邱霈恩 李天昊

作為法律領(lǐng)域的一個(gè)新生事物，監(jiān)察法自2018年頒行就吸引了廣泛熱切的專(zhuān)業(yè)目光，引發(fā)了許多新的理論思維觸發(fā)點(diǎn)，提出了監(jiān)察法法理探源和法律專(zhuān)業(yè)問(wèn)題探索的專(zhuān)業(yè)需要。至今，監(jiān)察法已經(jīng)實(shí)施兩年多了，實(shí)踐證明法體穩(wěn)健、運(yùn)行良好，已經(jīng)形成一個(gè)越來(lái)越成熟的部門(mén)法律形態(tài)，在法學(xué)上也開(kāi)始形成一門(mén)嶄新的法學(xué)學(xué)科——監(jiān)察法學(xué)，在學(xué)術(shù)研究上開(kāi)始形成越來(lái)越多專(zhuān)業(yè)、理性、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难芯砍晒脱芯筷?duì)伍，在法學(xué)教學(xué)上也開(kāi)始出現(xiàn)了專(zhuān)門(mén)的監(jiān)察法學(xué)科和研究生教育。

上述情況表明，從法律專(zhuān)業(yè)的角度對(duì)監(jiān)察法加以全維度的認(rèn)識(shí)和把握，進(jìn)行深入、系統(tǒng)的研究探索，很有意義、非常必要。這既是監(jiān)察法建設(shè)和發(fā)展的固有需要，也是整個(gè)法律體系建設(shè)發(fā)展的需要，重在從基本問(wèn)題到具體問(wèn)題對(duì)監(jiān)察法進(jìn)行專(zhuān)業(yè)、系統(tǒng)的探討研究。譬如，監(jiān)察法學(xué)與監(jiān)察學(xué)的實(shí)質(zhì)區(qū)別在哪里？再如，監(jiān)察法與關(guān)聯(lián)緊密或似乎接近的有關(guān)法律存在什么樣的關(guān)系？特別是與憲法性法律、行政法、刑法、訴訟法是怎樣一種關(guān)系？監(jiān)察法在法律體系中應(yīng)該有什么樣的專(zhuān)業(yè)定位？等等。事實(shí)上，這已成為中國(guó)法學(xué)發(fā)展的一個(gè)戰(zhàn)略制高點(diǎn)，更是中國(guó)法律發(fā)展的一個(gè)最新領(lǐng)域。

在所有要探尋答案的問(wèn)題中，監(jiān)察法的法律屬性問(wèn)題是最首要的。從法律專(zhuān)業(yè)理論與實(shí)踐的角度看，監(jiān)察法在法律特征、法律功能上具有什么樣的特定法律屬性？應(yīng)歸屬于什么樣的法律門(mén)類(lèi)？在法律實(shí)踐中是否可以或應(yīng)該適用以司法實(shí)踐為主軸的一般法律原理原則？如此等等，都是需要進(jìn)行法理分析和清晰回答的基本問(wèn)題。把這樣的問(wèn)題搞清楚，就可以從根本上厘定監(jiān)察法的實(shí)質(zhì)、特征以及與其他相關(guān)法律的相互關(guān)系，當(dāng)然就更可以輕松把握監(jiān)察法學(xué)的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵、應(yīng)有范圍以及與監(jiān)察學(xué)之間的相互關(guān)系。事實(shí)上，這樣的問(wèn)題涉及到監(jiān)察法在整個(gè)法律體系和法律實(shí)踐中的特定角色與地位，處在法學(xué)理論與實(shí)踐突出位置，正是需要首先探清、回答并達(dá)成共識(shí)的最基本問(wèn)題。對(duì)此進(jìn)行研究是監(jiān)察法進(jìn)一步完善和發(fā)展的一種內(nèi)在需要。

正是基于以上考慮，本文試行立題尋脈、循階探究。一方面，從一般的法律觀念和法律體系上探悉監(jiān)察法的法律屬性，包括嘗試上溯法理淵源來(lái)論析監(jiān)察法的門(mén)類(lèi)實(shí)質(zhì)；另一方面，從監(jiān)察法的實(shí)施和運(yùn)行上探析監(jiān)察法的重要理論與實(shí)踐問(wèn)題。試圖通過(guò)這樣的研究，為監(jiān)察法在其法律共性與個(gè)性得到正確把握的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)更符合自身特點(diǎn)和規(guī)律的專(zhuān)門(mén)發(fā)展，也為整個(gè)法律體系和法律實(shí)踐在加入監(jiān)察法這一新維度之后實(shí)現(xiàn)更優(yōu)的擴(kuò)容和發(fā)展，發(fā)揮一點(diǎn)拋磚引玉的參考作用。

一、監(jiān)察法有其特定的法律屬性

作為國(guó)家法律，監(jiān)察法與其他法律之間在基本的法律屬性上都是相同的。但是，作為一門(mén)新法，監(jiān)察法與其他法律之間肯定存在顯著的不同。而這個(gè)不同就來(lái)自于監(jiān)察法固有的內(nèi)在特定性，這個(gè)特定性就是將監(jiān)察法同其他法律區(qū)別開(kāi)來(lái)的特定法律屬性。

（一）監(jiān)察法源于行政監(jiān)察法，但完全沒(méi)有行政監(jiān)察法的屬性

《監(jiān)察法》第69條規(guī)定：“本法自公布之日起施行。《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》同時(shí)廢止?！边@一法條顯示，監(jiān)察法與行政監(jiān)察法存在十分明顯和重要的法律聯(lián)系。這個(gè)聯(lián)系至少有如下幾層實(shí)質(zhì)內(nèi)涵：一是監(jiān)察二字以及由此而定的基本范疇和具體的法律術(shù)語(yǔ)，如監(jiān)察機(jī)關(guān)、監(jiān)察專(zhuān)員、監(jiān)察人員、監(jiān)察程序、監(jiān)察調(diào)查、監(jiān)察建議等等，大部分從行政監(jiān)察法延用到了監(jiān)察法。二是監(jiān)察法的總體結(jié)構(gòu)和主要組成部分即九章中的七章都可以從行政監(jiān)察法的架構(gòu)中找到邏輯原形。三是監(jiān)察法的技術(shù)內(nèi)涵大部分可以從行政監(jiān)察法及其實(shí)施條例中找到源頭。因而可以說(shuō)，行政監(jiān)察法是監(jiān)察法的一個(gè)專(zhuān)業(yè)基礎(chǔ)和技術(shù)性源頭，也就是一個(gè)專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性的法律淵源。

從這一點(diǎn)上說(shuō)，監(jiān)察法與行政監(jiān)察法的法律關(guān)系十分緊密，以至于似乎可以運(yùn)用行政監(jiān)察法的基本概念和法理思維來(lái)理解和把握監(jiān)察法。而這個(gè)“似乎”如果能夠成立，則監(jiān)察法就基本可以定性為行政監(jiān)察法的升級(jí)版，進(jìn)而可以得出結(jié)論：監(jiān)察法的法律屬性就是或類(lèi)似行政監(jiān)察法。然而，這樣的邏輯過(guò)程和邏輯結(jié)論其實(shí)都是錯(cuò)誤的，因?yàn)槟莻€(gè)“似乎”并不能成立，盡管監(jiān)察法與行政監(jiān)察法關(guān)聯(lián)十分緊密，存在一層淵源關(guān)系，但是也僅此而已，在法律實(shí)質(zhì)和法律內(nèi)容上，特別是在主要的法律淵源、立法依據(jù)和基本法理上，監(jiān)察法有自己特定的法律屬性，與行政監(jiān)察法已彼此完全不同，簡(jiǎn)單套用或習(xí)慣沿用行政監(jiān)察法的理念概念、法理思維是根本無(wú)法理解、把握和解釋監(jiān)察法的。

行政監(jiān)察法是行政法的一個(gè)重要分支，具有完全的行政法屬性。行政法是基于憲法性權(quán)力——國(guó)家行政權(quán)規(guī)范化確立與運(yùn)行的需要而依據(jù)憲法確立的法律部門(mén)，具有自己的一整套法理思維、專(zhuān)業(yè)原理、法律原則、法律術(shù)語(yǔ)、法律技術(shù)和法律體系。行政監(jiān)察法就是這個(gè)法律部門(mén)中的一類(lèi)法律，即行政法下的一級(jí)法律，從立法、修改、發(fā)展到把握、解釋與實(shí)施都完全基于行政法的一套理念、路線、原則、范疇和技術(shù)。①參見(jiàn)邱霈恩：《積極推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革和體系建設(shè)》，載《中國(guó)行政管理》2018年第7期。

根據(jù)2018年憲法修正案和正式頒行的監(jiān)察法的規(guī)定，監(jiān)察法正是基于新的憲法性權(quán)力——國(guó)家監(jiān)察權(quán)規(guī)范化確立與運(yùn)行的需要而依據(jù)憲法確立的新法律部門(mén)，是法苑的一個(gè)新生事物，是與行政法等位并列而專(zhuān)業(yè)使命和專(zhuān)業(yè)性質(zhì)完全不同的一級(jí)法律部門(mén)。因此，監(jiān)察法絕對(duì)不會(huì)與作為行政法下一級(jí)法律的行政監(jiān)察法有性質(zhì)上的相同或相似；否則，就可歸結(jié)為監(jiān)察法的屬性就是行政法，而這樣的結(jié)論在法律上是違憲的，在法理上則是與監(jiān)察法的憲法定位和憲法淵源把握根本相悖的。事實(shí)上，監(jiān)察法與行政監(jiān)察法在法律地位和法律層級(jí)上彼此完全不同，更是在屬性上彼此完全不同。所以，不能沿用行政法的理論來(lái)理解把握監(jiān)察法，更不能將監(jiān)察法歸結(jié)為行政監(jiān)察法的升級(jí)版。

（二）監(jiān)察法源于反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)、預(yù)防職務(wù)犯罪等多方面的法律，但完全沒(méi)有刑法和刑事訴訟法的法律屬性，也沒(méi)有其他所涉法律的屬性

監(jiān)察法的最重要使命就是反腐敗，主軸在于依法嚴(yán)懲貪污賄賂、瀆職侵權(quán)、職務(wù)犯罪。為此，監(jiān)察法充分吸納了反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)、預(yù)防職務(wù)犯罪等方面的法律精神、法律原則和法律實(shí)質(zhì)，形成了在主營(yíng)業(yè)務(wù)上對(duì)六類(lèi)公職人員全面覆蓋、連續(xù)監(jiān)督、依法施治的系統(tǒng)規(guī)定。然而，盡管如此，監(jiān)察法依然不具備、也無(wú)需具備關(guān)于反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)、預(yù)防職務(wù)犯罪等方面原有法律即刑法和刑事訴訟法的法律屬性，主要是與刑法和刑事訴訟法相互交集一體的司法性質(zhì)。這是因?yàn)椋瑧椃ê捅O(jiān)察法都沒(méi)有在監(jiān)察法內(nèi)作出相應(yīng)的法律規(guī)定或法權(quán)授予，而反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)、預(yù)防職務(wù)犯罪等方面的原法律規(guī)定依然存留于刑法和刑事訴訟法——這也就是隨監(jiān)察體制改革和監(jiān)察法確立而需要進(jìn)一步進(jìn)行相應(yīng)的司法改革和刑法、刑事訴訟法修改的緣故。因此，監(jiān)察法是完全沒(méi)有刑法和訴訟法的法律屬性的。

當(dāng)然，這并不意味著監(jiān)察法就一定沒(méi)有司法性質(zhì)。因?yàn)閺谋O(jiān)察權(quán)到監(jiān)察法權(quán)的實(shí)際設(shè)計(jì)和規(guī)定看，特別是針對(duì)職務(wù)犯罪實(shí)施治理的法律規(guī)定上看，監(jiān)察法是有一層司法性質(zhì)的；只不過(guò)這層司法性質(zhì)并不交集重合于、更不屬于刑法和刑事訴訟法，但要與這兩法緊密對(duì)接。這已經(jīng)成為監(jiān)察法總體構(gòu)思和建立的原則之一，具體見(jiàn)后文第三部分原則和第五部分的有關(guān)闡釋?？梢哉f(shuō)，監(jiān)察法在這里顯示出來(lái)的是最為匠心獨(dú)運(yùn)、最具創(chuàng)造性和最有自我特色的法律特征，充分保證了監(jiān)察權(quán)的特定性及其決定的監(jiān)察法的特定性。

除此之外，監(jiān)察法還有一個(gè)最顯著特征，就是設(shè)計(jì)并公開(kāi)實(shí)行了對(duì)監(jiān)察權(quán)自身進(jìn)行監(jiān)督的法律規(guī)定。這就是在監(jiān)察法中特設(shè)專(zhuān)章即第七章明確規(guī)定，對(duì)具體掌握和行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員進(jìn)行系統(tǒng)的監(jiān)督。這表明，監(jiān)察法同監(jiān)察權(quán)的行使和正確保證等國(guó)家監(jiān)察職能的履行是完全緊密結(jié)合在一起的；監(jiān)察法盯住了所有的權(quán)力，包括監(jiān)督所有權(quán)力的監(jiān)察權(quán)本身。這其實(shí)就是公開(kāi)承認(rèn)，無(wú)論是監(jiān)察權(quán)還是監(jiān)察法權(quán)都是一把具有強(qiáng)大權(quán)威和效力的特定公權(quán)；但也同時(shí)設(shè)定，這兩權(quán)都在法律設(shè)計(jì)時(shí)納入了以“刀刃向內(nèi)”為特質(zhì)的高度法治化。這一點(diǎn)在一般的法制狀態(tài)、法律形態(tài)和法治實(shí)踐中是前所未有的，是監(jiān)察法的最寶貴特質(zhì)之一，顯示為從內(nèi)容到形式都最顯著區(qū)別于其他法律的一個(gè)重大特征。

那么，是否可以將監(jiān)察法歸位為憲法性法律或者社會(huì)法呢？顯然不可以。這樣的屬性理解或把握在常識(shí)、思路和方向上都不能成立。監(jiān)察法雖然直接淵源于憲法，而且具有極強(qiáng)、極飽滿的政治性，但是卻絲毫沒(méi)有憲法性法律的使命、特點(diǎn)和功能，因而毫不具備憲法屬性。另外，監(jiān)察法本質(zhì)上是完全聚焦治官治權(quán)、調(diào)節(jié)公職人員行使職權(quán)履行職務(wù)等行為的國(guó)家治理工具，并不調(diào)節(jié)任何不涉公權(quán)的社會(huì)關(guān)系，因此與社會(huì)法沒(méi)有直接的關(guān)聯(lián)，當(dāng)然就更不會(huì)具備社會(huì)法的特性了。

基于以上探析可以得悉：監(jiān)察法并不屬于其他什么法，而只屬于監(jiān)察法自己；監(jiān)察法有自己固有的特定法律屬性，即監(jiān)察法本身。這一切都是由監(jiān)察法的內(nèi)在特定性規(guī)定的。此即，監(jiān)察法具有自己的特定法理基礎(chǔ)、淵源、依據(jù)和使命，有自己特定的一整套法理思維、專(zhuān)業(yè)原理、法律原則、法律術(shù)語(yǔ)、法律技術(shù)、法律規(guī)定和法律體系。因此，監(jiān)察法的法理淵源和法權(quán)屬性構(gòu)成了其固有的特定法律屬性，不僅內(nèi)在地決定了其應(yīng)有的特定法律地位、法律實(shí)質(zhì)、法律內(nèi)涵和法律功用，而且外在地決定了其顯著的主要法律特征、法律形態(tài)、法律結(jié)構(gòu)和法律體系。這就決定了監(jiān)察法是一種不同于現(xiàn)有各種法律門(mén)類(lèi)的新型法律部門(mén)。

二、監(jiān)察法的特定法理基礎(chǔ)、淵源和使命

監(jiān)察法除具備為其他法律部門(mén)所共有的一般法理基礎(chǔ)外，還有三層決定自身區(qū)別于其他部門(mén)法的特定法理基礎(chǔ)。

第一層特定法理基礎(chǔ)是國(guó)家監(jiān)察權(quán)能創(chuàng)立帶來(lái)的專(zhuān)門(mén)法制化需要。國(guó)家監(jiān)察權(quán)能在法律上原來(lái)并不存在，或者說(shuō)從來(lái)就沒(méi)有過(guò)。但是，隨著反腐敗的深度進(jìn)展和國(guó)家監(jiān)察體制改革的開(kāi)展，一級(jí)國(guó)家權(quán)能架構(gòu)發(fā)生重大調(diào)整，國(guó)家監(jiān)察權(quán)能在理論上、法律上和實(shí)踐上已經(jīng)成為越來(lái)越確切、重大的新事物、新現(xiàn)實(shí)，并快速有序地經(jīng)過(guò)憲法性程序確立為一個(gè)新的一級(jí)國(guó)家權(quán)能，還由此同步提出了國(guó)家監(jiān)察法制化的重大專(zhuān)需。

第二層特定法理基礎(chǔ)是國(guó)家監(jiān)察權(quán)力形成帶來(lái)的專(zhuān)門(mén)法治化需要。國(guó)家監(jiān)察權(quán)力以國(guó)家監(jiān)察權(quán)能為基礎(chǔ)，因而同樣在法律上原來(lái)并不存在。我國(guó)政體規(guī)定的一級(jí)國(guó)家權(quán)力架構(gòu)中就沒(méi)有設(shè)定過(guò)監(jiān)察權(quán)。然而，隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的深化和國(guó)家監(jiān)察權(quán)能的法定化，一級(jí)國(guó)家權(quán)力架構(gòu)發(fā)生重大調(diào)整，國(guó)家監(jiān)察權(quán)在理論上、法律上和實(shí)踐上已經(jīng)成為確切、重大的新權(quán)力、新焦點(diǎn)，并入憲成為一個(gè)嶄新的一級(jí)國(guó)家權(quán)力即憲法性國(guó)家權(quán)力，在發(fā)展、充實(shí)和完善國(guó)家政體的同時(shí)提出了國(guó)家監(jiān)察法治化的重大專(zhuān)需。這主要是指，在以監(jiān)察權(quán)治理包括監(jiān)察權(quán)自身在內(nèi)的所有公共權(quán)力的同時(shí)，亟需確立一個(gè)有效的監(jiān)察法權(quán)來(lái)規(guī)范、保障和駕馭監(jiān)察權(quán)，用以為監(jiān)察權(quán)和監(jiān)察法權(quán)提供合法性、強(qiáng)制性和效力性的法律來(lái)源。

第三層特定法理基礎(chǔ)是全面精準(zhǔn)涵蓋整個(gè)國(guó)家監(jiān)察領(lǐng)域的系統(tǒng)化法制創(chuàng)新。由于法律歷史上和實(shí)踐中都不曾有過(guò)監(jiān)察法，相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)理論和專(zhuān)業(yè)實(shí)踐當(dāng)然就不會(huì)有，監(jiān)察法的專(zhuān)業(yè)性法理基礎(chǔ)也就肯定不會(huì)有。然而，重構(gòu)性的重大政體調(diào)整和國(guó)家治理體系現(xiàn)代化對(duì)新創(chuàng)制監(jiān)察法這樣一個(gè)新門(mén)類(lèi)法律卻又迫在眉睫。這決定了，非法制創(chuàng)新則無(wú)以成事。從實(shí)際情況看，這樣的法制創(chuàng)新最主要有兩個(gè)方面：一是圍繞監(jiān)察權(quán)的創(chuàng)設(shè)進(jìn)行重大法律調(diào)整和法律創(chuàng)新。主要是將黨的有關(guān)主張和意志、特別是十八屆六中全會(huì)的決定轉(zhuǎn)化為憲法和法律，將體制改革和體系建設(shè)的全部構(gòu)想入法定局、轉(zhuǎn)變成穩(wěn)定持續(xù)的法定成果，從法理源頭上對(duì)原憲法規(guī)定及所涉監(jiān)察事務(wù)的原法制框架進(jìn)行修改調(diào)整乃至創(chuàng)新，為確立強(qiáng)力高效的新型反腐敗體制和國(guó)家治理模式、建立新型反腐敗治理體系和專(zhuān)責(zé)國(guó)家機(jī)器提供神圣的法律依據(jù)和法制保證。二是對(duì)獨(dú)立承擔(dān)和履行反腐敗職能的監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行單設(shè)并進(jìn)行憲法賦權(quán)、法律定權(quán)和限權(quán)。由憲法對(duì)這種新型國(guó)家機(jī)器和國(guó)家治理模式加以確認(rèn)、作出規(guī)定，從憲法上把對(duì)腐敗的所有治權(quán)調(diào)整、集中、整合成完整一統(tǒng)的新型監(jiān)察權(quán)并將其交由該監(jiān)察委員會(huì)掌握和行使，同時(shí)對(duì)新型反腐敗的體制和專(zhuān)責(zé)主體進(jìn)行憲法定位與法治強(qiáng)化。顯然，這是極其重大的憲法調(diào)整、修正與創(chuàng)新。以上法制創(chuàng)新對(duì)監(jiān)察法的形成和發(fā)展構(gòu)成了完全基于溯源性和重構(gòu)性理論與實(shí)踐創(chuàng)新、具有淵源意義的法理源頭②參見(jiàn)李建國(guó)：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法（草案）〉的說(shuō)明》，載《人民日?qǐng)?bào)》2018年3月14日。。

上述三層特定法理基礎(chǔ)有一條明顯的紅線縱貫上下，那就是憲法的根本性存在。憲法在其中所起的根本作用為監(jiān)察權(quán)整體的出現(xiàn)和存在及其法制形態(tài)即監(jiān)察法的產(chǎn)生提供了合憲合法的法理基礎(chǔ)。在黨的十九屆二中全會(huì)提出修憲決定，第十三屆全國(guó)人大第三次會(huì)議通過(guò)第五個(gè)憲法修正案后，2018年3月新修訂、頒行的憲法在第三章第七節(jié)用五條規(guī)定正式創(chuàng)設(shè)了新的腐敗治理體制，即集中統(tǒng)一、強(qiáng)力高效反腐敗的憲法制度；創(chuàng)設(shè)了新的腐敗治理機(jī)構(gòu)即監(jiān)察委員會(huì)，并予以正式定責(zé)賦權(quán)。

于是，以專(zhuān)門(mén)反腐敗為職能職責(zé)的新型國(guó)家治理機(jī)器即監(jiān)察機(jī)關(guān)正式入憲，正式誕生。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)乃至整個(gè)監(jiān)察主體體系從此在憲法“上了戶口”，獲得了神圣的憲法賦權(quán)、憲法淵源和憲法依據(jù)。憲法修正案的這些最新精神、安排與規(guī)定于是就直接構(gòu)成了監(jiān)察法的法律淵源。《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第1條就明確規(guī)定：“根據(jù)憲法，制定本法?！边@不僅標(biāo)志著在政體中新設(shè)立的憲法性權(quán)力——國(guó)家監(jiān)察權(quán)整體正式開(kāi)啟了法制化進(jìn)程，更確切表明了監(jiān)察法完全淵源于憲法并成為國(guó)家監(jiān)察法制化的創(chuàng)始之法、整個(gè)法律體系中的一個(gè)全新法律部門(mén)。③參見(jiàn)邱霈恩：《國(guó)家監(jiān)察體制改革和體系建設(shè)的法理創(chuàng)新探略》，載《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2018年第4期。

作為全新的法律部門(mén)，監(jiān)察法的產(chǎn)生不僅因?yàn)橛辛藨椃ㄒ罁?jù)，而且因?yàn)檫€有自身特定的法律使命。這個(gè)使命源于國(guó)家治理的需要，經(jīng)憲法確認(rèn)和委托，由監(jiān)察法開(kāi)宗明義確立為指導(dǎo)并貫通本法全部的根本精神?！吨腥A人民共和國(guó)監(jiān)察法》第1條把這個(gè)使命作出了完整的概括和明確的規(guī)定，即“為了深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋，深入開(kāi)展反腐敗工作，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。很明顯，監(jiān)察法就是為建立以反腐防腐戒腐為根本職責(zé)的國(guó)家監(jiān)督體系、完善國(guó)家治理體系、增強(qiáng)國(guó)家治理能力服務(wù)的，是為國(guó)家監(jiān)察權(quán)這一新的憲法性權(quán)力得到規(guī)范化確立與運(yùn)行而依憲產(chǎn)生的全新法律部門(mén)。

三、監(jiān)察法的特定法律范圍、權(quán)責(zé)、原則和程序

（一）監(jiān)察法的特定法律范圍與權(quán)責(zé)

監(jiān)察法的法律范圍就是監(jiān)察法的法定管轄面，實(shí)質(zhì)是監(jiān)察法有效執(zhí)行的法定空間。從法律實(shí)踐看，其上游邊界是監(jiān)察法與憲法的交界，其中游邊界是監(jiān)察法與憲法性法律、行政法、社會(huì)法的交界，其下游邊界是監(jiān)察法與刑法、刑事訴訟法的交界。因此，監(jiān)察法的特定法律范圍實(shí)際就是監(jiān)察法在實(shí)施過(guò)程中與若干緊密關(guān)聯(lián)的法律部門(mén)交界以內(nèi)有效行使特定法權(quán)即監(jiān)察法管轄權(quán)的法定空間。在法律實(shí)踐中，這個(gè)法律范圍不是獨(dú)立王國(guó)，但要保持完整自主，關(guān)鍵要做好與各相關(guān)部門(mén)法在交界處的銜接和連通，特別是法律上下游之間的連貫運(yùn)行，確保國(guó)家治理的事項(xiàng)和效力一貫傳遞而達(dá)成治理體系內(nèi)的統(tǒng)一性和綜合成效。

監(jiān)察法的法律權(quán)限就是監(jiān)察法的有效法權(quán)，即在監(jiān)察法法律范圍內(nèi)具有統(tǒng)一法治效力的法定管轄權(quán)，來(lái)自憲法的有關(guān)精神和授予，在本法得到法理界定和法制確立；在法律實(shí)踐中，則以憲法為后盾、以由憲法權(quán)威轉(zhuǎn)化而成的監(jiān)察法權(quán)威為依憑進(jìn)行完整獨(dú)立的運(yùn)行，只接受來(lái)自最高權(quán)力的監(jiān)督，而不受其他法律的干擾或干涉，從法的威嚴(yán)、完整和效力上全面確保作為憲法性國(guó)家權(quán)力的監(jiān)察權(quán)完整獨(dú)立運(yùn)行，在接受人民監(jiān)督和本法監(jiān)督之外不受其他權(quán)力干涉或阻礙。

監(jiān)察法對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督是該法最具特色的法權(quán)設(shè)置和最為重要的特別法律權(quán)限，集中體現(xiàn)在第七章規(guī)定的對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督上：主要是在全面確保監(jiān)察權(quán)完整適用于所有監(jiān)察對(duì)象、實(shí)現(xiàn)有效吏治和權(quán)力監(jiān)督的同時(shí)，堅(jiān)決防止監(jiān)察權(quán)在完整獨(dú)立運(yùn)行的情況下出現(xiàn)任何的任性、濫用或失控，確保監(jiān)察權(quán)本身永遠(yuǎn)規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)、有序、可靠、可信?？梢钥隙?，沒(méi)有這項(xiàng)法權(quán)，監(jiān)察法在駕馭和掌控監(jiān)察權(quán)上將存在根本性的漏洞。因?yàn)橛辛诉@一法權(quán)的設(shè)定，國(guó)家對(duì)公權(quán)的治理上才形成了完整、嚴(yán)密和可靠的制度體系，才能確保把包括監(jiān)察權(quán)在內(nèi)的所有權(quán)力都關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

監(jiān)察法有自己的特定法律責(zé)任，主要就是在法律范圍內(nèi)對(duì)監(jiān)察權(quán)能否依法行使進(jìn)行負(fù)責(zé)，對(duì)監(jiān)察法自身的法權(quán)能否正確行使進(jìn)行負(fù)責(zé)，對(duì)憲法的精神和原則能否完全貫徹到監(jiān)察法執(zhí)行過(guò)程、監(jiān)察職能履行和監(jiān)察權(quán)運(yùn)行過(guò)程中進(jìn)行負(fù)責(zé)，實(shí)質(zhì)就是依憲依法保證并看住監(jiān)察權(quán)并由此確保監(jiān)察權(quán)能的充分實(shí)現(xiàn)，亦即及時(shí)清理所有腐敗、完全看住所有權(quán)力、確保國(guó)家肌體健康和人民政權(quán)穩(wěn)定永續(xù)。這個(gè)責(zé)任的實(shí)質(zhì)來(lái)自監(jiān)察法的使命，與監(jiān)察法第二部分監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)緊密相關(guān)，與監(jiān)察法第八部分關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定精神完全一致。

（二）監(jiān)察法的特定法律原則

監(jiān)察法除與其他法律共有的合憲依法、程序正當(dāng)、權(quán)利保障、公平正義等基本法律原則④見(jiàn)馬懷德主編的《監(jiān)察法學(xué)》第四章。該章由法學(xué)家周佑勇教授主筆，系統(tǒng)闡述了七項(xiàng)基本原則，其中的當(dāng)事人權(quán)利保障原則透顯出飽滿的法治精神、特別是關(guān)于保障人權(quán)的憲法精神。另，關(guān)于法律原則在基本與特定性上的看法，本文與該章略有不同的邏輯歸結(jié)和表述，但內(nèi)容實(shí)質(zhì)則是一致的。外，還有專(zhuān)為監(jiān)察職能的特殊性所決定的一系列特定法律原則，具體如下：

（1）政治原則。即堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)。這一原則必須全面體現(xiàn)在監(jiān)察法的規(guī)定及其執(zhí)行落實(shí)上。

（2）集中統(tǒng)一原則。即以中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制為前提，實(shí)行集中統(tǒng)一履行反腐敗職能的廉政法治模式，由監(jiān)察機(jī)關(guān)統(tǒng)一處理問(wèn)題線索、決定立案調(diào)查，以專(zhuān)責(zé)專(zhuān)司的反腐敗制度設(shè)計(jì)確保腐敗治理的權(quán)威高效。為此，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第34條特別規(guī)定：人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的問(wèn)題線索，應(yīng)當(dāng)移送監(jiān)察機(jī)關(guān)，由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法調(diào)查處置。

（3）獨(dú)立運(yùn)行原則。即監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。⑤見(jiàn)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第4條。

（4）分層施治原則。即監(jiān)察實(shí)施按職務(wù)違法治理和職務(wù)犯罪治理分成兩層。在職務(wù)違法治理上，監(jiān)察實(shí)施在監(jiān)察法的管轄范圍內(nèi)獨(dú)立完成。在職務(wù)犯罪治理上，監(jiān)察實(shí)施必須同司法吻合對(duì)接，成為司法四權(quán)即偵查、起訴、審判和執(zhí)行的第一部分；監(jiān)察就成為國(guó)家對(duì)職務(wù)犯罪治理的上游或第一步，監(jiān)察機(jī)關(guān)就成為關(guān)于職務(wù)犯罪的唯一偵查主體，監(jiān)察實(shí)施就具備了充分的司法實(shí)質(zhì)和典型的司法特征。但是，監(jiān)察實(shí)施并不涉及拘留、逮捕等刑事強(qiáng)制措施，只依法限定在留置這一監(jiān)察措施內(nèi)；故而又不具備完整的司法實(shí)質(zhì)和特征，成為較為單純的司法偵查。

（5）配合制約原則。即在辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件時(shí)監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門(mén)互相配合、互相制約。⑥同前注⑤。

（6）法定協(xié)助原則。即有關(guān)機(jī)關(guān)和單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求依法協(xié)助監(jiān)察主體辦案。⑦同前注⑤。這里實(shí)際是明確了被要求機(jī)關(guān)和單位在必要時(shí)必須嚴(yán)肅、到位承擔(dān)起法定的協(xié)助責(zé)任與義務(wù)。這是頗為獨(dú)特的一條關(guān)聯(lián)性義務(wù)規(guī)定原則。

（7）起訴節(jié)制原則。即監(jiān)察機(jī)關(guān)確認(rèn)有罪案移送檢察院，檢察機(jī)關(guān)查實(shí)并確認(rèn)犯罪事實(shí)后應(yīng)決定起訴。人民檢察院對(duì)于有《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》規(guī)定的不起訴的情形的，經(jīng)上一級(jí)人民檢察院批準(zhǔn)，依法作出不起訴的決定。監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為不起訴的決定有錯(cuò)誤的，可以向上一級(jí)人民檢察院提請(qǐng)復(fù)議。⑧見(jiàn)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第47條。

（8）留置折抵原則。即被留置人員涉嫌犯罪移送司法機(jī)關(guān)后，被依法判處管制、拘役和有期徒刑的，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。⑨見(jiàn)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第44條。

（9）監(jiān)察救濟(jì)原則。即堅(jiān)持以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，法律適用一律平等，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。為此，實(shí)行當(dāng)事人在接受監(jiān)察處置通知后進(jìn)行申辯、監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)審復(fù)核和國(guó)家賠償?shù)姆芍贫?。⑩?jiàn)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第44條、第67條。

（10）綜合治理原則。即圍繞厲行反腐、保廉促廉，堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理。為此，實(shí)行法治德治相結(jié)合，懲戒與教育相結(jié)合，實(shí)行寬嚴(yán)相濟(jì)；實(shí)行權(quán)責(zé)對(duì)等，嚴(yán)格監(jiān)督；弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的長(zhǎng)效機(jī)制。

（三）監(jiān)察法的特定法律程序

監(jiān)察法的特定法律程序?yàn)楸O(jiān)察職能履行、監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的特殊性所決定，實(shí)質(zhì)是法定的監(jiān)察流程，目前形成了可以并已經(jīng)付諸實(shí)施的操作性基本框架：

一是處理報(bào)案或舉報(bào)事項(xiàng)。

二是形成問(wèn)題線索。處置、調(diào)查、審理問(wèn)題線索與相應(yīng)的監(jiān)督管理和協(xié)調(diào)協(xié)作實(shí)行全程嚴(yán)密的同步聯(lián)動(dòng)。

三是作出立案調(diào)查決定。此即：經(jīng)初步核實(shí)，對(duì)監(jiān)察對(duì)象涉嫌職務(wù)違法犯罪要追究法律責(zé)任的，監(jiān)察機(jī)關(guān)按規(guī)定的權(quán)限和程序辦理立案手續(xù)，確定監(jiān)察調(diào)查方案，將監(jiān)察調(diào)查決定告知被調(diào)查人（家屬）及相關(guān)組織，向社會(huì)公開(kāi)。

四是實(shí)施監(jiān)察調(diào)查。即監(jiān)察機(jī)關(guān)和調(diào)查人員嚴(yán)格執(zhí)行調(diào)查方案，以合法方式，出示證件，出具書(shū)面通知，由二人以上具體實(shí)施調(diào)查，全過(guò)程錄音錄像，收齊證據(jù)，查明事實(shí)，形成相互印證、完整穩(wěn)定的證據(jù)鏈，形成由相關(guān)人員簽名蓋章的筆錄、報(bào)告等書(shū)面材料。

五是采取留置措施。應(yīng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定，地方各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或備案，一般應(yīng)在二十四小時(shí)內(nèi)通知被留置人員所在單位和家屬。

六是作出處置。分四種形態(tài)處置定性定案的有關(guān)人員，對(duì)責(zé)任單位提出監(jiān)察建議，對(duì)違法取得的財(cái)物依法予以沒(méi)收、追繳或者責(zé)令退賠；對(duì)涉嫌犯罪取得的財(cái)物應(yīng)隨案移送人民檢察院。

七是移送司法。監(jiān)察機(jī)關(guān)將犯罪性案件移送檢察機(jī)關(guān)依刑訴法對(duì)被調(diào)查人采取強(qiáng)制措施，經(jīng)查實(shí)有罪的應(yīng)由檢察院起訴。其他情況的另相應(yīng)司法處理。

八是復(fù)審復(fù)核。這是十分重要的監(jiān)察救濟(jì)機(jī)制，是現(xiàn)代法治文明的一個(gè)突出特征。監(jiān)察法規(guī)定在這一階段，監(jiān)察對(duì)象如不服監(jiān)察機(jī)關(guān)的處理決定，可一個(gè)月內(nèi)向作出決定的監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)審。監(jiān)察對(duì)象如不服監(jiān)察機(jī)關(guān)的復(fù)審決定，可在一個(gè)月內(nèi)向上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核。復(fù)核機(jī)關(guān)審查認(rèn)定處理決定有錯(cuò)誤的，原處理機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)糾正。

四、監(jiān)察法的特定法律主客體和法律關(guān)系

在法律主體、法律客體和法律關(guān)系的概念和內(nèi)涵上，監(jiān)察法與行政法比較相近，但是依然存在很大不同；與民法、刑法則完全不同。這是各法律部門(mén)的基本性質(zhì)和特點(diǎn)決定的。

監(jiān)察法與行政法一樣，都是特適于專(zhuān)項(xiàng)憲法性國(guó)家權(quán)力的確立、規(guī)范、運(yùn)行和監(jiān)督以確保相應(yīng)憲法性國(guó)家職能得到良好履行而建立、實(shí)施的國(guó)家治權(quán)運(yùn)行法，主要在專(zhuān)項(xiàng)治理領(lǐng)域確立和調(diào)節(jié)國(guó)家治理主體即國(guó)家機(jī)關(guān)與國(guó)家治理客體即國(guó)家治理對(duì)象的相對(duì)社會(huì)關(guān)系。此其中，國(guó)家治理主體就是依法負(fù)責(zé)掌握和行使專(zhuān)項(xiàng)憲法性權(quán)力的政權(quán)主體即法律主體，國(guó)家治理客體就是法律規(guī)定處于必須接受專(zhuān)項(xiàng)憲法性權(quán)力影響（包括調(diào)節(jié)、約束、管制等等權(quán)力施加）的權(quán)力作用對(duì)象。在這一點(diǎn)上，監(jiān)察法與行政法除專(zhuān)項(xiàng)憲法性權(quán)力帶來(lái)的領(lǐng)域性質(zhì)和內(nèi)容實(shí)質(zhì)不同外，其他都是基本一樣的。

故而，行政法的法律主體就是國(guó)家行政機(jī)關(guān)；行政法的法律客體就是行政機(jī)關(guān)的管理對(duì)象，也就是行政權(quán)施加作用的對(duì)象，所以也就主要叫做行政相對(duì)人；行政法的法律關(guān)系主要就是行政法的法律主客體之間以法定的管理和被管理關(guān)系為基本實(shí)質(zhì)和特點(diǎn)的相對(duì)關(guān)系，當(dāng)然此外還包括行政法與其他部門(mén)法的關(guān)系。

與行政法大體相對(duì)應(yīng)，監(jiān)察法的法律主體就是國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)即監(jiān)察主體；監(jiān)察法的法律客體就是監(jiān)察機(jī)關(guān)的治理對(duì)象，亦即國(guó)家監(jiān)察權(quán)施加作用的對(duì)象，可以叫做監(jiān)察相對(duì)人，實(shí)質(zhì)就是監(jiān)察對(duì)象即監(jiān)察客體——在監(jiān)察法中明確規(guī)定了六類(lèi)監(jiān)察客體；監(jiān)察法的法律關(guān)系主要是監(jiān)察法的法律主客體之間以法定的治理與被治理關(guān)系為基本實(shí)質(zhì)和特點(diǎn)的相對(duì)關(guān)系，當(dāng)然此外還包括監(jiān)察法與其他部門(mén)法的關(guān)系。

然而，行政法在法律發(fā)展和法律實(shí)踐中形成了行政救濟(jì)和行政司法等重要的法律實(shí)質(zhì)和實(shí)態(tài)，包括了可訴諸仲裁、復(fù)議、檢察和審判過(guò)程的準(zhǔn)司法性和完整司法性的實(shí)質(zhì)與實(shí)態(tài)。因此，在民法和刑法中的法律關(guān)系主體、法律關(guān)系客體也就自然引入其中，并成為這個(gè)法律運(yùn)行階段的法律主客體。而此時(shí)的法律主客體已經(jīng)與行政法的法律主體和法律客體發(fā)生了具有“化學(xué)反應(yīng)”的特定交集，引起復(fù)雜的法律變化，形成多種法律主客體的地位變化和多種不同性質(zhì)、權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)的法律主客體，以及相應(yīng)的多種類(lèi)型、性質(zhì)并導(dǎo)致多種過(guò)程和結(jié)果的復(fù)雜行政法律關(guān)系。

與此完全不同，監(jiān)察法雖然設(shè)置了復(fù)審、復(fù)核以及國(guó)家賠償?shù)谋O(jiān)察救濟(jì)原則，但都在監(jiān)察機(jī)關(guān)范圍內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)，特別是還受分層施治原則的法律限定而不涉及民訴、刑訴的法律運(yùn)作，故而不會(huì)引起像行政救濟(jì)由作出決定的原行政機(jī)關(guān)和行政法制機(jī)制（目前包含在司法行政職能中）進(jìn)行雙重復(fù)議的法治保證并由此引發(fā)復(fù)雜的法律變化，確保了監(jiān)察法的法律主體、法律客體和法律關(guān)系始終集中專(zhuān)一、簡(jiǎn)明恒定。其實(shí)，這一點(diǎn)根本而言是由監(jiān)察對(duì)象即監(jiān)察法的法律客體的特殊性決定的。

監(jiān)察法規(guī)定的監(jiān)察對(duì)象都處在整個(gè)國(guó)家的樞紐部位和整個(gè)社會(huì)關(guān)系的重要結(jié)點(diǎn)上掌握和行使部分公權(quán)，在治理運(yùn)行中的權(quán)責(zé)一致把握和確認(rèn)上顯得比較集中專(zhuān)一、純粹明了，具有在所有法律客體中與眾不同的特殊性；其他所有法律客體那里是不存在這一實(shí)質(zhì)和特點(diǎn)的。故而，監(jiān)察法的法律客體極其特殊，監(jiān)察法的法律主客體之間的法律關(guān)系也就顯得比較集中專(zhuān)一、純粹明了，而與行政法的法律主客體之間的法律關(guān)系從實(shí)質(zhì)到特點(diǎn)都完全不同。這種特殊性首先顯示為監(jiān)察實(shí)施的敏感性和保密性，此即監(jiān)察主體對(duì)監(jiān)察對(duì)象實(shí)施以法律監(jiān)督為實(shí)質(zhì)的國(guó)家監(jiān)察顯然需要十分謹(jǐn)慎、嚴(yán)格、周密乃至保密；其次決定了并體現(xiàn)出監(jiān)察法的制定和實(shí)施及監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行都必須充分保證與此特殊性相適應(yīng)。

事實(shí)上，在監(jiān)察法的法律范圍內(nèi)，法律客體和法律關(guān)系客體原本就沒(méi)有可能的和必要的相互交集及其引起的法律變化。這里的法律設(shè)定顯然極有特點(diǎn)。眾所周知，行政職能要比監(jiān)察職能廣大復(fù)雜得多；因此，在公權(quán)涉及的面和相對(duì)人合法權(quán)利、引起相對(duì)人的反應(yīng)和國(guó)家提供合法保障的情形上，行政法比監(jiān)察法就必然要廣大得多、復(fù)雜的得多。特別是監(jiān)察法規(guī)定的法律客體就是六類(lèi)監(jiān)察對(duì)象，十分具體、明確和相對(duì)單一，發(fā)生不了像行政相對(duì)人那樣的權(quán)利把握、維護(hù)與保障的復(fù)雜法律情形，即使發(fā)生了顯著的民事責(zé)任、刑事責(zé)任也無(wú)需在監(jiān)察法運(yùn)行階段來(lái)同步處理，而只需在監(jiān)察調(diào)查完成后進(jìn)行監(jiān)察處置或移送司法機(jī)關(guān)、進(jìn)入司法程序處理即可，無(wú)需像行政法那樣在法律運(yùn)行階段因?yàn)閷?duì)象的復(fù)雜性而必然要引入和適用“法律關(guān)系客體”這一概念并引起準(zhǔn)司法和司法性質(zhì)的法律變化。這樣，就在自然體現(xiàn)了法律客體特殊性的前提下，確保了監(jiān)察法主客體和法律關(guān)系的集中專(zhuān)一性和純粹明了性，極大便利監(jiān)察職能集中聚焦、有力高效的履行。

因此可知，監(jiān)察法的整個(gè)運(yùn)行過(guò)程并不和民法、刑法、訴訟法直接交集、同步運(yùn)行，盡管在職務(wù)犯罪治理上實(shí)施調(diào)查一律要為隨后的移送司法做好過(guò)硬的司法準(zhǔn)備（如前所述，關(guān)鍵是有分層施治原則在起作用）；故而不會(huì)像行政法那樣一旦相對(duì)人涉及民法、刑法、訴訟法就可作為權(quán)利主體發(fā)生多種形式的法律角色和法律關(guān)系的轉(zhuǎn)換，從法律機(jī)制上設(shè)定了監(jiān)察法實(shí)施的聚焦專(zhuān)一和效率效能。所以，監(jiān)察法中的法律主體、法律客體和法律關(guān)系就與司法常用的法律關(guān)系主體、法律關(guān)系客體、法律關(guān)系并不對(duì)應(yīng)交集，自然不會(huì)進(jìn)而發(fā)生納入他法的原理原則和程序機(jī)制而引發(fā)必然要介入本體法實(shí)施運(yùn)行過(guò)程的法律變化，始終保持自身相對(duì)簡(jiǎn)明專(zhuān)一、有自己特定內(nèi)涵和功能的法律專(zhuān)業(yè)實(shí)質(zhì)與實(shí)態(tài)確保本法實(shí)施的專(zhuān)注高效。

五、監(jiān)察法的實(shí)踐本質(zhì)與司法對(duì)接

同行政法、刑法、訴訟法等一樣，監(jiān)察法都有一個(gè)付諸實(shí)施的操作性實(shí)踐問(wèn)題。在這樣的實(shí)踐問(wèn)題上，僅粗線條規(guī)定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，僅從基礎(chǔ)法層次上來(lái)著眼就更加難以全面把握包括中觀和微觀層面法制實(shí)踐在內(nèi)的法律維度和法律內(nèi)容。對(duì)于作為一個(gè)部門(mén)法的監(jiān)察法，既要到達(dá)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)化的法律和法學(xué)建設(shè)的高度來(lái)看待并促進(jìn)發(fā)展，又要深入到中觀和微觀層面上去解決執(zhí)法順暢高效的實(shí)施問(wèn)題、特別是與司法對(duì)接的問(wèn)題。但這是一個(gè)內(nèi)容廣博深邃而又具體操作的法學(xué)領(lǐng)域。本文在此處只著重論析其中兩層問(wèn)題，具體如下。

（一）監(jiān)察法的實(shí)踐本質(zhì)是監(jiān)察實(shí)施

法律只有能夠并已經(jīng)付諸實(shí)施，然后才是真實(shí)的、生效的法律。這是對(duì)包括監(jiān)察法在內(nèi)的任何一部法律都適用、都具有必然的前提性與約束性的一個(gè)實(shí)踐真義。這個(gè)真義在具體部門(mén)法的特定性主導(dǎo)下就直接形成并顯示出該法的特定實(shí)踐本質(zhì)。對(duì)于監(jiān)察法來(lái)說(shuō)，這一真義促成并體現(xiàn)出監(jiān)察法的實(shí)踐本質(zhì)就是監(jiān)察實(shí)施。

按照監(jiān)察法的分層施治原則，監(jiān)察實(shí)施在監(jiān)察法的管轄范圍內(nèi)獨(dú)立完成職務(wù)違法治理，全程不涉及司法實(shí)質(zhì)、不具備司法特征，屬于單純的監(jiān)察法執(zhí)行行為，只具有單純的監(jiān)察執(zhí)法特性，故而也就可以直接稱(chēng)為“監(jiān)察執(zhí)法”。然而，在職務(wù)犯罪治理層面上，監(jiān)察實(shí)施必須同司法吻合對(duì)接，成為國(guó)家對(duì)職務(wù)犯罪進(jìn)行司法治理的上游或第一步，顯然就具備了充分的司法實(shí)質(zhì)和典型的司法特征；故而也就可以直接稱(chēng)為“監(jiān)察司法”。這樣，監(jiān)察實(shí)施就是一個(gè)包含了執(zhí)法和司法兩層不同性質(zhì)和實(shí)際內(nèi)涵的法律實(shí)踐范疇。因此，監(jiān)察法的實(shí)踐本質(zhì)就是由監(jiān)察執(zhí)法和監(jiān)察司法組成的監(jiān)察實(shí)施。

實(shí)質(zhì)上，監(jiān)察實(shí)施就是監(jiān)察權(quán)的依法行使與監(jiān)察法的有效執(zhí)行之和。在實(shí)際的監(jiān)察過(guò)程中，監(jiān)察權(quán)的依法行使與監(jiān)察法的有效執(zhí)行本身就是一體化的監(jiān)察過(guò)程，既“一條龍”式地依法行使監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)和處置權(quán)，又先集合監(jiān)察執(zhí)法和監(jiān)察司法于一體來(lái)操作。

從實(shí)際的實(shí)踐過(guò)程看，作為實(shí)際存在兩種不同法律秉性的法律實(shí)踐，監(jiān)察執(zhí)法和監(jiān)察司法通常是統(tǒng)一為監(jiān)察實(shí)施、具體為監(jiān)察調(diào)查來(lái)展開(kāi)和推進(jìn)的，而不是事先明確劃分而后再分別作業(yè)。事實(shí)上，只有在依照線索深入調(diào)查、令案件逐漸明朗之后，監(jiān)察治理事項(xiàng)的性質(zhì)才會(huì)逐漸明確，才可從法律上加以確定；與此同步對(duì)應(yīng)，監(jiān)察實(shí)施到底是執(zhí)法性還是司法性才可以逐漸明確并進(jìn)行相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)操作。

（二）監(jiān)察法與既有司法實(shí)踐的關(guān)系及值得研究探討的法學(xué)焦點(diǎn)問(wèn)題

在法定的程序和措施上，監(jiān)察法規(guī)定的一些內(nèi)容在操作上具有與司法的有關(guān)類(lèi)似內(nèi)容存在操作特征上的系統(tǒng)或相似。這樣一種交集使得監(jiān)察法的有關(guān)內(nèi)容是否可以從司法性質(zhì)上審視和把握，就成為一個(gè)很值得探討的純法學(xué)問(wèn)題，當(dāng)然也是法學(xué)中的最新焦點(diǎn)問(wèn)題。

監(jiān)察法規(guī)定的監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)和處置權(quán)實(shí)際是付諸一連串的具體操作當(dāng)中的一系列具體的權(quán)限和措施。根據(jù)這些權(quán)限和措施在國(guó)家治理、特別是法律實(shí)踐中的法律實(shí)質(zhì)、法律特征、法律作用和法律關(guān)系，兩種不同法律秉性的監(jiān)察實(shí)施可再作進(jìn)一步的分析把握如下：

第一，針對(duì)職務(wù)違法的執(zhí)法性監(jiān)察實(shí)施，本質(zhì)上屬于狹義的監(jiān)察執(zhí)法。這是主要依據(jù)監(jiān)察法就可完成的法治過(guò)程。其中，談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、留置、查詢、凍結(jié)、搜查、調(diào)取、查封、扣押、鑒定、勘驗(yàn)檢查等十二項(xiàng)措施的實(shí)施與一般的執(zhí)法行為在秉性特征上基本通同，因此在實(shí)踐中大量發(fā)生的是這些監(jiān)察實(shí)施。從監(jiān)察法為監(jiān)察實(shí)施確定的法律過(guò)程來(lái)看，這里的所有法律實(shí)施都屬于監(jiān)督、調(diào)查和處置三權(quán)并用的完整監(jiān)察實(shí)施。就像其他執(zhí)法一樣，這種執(zhí)法過(guò)程可以設(shè)計(jì)、也可以不設(shè)計(jì)諸如律師介入的機(jī)制，而監(jiān)察法的設(shè)計(jì)選擇了后者也是完全合理、正常的。

第二，針對(duì)職務(wù)犯罪的司法性監(jiān)察實(shí)施，本質(zhì)上可以界定為監(jiān)察司法。這是始終要錨定刑法和刑事訴訟法的司法原則與標(biāo)準(zhǔn)來(lái)執(zhí)行監(jiān)察法然后得以完成的法治過(guò)程。其中，技術(shù)調(diào)查、通緝、追逃、移送、司法建議、起訴制約等就是具備最顯著司法特征的監(jiān)察實(shí)施；在十二項(xiàng)措施中，談話以外的所有措施也都具備了司法秉性，因?yàn)槎急仨殗@追究職務(wù)犯罪的目的、確保與后續(xù)司法運(yùn)作精準(zhǔn)對(duì)接來(lái)運(yùn)用和實(shí)施，此時(shí)在業(yè)務(wù)操作上必須同時(shí)遵循和執(zhí)行好的法律部門(mén)是監(jiān)察法、刑法和刑事訴訟法。從監(jiān)察法為監(jiān)察實(shí)施確定的法律職責(zé)、任務(wù)和過(guò)程來(lái)看，這里的所有法律實(shí)施都屬于偵查，處在治理職務(wù)犯罪的司法全程的上游，行使著偵查權(quán)、起訴權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)等四項(xiàng)司法權(quán)中的第一權(quán)。這里的監(jiān)察實(shí)施盡管具備了充分的司法實(shí)質(zhì)和特征，但卻只依法限定在留置這一監(jiān)察措施內(nèi)，僅僅是為提起公訴做好前期司法準(zhǔn)備的上游部分即較為單純的司法偵查，甚至連拘留、逮捕的司法程度都尚未到達(dá)；因此，就不具備完整的司法實(shí)質(zhì)和司法特征，就不是完整意義和普通訴訟概念上的司法過(guò)程，當(dāng)然也就不具備按照律師可以介入的一般司法運(yùn)作模式來(lái)設(shè)計(jì)法律實(shí)施的必要性和充要條件。

六、結(jié)論：監(jiān)察法是一個(gè)全新的法律部門(mén)

基于前述分析可知，在法律的使命、淵源、依據(jù)、法特質(zhì)、特征、原理、原則、規(guī)定和體系上，監(jiān)察法都有一整套源自憲法的自身特定性所決定的法律內(nèi)容，具備了一個(gè)法律部門(mén)得以成立所必備的一整套要素和內(nèi)在條件。

從特定法律屬性上看，監(jiān)察法顯然是一門(mén)不同于其他任何法律、以往從未出現(xiàn)過(guò)的新型法律部類(lèi)，而且是一個(gè)具有自身特點(diǎn)和廣闊前景、有待進(jìn)一步建設(shè)發(fā)展的嶄新法律部門(mén)。

從法學(xué)特征上看，監(jiān)察法與憲法性法律、行政法、軍事法、社會(huì)法、經(jīng)濟(jì)法、民法、刑法、訴訟法等法律部門(mén)之間雖內(nèi)有關(guān)聯(lián)，但互不歸屬，實(shí)際是等位并列而又個(gè)性鮮明。其獨(dú)特性的根本來(lái)源在于產(chǎn)生監(jiān)察法的特定法律基礎(chǔ)，即實(shí)質(zhì)是特定重大實(shí)踐基礎(chǔ)的國(guó)家治理重大需要及相應(yīng)的中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制?？梢哉f(shuō)，監(jiān)察法就是源于憲法并成為在憲法之下第一級(jí)的基本法律，亦即整個(gè)法律體系中僅次于憲法的二級(jí)法律；是國(guó)家法律體系的支柱法之一，即構(gòu)成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的一個(gè)支架法律。顯然，監(jiān)察法在國(guó)家治理體系、特別是國(guó)家法律體系中具有十分突出和重要的法律地位。

從中國(guó)特色法制發(fā)展和法治化上看，監(jiān)察法則是一個(gè)最具中國(guó)特色和時(shí)代特征的重大法制創(chuàng)新，是基于中國(guó)國(guó)情、完全適合當(dāng)代和未來(lái)中國(guó)治理需要的一個(gè)全新的法律部門(mén)，為中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系增加了一個(gè)新領(lǐng)域、新部門(mén)，也為世界的法律理論和法律家族增添了一個(gè)獨(dú)一無(wú)二的新成員、新領(lǐng)域。應(yīng)該說(shuō)，不在當(dāng)代中國(guó)的土地上，不在中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制下，就不會(huì)生長(zhǎng)出、也無(wú)法理解和解釋如此別具一格的法律新苗。

就目前情況看，監(jiān)察法的法律原則、法律程序和法律措施已基本建立；監(jiān)察法對(duì)國(guó)家監(jiān)察職能的建立、履行、保證等國(guó)家運(yùn)作涉及到的更多維度，如實(shí)行監(jiān)察官制度、開(kāi)展國(guó)際合作等等，也都作出了框架性的基本規(guī)定。這表明，要順利付諸實(shí)施并取得具有高度專(zhuān)業(yè)化收效的法治成果，就一定要有與自身特定管轄權(quán)運(yùn)行相適應(yīng)、能充分滿足透徹履行監(jiān)察職能需要的法律原則、法律程序和法律措施，同時(shí)還要有一整套全面適合監(jiān)察權(quán)運(yùn)行規(guī)律和多種建設(shè)與治理需要的監(jiān)察法法律體系。

因此，作為基本法律，監(jiān)察法盡管目前只有、且只是一部法律，但是也應(yīng)該充分確認(rèn)為也是一個(gè)名副其實(shí)的新部門(mén)法標(biāo)志，是必將進(jìn)一步發(fā)展并形成自成體系的新法律部門(mén)的基礎(chǔ)法、主干法?？梢钥隙?，隨著監(jiān)察實(shí)踐的不斷深入和監(jiān)察體制改革的不斷深化，一系列更具體的配套法和有關(guān)規(guī)范，如監(jiān)察組織法、監(jiān)察官法、監(jiān)察調(diào)查法、監(jiān)察追逃法、監(jiān)察協(xié)作協(xié)調(diào)法、監(jiān)察國(guó)際合作法、監(jiān)察問(wèn)責(zé)法、監(jiān)察移送法、監(jiān)察救濟(jì)法以及一系列監(jiān)察實(shí)施條例細(xì)則等等，必將沿著這部主干法逐步衍生發(fā)展，最終形成一個(gè)依托于這部基礎(chǔ)法的監(jiān)察法家族。

事實(shí)上，監(jiān)察法家族就是一個(gè)具有自身特定構(gòu)成和發(fā)展規(guī)律與前景的全新法律體系，是一個(gè)由監(jiān)察法的專(zhuān)業(yè)法律理論、基礎(chǔ)（主干）法、具體法和配套規(guī)范等組成的監(jiān)察法法律體系。這個(gè)體系不僅有來(lái)自實(shí)踐的法律成果，也必定有來(lái)自實(shí)踐、又高于實(shí)踐的系統(tǒng)化專(zhuān)業(yè)法學(xué)理論作支撐。只不過(guò)作為法律體系的監(jiān)察法目前還在起步之初，且其整個(gè)法制化過(guò)程還是一個(gè)很大的專(zhuān)項(xiàng)法律理論建設(shè)和法制化系統(tǒng)工程落實(shí)到位之和而已。