王 濤，王偉琪

(西北工業(yè)大學 公共政策與管理學院，陜西 西安 710129)

一、從西部生態(tài)保護透視國家對秦嶺生態(tài)保護理念的轉變

習近平總書記于2020年4月20日來到秦嶺①牛背梁國家級自然保護區(qū)了解秦嶺生態(tài)保護工作情況時強調，“秦嶺違建是一個大教訓。從今往后，在陜西當干部，首先要了解這個教訓，切勿重蹈覆轍，切實做守護秦嶺生態(tài)的衛(wèi)士”[1]。秦嶺山脈是我國重要的生態(tài)屏障，涉及甘陜豫三省十五市。它不僅是長江、黃河的重要水源地，更是我國南北氣候的分界線，擁有寶貴且豐富的自然資源。秦嶺生態(tài)系統(tǒng)的整體性和秦嶺生態(tài)法治保護的一體性在客觀上要求秦嶺所涉陜甘豫三省十五市的生態(tài)保護法律規(guī)制必須具有一體性和協(xié)調性。

2007年，在《西部大開發(fā)“十一五”規(guī)劃》中對包括秦嶺在內的西部地區(qū)的資源節(jié)約、生態(tài)保護和環(huán)境保護提出了較為具體的要求。特別是針對秦嶺的生態(tài)保護建設問題，在專欄15“部分限制開發(fā)區(qū)域功能定位及發(fā)展方向”中將“秦巴生物多樣性功能區(qū)”定位為“適度開發(fā)水能，減少樹木采伐，保護野生物種”，為秦嶺的生態(tài)保護建設指明了方向，提出了要求。然而，需要指出的是，《西部大開發(fā)“十一五”規(guī)劃》對自然資源的發(fā)展理念仍具有歷史局限性：一方面提出要“統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展，正確處理生態(tài)建設、環(huán)境保護、資源節(jié)約與經濟社會發(fā)展的關系”；另一方面卻規(guī)定了要“開發(fā)節(jié)約并重、節(jié)約優(yōu)先”?？墒?，在開發(fā)與節(jié)約“并重”的前提下，如何能夠實現(xiàn)節(jié)約“優(yōu)先”？此外，從理念上看，“開發(fā)”和“節(jié)約”均體現(xiàn)的是對自然資源和生態(tài)環(huán)境的“利用”，而不是對自然資源和生態(tài)環(huán)境的“保護”。地方政府在實際操作中根本難以把握“開發(fā)”和“節(jié)約”之間的微妙關系，這為之后秦嶺，尤其是秦嶺北麓出現(xiàn)亂挖、亂采和亂建等違法現(xiàn)象埋下了隱患。

2010年5月，國務院頒布《關于進一步支持甘肅經濟社會發(fā)展的若干意見》，該意見將“著力加強生態(tài)建設和環(huán)境保護，構建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會”作為指導思想之一，將“要以生態(tài)建設與環(huán)境保護為前提，以轉變經濟發(fā)展方式和發(fā)展循環(huán)經濟為切入點，促進經濟社會與人口、資源、環(huán)境協(xié)調發(fā)展”作為支持甘肅經濟社會發(fā)展的基本原則之一。毫無疑問，上述指導思想和基本原則也適用于甘肅境內秦嶺生態(tài)保護工作。由此可以看出，國家對于西部地區(qū)尤其是秦嶺生態(tài)保護理念已經發(fā)生了從“開發(fā)與節(jié)約并重”到“以生態(tài)建設與環(huán)境保護為前提”的轉變，生態(tài)建設與環(huán)境保護實現(xiàn)了從理念上優(yōu)于資源開發(fā)的跨越式轉變，為“資源的開發(fā)與保護相結合”的制度實現(xiàn)奠定了理念基礎。有學者認為，“資源的開發(fā)與保護相結合”就是要在自然資源和生態(tài)環(huán)境可更新、可再生的限度內實現(xiàn)自然資源保護與開發(fā)之間的平衡，兼具“經濟效益、環(huán)境效益和社會效益”[2]，這也是秦嶺生態(tài)法治保護的核心要義。

2012 年的《西部大開發(fā)“十二五”規(guī)劃》依然是將“開發(fā)節(jié)約并重、節(jié)約優(yōu)先”作為適用于包括秦嶺在內的西部地區(qū)資源節(jié)約與管理的指導思想。同時，將秦嶺納入重要森林生態(tài)功能區(qū)，作為生態(tài)補償示范區(qū)建設。2017 年的《西部大開發(fā)“十三五”規(guī)劃》則表現(xiàn)出國家對包括秦嶺在內的西部地區(qū)生態(tài)保護有了全新的認識，特別是國家在《西部大開發(fā)“十三五”規(guī)劃》中用“筑牢國家生態(tài)安全屏障”這一章節(jié)名稱來替代《西部大開發(fā)“十二五”規(guī)劃》中“生態(tài)環(huán)境”這一章節(jié)名稱的行為，進一步證實了國家對生態(tài)保護的理念已經上升為“生態(tài)安全”的高度這一論斷。該規(guī)劃在第五章“加大生態(tài)保護力度”一節(jié)中重點強調了要加大對秦嶺的生態(tài)環(huán)境保護力度，這一舉措再次表明國家對秦嶺的生態(tài)保護與建設的重視達到了新的高度。

習近平總書記2020年4月20日在陜西調研秦嶺生態(tài)保護和修復等工作時做出的“當好秦嶺生態(tài)衛(wèi)士”等一系列重要指示批示，對秦嶺生態(tài)保護具有重大意義。秦嶺兼具地域上的跨區(qū)域性和生態(tài)系統(tǒng)上的整體性，這就在客觀上要求秦嶺生態(tài)法治保障肩負起探索跨區(qū)域山川協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護的法治保障路徑、豐富和發(fā)展國家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重任。要將秦嶺生態(tài)保護構建在最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度之上，以法治的力量推動秦嶺生態(tài)保護與開發(fā)利用之間的平衡，實現(xiàn)更高程度的秦嶺生態(tài)保護。

二、秦嶺之生態(tài)法治發(fā)展中存在的問題

1.沒有充分體現(xiàn)秦嶺生態(tài)保護法治體系化的發(fā)展理念

(1)秦嶺生態(tài)保護對生態(tài)文明理念的構建不充分

盡管在日常生活、公文寫作或學術研究中存在將“生態(tài)”與“環(huán)境”放在一起作為“生態(tài)環(huán)境”使用或者將兩者等同的現(xiàn)象，但實際上“環(huán)境”的概念偏重于環(huán)境內部各種不同的環(huán)境要素之間的關系，而生態(tài)的概念則從更為綜合的視角考查不同環(huán)境要素彼此之間以及環(huán)境要素作為一個整體與其他要素之間的關系，更為強調環(huán)境要素的系統(tǒng)性與動態(tài)性，具有更為豐富的內涵和意義[3]。目前在針對或涵蓋秦嶺生態(tài)環(huán)境保護的法規(guī)及其規(guī)范性文件中，沒有統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護立法，僅有針對動植物、土地、礦產等自然資源的分別立法。針對單一的環(huán)境要素的立法模式的優(yōu)點在于，立法對象清晰，便于主管部門的環(huán)境行政管理。但是需要注意的是，此種立法模式人為地割裂了秦嶺生態(tài)系統(tǒng)的保護，故而不利于系統(tǒng)性、整體性的保護秦嶺生態(tài)。

(2) 秦嶺生態(tài)保護制度構建不完備

首先，國家雖然制定了如京津冀經濟一體化、長江三角洲區(qū)域一體化等區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，但是針對秦嶺區(qū)域，國家卻未根據不同地區(qū)的不同環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿Γ瑥膮f(xié)同治理的角度出發(fā)制定區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃。其次，秦嶺區(qū)域生態(tài)保護未銜接全國重點生態(tài)功能區(qū)建設。上述制度的缺失，體現(xiàn)出秦嶺所涉三省十五市仍未樹立尊重自然規(guī)律以謀發(fā)展的理念，并由此導致秦嶺近乎所有區(qū)域都以“加大經濟開發(fā)力度”為導向，進而給秦嶺區(qū)域自然資源的可持續(xù)利用及環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展帶來了較大的負面影響。

2.秦嶺生態(tài)保護法治體系不健全

(1)地方立法缺乏相互支撐

秦嶺橫跨陜甘豫三省，雖然它們針對秦嶺生態(tài)保護立法數(shù)量大致相同，然而上述三省關于秦嶺生態(tài)保護立法層級和內容卻存在較大差異。這不僅反映出各地對秦嶺生態(tài)保護的重視程度和側重點不同，更反映出地方立法缺乏相互支撐這一深層次的問題。從立法層級上看，陜西省立法和其他省份立法差距較大，陜西省立法以地方性法規(guī)為主，以規(guī)范性文件為輔；但甘肅、河南兩省則相反。從立法內容上看，相較于陜西省，秦嶺所涉其他省份的省級立法缺乏直接針對秦嶺生態(tài)保護的法律規(guī)范，只有間接性地適用于秦嶺生態(tài)保護的法規(guī)規(guī)定[4]。如《甘肅省自然保護區(qū)管理條例》等。實踐中，秦嶺生態(tài)保護領域大部分省份缺乏針對秦嶺生態(tài)保護規(guī)定以及法律文件位階不同的現(xiàn)狀，導致秦嶺生態(tài)保護工作中難以形成有效的省級協(xié)同生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法。

(2)地方立法沒有實現(xiàn)政策靈活性與法律穩(wěn)定性的平衡

由于秦嶺區(qū)域所跨省份較多，各省的經濟與社會發(fā)展差異較大，故而地方立法機關應將政策靈活性和法律穩(wěn)定性相結合，在國家統(tǒng)一立法后，根據各省具體情況出臺相關政策。但就目前情況而言，秦嶺周邊各省立法并沒有實現(xiàn)兩者較好的結合，導致了地方立法缺少創(chuàng)新，嚴重阻礙了地方政府對生態(tài)治理能力的提升和生態(tài)治理體系的建設。

(3) 地方立法內容和立法技術有待提升

秦嶺周邊各省市在具體立法過程中主要出現(xiàn)了兩大問題。一是立法過程中過于偏重體例形式的完整，抄襲上位法條款嚴重，真正依據本地實際制定的條款比較少。以《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》及其下位法《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》為例，后者幾乎完全照搬前者的體例和內容，補充和修改的內容寥寥無幾。二是法律內容過于原則化，缺乏法律責任和具體的實施標準。以《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》第9條為例，該條雖規(guī)定了經濟扶持手段為專列財政預算和建立專項資金，但是對于如何建立及其資金來源渠道、資金額度、實施主體等都未作出具體的界定，也缺少專門的細則或實施辦法。類似情況在各地針對秦嶺生態(tài)保護立法中屢見不鮮。三是處罰方式隨意，方式有效性存疑。以《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》為調查對象，發(fā)現(xiàn)其在罰款、限期整治、警告、停產停業(yè)、吊銷證書等五六項環(huán)境執(zhí)法手段的使用中，罰款使用頻數(shù)最高，占到總頻數(shù)的三分之二，而實踐中普遍認為最有效的處罰手段“責令停產停業(yè)”使用頻數(shù)則不到六分之一[5]。

3.秦嶺生態(tài)保護環(huán)境政策沒有與其他政策之間實現(xiàn)良性互動

習近平總書記在浙江考察時強調：“經濟發(fā)展不能以破壞生態(tài)為代價，生態(tài)本身就是經濟，保護生態(tài)就是發(fā)展生產力?！盵6]因此，應當以綠色發(fā)展理念為指引，將秦嶺生態(tài)文明建設貫穿于秦嶺高質量發(fā)展的全過程，在制定相關法律法規(guī)和政策時，不僅要在生態(tài)法治領域體現(xiàn)“生態(tài)文明建設”，更要在其他相關領域體現(xiàn)該理念。

(1) 缺乏財稅制度與秦嶺生態(tài)法治保護的結合

國務院早在2016年便出臺了《關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》，陜西省亦在2018年出臺了《陜西省人民政府關于印發(fā)全民所有自然資源資產有償使用制度改革實施方案的通知》，但是在針對秦嶺生態(tài)保護的重要法規(guī)《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》和《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》中雖有其思想體現(xiàn)，但卻并未出現(xiàn)有關自然資源資產有償使用的具體制度設計，而這會嚴重影響秦嶺自然資源的可持續(xù)利用和永續(xù)發(fā)展。

(2)缺乏商事經濟領域與秦嶺生態(tài)法治保護的結合

西部地區(qū)在謀求經濟發(fā)展的過程中往往以效率、成本為價值導向，并將其與以公平、可持續(xù)為價值導向的環(huán)境資源保護與防治相對立，而這也給秦嶺生態(tài)法治保護帶來了阻力。實踐過程中，由于立法空白和監(jiān)管不當?shù)仍?，秦嶺范圍內多地出現(xiàn)亂搭亂建、亂砍亂伐、亂采亂挖、亂排亂放、亂捕亂獵等“五亂”問題，嚴重毀壞了秦嶺生態(tài)環(huán)境。

(3) 缺乏旅游業(yè)與秦嶺生態(tài)法治保護的結合

我國雖然在《旅游法》中明確規(guī)定：“旅游業(yè)發(fā)展應當遵循社會效益、經濟效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則?！钡聦嵣?，在秦嶺各省市的旅游開發(fā)管理條例中鮮少出現(xiàn)將旅游資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護相結合的具體規(guī)定，這也就導致了近年來秦嶺多地多次出現(xiàn)游客私自開發(fā)、游玩給生態(tài)環(huán)境帶來不良影響的事件。由于生態(tài)旅游資源在一定程度上具有不可再生性，故而必須要將旅游業(yè)與秦嶺生態(tài)法治保護相結合。

三、 秦嶺生態(tài)法治保護的完善

秦嶺生態(tài)保護的根本在于法治。習近平總書記于2020年11月16日至17日出席依法治國工作會議時指出：“要堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。”[7]在秦嶺生態(tài)保護領域，應當堅定不移的貫徹落實習近平法治思想，在法治軌道上推進秦嶺生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。具體而言，應當從健全秦嶺生態(tài)保護理念、加強秦嶺生態(tài)法治規(guī)范體系建設、推動環(huán)境政策與其他政策相協(xié)同三方面著手，推動秦嶺生態(tài)法治保護的完善。

1.秦嶺地區(qū)生態(tài)保護的理念構成

(1)正確處理秦嶺開發(fā)與保護的關系

充分考慮秦嶺所涉三省十五市的政治、經濟、社會發(fā)展狀況和水平，正確處理好秦嶺的開發(fā)與保護關系問題。黨的十九大報告指出：“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！盵8]現(xiàn)階段，秦嶺生態(tài)保護領域與落后的經濟發(fā)展水平、土地和森林資源依賴性產業(yè)結構、農村經濟發(fā)展、旅游資源無序開發(fā)等社會經濟發(fā)展之間的矛盾難以調解[9]，“五亂”問題已經成為秦嶺生態(tài)保護領域的突出問題[10]。因此，面對秦嶺生態(tài)保護問題，應當結合秦嶺地區(qū)的實際情況，特別是秦嶺生態(tài)保護過程中存在的諸多矛盾、痛點和突出問題。

(2)應當充分重視其生態(tài)的系統(tǒng)性

人類始終是生態(tài)系統(tǒng)的組成部分，人類的可持續(xù)發(fā)展是建立在生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的基礎之上的[11]。生態(tài)系統(tǒng)的系統(tǒng)性和綜合性在客觀上決定了秦嶺生態(tài)環(huán)境保護法治建設必須將秦嶺的山水林田湖草視作一個生命共同體，必須樹立“全方位、全過程、全地域”的系統(tǒng)化保護理念。

(3)要始終堅持以綠色發(fā)展理念為引領

綠色發(fā)展是我國五大新發(fā)展理念的具體化表達。落實到秦嶺保護中，則是要在保護好秦嶺生態(tài)環(huán)境的同時推動秦嶺地區(qū)經濟的永續(xù)發(fā)展，做到“既要綠水青山又要金山銀山”。特別是應當將“在秦嶺地區(qū)實施最嚴苛的生態(tài)環(huán)境保護制度”與“秦嶺地區(qū)經濟高質量發(fā)展”相結合，將貫徹習近平總書記關于“要做守護秦嶺生態(tài)的衛(wèi)士”的重要指示與實現(xiàn)秦嶺地區(qū)綠色生態(tài)發(fā)展相結合，將以建立健全生態(tài)補償機制、避免“貧困—掠奪式開發(fā)—生態(tài)退化—更貧困”的惡性循環(huán)[12]與在善用秦嶺生態(tài)資源的基礎上打贏精準扶貧攻堅戰(zhàn)相結合。

2.加強秦嶺生態(tài)保護法治規(guī)范體系建設

由于“體系不僅可以保障最大可能的概觀性，同時亦可保障法的安定性”[13]，故而，秦嶺生態(tài)保護法治體系作為社會主義法治體系的組成部分，應當建立以憲法中有關生態(tài)環(huán)境保護的條款為依據，以我國環(huán)境保護基本法、單行法、行政法規(guī)、地方法規(guī)、規(guī)范性文件的相關規(guī)定為核心的法治體系[14]。

(1)要構建完備的秦嶺生態(tài)保護制度

一是要運用區(qū)域協(xié)同治理的思想推進秦嶺生態(tài)環(huán)境保護與治理，劃定一體化秦嶺發(fā)展區(qū)域，充分發(fā)揮區(qū)域內各地的比較優(yōu)勢，以實現(xiàn)各地協(xié)同發(fā)展。二是要將秦嶺生態(tài)保護與全國重點生態(tài)功能區(qū)建設相銜接。要將秦嶺作為一個整體劃入全國生態(tài)功能區(qū)中，不斷增強秦嶺生態(tài)服務功能，以促進人與自然和諧發(fā)展、推動生態(tài)文明建設。

(2)構建國家與地方層面相互支撐的多層次秦嶺生態(tài)立法體系

完善有關秦嶺生態(tài)保護的立法體系，使國家和地方立法形成相互支撐，形成多層次立法共同推進的秦嶺生態(tài)法治工作格局。秦嶺生態(tài)保護法治的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性在客觀上要求改變秦嶺所涉三省地方立法規(guī)范混亂、標準多樣、不成體系的現(xiàn)狀，使地方立法形成相互支撐。筆者認為，可以從國家立法和地方立法兩個層面著手，以解決上述問題。首先，在國家立法層面，需要制定在秦嶺生態(tài)保護領域具有統(tǒng)領地位的《秦嶺法》。建議在出臺《長江法》《黃河法》等流域管理立法之后制定并出臺《秦嶺法》，以確立秦嶺所涉三省環(huán)境協(xié)同執(zhí)法、協(xié)同保護的法律基礎。在秦嶺地區(qū)高質量發(fā)展方面，針對秦嶺所涉三省十五市在經濟社會發(fā)展水平、經濟發(fā)展方式、基礎設施建設等方面存在明顯差異的現(xiàn)狀，通過國家層面的統(tǒng)一立法合理平衡秦嶺所涉三省十五市生態(tài)保護與經濟社會可持續(xù)發(fā)展之間的關系，不斷推動和促進整個秦嶺地區(qū)的整體聯(lián)動發(fā)展。其次，在地方立法層面，秦嶺所涉三省十五市應當充分發(fā)揮各自的積極主動性，依據本地區(qū)的實際情況，對國家層面的《秦嶺法》進行細化和補充[15]，秦嶺所涉三省十五市應當在現(xiàn)有立法基礎之上，對不同部門、不同級別的地方法規(guī)、政府規(guī)章進行整合，形成相互支撐、行為規(guī)范、運轉協(xié)調、協(xié)同合作的地方立法體系。

(3)推動地方立法實現(xiàn)政策靈活性和法律穩(wěn)定性的平衡

秦嶺生態(tài)法治保護應走政策與法律相配合的發(fā)展路徑，在通過政策靈活性彌補法律滯后性的同時，通過法律的強制性彌補政策的任意性。具體而言，應從國家層面入手，制定針對秦嶺生態(tài)保護的統(tǒng)一規(guī)劃和目標，由秦嶺所在各省市根據本轄區(qū)內自身具體的政治、經濟和社會情況，制定與國家層面相統(tǒng)一的軟法或硬法以此推動秦嶺生態(tài)法治保護。

(4)地方立法在過程中應完善立法內容并提升立法技術

秦嶺各省市在立法時應當落實以下三點：一是要保障條文在具備上位法的宣誓性條款、兜底性條款、授權性條款的同時，結合本地具體實際情況，因地制宜，制定具體法律規(guī)則；二是要細化條文中的法律責任及配套實施細則，使其條文在執(zhí)行中更具有針對性和操作性；三是要嚴格設定處罰方式，并依據實踐經驗選擇行之有效的處罰方式。以西安市落實《陜西省秦嶺生態(tài)保護條例》為例，立法部門應針對在秦嶺保護中遇到的如基層執(zhí)法部門執(zhí)法權缺失等具體問題做出具體規(guī)定。

3.推動秦嶺生態(tài)保護政策與其他政策之間實現(xiàn)良性互動

秦嶺地區(qū)生態(tài)法治建設不僅需要健全秦嶺生態(tài)保護法治規(guī)范體系，還需要推動其生態(tài)法治保護政策與財政稅收、商事經濟、旅游觀光等其他政策之間實現(xiàn)良性互動。

(1) 推動財稅制度與秦嶺生態(tài)法治保護相結合

針對上文所提出的問題，一方面，應當推動秦嶺自然資源資產有償使用制度的確立與完善，根據秦嶺各省市的實際情況，制定自然資源產權確認及登記制度；另一方面，應當推動秦嶺地區(qū)生態(tài)補償財稅制度的完善，強化秦嶺各省市公共財政功能，完善秦嶺生態(tài)補償機制的相關財政制度及秦嶺生態(tài)環(huán)境稅費制度[16]。秦嶺所涉省市應從加大扶貧協(xié)作和對口支援的力度方面著手，實施“組團式”幫扶、“網格化”管理，通過政府的有效引導，將秦嶺地區(qū)的脫貧攻堅與秦嶺生態(tài)環(huán)境保護有效銜接。

(2) 推動商事經濟領域與秦嶺生態(tài)法治保護相結合

秦嶺所在的陜甘豫三省地處中西部地區(qū)，且秦嶺的主體在西部地區(qū)，不僅是關中平原的生態(tài)屏障，更是長江、黃河中上游地區(qū)的水源涵養(yǎng)地和流域分界點，秦嶺的生態(tài)保護狀況將直接關系和影響到黃河、長江中下游地區(qū)的環(huán)境質量和經濟社會的發(fā)展質量。因此，陜甘豫三省在秦嶺問題上，應當牢固樹立“不搞秦嶺大開發(fā)，共抓秦嶺大保護”的意識，用制度的籠子制約盲目開發(fā)秦嶺自然資源而忽視對秦嶺環(huán)境質量和動植物資源保護的行為，尤其是不能為了追求經濟增長而對商事經濟過度予以傾斜。在習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”和“環(huán)境扶貧”思想的指引下，地方政府應將秦嶺地區(qū)生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢轉變?yōu)槊撠毺?，因地制宜地發(fā)展綠色生態(tài)產業(yè)，在保護環(huán)境中實現(xiàn)經濟的可持續(xù)發(fā)展。具體而言，就是要清楚的認識到“人與自然是生命共同體，必須站在人與自然和諧共生的高度來謀劃和推動經濟社會發(fā)展”[17]，在“生態(tài)優(yōu)先”思想下，推動第一二三產業(yè)協(xié)同發(fā)展。政府要發(fā)揮秦嶺地區(qū)的農業(yè)資源優(yōu)勢，引導市場積極運用農產品加工以及資源高效利用的技術，進一步整合分散資源，完善農業(yè)產業(yè)體系。要推動工業(yè)綠色發(fā)展，不斷提升能源利用效率、資源利用水平、清潔生產水平，打造綠色產業(yè)體系。要大力推動第三產業(yè)發(fā)展，在生態(tài)環(huán)境得到充分保護的前提下形成特色旅游產業(yè)鏈條，打破常規(guī)的發(fā)展模式，打造旅游精品項目，滿足消費者需求。

(3) 推動旅游業(yè)與秦嶺生態(tài)法治保護相結合

地方政府在發(fā)掘秦嶺旅游資源優(yōu)勢的同時應當注重秦嶺生態(tài)環(huán)境保護。要在貫徹綠色發(fā)展理念的大前提下，堅持生態(tài)紅線觀念、完善環(huán)境影響評價機制等約束制度、健全約束制度、完善獎懲機制[14]，不斷促進秦嶺旅游產業(yè)的綠色發(fā)展。

注釋

① 本文所討論的“秦嶺”是廣義上的大秦嶺，涉及甘肅、陜西、河南三省。