芮慧娟,何淑通
高校學生會是受學校黨委領導并在校團委直接指導下開展工作的、學生自己的群眾性組織。長期以來,學生會以全心全意服務學生為宗旨,發(fā)揮著學校黨政聯(lián)系廣大同學的橋梁和紐帶作用[1]。近年來,社交媒體上出現(xiàn)了一些對于高校學生會的批評,在社會上引起廣泛的反響。其內(nèi)容既包括對于學生會整體的批評,例如“敞亮大學最陰暗一角”“官僚化”“庸俗化”“行政化”等;也包括對于學生會干部的批評,如“叫部長,不要直呼名字”“給我罰抄500遍”“我給你XX 錢,選部長的時候選我”等[2]。來自于社交媒體的報道雖然難免有所偏頗,但是在社會上卻引起了廣泛的反響,影響了高校及學生會的形象。針對這種情況,2017年共青團中央、教育部、全國學聯(lián)共同印發(fā)了《學聯(lián)學生會組織改革方案》,提出要“明晰學生會組織基本定位和職能。……加強學生干部作風建設”;2020年4月22日,教育部等八部門印發(fā)《關于加快構建高校思想政治工作體系的意見》,提出要“推動學生會(研究生會)改革,強化黨的領導,健全骨干遴選程序”。由此不難看出高校學生會工作的重要性。但是,對于高校學生會的改革不能僅僅為了解決當前出現(xiàn)的問題,還需要通過歷史回顧的方式,梳理其制度的變遷脈絡,以期為高校學生會改革提供制度借鑒。
雖然在我國漫長的古代歷史上不乏有著學生群體關心國事的傳統(tǒng),如北宋的陳東帶領太學生請愿、清末的公車上書等,但是現(xiàn)代意義上的高校學生會組織是和西方大學制度一起引入中國的。其中,本文所指的學生會組織則是和中國共產(chǎn)黨的發(fā)展歷史密切相連的。1919年巴黎和會上中國外交的失敗,引發(fā)了偉大的“五四”愛國運動。1919年5月4日那天,北京各大學3 000 多名學生自發(fā)地在北京城進行了反帝愛國示威游行并成立了學生自治會。與此同時,國內(nèi)各高校的大學生自治會紛紛成立。在這一年,第一次全國學生代表大會在上海召開,并宣告了全國學聯(lián)的成立。高校學生會和自治會等成立后,開展了許多愛國主義運動,比如著名的“一二九運動”??梢?,當時我國高校學生會的產(chǎn)生與發(fā)展充分體現(xiàn)了鮮明的時代特征,其成立的原動力肩負了振興祖國的歷史責任感和使命感。此時期的學生會組織不僅是一個學生群眾組織也是一個政治性組織[3],同時它還是一種非正式組織。
在中華人民共和國建立初期社會主義改造的大背景下高等教育也是被改造的重點之一。改造由政府統(tǒng)籌,包括對高等院校領導關系的改造和對大學生管理工作的規(guī)制。1949年“中華全國學生第十四次代表大會”通過了《中華全國學生聯(lián)合會章程》,其中將原有的“學生聯(lián)合會”改名為“學生會”,實施自上而下的管理模式。特別是在學生會管理經(jīng)費問題上,通過專項撥款的方式來減輕學生會組織在資金方面的壓力。同時,政府以學生思想上是否“先進”作為學生是否能參加學生會的標準,政治標準成為學生參加學生會的第一標準。由此可見,自中華人民共和國成立以來,學生會組織成為了高校的“行政管理機構”,成為培養(yǎng)未來優(yōu)秀干部的重要陣地,不少黨和國家領導人都曾在學生會鍛煉過。當然,在當時特定的社會背景下,學生會組織也丟失了部分自治權,例如過于強調集體約束而忽視了學生自我發(fā)展。其間,學生會的組織模式雖然保留了群團組織的特性,但是加強了黨對學生會工作的領導,體現(xiàn)了高校辦學的社會主義特征,保證了高校學生管理的政治方向。
20 世紀80年代,隨著改革開放的深入進行和我國社會主義建設和經(jīng)濟的不斷發(fā)展,高等教育體系和高校學生培養(yǎng)體制也在不斷改革,高校學生會組織的改革再次提上日程。1995年,全國學聯(lián)第二十二次代表大會上修訂了《中華全國學生聯(lián)合會章程》,強調學生會需“加強自我管理和學生會自由組建”,這標志著學生會組織自治性的提高。
1999年6月,黨中央和國務院立足于我國現(xiàn)代化建設的全局,面向21 世紀經(jīng)濟、科技和社會發(fā)展形勢的變化做出了擴大高等教育規(guī)模的重大決定。在“大擴招”的背景下,日益龐大的學生隊伍給高校學生管理帶來了巨大挑戰(zhàn)。學生會作為高校學生的群眾性組織在高校學生管理方面具有不可或缺的作用。針對學生的大規(guī)模增加,學生會的管理模式也在與時俱進。2010年的全國學聯(lián)第二十四次代表大會強調,學生會建設的宗旨是“服務學生成長成才”。此時,雖然高校學生會的組織模式?jīng)]有變化,但是其工作重點發(fā)生了改變,開始重點強調學生會組織的自我管理、自我服務、自我教育。換句話說,學生會的工作目標不僅僅是承擔學校與學生溝通的橋梁,還要更好地在學生自我管理過程中發(fā)揮促進作用。
黨的“十八大”以來,黨中央和團中央高度重視高校學生會的建設工作。2014年1月,中華全國學生聯(lián)合會下發(fā)了《關于加強和改進高校學生會研究生會建設的指導意見》(中青辦聯(lián)發(fā)[2014]3 號),就新時期加強和改進高校學生會和研究生會建設的總體目標、原則和工作任務、學生代表大會制度和自身建設等方面進行了明確規(guī)定。2017年3月,團中央、教育部、全國學聯(lián)共同印發(fā)了《學聯(lián)學生會組織改革方案》(中青聯(lián)發(fā)〔2017〕4 號),明確了改革的重點任務,改革序幕也由此拉開。與此同時,團中央、全國學聯(lián)又先后印發(fā)了《高校學生代表大會工作規(guī)則》《高校學生會組織章程制定辦法》《全國學聯(lián)主席團從嚴管理的若干規(guī)定》等配套改革文件。2019年10月,團中央、教育部、全國學聯(lián)印發(fā)《關于推動高校學生會(研究生會)深化改革的若干意見》,提出了10 項深化改革的重點舉措。2020年4月22日教育部等八部門發(fā)布的《關于加快構建高校思想政治工作體系的意見》,明確提出要推動各地各高校深化學生會(研究生會)改革。2020年9月全國學聯(lián)印發(fā)了《關于學聯(lián)學生會工作人員改進作風服務同學的若干規(guī)定》的通知,要求學生要“恪守學生本分,牢記服務宗旨,永葆理想情懷,勤勉務實做事,營造平等氛圍”。由此可以看出,此時期的學生會改革與發(fā)展是在黨中央和教育部的主導下進行的,一系列的文件既保障了學生會的改革方向也細化了學生會的工作制度與方式方法。
歷史制度主義作為新制度主義的重要流派之一,為制度研究提供了全新的理論視角。歷史制度主義通過追尋事件的歷時性進程軌跡,從宏觀層面上的深層結構分析制度形成的社會經(jīng)濟發(fā)展、政治體制、文化意識等因素,找到制度變遷背后的深層原因;中觀層面上對不同類型的制度進行分析,把握制度演進的邏輯脈絡;微觀層面上通過對路徑依賴的分析揭示制度變遷的動力因素。總之,歷史制度主義將理性主義中的“行動者”與結構主義中的“深層結構”聯(lián)結起來,從而構建了“宏觀結構—中層制度—微觀行動者”的解釋框架[4]。歷史制度主義打破了靜態(tài)看待制度的定式思維,為我們理解和解讀相關政策及其改革路徑提供了一種更有厚度的分析范式。其中,政策變遷路徑分析是指在歷史客觀條件和情境下分析政策的形成、再生、轉型、替代和終結。政策變遷路徑可以大致分為分為政策生成和政策轉變兩大類型,而能夠較好解釋這兩種變遷路徑的理論是路徑依賴理論與關鍵節(jié)點理論[5]。
在管理學上,組織的定義是由將分散的人或事物,變成或形成相互配合關系的緊密整體。組織是人們?yōu)閷崿F(xiàn)一定的目標將人、財、物等資源合理最佳運用和互相協(xié)作結合的集體[6]。組織的分類有多種方法,例如可以將組織分為正式組織與非正式組織。從前文的歷史回顧中不難看出,高校學生會組織經(jīng)歷了從非正式組織到正式組織、從學生自治組織到行政組織的演變。近年很多關涉到學生會的問題及其改革,與其說是學生會組織的問題,毋寧說是行政組織的問題。一個正式的行政組織應有的優(yōu)勢和弊端都在學生會身上顯示出來了。一方面,高校學生會組織始終堅持在學校黨委領導下、團委指導下開展活動,指揮統(tǒng)一便于集中力量辦大事;另一方面,由于學生會進行的大部分活動都是學校統(tǒng)一策劃的,易使學生會自治流于形式。另外,學生會組織工作的“行政化”使得機構過于繁瑣,組織分工模糊,推卸責任的情況也時有發(fā)生。
關鍵節(jié)點理論認為,在歷史演進過程中,在主客觀條件和環(huán)境內(nèi)外部要素的互相作用下,一旦等到時機成熟,即刻形成突變式的轉折??v覽1949年以來我國學生會組織改革政策的變遷歷程,有三次關鍵點不能被忽視。
社會主義改造期間是第一次關鍵點。在中華人民共和國成立之初,中國共產(chǎn)黨便確立了執(zhí)政地位以及高度集中的政治體制。而反映在學生會改革政策上,此時期奠定了我國學生會組織“全心全意為人民服務”的“中國底色”。由于當時政府的統(tǒng)籌改造使得學生會成為了一個類行政組織。此時期的大學生享受到很高的社會地位與待遇,學生畢業(yè)后的工作去向都由政府包辦,這在很大程度上促成學生會成為了政府的一個行政部門。這樣的背景與狀況對于加強黨的領導很有作用,但是也對學生會組織的變遷發(fā)生了重要影響。
1978年改革開放以來,我國逐漸確立了社會主義市場經(jīng)濟體制。為了順應和滿足市場經(jīng)濟的需求,政府和學校對學生會的指導變成引導,學生會的服務模式和管理模式得到了發(fā)展和優(yōu)化。因此,學生會改革就迎來了第二次關鍵點。20 世紀90年代,在政府提出簡政放權的基礎上,我國的高校開始強調學生會的自我管理以及學生會的“自由組建”。
“十九大”以后中國進入了中國特色社會主義新時代,社會主要矛盾悄然改變,人們由原來對物質文化的迫切需要開始向追求美好生活的需要轉變。但是此時期必須防止社會價值取向的偏離,防止用物質的享受填補精神的空缺。2017年3月團中央、教育部、全國學聯(lián)印發(fā)了《學聯(lián)學生會組織改革方案》,這是學生會改革的第三次關鍵點。該《方案》明確了學生會改革的重點任務,改革序幕由此拉開。2017年12月,中國共青團中央召開了研討會,研討會的主題是“學習‘十九大’,改革再出發(fā)”。
由此可見,三次改革的關鍵點都和經(jīng)濟社會的發(fā)展變化密切相關,都緊扣了時代主題,都體現(xiàn)了黨和國家對高校、對大學生的期望。從某種意義上來說,學生會的改革也體現(xiàn)了我國高校改革與發(fā)展的特點與趨向。
關于制度生成,革命生成論和戰(zhàn)爭生成論是具有代表性的兩大理論。兩者均認同任一制度均不會突然降生,而是在歷史條件上的補償和承繼。如前所述,中國學生會組織的興起有著特殊的歷史背景,在當時內(nèi)憂外患的情況下,是一批有理想有信念的進步青年學生自發(fā)形成的反帝愛國組織。而西方學生會在漫長的求學過程中逐漸產(chǎn)生,并不是由某一歷史事件刺激產(chǎn)生。不難看出,我國的學生會組織是時代催生的產(chǎn)物。而全國學生聯(lián)合會的任務由最初的“組織學生運動”到當今的“為學生服務”,一次次的轉變都是契合了時代和政治的環(huán)境要求,都是在動態(tài)中發(fā)展和變化的。
皮爾遜(Paul Pierson)運用經(jīng)濟學中的“增長回報”概念揭示了路徑依賴是過去的歷史選擇持續(xù)進行著自我維持和自我強化的過程,而這一過程使得之后的變革總是帶有歷史要素的烙?。?]。從對關于學生會干部官僚作風的糾正中不難看出這一特征。在中華人民共和國成立之前我國的學生會歷史可以說是一部學生運動史。學生組織誕生之后的主要任務是帶領學生和組織學生運動。當然這也是在國破家亡的現(xiàn)實背景下,為了保護學生和推翻舊統(tǒng)治做出的舉動。而這一歷史傳統(tǒng)就讓學生會干部從一開始擔任的角色是領導者而不是服務者,而且這種角色特征一直延續(xù)下來而并未進行相應的角色轉變。在“增長回報”的正反饋機制作用下,政策演進迅速進入“鎖定狀態(tài)”,使得后續(xù)的政策變遷軌跡想要脫離既定路線變得十分困難。
從中華人民共和國成立之初到1956年后,我國的經(jīng)濟體制由社會主義公有制經(jīng)濟為主體、多種經(jīng)濟成分并存的局面向單一的、高度集中統(tǒng)一管理的計劃經(jīng)濟體制轉變。這一時期的學生會組織基本成為了政府的行政部門。而伴隨著國家市場化改革,至1996年,高校學生必須自主擇業(yè)而不是分配工作,這使得高校的行政權力在學生就業(yè)及相關利益的保障方面大大削弱。且面對1999年后擴招使得學校辦學規(guī)模迅速擴大的局面,高校行政工作必須要有強大的管理和動員能力。由于科層制管理方式的效率較高,因此成為高校的普遍選擇。但正是這樣一個高效且自上而下的管理結構,是以犧牲學生自治能力為代價的。譬如,2005年頒布的《普通高等學校學生管理規(guī)定》第44 條規(guī)定:“學生可以在校內(nèi)組織、參加學生團體。學生成立團體,應當按學校有關規(guī)定提出書面申請,報到學校批準。學生團體應當在憲法、法律法規(guī)和學校管理制度內(nèi)活動,接受學校領導和管理?!保?]這一規(guī)定從側面助長了學生會的官僚化作風,更使學生會成了學校的附屬機構。自此,改革模式的路徑依賴,就成為了上級發(fā)文、檢查、下級執(zhí)行。而對于改革的要求,往往形成了上有政策下有對策的局面。譬如2017年頒布的《學聯(lián)學生會組織改革方案》,其中關于精簡、優(yōu)化學生會組織機構的要求是“校級學生會組織的骨干成員原則上不得超過聯(lián)系服務學生總人數(shù)的1%”[9]。但是在實際的操作過程中,如果上級考察時要求提供對應的職位人數(shù)和名單,許多高校往往不愿意做出改變,僅僅只是“造”一份與之相符的名單。
按照馬克思主義的矛盾論觀點,所有的制度變遷都包含有內(nèi)部動力和外部動力兩個方面。外部動力包括政治、經(jīng)濟、文化、技術等因素,而內(nèi)部動力則主要由組織成員發(fā)起,來源于信念、理想、價值觀等。從上文對于學生會組織制度變遷的回顧,不難看出,在1949年以前,學生會組織作為非正式組織時,其變革動力是內(nèi)外都有,而到了1949年之后,其變革動力則主要來源于外部。
從歷史回顧中可以看出,我國學生會組織表現(xiàn)出明顯的政府主導特征。受到經(jīng)濟體制和政治體制變革的影響,改革的動力往往來源于外部。我國的教育管理體制經(jīng)歷了從國家“集中管理和直接管理”到“統(tǒng)籌管理和宏觀管理”的變遷歷程。相應地,學生會自治的權利也隨之發(fā)生變化。從社會改造期間的“基本由政府管理”,到改革開放后的“自治性提高”,到黨的“十八大”之后的“政府引導,自我管理”。
中華人民共和國成立,學生會組織在運行中模仿高校內(nèi)其它行政組織的行為方式,缺乏自我變革的動力。換句話說,學生會在享受了類行政組織的優(yōu)勢后,往往會喪失改革動力。學生會主要在“外界”力量的控制下,“執(zhí)行”工作,主要是一種“他治”性質,缺乏“自治”的土壤。改革開放以后,學生會雖然在總結前面歷史經(jīng)驗教訓的基礎上順應時代的潮流,有了很大的發(fā)展與改變,但是很多涉及到學生會自治屬性的本質問題并未得到相應的落實和改變。而這背后的原因主要還是缺乏改革的動力,而沒有內(nèi)在動力的改革終究不會徹底。譬如張立馳指出,由于學生會的久遠歷史及其成熟的內(nèi)部系統(tǒng)已經(jīng)造成“學生會成員對組織本身的固有傳統(tǒng)傳承較多,開拓創(chuàng)新較少,層級觀念高于民主精神”[10]。
通過歷史回顧,以及中外大學學生會組織的對比,高校學生會改革不能僅僅按照行政組織的改革模式,而是要改變高校學生會的類行政組織特性。其實,可以根據(jù)職能對學生會組織進行區(qū)分,分類管理,而不應簡單地將學生會組織歸屬于某個部門的下級機關。例如澳大利亞的高校學生會的發(fā)展較為成熟,他們有三大重要職能:服務、組織活動和管理社團。而服務職能又分為新生入學服務、學習咨詢和支持服務、生活資訊和法律咨詢服務、就業(yè)服務、特殊學生群體幫助服務等[11]。借鑒其啟示,高校學生會既要改變領導者、指導者的角色定位,也要擺脫某職能部門下屬的組織定位。換句話說,要減少行政層面對學生會的干預,以“自治自理”為核心開展高校學生會工作,以喚醒學生會服務于學生成長的意識。
所謂抓住關鍵點的改革,其實就是把握一個組織在某個歷史時期的最重要任務。當前,社會主義進入新時代,培養(yǎng)創(chuàng)新型人才是高等教育的重任,學生會組織的使命和職責需要據(jù)此重新評估,立足于“三自”功能,“回歸初心”,使之成為學生群體的“先鋒組織”。
總體看來,社會對于高校學生會組織的批評集中在兩個方面:一是官僚化,二是發(fā)揮作用不大。高校學生會“形式主義化”“官僚化”的現(xiàn)象實際上是學生會干部對自身身份的過度強調與自我符號化[12]。因此學生會組織要想真正實現(xiàn)自治功能,就需要尊重學生群體既有的社會關系,加強自身自治體系的建設,對全體同學負責,受廣大學生監(jiān)督。一是,滿足不同學生的各種需要開展真正順應時代潮流、有特色、有意義的活動,用“學生自治”的方式為學生服務;二是要切實發(fā)揮好橋梁紐帶作用,讓學生會真正成為學校的好“參謀”、學生的好“助手”。
在新形勢下,高校學生會組織的改革需要擺脫路徑依賴。學生會組織的改革動力不能僅僅來源于外部,還應激發(fā)學生會自身的改革動力。第一,需要明確高校學生會的改革目標。新時期高校學生會組織承擔的使命必須要得到學生的認可,才會有影響力。第二,需要完善和增強高校學生會的組織結構與組織變革能力,使之有一定的自我糾錯、自我革新能力[13]。第三,需要將學生會改革和大學章程的落實結合起來。大學章程是大學的“憲法”,對于大學的各項工作具有指導意義和法律保障意義。因此需要結合大學章程的制定和落實,將高校學生會改革的精神融入章程之中。第四,加強對于學生會章程的執(zhí)行。當前,學生會不是沒有章程,但是缺乏對于章程的敬畏和實施。因此,需要明確高校學生會的法律地位,尊重其應有的合法權利??傊瑢W生會的改革要堅持由內(nèi)向外的原則,既要有“自我革命”的勇氣,也要從“新”出發(fā),從“心”出發(fā)。
首先,探索學生會的產(chǎn)生方式。譬如,《北京大學章程》第三十二條規(guī)定:“學生代表大會、研究生代表大會是學生會、研究生會的最高權力機構,是學生參與學校民主管理和監(jiān)督的基本組織形式。……學生代表大會代表、研究生代表大會代表由各教學科研單位的學生直接選舉產(chǎn)生?!保?4]其次,保障學生會的運行經(jīng)費。根據(jù)2014年中華全國學生聯(lián)合會下發(fā)的《關于加強和改進高校學生會研究生會建設的指導意見》,學生會的運行經(jīng)費主要來源于學校撥付的專項工作經(jīng)費、符合國家及學校規(guī)定的公益捐贈和校友捐贈、經(jīng)學校批準的商業(yè)贊助等方式籌集,經(jīng)費要嚴格執(zhí)行學校相關經(jīng)費管理制度。由此也可見,學生會經(jīng)費的來源與使用權很大程度上還依賴于所在高校。澳大利亞高校大學每年會給學生會組織一定數(shù)量的撥款以維持學生會的管理,但是學生會組織經(jīng)費的重要來源還是來源于部分服務所得的利潤。澳大利亞高校學生會組織的非營利性質決定了學生會組織自身產(chǎn)生的利潤必須用于學生會機構的運營和服務上[15]。因此,建議高校采用“單列經(jīng)費”以形式以保障學生會使用經(jīng)費的自主權,從而保障學生會的正常運行。
總之,在新形勢下,高校學生會的改革不僅是自上而下的,更應是自下而上的。學生會改革應在尊重歷史、順應高校辦學體制的前提下,激發(fā)高校和學生會組織的內(nèi)部動力,通過基層創(chuàng)新,吸引學生積極參與學生會工作,推動學生會組織的深化改革與持續(xù)發(fā)展。