周春燕

(江蘇科技大學 宣傳部，江蘇 鎮(zhèn)江 212100)

① 參見庫伊曼等《管理公共組織》，薩吉出版公司,1993年，第64頁。

② 參見全球治理委員會《我們的全球伙伴關系》， 牛津大學出版社，1995年，第23頁。

近年來，隨著高?！半p一流”建設的全面推進，關于如何深化大學治理的研究和實踐不斷深入，大學治理也日益成為高等教育領域一個備受關注的課題。習近平總書記要求“扎根中國大地辦大學”，就是要求我們遵循高等教育規(guī)律，不斷總結中國高校辦學經驗，推進大學治理體系和治理能力現(xiàn)代化，辦人民滿意的教育，實現(xiàn)從高等教育大國到教育強國的跨越。因此，如何有效推進大學治理、完善現(xiàn)代大學制度建設成為當前高等教育亟需實踐探索和理論探討的一項重大而緊迫的任務。

一、 大學治理的內涵

(一) “治理”的概念

“治理”一詞在學界最早被用于公司治理研究，“公司治理”即管理、控制企業(yè)運行的一整套組織制度體系。之后，“治理”被廣泛運用于人文、社會等諸多領域，尤其對政治學影響至深，如耳熟能詳?shù)娜蛑卫怼⒐仓卫淼?。關于“治理”的概念內涵，許多學者從不同視角給出了不同定義，如庫伊曼(J.Kooiman)認為，“治理的概念是，它所要創(chuàng)造的結構或秩序不能由外部強加；它之發(fā)揮作用，是要依靠多種進行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動”①。全球治理委員會對“治理”的定義更具有代表性。1995年，該委員會做出如此定義：“個人或組織、公共部門或私有部門管理其一般事務的多種方式的總和，它是使相互沖突或不同利益得到妥協(xié)并采取合作行為的持續(xù)過程。它即包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排?！雹跓o論基于怎樣的視角，學界達成共識的是：“治理”應該包含治理對象、治理內容、治理機制及治理范式這四個基本要素。

在提出“治理危機”來描述治理失效狀態(tài)的基礎上，1989年世界銀行首次提出了“善治”理念，“善治應包括有效的公共服務體系、獨立的司法體系、獨立的公共審計體系、尊重人權、多元的制度結構和自由的媒體等要素”[1]。國內學者俞可平圍繞中國國家治理進行了深入研究，提出了具有中國特色的“善治”的特征，構建了對中國社會善治程度進行測評的綜合量表。他認為，“善治就是使公共利益最大化的社會管理過程和管理活動”[2]，是一種政府與公民就公共生活領域進行合作管理的新型關系，表現(xiàn)為治理的最佳狀態(tài)。簡而言之，“善治”就是“良好治理”，或者說是“有效治理”，“是針對治理失效的可能性而提出的一種保障措施和目標追求”[3]。對有關“治理”“善治”等基本概念內涵的簡要梳理有助于更好地對大學治理進行探討。

(二) 大學治理

學界關于大學治理的理論研究及實踐探討成果頗為豐富，主要集中于三個方面：一是對宏觀層面的高等教育治理機制的研究；二是對中觀層面的大學組織場域治理問題的探討；三是對微觀層面的基層學術組織治理的聚焦。然而學界對于“大學治理”的界定，依然眾說紛紜，他們分別從理念、結構、目標、機制等角度對大學治理進行了定義。如劉炎欣等認為，“大學治理的實質就是要構建一套行之有效、高效運轉、協(xié)調靈活的制度體系。即各種體制機制、規(guī)章制度形成緊密相連、相互協(xié)調的運轉框架”[4]。誠然，從大學治理所處場域看，大學治理處于外部和內部兩個環(huán)境的相互作用之中。從治理內容看，大學治理包括大學治理體系和治理能力兩個層面，治理體系強調的是高校內部各種體制機制、規(guī)章制度的安排及建設，而治理能力則是高校在有限資源和外部市場環(huán)境下運用這些制度處理學校內外各方面事務的能力?？梢哉f，兩者是一所高校制度設計和執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，能夠不斷推進高校從經驗辦學向治理現(xiàn)代化的轉變。當前，強調大學治理旨在通過有效的大學治理實現(xiàn)大學的“善治”，即達到大學治理的最佳治理形態(tài)，亦可稱為“良治”。一些學者認為大學達到“善治”的關鍵在于實現(xiàn)三個“平衡”：在治理自主性與對外環(huán)境的開放性之間保持平衡，在尊重學術組織特性的基礎上于科層制與民主協(xié)商制度之間保持平衡，在大學治理的多元利益主體之間保持平衡[5]。

二、 新中國成立后我國大學治理的歷史考察

在深入探討大學治理之前，有必要對新中國成立后我國大學治理的歷史進程進行客觀、理性的梳理和回顧，以進一步明晰和完善當前具有中國特色的現(xiàn)代大學治理結構的制度邏輯和改革進路。

新中國成立70多年以來，我國高等教育的質量和規(guī)模都取得了長足發(fā)展，我國已經成為高等教育大國。大學治理作為我國高等教育改革的重要部分，與高等教育發(fā)展同頻共振。中國人民大學是新中國成立以來創(chuàng)辦的第一所新型正規(guī)大學，其“治理結構的變遷進程可以被視為我國大學不斷尋求和推進治理結構制度性變革努力縮影和典范”[6]。因此，邵澤開選擇中國人民大學作為大學治理的樣本，基于對中國人民大學內部治理發(fā)展歷程的深入研究，梳理出了我國大學治理大致經歷的三個歷史時期，即“蘇聯(lián)模式下的管制型結構、社會轉型期的解制型結構以及創(chuàng)新驅動時期的現(xiàn)代治理結構”[6]。

基于上述對我國大學治理實踐歷程的思考和研究，可以大致梳理出新中國成立后我國大學治理經歷了幾個曲折發(fā)展、不斷演進的歷史階段。(1)“文革”期間(1966—1976)，我國高等教育遭到嚴重破壞，高校教學工作、人才培養(yǎng)工作基本處于停滯狀態(tài)，故本文對此歷史階段的大學治理未單獨列段進行闡述。

(一) 我國大學治理呈現(xiàn)出鮮明的行政化特點(1949—1966)

卡扎米亞斯認為，所有社會在民族危機和重大事變時期之后都有過重大教育改組的嘗試。新中國成立初期，特定的國際、國內形勢對教育改革提出了尤為迫切的要求，新政權當務之急是改革舊教育，建立適應社會主義新政權的教育體系。在這個特殊的時代背景下，我國大學主要是向蘇聯(lián)學習，并進行了內部治理模式的最初探索。學習蘇聯(lián)模式使得我國大學在建國初期呈現(xiàn)出鮮明的行政化特點。 1950年頒布的《關于高等學校領導關系的決定》賦予了教育部非常廣泛的權限，明確其對全國高等教育實施統(tǒng)一領導；1953年頒布的《關于修訂高等學校領導關系的決定》明確規(guī)定教育部可委托中央政府業(yè)務部門對一些行業(yè)特色型高校進行管理，各大區(qū)行政委員會或省、市、區(qū)人民政府負責管理該屬地高校，國家對高校的管理與控制進一步加強；經過1952年大規(guī)模院校調整，私立大學改造為公立大學，確立了細化的專業(yè)教育模式，尤其是1961年《中華人民共和國教育部直屬高等學校暫行工作條例》對探索中國特色的大學治理起到了重要的指導作用，由此逐步形成了高度集中的以計劃管理為特征的高教管理體制。這種政府對高校內部事務干預過多的管理體制使得大學長期依賴于政府部門，內部組織則成為政府主管部門管理結構的邏輯延伸，大學治理以自上而下的一元行政權力為主導，高校辦學自主權缺失，大學學術權力式微甚至萎縮，“高校作為專業(yè)化組織的學術屬性得不到充分展示，大學被同化為一個‘準政府機構’”[7]。在此階段，我國高等教育以“條條為主”，以縱向集權式行政化為特點的大學治理模式形成。

(二) 我國大學治理由國家本位向市場本位轉型(1978—2010)

十一屆三中全會以后，經過撥亂反正，中國加快了改革開放步伐，高等教育開始有了穩(wěn)步與長足的發(fā)展。高等教育邁入大眾化進程，高校合并潮不僅改變了中國高校的格局，也使各高校規(guī)模不斷擴大。在這之后的20年，中國社會逐漸步入轉型時期，社會環(huán)境的變化和高等教育的自身發(fā)展迫切要求高校加快教育改革的步伐，大學治理變革也成為題中之義。1978年，國家恢復重點高校辦學。1979年，又頒布了《關于建議重新頒發(fā)〈關于加強高等學校統(tǒng)一領導、分級管理的決定〉的報告》，開始對高等學校管理體制進行調整和改革。1985年，中共中央下發(fā)《中共中央關于教育體例改革的決定》，首次提出要擴大高校辦學自主權，旨在改變高度集中的管理體制，但由于整個社會還處在計劃經濟宏觀調控的大背景下，雖經多次調整和改革，高校的管理體系并沒有發(fā)生根本性改變，學術屬性和科層屬性并存的二元結構特點突出，大學治理沒有明顯進展。1992年，黨的十四大確立了社會主義市場經濟體制，對高等教育改革產生了重大指導作用。隨即國家在1993年出臺了《關于加快改革和積極發(fā)展普通高等教育的意見》及《中國教育改革和發(fā)展綱要》兩個重要文件，由此引發(fā)了高等教育兩個方面的顯著變化：一是政府逐步放權于高校，二是國內高校在辦學主體、管理體制等方面加快了探索步伐。在此30年期間，中國社會實現(xiàn)了從計劃經濟體制到社會主義市場經濟體制的歷史性轉折，也是我國高等教育深化改革的重要時期。尤其是1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》和2003年頒布的《關于加強依法治校工作的若干意見》這兩個重要文件，以立法形式確立了我國大學治理結構的發(fā)展方向，大學治理的主體、內容、方式及結構都逐步呈現(xiàn)出開放、變遷的樣態(tài)。

(三) 我國大學由經驗辦學向治理現(xiàn)代化邁進(2010—至今)

黨的十八大以來，國家相繼出臺了一系列簡政放權、加快轉變政府職能的重大改革措施，以改革不適應現(xiàn)代大學發(fā)展的體制和機制。2010年，國家頒布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》，提出了“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”的現(xiàn)代大學制度建設目標，之后各高校加快了制定大學章程、完善內部治理結構的實踐探索。2015年，國務院印發(fā)《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，將“完善中國特色現(xiàn)代大學制度，完善治理結構”列為高校綜合改革的五大任務之一[8]。同年，《中國人民大學章程》成為教育部核準的第一部現(xiàn)代大學章程。之后在各級教育主管部門推動下，各高校相繼開始制定大學章程，為探索中國特色現(xiàn)代大學制度、完善大學內部治理結構、推動大學治理從經驗辦學向治理現(xiàn)代化邁出了堅實的一步。

三、 大學治理走向善治的生發(fā)邏輯

伴隨我國高等教育的發(fā)展，大學治理歷經變遷、不斷演進后面臨兩個不同的環(huán)境。一是相對穩(wěn)定的內部環(huán)境，主要包括高校類別、辦學定位、發(fā)展戰(zhàn)略、大學文化、內設機構等;二是處在持續(xù)變化之中的外部環(huán)境，主要包括政府政策、社會變遷、經濟發(fā)展、市場變化等。上述兩個方面都會對大學治理產生重要影響，并構成大學組織生存和發(fā)展不可或缺的土壤。

(一) 完善大學治理結構的內生動力

大學是傳承文化、探究學問、傳播知識、培養(yǎng)人才的社會組織，這些有別于其他社會組織的顯著特征決定了大學治理必須遵循高等教育的自身發(fā)展規(guī)律。知識生成更新、迭代演進的復雜性決定了大學管理和組織構架具有復雜性的特點。大學內部組織構架按其屬性可分為兩種類型：一類是圍繞學科專業(yè)建設和科學研究而建構的學術結構體系，另一類是圍繞大學管理事務而建構的行政結構體系。因此，大學既是一個具有學術屬性的學術組織，同時又是一個具有科層屬性的行政組織。有學者認為大學具備以下明顯的組織特征：“高校組織管理的多目標性；高校是松散連接的組織系統(tǒng)；高校是若干專業(yè)化知識集團的密集體；高校具有學科和事業(yè)單位雙重權力的矩陣結構，是學術屬性或專業(yè)化與科層屬性的結合?！盵9]大學的這些組織特性對其完善治理結構產生了重大影響。

此外，大學還是一個師生等多元主體共同參與辦學的復雜利益體系。大學在不同利益相關者之間的協(xié)調和博弈中保持有序發(fā)展，各利益相關者不同的利益訴求使得大學的多元辦學主體之間既存在制度化的線性關系，還存在著非制度化的非線性關系。這些錯綜復雜的關系及復雜矩陣式的組織結構，使高校逐漸成為“一個以學科和專業(yè)為建構依據(jù)發(fā)展起來的集勞動分工、信念形成、權責分配于一體的、龐大的、多權威共生共存的學術組織”[10]。大學管理目標及職能的多樣化、學科方向的多元化、行政組織結構的科層化以及辦學主體之間權力邊界和責任范圍的模糊化，都加劇了大學運行機制的復雜性。大學內部運行的這些特點是完善大學治理的內在需求。

(二) 完善大學治理結構的外部驅動

大學不是封閉的，而是一個復雜的開放系統(tǒng)，與外界不斷進行著信息和能量的互動，外部環(huán)境的演化對大學治理產生一定的影響。

首先，社會大環(huán)境的變遷為大學完善治理結構提供了時代契機和社會土壤。高校與外部環(huán)境的發(fā)展變化息息相關，尤其是我國目前仍然處于重要戰(zhàn)略機遇期，社會、經濟、文化等各領域的深刻變革都會延伸到高等教育領域，都會對大學的發(fā)展目標和辦學定位產生重要影響。這就要求各高校既要堅守“立德樹人”的根本使命，又要主動適應社會經濟發(fā)展的需求，結合學校實際進一步完善大學內部治理體系，在治理中不斷提升管理水平，提升對外獲取各種辦學資源的能力，更好地服務于社會。

其次，大學辦學自主權的逐步下放為高校完善內部治理結構提供了制度可能。1985年，自《中共中央關于教育體制改革的決定》出臺以來，大學辦學自主權逐步得到下放，盡管大學作為“政府機構的延伸”的窘境未得到根本改變，政府依然宏觀調控大學發(fā)展，但下放高校辦學自主權已呈必然趨勢。從2012年起，中國高校興起了由教育主管部門主導、自上而下的大學章程制定運動。大學章程是建設世界一流大學的制度保證，其規(guī)定了一所高校的辦學定位和人才培養(yǎng)目標，是大學從經驗管理向善治轉變的有效載體，事關高校完善大學治理、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內在、長遠訴求?！按髮W章程建設的最大價值在于構建新型的大學內部治理秩序，重塑大學多元主體協(xié)同治理格局，促使大學更好地履行自身職責?！盵11]“一校一章程”的制定過程實質上開啟了中國大學完善大學內部治理結構、提升治理能力的進程。尤其是在2017年，教育部等五部委聯(lián)合下發(fā)了《關于深化高等教育領域簡政放權 放管結合 優(yōu)化服務改革的若干意見》，進一步明晰了政府簡政放權的政策走向和高校依法治校的邏輯思路?？梢哉f，以高校制定大學章程為標志，教育主管部門放、管、服改革的全面推進、大學辦學自主權的逐步下放為高校完善內部治理結構提供了制度可能。

四、 大學治理走向善治的制度邏輯

中國大學治理的目標就是構建中國特色社會主義現(xiàn)代化大學制度，并通過大學治理的實踐，將大學制度優(yōu)勢轉化為治理效能，進而推進建設現(xiàn)代化大學治理體系，提升高校的現(xiàn)代化治理能力。

(一) 健全黨對高校全面領導的制度體系

制度建設是規(guī)范治理的靈魂，秩序的產生依靠健全的制度體系，只有制度健全、執(zhí)行嚴格，才能使組織成員凝心聚力，共同將組織目標落實到位。要通過健全黨對高校辦學治學的全面領導，加強中國特色大學制度建設，為推進大學治理走向善治提供堅強的政治保障。構建中國特色社會主義現(xiàn)代大學制度最重要的是要堅持社會主義辦學方向，落實立德樹人的根本任務；完善黨委領導下的校長負責制，健全黨委會、全委會、校長辦公會、學院黨政聯(lián)席會議等議事規(guī)則，完善二級學院治理結構；以先進文化引領高質量發(fā)展，培育大學文化精神，加強教師公共價值意識和公共責任意識，厚植辦人民滿意教育的思想和文化根基，使大學治理與大學文化精神的培育相互映照，彰顯制度建設的文化底蘊，將大學文化精神創(chuàng)造性地轉化為推動高?！半p一流”建設的強大精神動力。

(二) 厘清邊界以規(guī)制大學外部治理

政府、社會、市場和大學之間是一個互構、共生、共進的復雜動態(tài)系統(tǒng)。完善大學內部治理，首先，規(guī)制大學外部治理，厘清政府、大學、社會的權利邊界，積極轉變政府職能，著力建設法治型和服務型政府，以宏觀管理和制度支持為主，圍繞落實簡政放權這條主線，積極發(fā)揮市場調節(jié)機制，優(yōu)化教育資源配置，著力提升大學的辦學自主權，發(fā)揮《大學章程》的治理功效，充分釋放大學自主辦學的活力；其次，構筑大學與社會密切關聯(lián)而又協(xié)調互動的聯(lián)結合作機制，在積極服務于社會經濟發(fā)展需求、圍繞社會經濟發(fā)展需求開展人才培養(yǎng)和科學研究的同時，充分利用社會資金拓寬高校辦學經費來源渠道，鼓勵社會力量參與辦學，鼓勵行業(yè)企業(yè)捐資助學、合作辦學，協(xié)同育人；還要主動接受社會監(jiān)督，構建多元治理主體合力參與、合力決策、合力創(chuàng)新的機制，提高大學辦學效益。

(三) 通過治理重心下移激發(fā)二級學院辦學活力

學院是大學組織中學術權力和行政權力交匯的基層單位，是大學和學科專業(yè)的連接點，更是人才培養(yǎng)工作的主要實施者。因此，切實激發(fā)二級學院的辦學活力，使之權責匹配是提高大學治理有效性的關鍵所在。首先，通過簡政放權，優(yōu)化校部職能部門的機構設置，努力使治理重心下移；其次，重構二級學院的治理模式，逐步完善“校、院、系”三級治理體制，創(chuàng)建良好的學院制度文化生態(tài)，以制度建設保障和強化人才培養(yǎng)的中心地位，按照“雙一流”建設要求，培育和建設“一流專業(yè)”和“一流本科”；再次，創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，以人才培養(yǎng)質量為導向改革教師績效評價機制，推進“四個回歸”，建立健全師德建設長效機制，促進教研融合，鼓勵教師潛心于教書育人，使“一切為了學生”成為每位教師的價值自覺；最后，遵循學科發(fā)展和社會需求邏輯，組建以國家重大戰(zhàn)略問題為導向的特色學院及產業(yè)學院，鼓勵學科建設進程中的學科主體地位復歸，全面促進學科發(fā)展水平的提升。

(四) 充分發(fā)揮學術委員會在高校辦學中的重要作用

行政權力大于學術權力是現(xiàn)階段我國大學治理過程中一個不爭的事實，因此改革一元化權力運行模式，規(guī)范學術治理中的行政權力，做到學術權力和行政權力職責明確、各司其職，形成行政權力與學術權力和諧并行、運行良好的二元結構勢在必行；加強校院二級學術委員會建設，賦予學術委員會在學科建設、專業(yè)發(fā)展中的審議權以及在教學評估、學術評價、職稱評審等學術事務中的評定權。教授治學是大學治理現(xiàn)代化的客觀要求，因此要用制度激勵學術共同體的建設，使學術決策專業(yè)化、科學化、民主化，賦予學者學術話語權，激發(fā)學術創(chuàng)新動力，增強專業(yè)學術權力的影響力，更好地發(fā)揮一線教師和教授群體在人才培養(yǎng)、科學研究和學科建設中的主體作用。

(五) 建立充分發(fā)揮社會主義民主的民主監(jiān)督制度體系

治理的有效性寓于制度設計與公共生活不斷協(xié)商、調整的過程中。因此，應堅持多元協(xié)調共治原則，培育協(xié)商民主的治理文化；加強校院二級教職工代表大會、學生代表大會制度建設，發(fā)揮好群眾團體的作用；通過公開學校政務、暢通信息溝通機制、定期召開校情通報會、內部聽證會以及聘請學生代表擔任“學生助理”、建立學生參與校務決策制度等形式，確保師生員工對學校事務的民主參與權和監(jiān)督權，尤其是對重大事項的知情權和決策權。

總之，以更加開放的視野推動大學治理邏輯的轉換，推進建設進代化大學治理體系，提升大學的現(xiàn)代化治理能力，促進大學治理從經驗辦學到善治轉變，不僅能從機制和制度上為大學發(fā)展提供制度和文化驅動力，而且能從機理和機能上完善大學內部治理結構，優(yōu)化大學的辦學效能。