李曉明

2018年3月第十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國憲法修正案》，正式確立了“國家監(jiān)察機關”的憲法地位，重新劃分了國家的基本權能與職能分工。同時通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《國家監(jiān)察法》）的專項立法，標志著具有中國特色的“國家監(jiān)察”制度與體制正在邁入法治化建設的新時代，昭示著2016年以來“國家監(jiān)察”體制改革作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大決策由局部試點向全國推開，相應我國的監(jiān)察體制也由原來的 “行政監(jiān)察”正式步入“國家監(jiān)察”。

“國家監(jiān)察”體制改革事關國家的全局和政治體制，應堅持立法體系建設的法治原則導向。而且，它是一項極其復雜的系統(tǒng)工程，從源頭上厘清其概念范疇關系國家監(jiān)察體制改革的頂層設計，也是決定改革成功的關鍵因素，最終形成縝密、完備的國家監(jiān)察立法體系。國家監(jiān)察立法體系涉及不同的法律關系，從一定意義上講它既是組織法、程序法又是實體法、執(zhí)行法，甚至是黨紀國法的綜合監(jiān)督體系。不僅在《國家監(jiān)察法》的執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)了些許問題，如立法中監(jiān)督部分過于原則或操作性不強，不利于具體推動和執(zhí)行，甚至基礎理論、基本原理和學科建設上也相對滯后。隨著大學監(jiān)察法學院和監(jiān)察研究院的成立，包括實務中問題的解決更是需要基礎理論和學科建設的支撐。故本文從國家監(jiān)察學科的基本原理入手，首先從憲法視角深入分析了理論上“應然”狀態(tài)下監(jiān)察權在國家政體中的法律地位與功用，通過分析和研判與國家監(jiān)察相關的基本范疇，將監(jiān)察機關定位為監(jiān)督機關，并在此核心范疇基礎上探討國家監(jiān)察學科的原理及體系。

一、國家監(jiān)察相關范疇的界定：國家監(jiān)察機關系黨紀政務監(jiān)督機關

自《國家監(jiān)察法》頒布以來，人們一直在思考一個問題，這就是現(xiàn)今的“國家監(jiān)察”與傳統(tǒng)的“行政監(jiān)察”究竟具有怎樣的區(qū)別？這不僅決定著國家監(jiān)察機關的性質，甚至影響著國家監(jiān)察學科的定位與邊界。

（一）行政監(jiān)察與國家監(jiān)察的本質不同：行政監(jiān)督與國家監(jiān)督的性質研判及定位

眾所周知，“監(jiān)察”在《辭源》中的解釋是“猶監(jiān)督”。我國“監(jiān)察”稱謂源于古代官職“監(jiān)察御史”，有兩種含義：一是指察視、督促的動作本身；二是指代表皇權監(jiān)督百官的官職名稱。“監(jiān)察”一詞最早出自《漢書·陳忠傳》，是指如何查明和判斷眾官群吏的為官之道與是非。近代意義上的監(jiān)察（supervision）由super（在上或上面）和vision（查看）兩個英文單詞合成，是指自上而下查看，引申為上級對下級的監(jiān)管和控制，有管理和監(jiān)督之意，包括法律上的監(jiān)督措施。就“監(jiān)督”而言更具寬泛性，更側重監(jiān)督權自身和對監(jiān)察對象的制約，而非實施強制性手段和法律后果。從憲法意義上講，“監(jiān)督”一詞的使用更頻繁，通常有權力監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督之稱，因此要注意“監(jiān)督”與“監(jiān)察”兩個不同范疇的具體使用。

由于我國1990年《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》（以下簡稱《行政監(jiān)察條例》）的制定，以及1997年《中華人民共和國行政監(jiān)察法》（以下簡稱《行政監(jiān)察法》）的頒布與實施，傳統(tǒng)意義上的“監(jiān)察”僅指“行政監(jiān)察”。有學者認為行政監(jiān)察有廣狹兩義：二者的主要區(qū)別在于實施監(jiān)察的主體不同，前者是立法機關和行政機關內設的專門監(jiān)察機關，后者是國家行政機關內設的專門監(jiān)察部門。①參見張正釗、韓大元：《比較行政法》，中國人民出版社1998年版，第52頁。我國《行政監(jiān)察法》第2條規(guī)定：“監(jiān)察機關是人民政府行使監(jiān)察職能的機關，依照本法對國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監(jiān)察?！庇纱丝梢?，長期以來我國行政監(jiān)察采用的是狹義說的概念。

2018年《國家監(jiān)察法》實施后，行政監(jiān)察改為國家監(jiān)察，二者存在的主要區(qū)別表現(xiàn)在：

1.主體性質不同。《行政監(jiān)察法》第2條規(guī)定“監(jiān)察機關是人民政府行使監(jiān)察職能的機關，依照本法對國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監(jiān)察?！笨梢姡姓O(jiān)察的主體性質屬于政府內部監(jiān)督，受同級政府領導并對同級政府負責。《國家監(jiān)察法》第3條規(guī)定“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關”，第8條規(guī)定“國家監(jiān)察委員會由全國人民代表大會產生，負責全國監(jiān)察工作?！笨梢姡瑖冶O(jiān)察在主體性質上不再隸屬于同級政府，而是與同級政府處于同一級別的國家監(jiān)督機關。

2.監(jiān)督對象不同。根據《行政監(jiān)察法》監(jiān)察對象有四類：（1）國家行政機關及其公務員。（2）國家行政機關任命的其他人員。（3）法律、法規(guī)授權的具有公共事務管理職能的組織及其從事公務的人員。（4）國家行政機關依法委托從事公共事務管理活動的組織及其從事公務的人員。可見，行政監(jiān)察的對象主要局限于行政領域，立法機關、司法機關、黨政機關等領域并沒有納入行政監(jiān)察的范圍，這就必然存在監(jiān)督的空白和盲區(qū)。根據《國家監(jiān)察法》第1條及第15條關于監(jiān)察目的、監(jiān)察范圍的規(guī)定，國家監(jiān)察實現(xiàn)的是對行使公權力人員的全面監(jiān)督或稱對公務人員的“全覆蓋”，監(jiān)察對象不再局限于行政領域，而是全方位、立體化的監(jiān)察。因此，從二者的區(qū)別可以看出國家監(jiān)察的職責、職能、對象等完全不同于原來的行政監(jiān)察。

3.監(jiān)督方式不同。根據《行政監(jiān)察法》第四章“監(jiān)察機關權限”的規(guī)定，行政監(jiān)察只有案件的一般調查權和行政處罰權等，沒有查封、扣押的權利，更沒有限制人身自由的“留置權”等。而《國家監(jiān)察法》第11條規(guī)定了“監(jiān)督、調查、處置”等全面的職責與職權，尤其是在其第四章規(guī)定了全面的“調查取證權”“留置權”“搜查權”“凍結財產權”“查封、扣押權”“勘驗、鑒定權”“技術調查權”“通緝、追捕權”和“移送起訴權”等?？梢?，國家監(jiān)察的監(jiān)督方式近似于執(zhí)法和司法機關。

按照《監(jiān)察法》的規(guī)定，中央和各級地方監(jiān)察委員會作為國家監(jiān)察機關，由全國人民代表大會產生，向全國人大及其常委會報告工作，負責全國監(jiān)察工作，并接受同級人大及其常委會的監(jiān)督。監(jiān)察機關按照管理權限對本區(qū)域內所有公職人員進行監(jiān)察，行使全面的監(jiān)督權，甚至被稱作國家反腐敗工作的專司機構。

從學理上看，行政監(jiān)察的“同體監(jiān)督”性質決定著其既非行政權也非司法權，更不是獨立意義上的國家監(jiān)督權，只是行政部門的內部監(jiān)督，可見其監(jiān)督的定位并不高。國家監(jiān)察體制改革促成了其監(jiān)察性質由“同體監(jiān)督”轉向“異體監(jiān)督”，相應來講其監(jiān)督定位更高、權限更大。國家監(jiān)察擺脫了政府的行政束縛，其完全立足于與行政權、司法權相平行的國家監(jiān)督權層面，將監(jiān)督權能上升為國家高度。之所以如此是因為此次國家監(jiān)察體制改革屬事關全局的國家重大政治體制改革，由原先憲法確立的“一府兩院”國家政權組織架構改造為“一府一委兩院”新的權能架構，此次改革不僅是一場政治意義上的改革，更是一場憲制意義上的改革。直接上升至國家高度，同時將其權能相應地獨立出來，由原來隸屬于政府的行政監(jiān)察職能轉變?yōu)楠毩⒌膰冶O(jiān)察職能，這是由國家監(jiān)察機關與行政機關、司法機關相并列的憲法地位所決定的。②黨的十八屆六中全會強調，各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進行民主監(jiān)督，審計機關依法進行審計監(jiān)督。從該表述可看出監(jiān)察機關在設計之初就被全會置于與其他國家機關的并列的位置。

（二）國家監(jiān)察機關性質的爭論：執(zhí)法機關、司法機關、政治機關抑或監(jiān)督機關

1993年1月黨中央作出反腐敗斗爭形勢依然嚴峻的判斷，依據當時形勢決定中央紀委和監(jiān)察部合署辦公，當然那時的依據是黨的系列政策、紀律及《行政監(jiān)察條例》和后來的《行政監(jiān)察法》，實際上是由中央紀委統(tǒng)籌黨的紀律檢查和行政監(jiān)察兩項職能，對黨中央全面負責。實踐證明合署辦公的決策是英明正確的，2016年11月中共中央辦公廳印發(fā)了《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，其中強調了“黨的紀律檢查委員會、監(jiān)察委員會合署辦公，建立健全監(jiān)察委員會組織架構”，由此引發(fā)了“國家監(jiān)察機關”性質的討論，是執(zhí)法機關、司法機關等主張不一。有觀點認為，國家監(jiān)察機關是“政治機關，不是行政機關、司法機關”。③張振：《積極探索實踐 形成寶貴經驗 國家監(jiān)察體制改革取得成效——國家監(jiān)察體制改革試點工作綜述》，載新華網2017年11月 5日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2017-11/05/c_1121908387.htm。也有學者認為，我國憲法所確立的國家機關除了有權力機關（立法機關）、行政機關、監(jiān)察機關、司法機關之外，并不存在所謂的“政治機關”?？梢哉f，將監(jiān)察機關定性為“政治機關”，并不具有任何憲法上的根據。④參見陳瑞華：《論國家監(jiān)察權的性質》，載《比較法研究》2019年第1期。我們注意到，當人們闡述其政治性時大都與紀檢機關相聯(lián)系。如時任中紀委書記王岐山同志曾經指出，“紀檢機關是政治機關，監(jiān)督執(zhí)紀是政治性極強的工作，紀檢干部在作風和紀律上偏出一寸，紀檢事業(yè)就會離黨中央的要求偏出一丈?！雹萃踽剑?017年1月20日《關于〈中國共產黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）〉的說明》。另外，所謂監(jiān)察機關的“政治屬性”，不僅包含政黨、紀委屬性，而且強調其辦案時使用的組織性優(yōu)勢。

當然，關于國家監(jiān)察機關屬于行政機關的觀點隨著《國家監(jiān)察法》的通過與實施，不再有人主張，但認為國家監(jiān)察機關具有執(zhí)法、司法性質的觀點仍為相當多的學者所主張。這是因為根據《國家監(jiān)察法》的規(guī)定，各級監(jiān)察委機關的監(jiān)察職能同時包括了黨紀監(jiān)察、政務監(jiān)察和刑事監(jiān)察這三個方面，而刑事監(jiān)察主要體現(xiàn)在辦理職務犯罪案件上。盡管此次憲法的修改和《國家監(jiān)察法》的制定都沒有明確將“黨的紀律檢查”納入國家監(jiān)察體系之中，但作為與紀委合署辦公的國家監(jiān)察機關，在工作范圍上既涵蓋了對黨員等公職人員的紀律監(jiān)察，也包括了對所有公職人員的政務監(jiān)察，還有對那些涉嫌構成職務犯罪的公職人員的刑事監(jiān)察，尤其是對犯罪案件的調查實質上就是一種“司法行為”⑥陳瑞華：《論國家監(jiān)察權的性質》，載《比較法研究》2019年第1期。。

筆者認為，就機關性質而言，國家監(jiān)察機關更像是一種綜合監(jiān)督機關。根據我國新修改的憲法的規(guī)定，目前憲法確立了三種監(jiān)督機關：一是作為“國家權力機關”的人民代表大會，二是作為“國家法律監(jiān)督機關”的檢察機關，三是作為國家監(jiān)察機關的“監(jiān)察委員會”。⑦秦前紅：《困境、改革與出路：從“三駕馬車”到國家監(jiān)察——我國監(jiān)察體系的憲制思考》，載《中國法律評論》2017年第1期。從《國家監(jiān)察法》規(guī)定的“國家監(jiān)察機關”行使的是政務監(jiān)察權和刑事監(jiān)察權。所謂“政務監(jiān)察權”，與原來的“行政監(jiān)察權”具有本質區(qū)別，是指對所有行使公權力的公職人員所行使的監(jiān)督、調查和處置等方面的職權。所謂“刑事監(jiān)察權”，則是指監(jiān)察機關對于那些因實施貪污賄賂、玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊等職務違法行為已經涉嫌犯罪的公職人員，通過調查取證，將其移送檢察機關審查起訴的權力。⑧同前注⑥。由此可見，國家監(jiān)察機關既行使政務監(jiān)督職能又行使案件調查職能，甚至未來《政務處分法》出臺后還行使直接的執(zhí)法處置職能，因此擁有了黨紀政紀執(zhí)法、行政執(zhí)法和刑事司法的三大職能，所以它應當是一個綜合性的監(jiān)督機關。

有學者認為，監(jiān)察機關對全體公職人員行使的監(jiān)督權是國家監(jiān)督體系的有機組成部分，是通過預防和懲治腐敗來對公職人員實施的專門性監(jiān)督，這種監(jiān)督與檢察機關的法律監(jiān)督一起，屬于在人大監(jiān)督指導下監(jiān)督體系的有機組成部分。在憲法層面，監(jiān)察機關盡管與紀委合署辦公，卻并不能被混為一談。各級監(jiān)察委員會并不是什么“政治機關”，而是對公職人員行使監(jiān)督、調查和處置職能的國家監(jiān)察機關。⑨同前注⑥。這些爭論似乎是在國家監(jiān)察體制改革及其試點過程中逐步提出和形成的，而隨著《國家監(jiān)察法》的通過，在國家監(jiān)察體制改革普遍實施之后，這些爭議的問題并沒有因國家監(jiān)察法的頒布與實施而“煙消云散”，反而在較大程度上制約著國家監(jiān)察法的有效實施，包括國家監(jiān)察工作的研究、推進和發(fā)展，甚至影響著國家監(jiān)察制度的進一步完善。因此，對于這些問題的分析、研判和回答應當說是法學界責無旁貸的學術使命，包括在未來的監(jiān)察業(yè)務推進中，或在一定時間內對“國家監(jiān)察機關”的性質解讀仍然是一個永恒的話題。

二、國家監(jiān)察學科的三大基本原理：監(jiān)督原理、調查原理及處置原理

所謂基本原理是指某一系統(tǒng)或領域帶有普遍性的、最基本的、可以作為該系統(tǒng)或領域理論基礎和運行規(guī)律的知識體系。⑩參見李曉明：《“刑事法律與科學研究”一體化的提出及其原理》，載《刑法與刑事司法》2012年第1期。國家監(jiān)察學的基本原理當然是指針對國家監(jiān)察業(yè)務構建起來的法律、法規(guī)包括監(jiān)察技術整體性和系統(tǒng)性的最普遍的基本理論，具體是指根據監(jiān)察立法的功能、作用與規(guī)律建立起來的一般理論。

（一）國家監(jiān)察學原理的追溯：立法功能所決定及事物規(guī)律之遵循

顯然，國家監(jiān)察作為國家監(jiān)察體制改革的產物，其功能與作用主要表現(xiàn)在三個方面：

一是構建針對國家公職人員“全覆蓋”的集中統(tǒng)一、立體高效和權威的國家監(jiān)察體系。國家監(jiān)察體制改革前監(jiān)察對象主要是行政機關及公務員和行政機關任命的其他人員，而監(jiān)察部門受制于作為監(jiān)察對象的行政機關，對權力的監(jiān)督不可避免地存在盲區(qū)。國家監(jiān)察體制改革后，尤其是《國家監(jiān)察法》的通過，大大增強了國家監(jiān)察的立體性、權威性與高效性，加快了構建集中統(tǒng)一對公權力監(jiān)督的全覆蓋，以及構建起具有中國特色的綜合性的反腐敗治理體系，大大推進了我國反腐廉政制度建設及執(zhí)行能力與力度。

二是構建全方位、立體式行使監(jiān)察職權，維護黨令、政令和法令暢通的國家監(jiān)察體系?！包h令”是黨的政治生活與組織生活的行動指令統(tǒng)稱?！罢睢笔且粋€國家制定和發(fā)布的法規(guī)、規(guī)章、政策、決定等規(guī)范性文件的統(tǒng)稱。?參見杜興洋主編：《行政監(jiān)察學》，武漢大學出版社2008版，第15頁。“法令”是政府頒布和執(zhí)行法律總體命令的統(tǒng)稱。所謂“三令通暢”是指在我國“一黨執(zhí)政”的體制下，國家制定和發(fā)布各項命令能夠得到自上而下的迅速執(zhí)行、貫徹與落實，黨令、政令、法令越通暢，國家各項戰(zhàn)略措施就能越快速地得到貫徹和執(zhí)行。因此，國家監(jiān)察工作中應當堅守“履行監(jiān)察職責，維護政令暢通”的重要原則，做到有責必究，及時對相關違反黨紀、政紀、法令的公職人員展開調查，并根據調查結果和相關法律規(guī)定作出政務處分、提出監(jiān)察意見或者移交相關部門處理，確保黨令、政令和法令不折不扣地得到統(tǒng)一貫徹實施，保障國家和社會管理的高效與持續(xù)穩(wěn)定。

三是構建權力資源的合理配置，最終形成國家權力結構的有效配置、科學化和體系化。根據《憲法》規(guī)定，國家的一切權力屬于人民。然而人民作為國家權力的所有者不可能親自實施所有的權力，只能將權力的行使權授予不同的國家機關，由各個國家機關實現(xiàn)權力的行使，因此國家權力的所有者與使用者出現(xiàn)了分離狀態(tài)，?參見汪慶紅：《監(jiān)察與制衡》，中國政法大學2006年博士學位論文。這種分離狀態(tài)隨著社會事務日趨復雜化而逐漸加劇，權力的行使愈加不受所有者控制而變得膨脹、恣意，為防止權力異化，就必須將授予行使者的權力進行科學的分化，使分別被授予這些權力的不同機關之間形成制衡，?參見童之偉：《法權與憲政》，山東人民出版社2001版，第310頁。這種制衡的關鍵就在于權力的監(jiān)督。習近平總書記在十八屆政治局第二十四次集體學習講話中指出：“許多腐敗問題都與權力配置不科學、使用不規(guī)范、監(jiān)督不到位有關”，絕對的權力導致絕對的腐敗，推進反腐倡廉制度建設的關鍵在于構建科學的權力監(jiān)督體系，實現(xiàn)權力的科學配置。

當然，上述三個方面是國家監(jiān)察機關的基本功能或結構性原理，從憲法和《國家監(jiān)察法》賦予國家監(jiān)察機關的職責與職權看，具有全面的監(jiān)督、調查和處置三項功能，也就是說通過這三項功能的落實與實施，才能夠順利完成國家賦予監(jiān)察機關的職責，進而發(fā)揮好國家監(jiān)察機關監(jiān)察監(jiān)督的職能與作用。

然而，人為地制造、打造或設計一個機構或國家機關是一回事，而在這一制造、打造和設計過程中，尊重客觀事實、順應客觀規(guī)律則又是另外一回事。在社會管理中，尊重客觀規(guī)律或按客觀規(guī)律辦事就是打造符合客觀規(guī)律的社會管理機制，包括法律機制。只有建立起良性有效的符合我國社會客觀規(guī)律與實際的社會管理與法律機制，才能極大地推動和實現(xiàn)國家監(jiān)察監(jiān)督方面的宏偉制度構想及其基本原理。

（二）國家監(jiān)察學科的監(jiān)督原理：權力與腐敗的關系及其制約與制衡

英國著名史學家阿克頓指出：“權力導致腐敗，絕對權力絕對地導致腐敗”?［英］ 阿克頓著：《自由與權力》，侯健等譯，商務印書館 2001年版，第285-286頁。。后半句或翻譯為“權力絕對，腐敗絕對”。正因為這一自古不變的真理，所有擁有權力的人，都傾向于濫用權力，而且不用到極限誓不罷休。?［法］ 孟德斯鳩著：《論法的精神》（上冊），許明龍譯，商務印書館 2009年版，第166頁。因此監(jiān)察與監(jiān)督也是缺一不可，一方面二者都是基于對公權力的“不信任”而設立的，并以保障公民基本權利不受侵犯尤其是不受公權力侵犯為宗旨；另一方面“權利是權力的具體實現(xiàn)手段。在國家生活和社會活動中，如果沒有一套豐富的權利制度，即使是統(tǒng)治集團，也很難進行自身的組織并在現(xiàn)實生活中發(fā)揮統(tǒng)治和管理的功能?！?戴維新、戴芳：《公共權力制約與監(jiān)督機制研究》，寧夏人民出版社2007年版，第120頁。包括新成立的國家監(jiān)察機關，其行使的國家監(jiān)察權也必須接受監(jiān)督和制約，否則也容易產生新的腐敗，應當說這是人類社會自身不可克服的一種規(guī)律。

而權力制衡是民主政治最核心的要素之一，也是民主的制度性保障，只有將權力置于一個有效的制約機制下，民主制度才能正常合理地運作，才不至于使掌握并行使權力的人濫用權力而導致民主制度徒虛名。分權相對于集權的不同點在于，將權力分散之后形成的監(jiān)督鏈將更有效地制約權力及腐敗的發(fā)生。此次成立的監(jiān)察委就是將原本屬于檢察院的職務犯罪偵查權和起訴權分離，從而使職務犯罪的刑事監(jiān)督權同紀委的紀檢政務監(jiān)督權結合起來，看似后者“集權”實則前者“分權”。法國啟蒙思想家孟德斯鳩（Montesquieu,1689-1755）曾指出，自由只存在于權力不被濫用的國家，但是擁有權力的人都容易濫用權力是一條亙古不變的經驗?！皬氖挛锏男再|來說，要想防止濫用權力，就必須做到以權力來約束權力?！?呂冰：《論孟德斯鳩的分權制衡思想及其當代價值》，載《理論觀察》2016年第3期。

腐敗是權力異化、私有化的表現(xiàn)，預防腐敗必須實現(xiàn)對權力的有效監(jiān)督與制約。在結構意義上而言，一方面，對權力的有效監(jiān)督與制約是組成政體的有機部分。另一方面，作為專司國家監(jiān)察職能的權力，更是具有政治工具性價值，是平衡國家權力關系的“調節(jié)器”，其“以權制權”的方式具有特殊性，并非一項簡單的職能或通過結構上與其他權力的分立形成的相互牽制力、制衡力作為其職能發(fā)揮的主渠道，而是其在國家權力結構體系中獨立存在并具有鞏固政體的政治功能。監(jiān)察權的作用對象并非具體到某一社會領域的管理事務或普通公民，而是具有公共性、公益性的國家公權力及公職人員，其職能發(fā)揮的效果不僅限于直接規(guī)范約束公權力行使的層面，更在于通過對各行各業(yè)、各公共領域公權力的有效治理，達到維護鞏固統(tǒng)治秩序和政權的終極目標，具有間接治國理政的重要政治功能。?參見劉景范在1950年4月13日政務院監(jiān)察委員會召開第一次全國監(jiān)察工作會議上作的《關于監(jiān)察工作中幾個問題的報告》。

實事求是地講，監(jiān)察委員會的權力不同于其他國家權力機關，但在實際操作中是一種分離和融合的關系。馬克思主義監(jiān)督學說認為，監(jiān)督不僅是國家和政黨的一項基本職能，也是維護社會經濟、政治秩序的重要手段?！半S著政治的發(fā)展，監(jiān)察在政治功能上和政治機構中早已成為必不可少的治道和治具”。?陶百川：《比較監(jiān)察制度》，三民書局1978年印行，第1頁。時任第一屆政務院人民監(jiān)察委員會第一副主任劉景范也曾指出：“監(jiān)察工作是政權的組成部分”，“監(jiān)察制度在國家機器的組織運轉、協(xié)調過程中處于調節(jié)矛盾和制約權力的重要地位”。?姚文勝：《論〈行政監(jiān)察法〉的立法缺陷與完善》，載《深圳大學學報（人文社會科學版）》2000年第6期。從監(jiān)察權的政治功能定位來看，監(jiān)察權首先是作為平衡國家權力之間的工具、鞏固政權的重要政治制度而存在的?！霸谏鐣髁x國家里，監(jiān)察權則是鞏固和加強無產階級專政事業(yè)不可缺少的武器。”21王連昌：《建議重建國家監(jiān)察機關》，載《現(xiàn)代法學》1981年第3期。故我們認為，權力制衡必須通過法治來保障和實現(xiàn)，新修訂的憲法和《國家監(jiān)察法》將國家監(jiān)察權的合法地位確立下來，通過設立監(jiān)委會將國家工作人員全部納入監(jiān)督的范圍，從而將反腐敗提到憲法的高度來運作，使權力制衡理論和法治原則相輔相成、互為必然。真正將權力、民主、法治三者納入反腐的制度設計之中，通過協(xié)調處理三者的關系，形成國家監(jiān)察的體系性立法，建立長效、穩(wěn)定的反腐機制。

（三）國家監(jiān)察學科的調查原理：物質信息不滅定律及其證據的提取

“物質不滅定律”也稱“質量和能量守恒定律”，是自然世界的基本定律之一，18世紀時法國化學家拉瓦錫（1743-1794）從實驗上推翻了燃素說之后,這一定律開始得到公認。也就是說，在任何與周圍隔絕的物質系統(tǒng)（孤立系統(tǒng)）中，不論發(fā)生何種變化或過程，其總質量保持不變。這當然是針對自然世界而言，質量和能量都是可以互為轉換和守恒的，但對于人類社會也同樣有效、有用并存在。這一定律或原理已上升到哲學層面，甚至為犯罪現(xiàn)場的固定或留痕提供了科學依據和物質基礎，如果物質或信息不是按照這樣的規(guī)律與原理固定，那么我們就無法完成犯罪現(xiàn)場勘察，從而就無法獲得現(xiàn)場和犯罪痕跡。

當然，與此印證的還有另外一套反映偵查或調查的基本原理，那就是“物質交換原理”，又稱為“洛卡德物質交換原理”。該理論最早在20世紀初由法國著名偵查學家艾德蒙·洛卡德（1877—1966）在其編著的《犯罪偵查學教程》提出。該理論認為，犯罪的過程實際上是一個物質交換的過程，作案人作為一個物質實體在實施犯罪的過程中總是跟各種各樣的物質實體發(fā)生接觸和互換關系；因此犯罪案件中物質交換是廣泛存在的，是犯罪行為的共生體，這是不以人的意志為轉移的規(guī)律。當然當年的“物質不滅定律”和“物質交換原理”中的“物質”，在如今信息社會也非常適合于“信息”物了，也正因為這樣的發(fā)展與擴大，才使得刑事偵查原理和監(jiān)察調查有了如今的充實擴大與發(fā)展。

在國家監(jiān)察案件的調查過程中，也逃不過關于“物質不滅定律”和“物質交換原理”，盡管腐敗案件或職務犯罪案件（所謂“白領犯罪”）不同于“藍領犯罪”，但就案件偵查或調查而言均是一種“物質不滅”或“物質交換”的展現(xiàn)與再現(xiàn)。比如職務犯罪雖然不像治安犯罪有“血淋淋”的現(xiàn)場，但時間、地點、任務、語言、過程等物質和信息是實際存在的，甚至是永恒不變的，故能得到一定程度的回憶、記錄或還原。總之，“物質不滅定律”和“物質交換原理”同樣適合于職務犯罪偵查與調查。

（四）國家監(jiān)察學科的處置原理：懲處中預防的雙重功效及防控規(guī)制

面對腐敗的威脅，習近平總書記強調，“從源頭上遏制腐敗，要加強對權力運行的制約與監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不想腐的保障機制”。尤其是“不敢腐”及其社會機制的打造與設計具有本質上的“懲處”與“預防”的有效機制及原理。

“不敢腐”機制關鍵在于法律的威懾作用，通過嚴密的反腐敗法網使腐敗分子望而生畏。這種法律的威懾作用來源于：（1）只要實施腐敗行為必定受到紀律、法律追究，要嚴密懲治腐敗法網，“天網恢恢，疏而不漏”。（2）加大腐敗的成本，使得每個腐敗者或想腐敗的人都意識到，實施任何一種腐敗行為將付出沉重的代價，懲處的嚴厲程度在一定程度上可以遏制腐敗行為的發(fā)生，并形成“反腐敗的威懾力”。（3）增強懲處腐敗的及時性，不斷提高案件的查處效率，充分發(fā)揮及時、準確、嚴懲腐敗的震懾作用。

另外，在加大懲處力度的同時，要注意從根本上預防腐敗發(fā)生機制的發(fā)揮。當然，懲處本身就是預防，甚至是一種極為有效的預防，而且在刑法理論上既包括有特殊預防也包含有一般預防。但我們這里要特別強調的是“懲處”之外的“制度預防”，即針對無法完全避免的腐敗，在制度上控制和加大腐敗的難度或根本上的不可能，使得最終腐敗不容易發(fā)生甚至根本不可能發(fā)生。這就是決策和簽批事務中制約、制衡和監(jiān)督機制，通過建立完備的預防腐敗的立法和制度，從根本上有效地防止腐敗的少發(fā)生或不發(fā)生。

三、國家監(jiān)察學科體系的架構：理論學科、法律學科及事實與技術學科

國家監(jiān)察理論及其學科是一個嶄新的研究領域。它完全不同于傳統(tǒng)的行政監(jiān)察理論及其學科，這是因為此次國家監(jiān)察立法及其機構設立是國家權能的再分配。顯然，由原來的“一府兩院”改制成為“一府一委兩院”，因此不僅需要深入研究國家監(jiān)察理論還要加強學科建設，故這里將討論國家監(jiān)察學科及其體系。

（一）國家監(jiān)察學科的研究對象、學科性質及理論體系

毛澤東同志在《矛盾論》一文中指出：“科學研究的區(qū)分，就是根據科學對象所具有的特殊矛盾性。因此，對于某一現(xiàn)象和領域所特有的某一種矛盾的研究，就構成某一門科學的對象?！?2《毛澤東選集》（合訂本），人民出版社1991年版，第284頁。國家監(jiān)察學同其他學科一樣，也當然具有自身特殊的矛盾性及其規(guī)律，故也就應該有著自己特定的研究對象及基本范疇。當然，國家監(jiān)察學在明確了自己的研究對象之后，具體將劃分為理論學科、法律學科和事實與技術學科。

關于國家監(jiān)察學的研究對象目前尚未看到專門的論述，而我國行政監(jiān)察學的研究對象早已有學者作過闡述。有人認為，行政監(jiān)察的研究對象有兩個：一是行政監(jiān)察制度的構成分析；二是行政監(jiān)察實施過程中的客觀規(guī)律。23參見張鎮(zhèn)平主編：《行政監(jiān)察學》，天津人民出版社1991年版，第5頁。也有人認為，行政監(jiān)察包含的內容就是其研究對象，表現(xiàn)在行政監(jiān)察組織（組織性質、結構）、行政監(jiān)察體制、行政監(jiān)察的過程和環(huán)節(jié)（監(jiān)察對象、監(jiān)察職權、監(jiān)察程序）；行政監(jiān)察實務（廉政監(jiān)察、效能監(jiān)察及預防監(jiān)察）；如何運用人類所創(chuàng)造的各種科學知識及方法來解決行政權力的監(jiān)督問題，以促進政府管理水平的提高。24參見杜興洋主編：《行政監(jiān)察學》，武漢大學出版社2008年版，第18頁?？梢?，行政監(jiān)察的研究對象只限于行政管理的范疇，與國家監(jiān)察的對象相差甚大。我們認為國家監(jiān)察的研究對象有：（1）國家監(jiān)察組織及其體制。（2）國家監(jiān)察機關及其人員。（3）國家監(jiān)察對象及其范圍。（4）國家監(jiān)察程序及其監(jiān)督。（5）國家監(jiān)察效能及其規(guī)律。

對于一個學科性質的確定，顯然對建構該學科及其理論體系非常重要。有人認為，國家監(jiān)察學屬于偵查學科；也有人認為，國家監(jiān)察學屬于政治學科；更有人認為，國家監(jiān)察學屬于準司法學科。我們認為，國家監(jiān)察學既是一門職務違法犯罪的調查學科，更是一門具有中國特色的治理腐敗的監(jiān)督學科。關于此學術界更是爭論甚大，可以說各抒己見，至今沒能定論。而且國家監(jiān)察學的學科性質有三層關系需要澄清：

一是屬于哪個大的學科門類。即國家監(jiān)察學是屬于自然科學還是社會科學？毋庸置疑，當然屬于人文社會科學或法學的門類。盡管在國家監(jiān)察業(yè)務的研究中使用了不少自然科學技術知識，如偵查學、調查學、管理學、決策學，以及統(tǒng)計學、會計學、審計學、信息學、系統(tǒng)工程理論等。但最終的目的仍是研究職務違法犯罪這一特殊社會現(xiàn)象，最終揭示的是人文社會科學中腐敗現(xiàn)象之規(guī)律，也即監(jiān)督公權力不腐敗。

二是是否一個獨立學科。這在學界頗有爭論。有人認為，國家監(jiān)察學不能自行確定自己的研究對象，必須借助于刑法學、偵查學和管理學等的評價和認識標準，因此不是一門獨立的學科，必須依附于其他學科而存在。也有人認為，是管理學或偵查學的二級學科，或者二者的交叉學科。還有人認為，國家監(jiān)察學超越了刑法學、偵查學、管理學的性質與范圍，故其是一門獨立學科。這些觀點具有一定的代表性，也是由其工作或機關性質決定的。我們認為，第一種觀點很顯然將國家監(jiān)察學和刑法學、偵查學和管理學等同化了，甚至其獨特研究對象也被忽略，最終將其推向“輔助學科”的地位。第二種觀點明確地將其視為管理學或偵查學的附屬學科，使它們成為其上位學科。實際上，國家監(jiān)察學與這些學科各自研究的側重點不同。從研究范圍上講，國家監(jiān)察學研究的職務違法犯罪要遠遠比這些學科寬泛，更不可能重合。因此我們同意第三種觀點，它是一門獨立學科，甚至是綜合性的監(jiān)督學科，或許在某種程度上與其他學科交叉。

三是是綜合學科還是邊緣學科抑或交叉學科。盡管國家監(jiān)察學經常被許多學科，尤其是偵查學、法學和管理學所指認，但由于其具有獨立明確的自身研究對象、理論體系與方法，因此其學科的獨立地位遲早會被認可。我們認為，國家監(jiān)察學主要是以法學、偵查學和管理學為基礎，并運用多種學科的理論與研究方法，調查、揭露、懲治、預防職務違法犯罪，因此它應當屬于一門綜合性的交叉學科。

關于國家監(jiān)察學的學科理論體系，主要是指作為一個獨立學科及分類應從哪些方面來進行理論建構。我們認為這些內容應主要包括：（1）國家監(jiān)察學的一般理論或稱基本原理；（2）國家監(jiān)察制度的淵源與發(fā)展；（3）國家監(jiān)察機關及其工作人員；（4）國家監(jiān)察職責及監(jiān)督權限；（5）國家監(jiān)察程序及對監(jiān)察權的監(jiān)督；（6）監(jiān)察業(yè)務中反腐敗的國際合作。25參見李曉明、芮國強主編：《國家監(jiān)察學原理》，法律出版社2019年版，第35-36頁。

（二）理論學科、法律學科與技術學科間的初步劃分

正像有學者針對“刑事學科一體化”提出的“刑事法律與科學研究”一體化的新表述一樣，在進行國家監(jiān)察學科的思考與分析中，也要考慮“法律”與“科學”的不同屬性。因此，筆者想把國家監(jiān)察學進一步劃分為理論學科、法律學科和事實與技術學科三大類。

一是理論學科。如上所述，主要包括國家監(jiān)察學基本范疇、基本原理及其學科體系?；靖拍詈头懂犞饕ūO(jiān)察、監(jiān)督、調查、處置、國家監(jiān)察等?；驹戆ūO(jiān)督原理和權力制衡、調查原理和“物質不滅”與“物質交換”、處置原理和懲處、預防功效的發(fā)揮等，當然也包括腐敗形成的機理及其防控等。理論體系也即作為國家監(jiān)察學的主要研究內容，如上所述，限于篇幅這里就不一一贅述。

二是法律學科。首先是“法律”與“科學”的關系處理。像有學者指出的那樣，考慮到“法律”與“科學”的本質不同及各自的獨立性，應當使用“刑事法律與科學研究”一體化的表述。26參見李曉明：《“刑事法律與科學研究”一體化的提出及其原理》，載《刑法與刑事司法》2012年第1期。當然，這里所說的“刑事法律與科學研究”一體化，不僅包括刑事法學，也包括刑事科學，甚至包括刑事技術。也就是說，刑事學科被劃分為了事實學科、法律學科和技術學科。以此為參考，國家監(jiān)察學也可劃分為理論學科、法律學科和事實與技術學科，當然這樣的劃分是建立在“法學是一個群體意志的體現(xiàn)，并不一定是科學”的基本認知基礎上的。基于此種認識，本文把國家監(jiān)察立法體系劃分為（：1）基礎立法，如國家反腐敗法、國家監(jiān)察法、公務員法等。（2）專項立法，如國家審計法、公務員財產申報法、政務處分法、網絡反腐敗法等。（3）相關立法，如公民個人信息保護法、刑法職務犯罪的相關條款、反洗錢法等。此外還有黨規(guī)黨法，如黨內預防職務犯罪的條例、黨紀政紀處分條例等，尤其是黨規(guī)黨法與國家立法的銜接、相互之間的協(xié)作與配合、配套措施等。筆者相信，經過努力我國最終將形成綜合性、立體化的黨規(guī)、政紀、國家監(jiān)察等全方位的立法監(jiān)督體系。

三是事實與技術學科。眾所周知，職務違法犯罪的認定解決的是一個事實問題，尤其在“互聯(lián)網+”的新時代，各個行業(yè)或領域都開始使用互聯(lián)網，而這一過程不可避免地牽涉到職務違法犯罪互聯(lián)網行為的事實與技術，包括案件的調查、辦公自動化、網絡證據提取、對外聯(lián)絡與管理技術等。

四、余論：國家監(jiān)察學科群的構造及其未來發(fā)展

由上述分析可知，國家監(jiān)察學科是一個綜合性的監(jiān)督學科，它是一個學科體系，更應當組建一個區(qū)分不同層級的學科群，并通過自身的不斷創(chuàng)新和改造，最終實現(xiàn)國家監(jiān)察學科自身的“一體化”建設。在上述三種學科分類的基礎上，可以適當將基礎理論和法律學科統(tǒng)稱為“理論學科”，并在此基礎上我們設想推出“國家監(jiān)察理論研究系列叢書”，而把案件調查與網絡技術等統(tǒng)稱為“事實與技術學科”，并在此基礎上提出“國家監(jiān)察技術應用系列叢書”，最終完成國家監(jiān)察學學科體系抑或學科群的總體設計與規(guī)劃，鑒于篇幅本文不再一一贅述。