趙寧， 王昭璇

（天津科技大學(xué)文法學(xué)院，天津300457）

一、野生動(dòng)物棲息地生物多樣性補(bǔ)償?shù)恼?dāng)性分析

（一）國(guó)家對(duì)野生動(dòng)物棲息地規(guī)劃管制導(dǎo)致利益沖突

生態(tài)系統(tǒng)如果遭到人類的嚴(yán)重破壞，眾多物種趨向滅絕，則必然導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)崩潰和生物多樣性破壞，最終毀滅的還是人類自身，體現(xiàn)出生態(tài)倫理的權(quán)利與義務(wù)對(duì)等關(guān)系[1]。以東北虎的棲息地小興安嶺和老爺嶺為例，隨著小興安嶺大規(guī)模開(kāi)采,原始紅松林大面積縮小。野生動(dòng)物棲息地的破壞與退化都與將生態(tài)用地轉(zhuǎn)為農(nóng)用地及農(nóng)用地集約化利用有關(guān)。為了保護(hù)野生動(dòng)物棲息地，國(guó)家必須劃定生態(tài)紅線設(shè)置自然保護(hù)地，給野生動(dòng)物提供一個(gè)安全的生存空間。建立國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)是保護(hù)生物多樣性和提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的重要方式。對(duì)森林資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)必須遵循可持續(xù)的要求，避免對(duì)野生動(dòng)物、森林植被的生存造成傷害。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)對(duì)野生動(dòng)物棲息地經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行嚴(yán)格的限制，普遍實(shí)施土地用途管制，禁止人類在野生動(dòng)物棲息地從事采礦、采砂、挖土活動(dòng)。而野生動(dòng)物棲息地的禁伐、禁牧、禁獵、封育、退耕還林還草等政策對(duì)野生動(dòng)物棲息地內(nèi)部和周邊以自然資源為生的農(nóng)民生計(jì)造成一定影響。由于這些野生動(dòng)物棲息地限制了農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)和自然資源的開(kāi)發(fā)，而在發(fā)展中國(guó)家，減貧是一個(gè)重要的社會(huì)目標(biāo)，所以發(fā)展中國(guó)家經(jīng)常抵制建立自然保護(hù)地。由于生物多樣性在維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的運(yùn)行中發(fā)揮重要作用，對(duì)于生計(jì)嚴(yán)重依賴自然環(huán)境的農(nóng)民而言，當(dāng)他們對(duì)自然保護(hù)區(qū)等野生動(dòng)物棲息地內(nèi)的自然資源開(kāi)發(fā)利用的權(quán)利被剝奪后，將大大減少其生計(jì)來(lái)源；同時(shí)農(nóng)民沒(méi)有其他的生計(jì)出路，只能強(qiáng)化其他類型的資源利用，如開(kāi)墾坡地等，從而對(duì)環(huán)境資源造成更多的破壞，其后果是加深貧困或者引發(fā)新貧困?？梢?jiàn)，農(nóng)民“守著綠水青山受窮”的問(wèn)題并沒(méi)有徹底解決。野生動(dòng)物棲息地周圍的農(nóng)民為了野生動(dòng)物保護(hù)作出重大犧牲卻沒(méi)有得到合理的補(bǔ)償，貧困導(dǎo)致其不得不采取濫砍濫伐、獵殺野生動(dòng)物等破壞野生動(dòng)物棲息地的行為，從而加劇了人與自然的矛盾。如何通過(guò)法律制度創(chuàng)新協(xié)調(diào)生物多樣性保護(hù)的公共利益和野生動(dòng)物棲息地周邊農(nóng)民的私人利益之間的沖突，關(guān)系著人類發(fā)展權(quán)和生物多樣性保護(hù)平衡的實(shí)現(xiàn)。

（二）生物多樣性補(bǔ)償是化解利益沖突的良策

設(shè)計(jì)一個(gè)可靠的野生動(dòng)物棲息地生物多樣性補(bǔ)償項(xiàng)目的關(guān)鍵在于如何支付生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值。對(duì)那些為保護(hù)生物多樣性而付出、承受損失或放棄發(fā)展機(jī)會(huì)的群體，如對(duì)因生物多樣性保護(hù)需要而遷居或退耕的居民，都應(yīng)該給予相應(yīng)的補(bǔ)償，激勵(lì)他們更好地保護(hù)野生動(dòng)物棲息地。整體性、系統(tǒng)性生態(tài)補(bǔ)償表明：生態(tài)補(bǔ)償不僅要處理因正外部性問(wèn)題而引起的人與自然之間的緊張關(guān)系，更要解決因生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)持續(xù)供給而派生的人與人之間的利益紛爭(zhēng)。我國(guó)應(yīng)當(dāng)通過(guò)建立野生動(dòng)物棲息地生物多樣性補(bǔ)償?shù)姆蓹C(jī)制，促進(jìn)農(nóng)民提供優(yōu)良的生態(tài)公共產(chǎn)品。地方一級(jí)提供的生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)往往與政府一級(jí)的利益有關(guān)。一方面，生物多樣性保護(hù)與當(dāng)?shù)氐耐恋乩脹Q策密切相關(guān)；另一方面，相關(guān)的生物多樣性保護(hù)活動(dòng)和野生動(dòng)物棲息地往往與區(qū)域、國(guó)家公共產(chǎn)品聯(lián)系在一起。因此，生物多樣性保護(hù)存在著空間外部性或溢出效應(yīng)，如果沒(méi)有得到充分補(bǔ)償會(huì)導(dǎo)致有關(guān)生態(tài)公共產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)不足。生物多樣性補(bǔ)償旨在通過(guò)在其他地方提供生物多樣性收益來(lái)補(bǔ)償發(fā)展對(duì)生物多樣性造成的損害。根據(jù)廣泛接受的國(guó)際原則，在試圖實(shí)現(xiàn)生物多樣性的無(wú)凈損失時(shí)，生物多樣性補(bǔ)償應(yīng)遵循緩解等級(jí)。生物多樣性補(bǔ)償計(jì)劃通常遵循三個(gè)步驟的緩解層次：避免對(duì)一般環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響；如果無(wú)法避免影響，盡量減少和恢復(fù)發(fā)展的現(xiàn)場(chǎng)影響；采取的補(bǔ)償措施作為殘余不利影響的最后手段。生物多樣性的增加通?？梢酝ㄟ^(guò)兩種方式產(chǎn)生：一是積極地創(chuàng)造或恢復(fù)棲息地，以改善特定地區(qū)現(xiàn)有的生物多樣性價(jià)值；二是對(duì)避免生物多樣性損失的補(bǔ)償。補(bǔ)償正在成為“管理環(huán)境—發(fā)展沖突”的一種重要但有爭(zhēng)議的方法。野生動(dòng)物棲息地生物多樣性補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)綜合考量，兼顧效率、公平與效果這三個(gè)因素。效率指的是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)通過(guò)在野生動(dòng)物棲息地生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目規(guī)定下簽訂的土地生態(tài)保育利用方式和該項(xiàng)目的成本效益而明確獲得的額外收益。農(nóng)民獲得的生態(tài)補(bǔ)償取決于其提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量。公平指在生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆鲐毞矫?，無(wú)論是男性還是女性，在參與、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、實(shí)施和監(jiān)測(cè)方案方面都有獲得優(yōu)惠的機(jī)會(huì)并從中受益。公平也將利益相關(guān)者的觀點(diǎn)嵌入到公平的、超越可量化的平等分配中。效果就是以保護(hù)生物多樣性作為野生動(dòng)物棲息地農(nóng)民維持生計(jì)的手段，生態(tài)公共產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)取決于農(nóng)民具有更多投資于以各種可持續(xù)利用方式進(jìn)行土地管理的激勵(lì)措施。

二、野生動(dòng)物棲息地生物多樣性補(bǔ)償?shù)姆煞妒?/h2>

大多數(shù)國(guó)家運(yùn)用契約厘定生態(tài)產(chǎn)品提供主體的權(quán)利義務(wù)，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)貼，以加強(qiáng)公私合作開(kāi)展生態(tài)旅游，促進(jìn)野生動(dòng)物棲息地在地社區(qū)實(shí)質(zhì)性參與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

（一）政府補(bǔ)償模式

根據(jù)“集體行動(dòng)的邏輯”要想使自然資源的生態(tài)價(jià)值得到最佳狀態(tài)保護(hù)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)政府主導(dǎo)下的由若干小集團(tuán)組成的社會(huì)大集團(tuán)的集體行動(dòng)去實(shí)現(xiàn)，政府可以通過(guò)強(qiáng)制和特殊的激勵(lì)機(jī)制來(lái)保證集體行動(dòng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[2]。在矯正正外部性的以政府為主導(dǎo)的方式選擇中，國(guó)家補(bǔ)償方式側(cè)重于經(jīng)濟(jì)上的激勵(lì)，以補(bǔ)償方式向正外部性制造者提供利益，滿足市場(chǎng)主體以最大化的理性需求，符合市場(chǎng)自身的運(yùn)作規(guī)律。計(jì)劃作為一種手段，確保生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的“無(wú)凈損失”。政府購(gòu)買模式的生態(tài)補(bǔ)償，其實(shí)質(zhì)就是直接公共補(bǔ)償，它是指政府直接向提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的農(nóng)村土地所有者及其他環(huán)境服務(wù)提供者進(jìn)行補(bǔ)償。政府購(gòu)買模式主要是針對(duì)“地役權(quán)”的補(bǔ)償，即對(duì)出于保護(hù)目的而劃出自己全部或部分土地以提供環(huán)境服務(wù)的土地所有者或使用者進(jìn)行補(bǔ)償[3]。永久保護(hù)地役權(quán)允許土地所有者保護(hù)土地的主要自然棲息地，同時(shí)繼續(xù)使用該地區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)收益或娛樂(lè)活動(dòng)。政府生態(tài)保護(hù)機(jī)構(gòu)有權(quán)與野生動(dòng)物棲息地周邊的土地使用權(quán)人簽訂管理協(xié)議，生物多樣性保護(hù)協(xié)議是土地所有者和土地信托或政府機(jī)構(gòu)之間自愿且具有法律約束力的協(xié)議。生態(tài)保護(hù)管理協(xié)議對(duì)承包特定區(qū)域開(kāi)展生物多樣性保護(hù)與管理的個(gè)人或集體，通過(guò)協(xié)議方式支付管護(hù)經(jīng)費(fèi)。如果政府的生物多樣性保護(hù)政策提供的激勵(lì)方案只能涉及分散在某一地區(qū)的相對(duì)較少的農(nóng)民，那么即使盡最大努力也不會(huì)產(chǎn)生明顯的效果，生態(tài)補(bǔ)償政策也不會(huì)有效。因此，有效的生物多樣性保護(hù)需要將通常位于多個(gè)私人財(cái)產(chǎn)中的棲息地聯(lián)系起來(lái)。為了擴(kuò)大野生動(dòng)物棲息地面積，需要對(duì)森林、濕地資源進(jìn)行整合，例如：巴西給予私有保護(hù)地與政府建立的保護(hù)地同等的法律地位，但前提是野生動(dòng)物棲息地受到永久性保護(hù)并且不能再出售或改變?yōu)槠渌猛?。保護(hù)地役權(quán)可以滿足農(nóng)場(chǎng)、牧場(chǎng)、林地、體育地產(chǎn)和休閑用地的相關(guān)所有者的需要，他們希望保護(hù)有價(jià)值的野生動(dòng)物資源，同時(shí)保留財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。

政府購(gòu)買生態(tài)公共產(chǎn)品的資金來(lái)源主要包括生態(tài)稅和非稅國(guó)家收入。在印度尼西亞，野生動(dòng)物棲息地生態(tài)補(bǔ)償主要的收入來(lái)源是重新造林基金、森林許可證費(fèi)和森林資源的提供。印度尼西亞環(huán)境和林業(yè)部實(shí)施非稅國(guó)家收入的主要法律依據(jù)是2014年第12號(hào)政府法令，非稅收入形式主要是對(duì)采掘和非采掘活動(dòng)，對(duì)森林基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的使用收費(fèi)，以及從森林和非森林產(chǎn)品（包括旅游業(yè)和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)）產(chǎn)生收入而征收的費(fèi)用。涉及碳相關(guān)活動(dòng)的企業(yè)，還有碳封存和儲(chǔ)存的交易費(fèi)用。生態(tài)稅的形式具體包括對(duì)允許將森林改作其他用途、采撈目的或恢復(fù)森林、用于森林和非森林商業(yè)活動(dòng)的許可證持有人征收的稅，以及對(duì)利用森林生產(chǎn)水和能源及使用基礎(chǔ)設(shè)施和林業(yè)服務(wù)征稅[4]。由此可見(jiàn)，印度尼西亞2014年第12號(hào)政府法令表明了政府有意通過(guò)這些收費(fèi)支持包括REDD+①注釋：①任何REDD+項(xiàng)目的中心目標(biāo)都是展示如何阻止某一情景下森林砍伐的發(fā)生的一系列干預(yù)措施，從而減少可易化的溫室氣體排放。在內(nèi)的廣泛的野生動(dòng)物棲息地生物多樣性保護(hù)的相關(guān)活動(dòng)。

（二）市場(chǎng)補(bǔ)償模式

生物多樣性除了具有公共產(chǎn)品的特性外，還具有私人產(chǎn)品的特性。因此，生物多樣性管理需要促進(jìn)生物多樣性提供的公共服務(wù)、私人服務(wù)的有效和可持續(xù)利用。市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償模式將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者視為與其他服務(wù)提供者一樣可獲得工作回報(bào)。在這種視角下，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)被視為“常規(guī)”的經(jīng)濟(jì)服務(wù)，與其他服務(wù)唯一的區(qū)別就在于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)必須提供以保護(hù)生物多樣性和生態(tài)保育服務(wù)的方式進(jìn)行。在這種背景下，生物多樣性商品化的過(guò)程包含了明確生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的定義和它的交換。因此，許多國(guó)家對(duì)基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)支付、碳匯交易、濕地銀行或認(rèn)證計(jì)劃等市場(chǎng)化政策工具的興趣日益增加。在過(guò)去的20年里，歐洲野生動(dòng)物棲息地生物多樣性補(bǔ)償實(shí)施了幾項(xiàng)農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃，其目的是通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)為履行農(nóng)業(yè)環(huán)境承諾服務(wù)的農(nóng)民，激發(fā)他們保護(hù)生物多樣性的積極性。近年來(lái)，歐盟對(duì)確定支付野生動(dòng)物棲息地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的成本效益更高的方法表現(xiàn)出越來(lái)越濃厚的興趣。歐盟正在考慮實(shí)施一項(xiàng)以生物多樣性保護(hù)成果為基礎(chǔ)的計(jì)劃，以實(shí)現(xiàn)既定的生物多樣性保護(hù)成果作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，而不是執(zhí)行以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)活動(dòng)為基礎(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)獎(jiǎng)勵(lì)農(nóng)民。

在美國(guó)，棲息地保護(hù)銀行是在私人土地上保護(hù)瀕危物種的一種以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的生態(tài)補(bǔ)償方式。2003年，美國(guó)魚類和野生動(dòng)物管理局采用了棲息地保護(hù)銀行的方法，并發(fā)布了關(guān)于生態(tài)銀行建立、使用和運(yùn)營(yíng)的聯(lián)邦指導(dǎo)方針。美國(guó)魚類和野生動(dòng)物管理局承認(rèn)棲息地保護(hù)銀行是一種補(bǔ)償緩解。根據(jù)棲息地類型或生物多樣性管理活動(dòng)，生態(tài)信用可以由供應(yīng)商或生態(tài)銀行產(chǎn)生。魚類和野生動(dòng)物管理局批準(zhǔn)的由銀行產(chǎn)生的生態(tài)信用可以出售給潛在的買家（通常是開(kāi)發(fā)商），他們需要履行其監(jiān)管合規(guī)責(zé)任，以抵消瀕危物種棲息地的損失。生態(tài)信用是一種度量標(biāo)準(zhǔn)，用于量化河岸地點(diǎn)和需要消除影響的地點(diǎn)所提供的生態(tài)功能或服務(wù)。在這個(gè)過(guò)程中，在交易雙方之間發(fā)生的產(chǎn)權(quán)交易，產(chǎn)生了價(jià)格信號(hào)。在實(shí)踐中，對(duì)衡量生態(tài)信用的方法和單位的評(píng)估各不相同，但許多銀行已接受采用英畝來(lái)計(jì)算生態(tài)信用。

（三）社區(qū)補(bǔ)償模式

良好治理的原則應(yīng)有助于培育一個(gè)以權(quán)利為基礎(chǔ)的方法來(lái)保護(hù)自然保護(hù)地。這些原則應(yīng)該包括當(dāng)國(guó)家對(duì)投資者提供經(jīng)濟(jì)激勵(lì)時(shí)保護(hù)公眾的權(quán)利，包括土地受益者建立私有自然保護(hù)地的權(quán)利，鼓勵(lì)各個(gè)部門公開(kāi)影響自然保護(hù)的政策和費(fèi)用，勸說(shuō)各個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)其自身工作績(jī)效監(jiān)測(cè)透明化[5]。野生動(dòng)物棲息地等重要生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的地區(qū)往往在空間上與貧困的農(nóng)村地區(qū)相重合。野生動(dòng)物棲息地的農(nóng)民對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的貢獻(xiàn)通常涉及內(nèi)在動(dòng)機(jī)和不同類型的社會(huì)偏好，包括道德情感和義務(wù)。同樣，用于自然資源管理的集體行動(dòng)系統(tǒng)很大程度上依賴于信任關(guān)系。合作自然資源治理的核心在于“博弈規(guī)則”，因而如何塑造政府、社區(qū)和其他不同利益相關(guān)者的權(quán)力、利益和責(zé)任關(guān)系變得尤為關(guān)鍵。社區(qū)共管的生態(tài)補(bǔ)償模式通過(guò)野生動(dòng)物棲息地社區(qū)參與保護(hù)生物多樣性作為維持生計(jì)的手段，從而實(shí)現(xiàn)平衡當(dāng)?shù)厝丝诘男枨笈c保護(hù)生物多樣性的雙贏目標(biāo)。因此，有關(guān)生物多樣性補(bǔ)償?shù)膰?guó)家政策承認(rèn)有必要就生物多樣性補(bǔ)償?shù)挠绊憣?duì)當(dāng)?shù)乩嫦嚓P(guān)方進(jìn)行補(bǔ)償，并需要特別考慮到最貧窮的人口?！渡锒鄻有怨s》在自然保護(hù)地工作中提出，各國(guó)政府提供讓權(quán)利持有方和利益相關(guān)方參與討論的機(jī)會(huì)，可以更公平地分享自然保護(hù)地的成本和利益，它還可以促使更好地尊重各種權(quán)利。在馬達(dá)加斯加，政策和立法保障了居住在野生動(dòng)物棲息地周圍的當(dāng)?shù)乩尕P(guān)方獲得包括生物多樣性補(bǔ)償?shù)忍娲?jì)活動(dòng)的權(quán)利，以彌補(bǔ)其失去森林資源所遭受的損失。社區(qū)共管的生態(tài)補(bǔ)償最主要的形式當(dāng)屬旅游生態(tài)補(bǔ)償。在森林生態(tài)旅游活動(dòng)中，社區(qū)居民、企業(yè)和游客等主體共同參與，分享旅游活動(dòng)對(duì)利益主體所帶來(lái)的各種利益，共同努力創(chuàng)造和諧良好的社會(huì)環(huán)境，同時(shí)將收益的一部分用于促進(jìn)野生動(dòng)物棲息地的生態(tài)保護(hù)[6]。社區(qū)居民通過(guò)積極參與利益分享和政治決策，從中獲得更公平的經(jīng)濟(jì)權(quán)利和政治權(quán)利。

三、我國(guó)野生動(dòng)物棲息地生物多樣性補(bǔ)償面臨的法律困境

（一）生態(tài)補(bǔ)償方式單一

隨著野生動(dòng)物棲息地保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的不斷擴(kuò)大，人們?cè)絹?lái)越擔(dān)心農(nóng)村社區(qū)所承擔(dān)的保護(hù)成本。這些成本通常被狹隘地估計(jì)為由保護(hù)野生動(dòng)物棲息地直接導(dǎo)致失去的生計(jì)機(jī)會(huì)，而由于保護(hù)帶來(lái)的生態(tài)收益而產(chǎn)生的無(wú)意識(shí)的人類負(fù)擔(dān)往往被忽視。目前，野生動(dòng)物棲息地生物多樣性保護(hù)補(bǔ)償大多采取資金補(bǔ)償方式，除此之外其他政策補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償都鮮少采用。因?yàn)橐吧鷦?dòng)物棲息地保護(hù)進(jìn)行生態(tài)移民的補(bǔ)償主要針對(duì)移民所損失的物質(zhì)資產(chǎn)，如：房屋、地上附著物、種植物和公共設(shè)施，但是遷移后的生產(chǎn)恢復(fù)完全是移民自己的事情，所以這些生態(tài)移民項(xiàng)目資金未用于保護(hù)或恢復(fù)受生態(tài)移民影響的相同生態(tài)功能和物種組合，也沒(méi)有為額外的棲息地保護(hù)提供資金。

野生動(dòng)物棲息地周圍的農(nóng)民生活水平整體不高，對(duì)森林等自然資源具有較強(qiáng)的依賴性，他們需要多元化的補(bǔ)償方式來(lái)維持生活，所以對(duì)補(bǔ)償政策存在更高的需求。我國(guó)野生動(dòng)物棲息地生物多樣性補(bǔ)償缺乏長(zhǎng)期的供資保障或其他機(jī)制，以確保補(bǔ)償行動(dòng)的持久性。

（二）生態(tài)補(bǔ)償資金不足

目前，野生動(dòng)物棲息地生物多樣性保護(hù)的資金為中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，缺乏制度化的多元籌資機(jī)制。中央及地方政府的財(cái)政預(yù)算極為有限，從中央到?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）政府,再?gòu)氖。ㄊ?、自治區(qū)）政府到各市縣政府的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式是生態(tài)補(bǔ)償資金的主要來(lái)源。森林作為野生動(dòng)物棲息地的重要組成部分，生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金捉襟見(jiàn)肘。生態(tài)公益林補(bǔ)償基金只有省級(jí)財(cái)政支出，而由于地方財(cái)政困難，市級(jí)、縣級(jí)森林生態(tài)效益基金配套難以落實(shí)。中央資金即使會(huì)下?lián)艿较鄳?yīng)的縣、鄉(xiāng),但其中經(jīng)歷了太多的行政層級(jí),極有可能影響生物多樣性補(bǔ)償資金的利用效率,資金被挪用的情況也頻頻發(fā)生。在實(shí)踐中，由于缺乏足夠的經(jīng)費(fèi)用于人員配備、基礎(chǔ)設(shè)施和其他基本業(yè)務(wù)需要，許多野生動(dòng)物棲息地正面臨越來(lái)越大的威脅，從而導(dǎo)致生物多樣性進(jìn)一步喪失。

（三）尚未采用市場(chǎng)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

野生動(dòng)物棲息地生物多樣性補(bǔ)償在衡量自然資本和為生物多樣性分配貨幣價(jià)值及我們可能從中獲得的服務(wù)方面存在內(nèi)在問(wèn)題。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)（生產(chǎn)食物、木材和能源）確實(shí)在市場(chǎng)價(jià)格上能夠反映其明顯的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。相比之下，野生動(dòng)物棲息地那些產(chǎn)生于生物多樣性保護(hù)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的相對(duì)或絕對(duì)價(jià)值是不明顯的[7]。目前，我國(guó)對(duì)野生動(dòng)物棲息地提供的生物多樣性服務(wù)價(jià)值進(jìn)行的生態(tài)補(bǔ)償沒(méi)有與成本收益相關(guān)聯(lián)，在確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)沒(méi)有反映出其特殊的、非市場(chǎng)化的價(jià)值。野生動(dòng)物棲息地生物多樣性補(bǔ)償市場(chǎng)化程度不高的具體表現(xiàn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、覆蓋不全、交易成本高、缺乏市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。目前，我國(guó)野生動(dòng)物棲息地沒(méi)有形成國(guó)家和地方生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制?，F(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償政策未考慮物價(jià)上漲因素，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低不足以補(bǔ)償農(nóng)民生態(tài)保護(hù)的機(jī)會(huì)成本和直接成本。森林生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目主要是對(duì)管理防護(hù)林和特殊林區(qū)的集體或個(gè)人進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)每年每公頃不到60元，其中30%的補(bǔ)償費(fèi)用于地面管理[8]。對(duì)野生動(dòng)物棲息地生物多樣性“一刀切”的補(bǔ)償政策導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，從而部分農(nóng)民的生計(jì)轉(zhuǎn)型面臨種種困境。盡管各地區(qū)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在逐年提高，但是政府提供的生態(tài)補(bǔ)償資金與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)成本相比仍然是杯水車薪。由于野生動(dòng)物棲息地沒(méi)有形成市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，資源和環(huán)境的廉價(jià)甚至是無(wú)償使用致使生活在野生動(dòng)物棲息地的農(nóng)民難以實(shí)現(xiàn)脫貧。

四、我國(guó)野生動(dòng)物棲息地生物多樣性補(bǔ)償法律機(jī)制創(chuàng)新

多元化利益補(bǔ)償法律機(jī)制將有效激勵(lì)野生動(dòng)物棲息地在地社區(qū)原住民繼續(xù)生態(tài)保育，從而確保生態(tài)產(chǎn)品與生態(tài)服務(wù)的可持續(xù)供給。多元化生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制創(chuàng)新可以有效化解野生動(dòng)物棲息地生物多樣性保護(hù)與原住民私人利益對(duì)立的局面，能夠使經(jīng)濟(jì)、自然環(huán)境健康協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

（一）探索多元化生態(tài)補(bǔ)償方式

1.建立公私合作的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

在傳統(tǒng)的規(guī)則制定中，利益集團(tuán)、私方當(dāng)事人與地方社會(huì)都被認(rèn)為是行政機(jī)關(guān)完整性與專業(yè)性的威脅，結(jié)果管制給行政機(jī)關(guān)帶來(lái)了過(guò)重的負(fù)擔(dān)，貶低了非政府組織參與治理的能力[9]。為了克服傳統(tǒng)行政規(guī)制的種種弊端，公私合作逐漸成為政府提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的重要手段。政府與社會(huì)資本通過(guò)合同結(jié)成穩(wěn)定的契約關(guān)系，政府通過(guò)合同規(guī)定了社會(huì)資本應(yīng)提供的服務(wù)類型與標(biāo)準(zhǔn)，合同各方在規(guī)定時(shí)間內(nèi)都必須完成約定的義務(wù)，包括在預(yù)算范圍內(nèi)完成服務(wù)的項(xiàng)目，由此可以大大提高效率。我國(guó)可以通過(guò)建立公私合作的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，激勵(lì)私方當(dāng)事人和非政府組織參與野生動(dòng)物棲息地生物多樣性保護(hù)的集體行動(dòng)。根據(jù)IUCN（世界自然保護(hù)聯(lián)盟）保護(hù)地定義，獲得正式系統(tǒng)內(nèi)的保護(hù)地資格，場(chǎng)地應(yīng)滿足下列條件：①生物多樣性和自然保育的重要目標(biāo)，以及重要保育目標(biāo)兼容的額外目標(biāo)；②作為保護(hù)地體系的規(guī)定目標(biāo)的充分的高生物多樣性價(jià)值（物種、生態(tài)系統(tǒng)、基因或其組合）；③明確界定和在法律上承認(rèn)采取保育行動(dòng)的原住民、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)或私人實(shí)體有關(guān)財(cái)產(chǎn)和資源的權(quán)利；④法律上可執(zhí)行的長(zhǎng)期保護(hù)承諾；⑤符合真實(shí)保護(hù)地體系適用的保護(hù)地管理分類[10]?？梢?jiàn)，合作與承諾為生物多樣性保護(hù)和人類生計(jì)提供“雙贏”解決方案的經(jīng)濟(jì)手段越來(lái)越受到政府生態(tài)保護(hù)部門的推崇。目前，我國(guó)一些地區(qū)開(kāi)始了野生動(dòng)物棲息地生態(tài)補(bǔ)償公私合作的試點(diǎn)工作。例如，福建省南平林改進(jìn)展較好的順昌縣積極推進(jìn)“森林生態(tài)銀行”建設(shè)，創(chuàng)新了政府主導(dǎo)、社會(huì)主體參與、市場(chǎng)化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)模式。

2.促進(jìn)生態(tài)移民增加收入

為了保護(hù)特定野生動(dòng)物的棲息地，保障生物多樣性的充分供給，政府需要進(jìn)行生態(tài)移民，這意味著政府要征收傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)的土地。生態(tài)移民的最終目的是搬離野生動(dòng)物棲息地以此杜絕人類活動(dòng)對(duì)自然保護(hù)地的任何破壞。對(duì)因野生動(dòng)物棲息地土地征收而受影響的生態(tài)移民，政府應(yīng)當(dāng)提供以下實(shí)物和經(jīng)濟(jì)幫助：一是確保移民能在安置土地的權(quán)利、更好的居住條件、安置點(diǎn)附近有就業(yè)和生產(chǎn)條件、移民能在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面更好地融入安置社區(qū)，并且安置社區(qū)也能享受項(xiàng)目帶來(lái)的效益。應(yīng)當(dāng)確立生態(tài)移民的農(nóng)地發(fā)展權(quán)，建立生態(tài)移民對(duì)原有土地上獲得的生態(tài)利益享有收益分配機(jī)制，將農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)用地的處分權(quán)和獲得土地增值的收益權(quán)。二是過(guò)渡期的支持和幫助，例如：土地開(kāi)發(fā)、信貸、培訓(xùn)、就業(yè)等旅游景區(qū)牽引扶貧模式有利于加大招商引資力度，吸引大企業(yè)、大公司投資生態(tài)旅游開(kāi)發(fā)，通過(guò)補(bǔ)償國(guó)家公園內(nèi)或周邊社區(qū)失去的機(jī)會(huì)，并根據(jù)資源和景觀的使用情況向特許經(jīng)營(yíng)實(shí)體收取補(bǔ)償資金，平衡保護(hù)和發(fā)展。三是建設(shè)必要的基礎(chǔ)設(shè)施和社區(qū)服務(wù)設(shè)施。地方政府要加大資金投入，將前期補(bǔ)償補(bǔ)助與后期扶持機(jī)制相結(jié)合，從生態(tài)保護(hù)和因此而獲得的生態(tài)利益的收益中提取部分資金，用于生態(tài)移民后期扶持和發(fā)展資金來(lái)源，同時(shí)，也要鼓勵(lì)社會(huì)捐助和企業(yè)對(duì)口幫扶。四是生態(tài)移民可以將獲得的財(cái)政補(bǔ)貼資金，擁有的土地、森林等集體資產(chǎn)等，以資產(chǎn)形式入股公司、合作社等經(jīng)營(yíng)性組織，使生態(tài)移民能夠成為股東，以增加其財(cái)產(chǎn)性收入。建立市場(chǎng)化的生態(tài)移民成本收益機(jī)制，組建專業(yè)性的生態(tài)移民公司或者項(xiàng)目法人，尤其承擔(dān)生態(tài)移民安置補(bǔ)償?shù)某杀?，并有?quán)獲取生態(tài)移民建立的生態(tài)保護(hù)區(qū)域所產(chǎn)生的收益，生態(tài)移民以實(shí)物或現(xiàn)金直接入股進(jìn)入公司作為股東，實(shí)行股東、股值年分紅制。通過(guò)這種方式，生態(tài)移民可以得到穩(wěn)定、可觀的收入，從而實(shí)現(xiàn)脫貧致富的目標(biāo)。

（二）拓寬生態(tài)補(bǔ)償融資渠道

野生動(dòng)物棲息地生物多樣性補(bǔ)償?shù)慕鹑诮鉀Q方案是利用金融、財(cái)政、經(jīng)濟(jì)等工具和策略來(lái)實(shí)現(xiàn)保護(hù)生物多樣性目標(biāo)。為了應(yīng)對(duì)野生動(dòng)物棲息地生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源單一的難題，融資解決方案包括一系列變革性行動(dòng)：在預(yù)算中適當(dāng)列入生物多樣性支出；通過(guò)消除生物多樣性功能的重疊，實(shí)現(xiàn)成本效益預(yù)算的執(zhí)行；消除繼續(xù)或加劇生物多樣性資源耗散的支出。

1.健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

一方面，在國(guó)家層面，財(cái)政部門提供必要的資金支持，采取相關(guān)措施促進(jìn)珍貴物種的成長(zhǎng)。國(guó)家公園作為重要的野生動(dòng)物棲息地，應(yīng)當(dāng)實(shí)行分級(jí)補(bǔ)償制度。按照事權(quán)劃分，應(yīng)當(dāng)分別建立國(guó)家和地方補(bǔ)償基金。委托省級(jí)政府代理行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的國(guó)家公園支出由中央和省級(jí)政府根據(jù)事權(quán)劃分分別出資保障。據(jù)此，各級(jí)財(cái)政要按照總量持續(xù)增加、比例穩(wěn)步提高的要求，不斷加大對(duì)野生動(dòng)物棲息地生物多樣性保護(hù)的補(bǔ)償力度。另一方面，應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)立法建立地方政府間橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。由于位于中西部地區(qū)的野生動(dòng)物棲息地一直為東部地區(qū)提供了廉價(jià)優(yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境和自然資源，東部地區(qū)作為生物多樣性保護(hù)的受益地區(qū)應(yīng)該建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度，以生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值導(dǎo)向?qū)χ形鞑恳吧鷦?dòng)物棲息地生物多樣性進(jìn)行補(bǔ)償。

2.創(chuàng)新綠色金融制度

降低生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)市場(chǎng)投資風(fēng)險(xiǎn)必須是生物多樣性融資機(jī)制的一個(gè)優(yōu)先目標(biāo)，特別是可以通過(guò)投資于生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的資金成本來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)應(yīng)對(duì)生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場(chǎng)融資模式包括：為生物多樣性補(bǔ)償?shù)某跏夹枨筇峁?dān)保，支持綠色基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)系統(tǒng)補(bǔ)償和生物多樣性補(bǔ)償?shù)脑圏c(diǎn)活動(dòng)。2020年3月3日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出設(shè)立國(guó)家綠色發(fā)展基金，以增強(qiáng)自然保護(hù)地資金可持續(xù)性。據(jù)此，我國(guó)可以設(shè)立生物多樣性保護(hù)基金，形成包括地方政府、非政府組織、企業(yè)及學(xué)術(shù)團(tuán)體等主體的公私合作模式。它的運(yùn)行旨在動(dòng)員多元主體提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的，支持野生動(dòng)物棲息地生物多樣性保護(hù)的資金來(lái)源。我國(guó)可以借鑒歐盟的做法，按照市場(chǎng)交易規(guī)則，將野生動(dòng)物棲息地生物多樣性保護(hù)與生態(tài)補(bǔ)償納入市場(chǎng)體系，涉及生態(tài)補(bǔ)償主體作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，引入第三方市場(chǎng)主體，采取公共機(jī)構(gòu)與私人部門合作的方式推進(jìn)生物多樣性保護(hù)。

（三）建立差異化的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

野生動(dòng)物棲息地生物多樣性補(bǔ)償計(jì)劃的有效性取決于誰(shuí)收到了報(bào)酬，以及報(bào)酬是否給生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象提供了足夠的激勵(lì)。野生動(dòng)物棲息地生物多樣性補(bǔ)償是附加條件的支付，應(yīng)當(dāng)考慮生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)所具有的價(jià)值和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者所具有的約定義務(wù)。這種“約定”可以是主體間基于自身需要的約定，也可以是利益相關(guān)方在政府引導(dǎo)下的約定。文章認(rèn)為，可以將生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象確定為村民個(gè)人，根據(jù)野生動(dòng)物棲息地生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象提供生態(tài)公共產(chǎn)品的貢獻(xiàn)及野生動(dòng)物棲息地提供的生物多樣性水平來(lái)確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。例如，《廣東省生態(tài)公益林效益補(bǔ)償資金管理辦法》第七條規(guī)定，生態(tài)公益林效益補(bǔ)償資金必須建立認(rèn)領(lǐng)簽收制度。發(fā)放時(shí)由補(bǔ)償對(duì)象簽收，并將認(rèn)領(lǐng)簽收情況造冊(cè)登記，存檔備查。

野生動(dòng)物棲息地生物多樣性補(bǔ)償必須遵循科學(xué)合理原則，將生態(tài)補(bǔ)償與精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合，根據(jù)自然生態(tài)指標(biāo)確立區(qū)別化的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。自然生態(tài)指標(biāo)主要包括生物豐度指數(shù)、林地覆蓋率、草地覆蓋率、水域濕地覆蓋率、受保護(hù)區(qū)域面積所占比例。立法應(yīng)當(dāng)按照“貢獻(xiàn)大者得補(bǔ)償多”的原則，對(duì)野生動(dòng)物棲息地生態(tài)功能越重要、面積越大的縣域給予更多的補(bǔ)償，充分體現(xiàn)責(zé)任—權(quán)利的對(duì)應(yīng)性。根據(jù)我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以以生物多樣性保護(hù)的直接成本為主，同時(shí)考慮機(jī)會(huì)發(fā)展成本，確定補(bǔ)償?shù)臄?shù)額，并與野生動(dòng)物棲息地在地社區(qū)進(jìn)行協(xié)商談判確定。