鄧夏露

國有企業(yè)實行企業(yè)化管理，自負(fù)盈虧，采購成本的高低直接影響國有企業(yè)的利潤。隨著國家對采購的規(guī)定越來越嚴(yán)，目前國有企業(yè)的采購管理不斷完善，針對一些大型設(shè)備、工程建設(shè)等大宗采購，已建立有專門的采購部門及規(guī)章制度，由招標(biāo)采購部門進(jìn)行集中采購。在大型集中采購之外，為了簡化采購程序、提高采購效率，有一部分規(guī)定采購目錄之外且金額比較小的物品可實行小額采購流程，由企業(yè)自行組織采買。由于國家對小額采購沒有具體詳細(xì)的規(guī)定，主要由各企業(yè)根據(jù)實際情況自行規(guī)定，對于這些小額采購，經(jīng)常會出現(xiàn)采購不規(guī)范的現(xiàn)象，是舞弊風(fēng)險的高發(fā)區(qū)域。

一、國有企業(yè)小額采購存在的主要問題

（一）領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠

由于單筆小額采購金額小、數(shù)量少，容易造成成本不高的誤區(qū)。與那些動輒幾十萬、上百萬的大型采購項目相比，不少領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為小額采購不是很重要，花費金額不多，沒必要進(jìn)行嚴(yán)格控制，在采購的審批、監(jiān)管環(huán)節(jié)存在弱化的現(xiàn)象。雖然單筆金額小，但是積少成多，一個國有企業(yè)每年的小額采購總金額可能會達(dá)到幾十萬甚至上百萬元。如果監(jiān)管不到位，易成為滋生腐敗的溫床，舞弊誘惑多，腐敗幾率高。小額采購成為了企業(yè)成本控制的盲區(qū)。

（二）不相容職務(wù)未分離

根據(jù)不相容職務(wù)相分離的原則，使用、采購、驗收不能為同一部門或同一人，但在實際經(jīng)營中，小額采購物品多為金額小且日常使用頻繁的物品，為了提高采購效率，通常交由使用部門自行采購。由此造成了向誰采購、購買后使用情況好不好均由一個部門或一個人說了算的現(xiàn)象，自由權(quán)較大，業(yè)務(wù)流程沒有相互牽制，存在舞弊風(fēng)險。一方面，有可能與供應(yīng)商勾結(jié)，弄虛作假，虛報采購價格，或者提供劣質(zhì)產(chǎn)品從中謀取不當(dāng)收益；另一方面，可能采購行為沒有實際發(fā)生，采購人員虛構(gòu)交易走財務(wù)程序套取資金。小額物品領(lǐng)用不規(guī)范、管理不完善，也為套現(xiàn)行為提供了出口。

（三）價格難稽核

大型物資的采購是通過公開招投標(biāo)等集中采購方式進(jìn)行，而小額采購更多的是采用詢價方式。小額采購單品價值低、種類規(guī)格龐雜、采購渠道選擇余地較大。由于采購金額不大，采購人員或許為了采購效率、或許為了省時省力，不會投入較多的精力去詢價、比價，價格談判熱情不高，認(rèn)為省的錢也不是自己的，在價格方面不會盡力爭取，往往價格由供應(yīng)商決定。

（四）供應(yīng)商選擇不規(guī)范

大型物資采購的供應(yīng)商來自于少數(shù)幾個主要供應(yīng)商，而小額采購物資由于門檻不高，會有許多符合條件的供應(yīng)商。而這種小額的采購需求往往通過電話詢價或者自購的方式，信息公開度不高，很多廠家、供應(yīng)商得不到有效的信息資源，可能會出現(xiàn)壟斷的情形，使國有企業(yè)采購的物品物美價高或者物廉價高，造成了資金的浪費。由于小額物資通常不在國有企業(yè)采購管理平臺上進(jìn)行采購，小額物資供應(yīng)商也就無法登記入庫，供應(yīng)商數(shù)量多而雜，不易管理。一方面，由于供應(yīng)商選擇方式無人監(jiān)督，小額采購供應(yīng)商常常是由熟人介紹，始終走不出“熟人圈子”，有時甚至出現(xiàn)為了使一人獲得項目而找其他供應(yīng)商虛假報價的情況；另一方面，因為小額采購金額達(dá)不到招標(biāo)要求，公開發(fā)布渠道很少，供應(yīng)商不知道采購信息，只能由采購人員選擇部分供應(yīng)商進(jìn)行詢價，這其中自由把握的尺度較大，難以形成有效的競爭，也或者由于供應(yīng)商少，可能會引發(fā)其相互串通、惡意抬高價格的現(xiàn)象。

（五）采購人員缺少采購專業(yè)知識

小額采購由國有企業(yè)各需求使用部門自行采購，很多經(jīng)手的采購人員不懂具體采購程序與規(guī)定，既有可能延誤工作，又會因為政策不熟悉、操作程序不規(guī)范而帶來舞弊風(fēng)險。由于參與小額采購工作的人員多、更換頻繁，不可能人人都能參與專業(yè)培訓(xùn)，采購人員對采購專業(yè)知識匱乏，造成了管理的脫節(jié)。審計人員進(jìn)行監(jiān)督檢查時，發(fā)現(xiàn)沒有保存采購原始記錄，甚至連詢價比價資料和采購合同都查不到，審計監(jiān)督難度大。

（六）管理制度不健全，監(jiān)督不全面

國家對于大型集中采購方面的管理制度較多，但對于小額采購的指導(dǎo)較少，采購過程的具體操作不夠詳細(xì)。很多采購辦法都只是方向性的基礎(chǔ)規(guī)定，哪些項目列入、哪些項目不列入、如何購買，缺少嚴(yán)格的規(guī)定，加上缺乏監(jiān)督機制、效益考核機制，小額采購成了采購管理風(fēng)險防控的難點。由于制度不健全，尚未建立小額采購工作的事前、事中和事后的全方位、全過程監(jiān)督機制，未建立明確的責(zé)任追究機制，缺乏公開透明陽光的操作程序，對采購質(zhì)量、效率和服務(wù)水平缺乏全面的、科學(xué)的考核方法。業(yè)務(wù)流程中沒有相互制約的限制，缺少必要的監(jiān)督，導(dǎo)致出現(xiàn)需求部門隨意采購、采購人員“一手清”的現(xiàn)象，不利于風(fēng)險的把控。

（七）帶有一定的隨機性和盲目性

任何一個單位都有臨時性、應(yīng)急性的工作安排，實際工作中采購很多日常臨時性的物品，且有時候又要求很強的時效性，這些都不可能事先有計劃，因此一些采購人員習(xí)慣于小額物資隨用隨買，沒有采購報備，缺乏計劃性采購，多是需要時才組織采購，不可能有統(tǒng)籌安排，采購管理也就無從談起。

二、國有企業(yè)小額采購的審計重點

國有企業(yè)中小額采購的流程一般為：立項申請——執(zhí)行采購——簽訂合同——驗收結(jié)算。由于小額采購存在的風(fēng)險容易被忽視，如果不加強管理和監(jiān)督，久而久之容易滋生腐敗，內(nèi)部審計人員要加強對小額采購業(yè)務(wù)的審計和監(jiān)管。根據(jù)小額采購的流程，筆者認(rèn)為審計重點有以下幾方面。

（一）立項申請環(huán)節(jié)

需求部門提出采購申請計劃，報領(lǐng)導(dǎo)審批。這個環(huán)節(jié)主要審核的是“能不能買”“什么時候買”?！澳懿荒苜I”即對立項申請的審查，要審查申請中的采購事由是否屬實、采購計劃是否合理、項目是否符合小額采購范圍，審核所列物資價格、數(shù)量、質(zhì)量、需求用途等的真實性、合理性和有效性，采購預(yù)算價格是否合理充分等。另外，還要審計立項申請是否履行了相關(guān)審批手續(xù)、資金來源如何落實等?！笆裁磿r候買”即對采購時間的審查。采購時間的分析涉及化整為零的風(fēng)險，所以要對近期內(nèi)性質(zhì)相同或相近物資進(jìn)行合并分析，充分發(fā)揮規(guī)模采購的優(yōu)勢，對使用部門提出采購的物資進(jìn)行合并、分類，能集中采購的盡量一同采購，避免產(chǎn)生分批采購的風(fēng)險。另外，如果采購時間選擇不當(dāng)，也會影響國有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營或增加倉儲成本。

（二）執(zhí)行采購環(huán)節(jié)

這個環(huán)節(jié)主要審核的是“怎么買”“向誰買”?！霸趺促I”即審計采購方式。小額采購一般單價小、單筆數(shù)量不大，最常采用的方式是談判和詢價，選擇的方式不同，效果、程序就不相同。采取哪種采購方式應(yīng)根據(jù)實際采購物資品種、要求采購時間而定?！跋蛘l買”即審計供應(yīng)商。選擇供應(yīng)商需要制定統(tǒng)一嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，價格是其中一個很重要的因素。為了獲取性價比最優(yōu)的商品和服務(wù)，采購人員需要事先了解市場價格、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)商信息等，因此在審計中要注意審核是否有詢價記錄，價格是否進(jìn)行過市場調(diào)研，是否有三家以上供應(yīng)商的報價，采購價格是否符合市場均價，是否與同期市場價格、以往采購價格進(jìn)行比對，有無依照規(guī)定執(zhí)行采購程序，有無按內(nèi)控規(guī)定選擇供應(yīng)商。關(guān)注單次金額小頻次高每年合計總金額達(dá)到一定數(shù)量的采購項目，有無集中向某一家或幾家供應(yīng)商進(jìn)行定向采購[1]。

（三）簽訂合同環(huán)節(jié)

合同簽訂前審查合同草本是合同審計的重點和關(guān)鍵，如簽訂合同有疏漏就可能會給國有企業(yè)造成損失。審查合同是續(xù)簽還是新簽署，如果是續(xù)簽則要跟以往合同作對比。如果是新簽合同，內(nèi)部審計人員主要從合同的合法性、真實性、完整性進(jìn)行審查，包含的內(nèi)容主要有：標(biāo)的是否明確；合同條款是否規(guī)范；數(shù)量、質(zhì)量、價款是否與立項審批通過的內(nèi)容一致；有無規(guī)定甲乙雙方的權(quán)利和義務(wù)；有無規(guī)定過錯方承擔(dān)締約過失責(zé)任；驗收與付款期限是否明確；有無約定違約行為的處置辦法；有無含糊不清、模棱兩可的措辭。另外還要審核合同是否經(jīng)過財務(wù)、法務(wù)等相關(guān)部門會簽審核。

（四）驗收結(jié)算環(huán)節(jié)

驗收和結(jié)算，即對采購標(biāo)的的數(shù)量、質(zhì)量是否符合采購合同的要求，與供應(yīng)商的資金結(jié)算是否符合合同規(guī)定，該保留質(zhì)保金的項目是否按規(guī)定保留，是否按規(guī)定程序和合同標(biāo)的的履約驗收，是否存在無驗收標(biāo)準(zhǔn)或是將供應(yīng)商履約資料作為驗收標(biāo)準(zhǔn)的情況，是否存在未達(dá)到合同約定驗收標(biāo)準(zhǔn)以及無驗收就提前付款的情況。雖然小額采購驗收不用組織驗收小組，但最好保證起碼兩個部門參與，防止從采購到驗收一人說了算。驗收這是一個不容忽視的環(huán)節(jié)，關(guān)系到采購活動的成敗，以避免供應(yīng)商低價取得供應(yīng)權(quán)后，以次充好，如果驗收不仔細(xì)不嚴(yán)格，可能損害國有企業(yè)利益。

三、國有企業(yè)小額采購管理對策

由于小額采購頻率高，如果所有小額采購都要求審計部門進(jìn)行全過程監(jiān)督，是低效也是不現(xiàn)實的。而且定期的專項審計屬于事后監(jiān)督，無法在事前起到預(yù)防的作用。國家審計署頒布的《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》中內(nèi)部審計是指對本單位及所屬單位財政財務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動、內(nèi)部控制、風(fēng)險管理實施獨立、客觀的監(jiān)督、評價和建議，以促進(jìn)單位完善治理、實現(xiàn)目標(biāo)的活動[2]。根據(jù)定義，內(nèi)部審計包含監(jiān)督、控制、評價以及服務(wù)四種職能。為了體現(xiàn)出審計的服務(wù)功能，筆者認(rèn)為在國有企業(yè)的小額采購內(nèi)部控制管理中，應(yīng)將監(jiān)督前移，起到事前審計、預(yù)防的效用。

（一）建立適合企業(yè)的小額采購制度，完善內(nèi)部控制

建立完善的制度規(guī)范，有助于國有企業(yè)實現(xiàn)科學(xué)管理，防范腐敗行為，確保經(jīng)營活動正常運行。但是，很多國有企業(yè)現(xiàn)行小額采購管理辦法較為籠統(tǒng)，操作性不強，小額采購制度缺位，依舊存在個別制度的漏洞，已難以適應(yīng)當(dāng)前小額采購的日常管理。因此，國有企業(yè)應(yīng)結(jié)合行業(yè)實際，及時建立健全小額采購管理辦法，完善實施細(xì)則，明確歸口管理部門及工作職責(zé)，制定小額采購標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化操作流程，確保小額采購有章可循。每個國有企業(yè)具體情況不一樣，但制定的細(xì)則應(yīng)包含以下三項：第一，明確小額采購范圍、采購形式、采購程序，構(gòu)建邊界清晰、程序明確、權(quán)責(zé)分明的制度規(guī)范。第二，建立采購比價制度，推動詢價制度的落實，做到用制度管人管事管權(quán)。把牢信息發(fā)布關(guān)，根據(jù)采購項目預(yù)算金額，確定采購信息發(fā)布方式，邀請不特定供應(yīng)商參與報價，拓寬信息發(fā)布的廣度。采購人員事先要收集三家以上供應(yīng)商的報價，收集供應(yīng)商的報價依據(jù)，選出最低價格后與供應(yīng)商談判，將談判價格與以往采購價、市場價格對比。詢價時由兩個部門或三人以上，貨比三家，在了解市場行情基礎(chǔ)上合理制定預(yù)算價格，不斷提高制度的操作性和精準(zhǔn)性。第三，規(guī)范對小額供應(yīng)商的管理，建立穩(wěn)定的供應(yīng)商庫可以有效提高采購效率。制定規(guī)范、操作性強的采購制度，使各個采購環(huán)節(jié)做到有章可循、有法可依，聚焦各風(fēng)險環(huán)節(jié)把控，做到過程公開、透明、高效。

（二）加強小額采購的計劃性、預(yù)見性

物資在采購的時候根據(jù)物資的種類、數(shù)量、性質(zhì)來分類采購，不同的種類關(guān)注的重點也不一樣。國有企業(yè)各部門申請小額采購時如果分散采購、沒有全局意識，對使用頻繁、年需求量大的低值易耗品采購缺乏統(tǒng)籌安排，不能形成規(guī)模效應(yīng)，這樣就不利于利用批量優(yōu)勢爭取折扣。每年各部門將可預(yù)測到的小額物品，做計劃交到招標(biāo)部門匯總、分類、統(tǒng)計，將需求相同的物資合零為整，批量采購。另外，分散采購有可能會使原本超過集中采購金額的項目規(guī)避了集中采購的限制，避開了公開招標(biāo)的規(guī)定，存在化整為零的嫌疑。良好的采購計劃有利于指導(dǎo)采購行為的良性運作，因此采購監(jiān)督部門應(yīng)于每年初要求使用部門對常規(guī)性的小額采購提出采購計劃，并對采購計劃進(jìn)行詳細(xì)審查。通過增強小額采購的預(yù)見性，降低隨意性，嚴(yán)格實施批量采購，體現(xiàn)采購的規(guī)模效應(yīng)，提升小額采購的績效。

（三）強化驗收與監(jiān)督

驗收是采購過程中重要的一環(huán)，申請立項、采購詢價都按流程執(zhí)行，但如果在驗收環(huán)節(jié)放松了，那就使采購的工作成果付諸流水。驗收是檢驗履約的重要手段、是約束供應(yīng)商的有效方式、是評價采購效果的最直接方式。所以小額采購驗收工作不容忽視，不能讓一個部門或一個人來完成申請、采購、驗收等環(huán)節(jié)。審計部門要強化監(jiān)督，針對采購經(jīng)手的各個崗位采取不同的防范對策，細(xì)化管理，督促記錄、存檔，保障采購活動依法依規(guī)、公平公正實施。堅持決策有監(jiān)督，通過審計監(jiān)督前置、購前審核、過程監(jiān)督、不定期抽查、專項監(jiān)督等方式，嚴(yán)禁采購過程中的利益輸送、優(yōu)親厚友的違法違紀(jì)行為，做到認(rèn)真把關(guān)、精準(zhǔn)監(jiān)督。

（四）做好臺賬建檔管理

項目采購?fù)瓿珊?，按照“誰采購、誰建檔”的原則，采購經(jīng)手人員應(yīng)及時建檔，保存好采購的書面材料，將詢價記錄、供應(yīng)商名稱、采購物資使用評價情況等書面材料都要立卷歸檔，以便于查閱。臺賬建檔管理非常重要，一方面便于后續(xù)審計部門抽查審核時及時提供原始材料；另一方面便于設(shè)立小額供應(yīng)商管理庫與價格庫，以作為今后價格對比的依據(jù)。

（五）組織牽制控制

預(yù)防舞弊風(fēng)險的一個重要措施就是建立組織牽制制度，這對采購工作來說，同樣起到有效的作用。不相容崗位相分離，分散權(quán)責(zé)、部門牽制，提高單位內(nèi)跨部門參與度，減少自由裁量權(quán)。比如，在小額采購中的市場調(diào)研、詢價、供應(yīng)商確定等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，成立詢價小組，經(jīng)手人員不能少于兩個部門或少于三個人，以需求使用部門為主，再抽調(diào)其他部門如招標(biāo)、審計、財務(wù)等共同參與。組織牽制控制貫穿于整個采購環(huán)節(jié)中，加強內(nèi)控，防止重要采購“一手清”[3]。

四、結(jié)語

內(nèi)部審計部門在日常審計工作中，需要重視采購的申請、審批、詢價等環(huán)節(jié)，提高警惕，筑牢采購監(jiān)督防線，聚焦風(fēng)險把控，織密小額采購行為的“防護(hù)網(wǎng)”。只有這樣才能為國有企業(yè)節(jié)約成本、創(chuàng)造效益，保證國有企業(yè)的經(jīng)營健康有序發(fā)展。