左官春，劉 魁

（東南大學 馬克思主義學院，江蘇 南京211189）

社會動員作為一種常見的政治現(xiàn)象，它形成于中國革命和建設(shè)的過程之中，其組織和發(fā)動群眾的表征在國家治理語境中具有某種特殊的價值向度。近代以來，社會動員在中國國家治理現(xiàn)代化過程中發(fā)揮著重要的驅(qū)動效應(yīng)，并深度形塑現(xiàn)代政黨與社會發(fā)展關(guān)系，尤其是在政策推廣方面具有其他治理方式不可比擬的效率優(yōu)勢。哈佛燕京學社社長裴宜理指出：“中國共產(chǎn)黨是通過經(jīng)年累月、貫穿始終地對廣大農(nóng)民進行動員而取得革命成功的”①裴宜理：《增長的痛楚：崛起的中國面臨之挑戰(zhàn)》，《國外理論動態(tài)》2014年第12期，第71頁。，“一部中國共產(chǎn)黨的歷史就是一部社會動員史”②李德成，郭常順：《近十年社會動員問題研究綜述》，《華東理工大學學報（社會科學版）》2011年第6期，第46頁。。改革開放以來，傳統(tǒng)社會動員轉(zhuǎn)變“運動式治理”，其“路徑依賴”不僅表現(xiàn)為國家管理者實現(xiàn)某種行政績效考核的重要手段，同時也是衡量國家治理能力的核心指標之一。革命年代，社會動員帶有很強的戰(zhàn)時體制特征，其運作邏輯體現(xiàn)為權(quán)力主導下的威權(quán)實踐，其目的在于實現(xiàn)高效率的革命動員，因其動員的效率優(yōu)勢在當代國家治理過程中具有無可替代的地位。尤其是在應(yīng)對突發(fā)公共事件方面，社會動員出于政治實用考量而很難被排除在政策工具之外，這在一定程度上是造成傳統(tǒng)社會動員模式向現(xiàn)代國家治理范式轉(zhuǎn)型困難的癥結(jié)所在。盡管社會動員具有優(yōu)異的治理效率，但其以破壞制度基礎(chǔ)為代價而背離現(xiàn)代國家治理的基本目標，頻繁社會動員會擾亂正常的法治秩序，并削弱法律和制度的權(quán)威性③周凱：《社會動員與國家治理:基于國家能力的視角》，《湖北社會科學》2016年第2期，第52頁。，因而其治理“范式轉(zhuǎn)換”成為當代國家亟需解決的突出問題。然而學術(shù)界圍繞著社會動員與國家常態(tài)治理的關(guān)系形成不同程度的爭論，傳統(tǒng)觀點認為，社會動員與國家常態(tài)治理是兩種涇渭分明的矛盾治理形態(tài)，因而二者是一種相互替代關(guān)系，但中國治理實踐表明二者因“合法性承載”而產(chǎn)生相互轉(zhuǎn)變?nèi)诤系木C合治理譜系④徐巖，范娜娜，陳那波：《合法性承載:對運動式治理及其轉(zhuǎn)變的新解釋——以A市18年創(chuàng)衛(wèi)歷程為例》，《公共行政評論》2015年第2期，第22頁。。實際上，社會動員受制于國家常態(tài)治理，二種治理模式并非嚴格的線性替代關(guān)系，而是存在不同程度的互動并存的“協(xié)同效應(yīng)”⑤郝詩楠：《理解運動式與常規(guī)化治理間的張力:對上海與香港道路交通執(zhí)法案例的比較》，《經(jīng)濟社會體制比較》2019年第4期，第160頁。。在國家治理現(xiàn)代化背景下，社會動員正以軟動員方式轉(zhuǎn)變現(xiàn)代社會行之有效的治理方式①王金濤，陳琪：《軟動員:國家治理現(xiàn)代化視閾下的社會動員轉(zhuǎn)型》，《新視野》2017年第1期，第37頁。，但其作為一種擴張性權(quán)力必須在國家治理過程中劃定合理邊界和嚴加監(jiān)管②賀治方：《社會動員在國家治理中的功能及其合理邊界》，《學術(shù)界》2019年第7期，第83頁。。社會動員介入國家常態(tài)治理存在一定的邊界效應(yīng)，動員不足或過頭都會導致國家治理效能遞減或者治理效力失控，其根源在于社會動員在國家常態(tài)治理系統(tǒng)中處于失范狀態(tài)而放大其運作風險③孫曉暉，劉同舫：《公共危機治理中社會動員的功能邊界和優(yōu)化策略》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2020年第3期，第23頁。?？傮w而言，現(xiàn)有文獻圍繞社會動員與國家常態(tài)治理關(guān)系展開豐富深入的探討，但其局限在于其探討的共同假設(shè)前提，即“社會動員能夠有效解決社會治理中的某一特定難題”④王慶西：《重大公共危機治理中的社會動員何以成功:基于新冠肺炎防控的案例分析》，《天津行政學院學報》2020年第5期，第43頁。缺乏嚴謹而科學的論證過程。社會動員并非包治百病的“良藥”，其成功與否往往取決于特定的制度設(shè)計與條件約束。在現(xiàn)代國家治理語境中社會動員與國家常態(tài)治理互動的條件和機制是什么？這正是本研究致力于回答的問題。

一、社會動員的歷史朔源

任何國家治理模式的選擇都脫離不了具體的歷史文化傳統(tǒng)，并在復雜的歷史文化交融過程中形成特定的路徑依賴，從而形成具有本土特色的國家治理特征。盡管社會動員是西方的舶來品，但卻在近代中國革命和建設(shè)過程中深度介入和形塑中國政治傳統(tǒng)，尤其是它對中國基層社會的改造使得執(zhí)政黨在社會管控方面獲得豐富的實踐經(jīng)驗?？疾熘形髡Z境中的社會動員差異及流變，有助于澄清社會動員的路徑依賴的軌跡及其本質(zhì)。

（一）中西學術(shù)語境中的社會動員

“社會動員”（social mobilization）概念是美國著名學者卡爾·多伊奇最早提出的，本意是指“人們所承擔的絕大多數(shù)舊的社會、經(jīng)濟、心理義務(wù)受到侵蝕而崩潰的過程”⑤Karl W.Deutch,“Social Mobilization and Po-litical Development”,American Political Science Review,No.6,1961,p.501.，它所試圖揭示的是近現(xiàn)代劇烈社會變革對于個人思想及行為所產(chǎn)生的全面而深刻的影響，個體舊思想觀念的崩潰與新思想的建構(gòu)模式更是其考察的重點。亨廷頓在承接多伊奇社會動員概念的基礎(chǔ)上，進一步分析社會動員的心理基礎(chǔ)，即舊的社會觀念崩塌導致人民轉(zhuǎn)而尋求新的社交方式，“它意味著人們在態(tài)度、價值觀和期望等方面與傳統(tǒng)社會的人們分道揚鑣，并向現(xiàn)代社會的人們看齊”⑥塞繆爾·亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，王冠華等譯，上海:上海人民出版社2008年版，第26頁。。實際上，社會動員并非普遍存在而是近代社會發(fā)展的產(chǎn)物，尤其是近代信息技術(shù)革命加速了傳統(tǒng)社會的解體，“人們通過通訊手段的大大擴展而提高了對國家利益方面以及外部更廣大世界的認識的必然結(jié)果”⑦C.E.布萊克：《現(xiàn)代化的動力》，段小光譯，成都:四川人民出版社1988年版，第33頁。。由此可見，西方學者著重從社會轉(zhuǎn)型視角理解社會動員的發(fā)展過程，著重探討宏觀社會結(jié)構(gòu)演變對個體觀念及行為方式的深刻影響，即“它是消除前現(xiàn)代社會的壓抑機制和內(nèi)耗效應(yīng)，創(chuàng)立新的價值觀念和行為模式的過程”⑧蔡志強：《社會動員論：基于治理現(xiàn)代化的視角》，南京:江蘇人民出版社2015年版，第20-21頁。。而我國學者在探究社會動員現(xiàn)象時，側(cè)重于探討動員主體自身所持有的工具性目的。林尚立認為，社會動員是政治主體利用自身所掌握的權(quán)力資源，為了實現(xiàn)特定的社會、經(jīng)濟、政治等發(fā)展目標而充分調(diào)動社會各主體力量共同參與政治活動的過程⑨林尚立：《當代中國政治形態(tài)研究》，天津:天津人民出版社2000年版，第271頁。。從中國語境來看，社會動員是黨和政府為了實現(xiàn)特定發(fā)展目標而有效引導、激勵和組織社會成員共同參與某項活動的過程?？梢?，我國學術(shù)界大多認為社會動員是一項有效的國家治理手段，政治主體利用某一渠道或策略對社會成員展開有效的引導、激勵、說服和鼓動，從而確保社會成員能夠在思想和行為上認可動員主體所提出的各項方針政策或決策目標，并將這種認可轉(zhuǎn)化為積極主動的社會行為，最終實現(xiàn)動員主體的特定目標。為何國內(nèi)外學術(shù)界關(guān)于社會動員的概念存在如此差異化的理解？究其根源在于文化背景差異導致對社會動員現(xiàn)象產(chǎn)生各自“地方性”的解釋。如中英文著作中關(guān)于“social mobilization”一詞的翻譯存在明顯的文化差異，根據(jù)西方學界的理解，“mobilization”的含義主要是指由于社會流動性而導致社會結(jié)構(gòu)、生活方式以及政治發(fā)展產(chǎn)生的重大變化。亨廷頓在構(gòu)建西方社會動員評價指標時，曾將公眾參與公共事務(wù)比重、媒體受眾規(guī)模占比、人口流動性、識字率及非農(nóng)人口比重等納入其評估體系①塞繆爾·亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，第36-45頁。。這些指標充分顯現(xiàn)出社會現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型對人口流動、社會生活及社會發(fā)展產(chǎn)生的直接影響，這與我國學者所界定的理性化治理方式和政治手段有所不同②汪衛(wèi)華：《群眾動員與動員式治理——理解中國國家治理風格的新視角》，《上海交通大學學報（哲學社會科學版）》2014年第5期，第43頁。。因此，西方在宏觀視角下所研究的“social mobilization”與我國學術(shù)領(lǐng)域的“社會動員”在概念內(nèi)涵上存在較大差異。正是由于這一差異的存在，決定了中國社會動員研究不能完全復制西方理論，必須以中國的革命、建設(shè)及改革的實踐以及國家治理的現(xiàn)實需求為依據(jù)。

（二）社會動員的路徑依賴

長期以來，社會動員是中國共產(chǎn)黨在革命戰(zhàn)爭時期所形成的一種傳統(tǒng)治理方式。畢仰高指出：在新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨依靠其卓越的社會動員能力獲得廣大人民群眾的普遍支持而最終贏得解放戰(zhàn)爭的勝利，從而取得了國家政權(quán)并建立新中國③Lucien Bianco,“Origins of the Chinese Revo-lution 1915－1949”,Stanford:Stanford University Press,1971.。隨著中華人民共和國的成立，社會動員的優(yōu)良革命傳統(tǒng)被應(yīng)用到鞏固新政權(quán)的社會主義改造和建設(shè)過程之中。毛澤東認為，社會動員是黨和政府改造社會并貫徹其政策的有效手段，“什么工作都要搞群眾運動，沒有群眾運動是不行的”④毛澤東：《建國以來毛澤東文稿》（第7冊），北京:中央文獻出版社1992年版，第433頁。。黨和國家通過群眾運動將國家意志轉(zhuǎn)化為廣大人民群眾的自發(fā)行為，自1949—1978年期間，全國范圍內(nèi)的群眾運動超過70次，幾乎涉及到國家社會發(fā)展的各個領(lǐng)域，尤其是在鞏固政權(quán)、發(fā)展生產(chǎn)、階級斗爭以及抗美援朝等領(lǐng)域最為突出，比如人民公社、“三反”“五反”“全民大煉鋼”以及“農(nóng)業(yè)學大寨”等⑤楊志軍：《從非常規(guī)常態(tài)治理到新型常態(tài)治理》，《探索與爭鳴》2016年第7期，第125頁。。在具體的社會動員過程中，國家強調(diào)的是全社會成員的廣泛參與，而忽視參與主體自身的分工和專業(yè)能力，因而這種由國家意志主導而群眾廣泛參與的社會動員通常被稱為“群眾運動”（mass movements）?？陀^而言，群眾運動這種社會動員方式延續(xù)革命年代的戰(zhàn)時體制特征，其本質(zhì)上是一種政治動員，在政治權(quán)威的裹挾下全體社會成為被動參與到國家目標的宏大敘事過程當中。建國初期，黨和國家利用非常規(guī)社會動員手段最大程度上整合社會過于分散化的各種資源以發(fā)展生產(chǎn)和鞏固政權(quán)，其社會動員具有速度快、效率高及集中力量辦大事的突出特征。當然，過于頻繁的社會動員同樣引發(fā)了諸多負面效應(yīng)。從法治化視角看，社會動員在很大程度上干擾了正常的社會法治秩序，降低了法律制度的權(quán)威性，直接危及到司法系統(tǒng)的正當性，抑制了國家法制化建設(shè)進程。從行政管理視角看，社會動員打破了原有的行政運行機制，短時間內(nèi)強力整合社會各項資源構(gòu)建臨時且非專業(yè)性的行政運轉(zhuǎn)體系，顯然背離了社會發(fā)展的基本規(guī)律。從動員客體視角看，由于被動員客體缺乏專業(yè)的知識和技能，僅從量上拼湊起來的規(guī)模與國家社會發(fā)展問題解決的專業(yè)需求并不相適應(yīng)，反而大幅降低了社會運行效率，引發(fā)了嚴重的社會資源浪費。從被動員個體而言，過于頻繁的社會動員，極大地降低了個體參與公共建設(shè)的積極性和能動性，甚至出現(xiàn)了明顯的抵觸和厭惡情緒，最終導致參與主體透支而無法實現(xiàn)預期的動員效果，這就導致黨和國家的政治意圖以及所頒布的各項方針政策很難在實踐中得以持續(xù)有效地執(zhí)行。正是由于頻繁社會動員所產(chǎn)生的危害性，鄧小平指出：“人民需要安定團結(jié)的政治局面，對大規(guī)模運動厭煩了”“經(jīng)常搞運動，實際上就安不下心來搞建設(shè)”⑥鄧小平：《鄧小平文選》（第2卷），北京:人民出版社1994年版，第349頁。。改革開放以來，國家治理中鮮有大規(guī)模群眾運動，且國家逐步放松了對社會各個領(lǐng)域的嚴格管制，逐漸改變了各級政府在社會資源配置中的壟斷性地位。此外，市場在資源配置中的決定性作用，改變了國家強和社會弱的發(fā)展格局，多元化的社會組織及利益主體成為國家治理的重要參與者，這就消解了頻繁發(fā)動群眾運動的社會基礎(chǔ)。

（三）當代社會動員的治理形態(tài)

盡管大規(guī)模的群眾運動已基本退出歷史舞臺，但其本身所代表的社會動員卻成為國家治理現(xiàn)代化的重要形式之一，尤其是在群眾運動向現(xiàn)代社會動員的轉(zhuǎn)型過程中依然表現(xiàn)出強大的政治慣性，并形成獨具中國特色的運動式治理。在中國國家治理現(xiàn)代化過程中，運動式治理帶有某種歷史合法性，依托于革命戰(zhàn)爭年代所取的輝煌成就而奠定了國家政權(quán)的政治合法性基礎(chǔ)，同時也依賴于執(zhí)政黨以及國家政權(quán)組織強有力的宣傳教育和組織滲透能力，通過廣泛且頻繁的群眾運動來實現(xiàn)國家治理目標。運動式治理是傳統(tǒng)群眾運動與現(xiàn)代社會動員之間的過渡狀態(tài)，當前國家治理進程中依然對運動式治理路徑具有明顯的依賴性，如2008年北京奧運會、2010年上海世博會等需要諸多黨政機關(guān)利用運動式治理手段廣泛調(diào)動社會成員共同參與志愿服務(wù)、社會維穩(wěn)以及保護環(huán)境等任務(wù)。從政策執(zhí)行視角看，運動式治理顯然已經(jīng)成為常規(guī)行政管理體系及科層制管理的有效補充手段，運動式治理實質(zhì)上是“暫時叫停原科層制常規(guī)過程，以政治動員過程替代之，以便超越科層制度的組織失敗，達到糾偏、規(guī)范邊界的意圖”①周雪光，劉世定，折曉葉：《國家建設(shè)與政府行為》，北京:中國社會科學出版社2012年版，第23頁。。在基層社會治理中，國家通常需要打破原有的官僚科層制限制，集中抽調(diào)來自不同部門或科室的人員，甚至抽調(diào)整個部門來完成某項任務(wù)，如維穩(wěn)、選舉或者招商引資等，目的是能夠在最短的時間內(nèi)高效完成某項政治任務(wù)或命令?？陀^來說，與常規(guī)行政管理體制比較而言，社會動員具有更高的組織資源效率、強有力的執(zhí)行力和執(zhí)行效率，確保黨和政府能夠在最短時間內(nèi)實現(xiàn)某項目標。各級政府面對指標性考核時，社會動員既能最大程度挖掘和調(diào)動政府各職能部門和廣大社會成員參與的積極性，同時也是確保社會發(fā)展及國家建設(shè)目標順利實現(xiàn)的有效手段。但是，無節(jié)制的運動式治理等社會動員方式同樣導致國家治理粗暴簡單化和免責化的缺陷，“當黨員和群眾的參與熱情被極大地調(diào)動后，在較好運用人力資源彌補其他資源的不足的同時，也造成了政治過程中的責權(quán)不清和自我免責的可能”②蔡志強：《社會動員論：基于治理現(xiàn)代化的視角》，第15頁。。此外，運動式治理也容易成為各級官吏快速謀取政績的重要手段，這顯然背離了國家治理的初衷并降低了社會動員的治理實效?？傊?，“運動式治理”集中體現(xiàn)了改革開放以來蘊含在國家治理中的社會動員要素，也充分體現(xiàn)出社會動員的政治傳統(tǒng)依然在當前國家治理現(xiàn)代化過程中具有強大的慣性，逐步成為中國國家治理的特色之一。盡管這一治理方式具有一定的缺陷性，但其依然能夠在新時代中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中發(fā)揮著重要作用，但社會動員并不僅僅是一種隨時可以利用的治理手段，更是國家治理能力及治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分。從國家治理能力上看，社會動員本身所具備的調(diào)動社會各項資源的動員能力是現(xiàn)代國家治理的必備要素，其中調(diào)動和組織社會成員參與國家建設(shè)和社會發(fā)展已然成為評價國家治理能力大小的關(guān)鍵維度之一。

二、社會動員的制度化轉(zhuǎn)型及“嵌入”機理

社會動員轉(zhuǎn)型已成為國家治理現(xiàn)代化的重要議題，社會動員既可以作為政府的政策工具以解決具體的社會現(xiàn)實問題，也可以作為國家制度的重要設(shè)計而嵌入到常規(guī)的國家治理體系當中。盡管運動式治理仍是當前國家治理不可或缺的重要組成部分，但其制度化轉(zhuǎn)型已成為克服其先天不足的重要路徑。社會動員作為從中國傳統(tǒng)官僚體制中不斷演變而來的非正式治理手段，潛藏著深刻的傳統(tǒng)治理基因，且其日漸突出的負面效應(yīng)推動著運動式治理向現(xiàn)代社會動員的制度化轉(zhuǎn)型。由于傳統(tǒng)官僚組織體制下產(chǎn)生的運動式治理存在不同的生成邏輯和治理功能，導致其向現(xiàn)代國家治理體系的融入過程產(chǎn)生復雜的“嵌入”機理。

（一）社會動員制度化轉(zhuǎn)型的動因

公共政策的實施是為了滿足社會成員的公共需求，因而無論選擇哪種政策工具必然是為了提高政府的公共服務(wù)供給能力。與此同時，政府動員社會資源的能力是不斷變化的，它是通過政策工具的不斷選擇而提高其社會動員能力，因而政策選擇成為評估政府社會動員能力的重要參照物。當前，政府依然慣用運動式治理解決社會發(fā)展的諸多問題，很大程度上是由于自身的社會動員能力有限。實際上，改革開放以來，我國政府的動員能力出現(xiàn)了明顯的下降趨勢③鄧萬春：《社會動員:能力與方向》，《中國農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）》2007年第1期，第65頁。。盡管上述結(jié)論的可信度有待于進一步驗證，但它是通過對比改革開放前國家全面控制社會而得出的結(jié)果，并沒有充分考慮到改革開放之后國家與社會之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系的重大變化①鄒讜：《二十世紀中國——從宏觀與微觀行動角度看》，香港：牛津大學出版社1994年版，第69頁。，即整個社會配置資源的方式以及國家制度的變革。改革開放前的“總體性社會”（鄒讜語）之所以具備強大的社會動員能力，是因為當時國家在政治和社會結(jié)構(gòu)上實施一體化管理機制，國家權(quán)力全面管控社會發(fā)展的各個方面，并形成國家與社會高度一體的集權(quán)管理體制，由此形成了強大的國家管控網(wǎng)絡(luò)和社會動員能力②林尚立：《當代中國政治形態(tài)研究》，第271頁。。社會主義建設(shè)時期，國家在整個社會生活以及資源管理上占據(jù)壟斷性地位，這也是國家具備強大社會動員能力的重要前提。但改革開放以來，中國國家治理進入了孫立平等學者所說的“后總體性社會”③畢向陽，晉軍，馬明潔，何江穗：《單位動員的效力與限度——對我國城市居民“希望工程”捐款行為的社會學分析》，《社會學研究》2010年第6期，第171頁。。在改革開放過程中，國家通過具體的改革措施調(diào)整國家與社會的關(guān)系，社會活動空間的釋放既解放了社會生產(chǎn)力，同時也調(diào)動各級政府積極探索地方治理模式的積極性，這在一定程度上消解了傳統(tǒng)社會動員發(fā)生的社會土壤及模式弊端。

評價政府社會動員能力的依據(jù)不應(yīng)當單純局限于國家對社會的控制程度，還應(yīng)當考慮國家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型后，社會動員作為國家治理體系組成部分的理由。盡管傳統(tǒng)意義上社會動員產(chǎn)生發(fā)展的社會條件已逐漸消解于市場經(jīng)濟環(huán)境當中，但這并不等同于說社會動員在國家治理現(xiàn)代化語境中無法生存發(fā)展。④S.N.艾森斯塔特：《現(xiàn)代化:抗拒與變遷》，張旅平等譯，北京：中國人民大學出版社1988年版，第27頁。所消失的應(yīng)當是傳統(tǒng)的社會動員體制，而不是社會動員自身。改革開放以來，政府社會動員能力下降是推動國家治理常態(tài)化發(fā)展的必然結(jié)果，即從戰(zhàn)時體制的運動式治理中釋放出國家常態(tài)治理的制度空間，本身就是在現(xiàn)行制度內(nèi)部調(diào)適社會動員與國家常態(tài)治理的關(guān)系，其目的在于降低國家治理的社會成本，從而提高國家治理現(xiàn)代化的水平。在改革開放過程中，政府與社會的關(guān)系是通過政府讓渡部分社會控制權(quán)來實現(xiàn)的，尤其是調(diào)整資源配置方式來重構(gòu)個人、社會與國家之間的復雜關(guān)系，產(chǎn)權(quán)改革與民主法治化建設(shè)構(gòu)筑了國家治理權(quán)力的約束機制，并為社會動員融入現(xiàn)代國家治理體系創(chuàng)造了制度化前提。需要注意的是，當代國家治理并非不需要社會動員，而是傳統(tǒng)社會動員體制不能適應(yīng)現(xiàn)代國家治理體系的要求，導致其負面成本超出了現(xiàn)代國家治理的底線。事實上，面對現(xiàn)代社會層出不窮的社會突發(fā)事件，需要政府時刻保持強大的社會動員能力以應(yīng)對各種突發(fā)公共危機，問題的焦點在于現(xiàn)有運動式治理等社會動員手段無法有效解決突發(fā)的社會公共問題，且日漸高昂的社會動員成本也成為政府選擇社會動員政策時所必須考慮的因素。為此，傳統(tǒng)社會動員方式亟需從與國家常態(tài)治理的對立狀態(tài)中擺脫出來，以一種合理的制度身份融入到國家治理的現(xiàn)代化體系當中。

（二）社會動員轉(zhuǎn)型的體制環(huán)境

社會動員的運作機制是以國家治理的制度環(huán)境為前提，是由政府應(yīng)對突發(fā)事件的社會動員手段與政策工具共同構(gòu)成的。當前社會動員轉(zhuǎn)型的制度環(huán)境主要有政治壓力型、績效錦標賽型和官僚科層制等三種體制環(huán)境。第一，政治壓力型體制，其主要特征是上下分治和層級協(xié)同。在這一體制下，基層社會動員主要是由處在高位的動員主體強制性地打破現(xiàn)有的科層制，以調(diào)動優(yōu)化各層級資源配置來完成上級政府下達的某項治理目標。具體而言，上級政府將治理目標分解為下級政府更為細化的治理任務(wù)和考核指標，利用目標責任制所形成的政治壓力督促下級政府采用社會動員方式來完成治理任務(wù)，并在此基礎(chǔ)上形成“上下分治”與“層級協(xié)同”⑤歐陽靜：《運作于壓力型科層制與鄉(xiāng)土社會之間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)——以桔鎮(zhèn)為研究對象》，《社會》2009年第5期，第61頁。。在社會動員過程中，上級領(lǐng)導意志是開啟社會動員的關(guān)鍵所在，常規(guī)化治理效果的退化在一定程度上刺激政府注意力的再分配，一旦某項治理需求獲得上級合法性授權(quán)則極有可能走向自上而下的推動機制，由此實現(xiàn)從常規(guī)治理向社會動員的轉(zhuǎn)變⑥徐巖，范娜娜，陳那波：《合法性承載:對運動式治理及其轉(zhuǎn)變的新解釋——以A市18年創(chuàng)衛(wèi)歷程為例》，《公共行政評論》2015年第2期，第37頁。。由此可見，高層權(quán)力所產(chǎn)生的政治壓力是形成社會動員的制度前提。就具體運作機制看，壓力驅(qū)使下的社會動員打破了基層政權(quán)組織中的科層結(jié)構(gòu)限制，以社會動員為核心重新整合和分配職能，高層權(quán)力借助社會動員手段打破下級政府科層制的限制層級來實施相關(guān)政策。

第二，績效錦標賽體制，這是帶有明顯的晉升博弈性質(zhì)的社會動員體制。在這種體制環(huán)境中，基層社會動員往往以績效為導向，各基層政府之間為了層級晉升而博弈，由此最大程度上調(diào)動基層政府參與國家治理的積極性。錦標賽體制通常是中央通過頒布或?qū)嵤┮欢ǖ哪繕艘?guī)則，讓各級地方政府能夠積極競爭經(jīng)濟扶持和晉升機遇，由此實現(xiàn)基層治理的社會動員，而這一體制與總體性社會政治運動方式之間存在著內(nèi)在契合性①周飛舟：《錦標賽體制》，《社會學研究》2009年第3期，第54頁。。社會動員帶有明顯的績效導向特征，基層政府通過社會動員而加入到非常規(guī)且集中性的賽道中來，它打破了科層界限，從最大程度上整合治理資源和彌補常規(guī)治理的缺陷，從而在短期內(nèi)實現(xiàn)具體的治理目標。

第三，官僚科層體制，這是利用政府官僚機制與社會動員相結(jié)合形成的行政吸納機制。在這一機制中，各級官員通過社會動員重塑官僚系統(tǒng)內(nèi)部吸納和整合行政資源的運行機制，從而讓社會動員具備了科層化特征。這一機制的核心在于中央政府能夠憑借自身掌握的行政規(guī)劃權(quán)力和自上而下的人事管理權(quán)力滲透到各級政府的科層制內(nèi)部職能部門，由此確保整個國家官僚體制的一體性②Landry,Pierre F，“Decentralized Authoritarianism in China”,New York:Cambridge University Press,2008.。改革開放以來，我國行政體制表現(xiàn)出愈加明顯的“科層制”特征，在行政體系內(nèi)部形成了分工明確和等級嚴格的官僚科層制，行政官員更加注重規(guī)范化和技術(shù)化，行政過程追求程序公正和運作效率，這在一定程度上消解了傳統(tǒng)政治壓力型體制的弊端。與總體性社會發(fā)展階段的政治運動相比，改革開放以來的社會動員機制逐漸摒棄了強烈的政治意志③葉敏：《從政治運動到運動式治理——改革前后的動員政治及其理論解讀》，《華中科技大學學報（社會科學版）》2013年第2期，第75頁。，更加追求務(wù)實高效的社會治理效果?？傊?，社會動員依賴于現(xiàn)有的官僚科層體制，盡管政治壓力型體制利用政治權(quán)力的強制性突破基層政府的科層制限制，但這種對官僚體制依賴性過高的政治動員在科層制執(zhí)行過程中最終轉(zhuǎn)化為以目標責任為導向的治理邏輯。

（三）社會動員制度化轉(zhuǎn)型的“嵌入”機理

社會公共問題的復雜性和多變性，迫使政府不斷革新治理方式來滿足各方公共服務(wù)需求，其中社會動員模式的制度化融入成為破解政府公共服務(wù)政策選擇困境的可行路徑之一。社會動員模式變化與國家制度及社會結(jié)構(gòu)的變遷息息相關(guān)，在國家制度框架內(nèi)常態(tài)治理與社會動員之間存在相互形塑和轉(zhuǎn)化的關(guān)系。從我國傳統(tǒng)社會動員方式上看，社會動員的政策工具更多的傾向于利用國家來塑造社會，而不是利用社會來塑造國家。如果國家強和社會弱的結(jié)構(gòu)逐漸趨向于國家和社會共同強大的結(jié)構(gòu)關(guān)系，必然需要將傳統(tǒng)社會動員納入到制度范疇內(nèi)協(xié)調(diào)常規(guī)治理與社會動員之間關(guān)系，從而在平衡國家與社會關(guān)系時賦予政府政策選擇的常數(shù)，即常規(guī)治理與社會動員并非截然對立的政策工具，而是在制度體系有著各自的分工與發(fā)生場域。社會動員應(yīng)當如何納入國家常態(tài)治理的制度體系內(nèi)？從危機管理角度來看，社會動員應(yīng)當擺脫制度“破壞者”的身份定位，即以犧牲制度穩(wěn)定性來超常規(guī)集中資源以戰(zhàn)勝危機④龍?zhí)骸稄摹皩ι鐣訂T”到“由社會動員”——危機管理中的動員問題》，《政治與法律》2005年第2期，第17頁。，轉(zhuǎn)變?yōu)樵谥贫瓤蚣軆?nèi)由社會成員主動自發(fā)地調(diào)動社會資源來克服公共危機，從而賦予社會動員以正式的制度身份，并與常規(guī)治理形成有機的治理互動與優(yōu)勢互補。我國社會動員的制度形態(tài)呈現(xiàn)出明顯的從組織化向準組織化方向發(fā)展的趨勢。所謂組織化動員是國家大規(guī)模組織動員的能力，而隨著國家組織動員能力下降而其準組織化動員能力反而隨之提升⑤許寶君：《社區(qū)居民自治項目的運作機制及績效檢視——基于湖北四屆社區(qū)公益創(chuàng)投（項目）的分析》，《求實》2020年第1期，第27頁。。社會動員參與主體的多元性，既克服了傳統(tǒng)政府主導動員的局限性，但也帶來動員效率降低，其根源在于社會動員本身的不確定性分散了社會整體行動力，為此，需要制度化的規(guī)制從外部確定社會動員的發(fā)生條件和行動規(guī)范。

改革開放以來，社會動員形式逐漸趨向于以實際利益為導向，充分調(diào)動了廣大民眾以及基層組織在民主建設(shè)過程中的積極性，廣大人民群眾的參與已經(jīng)成為解決社會公共問題的有效路徑。此處的參與是指民眾在制度范圍內(nèi)通過社會動員廣泛地合法參與到公共事務(wù)管理活動當中，制度化的社會動員成為民眾表達公共訴求和參與國家治理的重要形式，這集中體現(xiàn)“強國家-強社會”結(jié)構(gòu)對公民自發(fā)社會動員的制度要求。從社會動員構(gòu)成要素看，它包含動員者、被動員者、投入和產(chǎn)出等四大基本要素，問題在于采取何種制度形式有效融合社會動員的諸多要素，其關(guān)鍵在于社會動員參與者的制度素養(yǎng)，即能否準確理解社會動員在解決公共問題時的限制條件及實踐邏輯，并能在社會動員過程中主動規(guī)避其潛在的失控風險。正是從這一層面上看，如果不能逐步提升參與民眾的制度素質(zhì)和專業(yè)能力，也無法取得預期的國家治理效果①阿列克斯·英格爾斯：《人的現(xiàn)代化》，殷陸君譯，成都：四川人民出版社1985年版第3頁。。社會動員作為當代國家治理的重要政策工具必然是在某種制度框架內(nèi)開展的，這就意味著社會動員嵌入國家治理的制度化邏輯，必然是以馴化不受節(jié)制的社會權(quán)力為前提，在制度設(shè)定的約束條件內(nèi)有序發(fā)揮社會動員的獨特優(yōu)勢，從而解決各種突發(fā)公共危機。社會動員的制度化轉(zhuǎn)型必然是政府主導的強制性治理不斷向多元主體共同參與的協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，其核心在于不斷用制度化剛性力量約束社會動員失控風險，簡言之，社會動員的制度化轉(zhuǎn)型本身就是國家制度吸納和馴化社會權(quán)力的過程。

三、社會動員與常態(tài)治理的互動機制

社會動員的制度化轉(zhuǎn)型本身就意味著制度環(huán)境中重新定位社會動員與常態(tài)治理的關(guān)系，即二者從一種相互對立關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫刃螒B(tài)上的相互協(xié)同和依存關(guān)系。社會動員與常態(tài)治理的互動機制構(gòu)建需要厘清三重關(guān)系，科層組織的常態(tài)治理與社會動員之間的“雙軌協(xié)同”；多元主體共同參與治理的基礎(chǔ)上，社會動員與常態(tài)治理的“制度化協(xié)商”；以政府網(wǎng)絡(luò)為載體，社會動員與常態(tài)治理主體相互依存的利益協(xié)調(diào)治理體系。

（一）社會動員與常規(guī)治理的“雙軌協(xié)同”

社會動員向常態(tài)治理的有效轉(zhuǎn)變，依然需要在運動式治理策略與科層組織常規(guī)行政運作之間形成有效互動，確保雙方能夠產(chǎn)生雙軌協(xié)同效應(yīng)，通過高效率的社會動員能夠為常態(tài)治理提供有效補充。理想化的常態(tài)治理蘊含著去“運動化”的可持續(xù)治理特征，而社會動員的制度化轉(zhuǎn)型迎合了傳統(tǒng)常態(tài)治理的需求。關(guān)于如何制度性地構(gòu)建常態(tài)治理與社會動員的關(guān)系，部分學者指出要打破社會動員的“運動式”陷阱，就要克服政策之治，轉(zhuǎn)而尋求制度之治，在不斷完善治理制度中建立相應(yīng)的監(jiān)管體系，最終讓社會動員逐漸趨于“制度化治理”②倪星，原超：《地方政府的運動式治理是如何走向“常規(guī)化”的?——基于S市市監(jiān)局“清無”專項行動的分析》，《公共行政評論》2014年第2期，第70頁。。傳統(tǒng)社會動員的弊端在于“無法無天”，即以犧牲法治和制度穩(wěn)定性為代價盲目追求某種權(quán)力目標，這就導致社會動員成為破壞國家常態(tài)治理的“群眾運動”。社會動員與常態(tài)治理能否在制度建構(gòu)中和諧共存，成為社會動員制度化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在。應(yīng)當說，社會動員與常態(tài)治理所面對的社會公共問題各有側(cè)重，但它們是國家治理議題的有機組成部分，突發(fā)公共危機與常態(tài)公共問題之間并不存在截然對立的關(guān)系，而是在一定條件下相互轉(zhuǎn)化，這就意味著作為治理手段的社會動員與常態(tài)治理之間的合作大于沖突。為此，社會動員與常態(tài)治理的互動機制，要規(guī)范組織結(jié)構(gòu)，推進行政機構(gòu)改革，提高決策的科學性和權(quán)威性，最終構(gòu)建復合式的均衡型的治理模式，引導社會動員逐步向常態(tài)化方向轉(zhuǎn)變③孫峰，魏淑艷：《國家治理現(xiàn)代化視域下運動式治理模式轉(zhuǎn)型研究——以深圳“禁摩限電”為例》，《甘肅行政學院學報》2017年第2期，第41頁。。需要指出的是，社會動員與常態(tài)治理之間可以相互轉(zhuǎn)化，但不可以相互取代，這是因為國家治理問題復雜性既需要應(yīng)對一般公共問題的常態(tài)治理，也需要應(yīng)對突發(fā)公共危機的超常規(guī)社會動員，以及時遏制事態(tài)的惡化。因而社會動員與常態(tài)治理共同構(gòu)成國家治理“雙規(guī)”并行的政策工具，具體選擇哪種治理方式取決于所面對治理問題的危機程度，即二者并不構(gòu)成天然的對立，反而在制度框架內(nèi)形成相互依存的治理格局。制度化和長效化的治理機制是克服傳統(tǒng)運動式治理的有效方式，其具體運作方式在于用制度的強制性規(guī)制不受節(jié)制的社會動員權(quán)力，即任何社會動員都需要納入制度化軌道，并根據(jù)具體制度的規(guī)定合法地參與國家治理。然而，常態(tài)治理具有復雜多樣的方式，其出發(fā)點是要在社會動員策略和科層體系之間實現(xiàn)良性互動，這是因為常態(tài)治理本身具有低效特征，無法有效應(yīng)對突發(fā)公共危機，這就需要從制度上設(shè)定常態(tài)治理轉(zhuǎn)化為社會動員的條件和程序，從而讓社會動員與常態(tài)治理在制度范疇內(nèi)相互轉(zhuǎn)化和取長補短。簡言之，社會動員與常態(tài)治理之間的運作機制并不是完全對立的，而是我國國家治理進程中的兩個有機構(gòu)成部分①周雪光：《運動型治理機制:中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時代》2012年第9期，第105頁。。社會動員與常態(tài)治理的互動機制，首先要確保社會動員和科層體系之間形成有效協(xié)同，確保二者能夠相互補充，重點突出層級協(xié)同中社會動員的資源整合作用，在科層體系內(nèi)構(gòu)建分工明確、正當有序的常規(guī)結(jié)構(gòu)，最終將社會動員機制轉(zhuǎn)變?yōu)檎g常態(tài)合作機制，這就為科層組織的常態(tài)治理提供了必要的應(yīng)急制度，提高了“常態(tài)化治理”的適應(yīng)性。

（二）社會動員與常態(tài)治理的“制度化協(xié)商”

社會動員與常態(tài)治理制度化協(xié)商必然以多元主體共治為基礎(chǔ)，確?；鶎佣嘣黧w能夠可持續(xù)地參與國家治理，為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化和優(yōu)化治理格局夯實制度基礎(chǔ)。傳統(tǒng)社會動員必然依托上級政府的政策激勵，這種權(quán)力意志主導的運動式治理或群眾運動在復雜基層治理環(huán)境面前很容易出現(xiàn)“上有政策、下有對策”的局面，而單一化的社會動員模式同樣阻礙了基層特定利益結(jié)構(gòu)的優(yōu)化?；诖艘磺樾危灾贫纫?guī)范為前提，構(gòu)建基層多元主體共治模式，成為了當前社會動員與常態(tài)治理“制度化協(xié)商”的必然趨勢。所謂制度化協(xié)商是指具有不同階級基礎(chǔ)和利益訴求的社會組織及個人，通過對話協(xié)商尋求國家治理的制度共識，并合法有序地共同參與國家治理②宋漢曉：《人民政協(xié)與協(xié)商民主——從政治協(xié)商到廣泛多層制度化協(xié)商的歷史實踐與重大意義》，《民主與科學》2016年第2期，第30頁。。盡管社會動員與常態(tài)治理被認為是國家治理的常用政策工具，但其本質(zhì)是制度化協(xié)商的結(jié)果，本身具有制度剛性，這與多變的政策性治理有著本質(zhì)區(qū)別。從國家治理角度來看，社會動員本身所蘊含的多元主體共治理念需要制度化規(guī)范，即把分散多元的利益主體通過社會動員的制度化轉(zhuǎn)型而納入常規(guī)治理的制度之治當中。具體說來，多元主體共治是在社會動員與常態(tài)協(xié)同治理過程中，以多元利益主體為基礎(chǔ)，建構(gòu)復雜且開放性的共同治理體系，各主體之間利用對話、協(xié)作、競爭和統(tǒng)一行動的運作機制，以共同的利益作為參與社會治理的根本性目標③王名，蔡志鴻，王春婷：《社會共治:多元主體共同治理的實踐探索與制度創(chuàng)新》，《中國行政管理》2014年第12期，第16頁。。多元社會主體參與促使社會動員與常態(tài)治理的“制度化協(xié)商”更具制度張力，即在制度化機制中多維度協(xié)商溝通國家治理議題及方式問題，從而為國家治理的制度化建設(shè)夯實民意基礎(chǔ)。實際上，多元主體共治所構(gòu)建的是具備持續(xù)有效性的制度化運作機制，也是實現(xiàn)社會動員向常態(tài)治理轉(zhuǎn)化的核心條件。制度化協(xié)商以民意為基礎(chǔ)構(gòu)筑社會動員與常態(tài)治理的制度共識，既承認社會動員納入制度體系的可能性與必要性，同時也以制度形式規(guī)定社會動員與常態(tài)治理的功能及地位。就國家治理問題復雜性而言，常態(tài)治理構(gòu)筑國家治理的“剛性”形態(tài)，它是維護社會秩序和國家穩(wěn)定的常規(guī)力量，但在面對日益復雜的公共利益訴求方面，需要社會動員以柔性治理的方式平衡和優(yōu)化復雜多變的突發(fā)公共危機?？梢哉f，社會動員與常態(tài)治理的“制度化協(xié)商”包容社會各個階層的訴求，并以制度為基礎(chǔ)構(gòu)建動態(tài)有序的國家治理格局，本質(zhì)上是將社會動員的“柔性”與常態(tài)治理的制度“剛性”有機融合的制度創(chuàng)新。在多元主體共治模式引導下推進社會動員的制度化轉(zhuǎn)型，提升社會動員的制度含量并以參與式社會動員取代運動式行政動員，提高社會自主動員的能力，進而實現(xiàn)“由社會動員”取代“對社會動員”，充分激發(fā)社會發(fā)展活力④龍?zhí)骸稄摹皩ι鐣訂T”到“由社會動員”——危機管理中的動員問題》，《政治與法律》2005年第2期，第17頁。。此外，還應(yīng)當進一步提高基層治理體系的制度化水平，確保其能夠成為高協(xié)同、強吸納且高度可持續(xù)的內(nèi)部整合機制，最終能夠以政府、社會、市場三大主體為核心形成國家綜合治理合力。

（三）社會動員與常態(tài)治理的“機制互補”

社會動員制度化轉(zhuǎn)型必然要求打破當前單一化的科層運作機制，國家治理在政策網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上構(gòu)建不同行動主體相互依賴和利益協(xié)調(diào)的網(wǎng)絡(luò)運作體系，這促使國家治理機制的創(chuàng)新以容納社會多元利益主體的現(xiàn)實訴求。無論社會動員機制還是科層常態(tài)治理機制對“群眾運動”等負效應(yīng)的消解，都難以突破政府組織的控制而成為真正意義上的社會事件，更無法良性推動政府與社會關(guān)系雙向重構(gòu)以實現(xiàn)長效國家治理機制的建構(gòu)。依據(jù)政策網(wǎng)絡(luò)理論分析，單純利用科層制主導的常態(tài)治理已然無法滿足當前日益復雜多變的治理需求，為此，需要借助政策網(wǎng)絡(luò)的架構(gòu)來創(chuàng)新治理機制⑤鄞益奮：《網(wǎng)絡(luò)治理:公共管理的新框架》，《公共管理學報》2007年第1期，第89頁。。與科層結(jié)構(gòu)主導的常態(tài)治理相比，社會動員的機制建構(gòu)注重的是行動主體間的利益依存性和協(xié)調(diào)性，將高度集中的治理層級結(jié)構(gòu)分解為動靜相結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，通過打破剛性制度的組織邊界以建構(gòu)柔性化的治理體制。社會動員與常態(tài)治理機制的制度性融合，改變自上而下單一化的垂直層級聯(lián)系，轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂懈叨日{(diào)適性的多點聯(lián)系，進一步優(yōu)化和完善層級化治理結(jié)構(gòu)。因此，社會動員制度化轉(zhuǎn)型需要利用政策網(wǎng)絡(luò)為載體創(chuàng)新治理體制，確保其與常態(tài)治理主體形成穩(wěn)定可持續(xù)的協(xié)作治理體系，從而有效規(guī)避治理沖突而建構(gòu)穩(wěn)定有序的國家治理格局。制度化轉(zhuǎn)型后的社會動員是國家治理的重要制度形態(tài)，與常態(tài)治理體制具有同等的地位和重要性，二者關(guān)系并非替代而是互補。盡管常態(tài)治理與社會動員各自具有獨特的治理優(yōu)勢，但國家治理復雜性使得任何單一治理形式都無法及時有效地處理各種公共問題，在國家治理體制構(gòu)建過程中需要充分考量各種治理形式的優(yōu)缺點，以“互補”形式綜合處理國家治理難題。改革開放以來，社會動員與常態(tài)治理的制度性關(guān)聯(lián)具有戲劇性，經(jīng)歷了最初的強社會動員與弱常態(tài)治理的對抗性關(guān)系，發(fā)展到改革開放時期弱社會動員與強常態(tài)治理的協(xié)同性關(guān)系，實際上制度體系內(nèi)部，社會動員與常態(tài)治理強弱關(guān)系的失衡必然降低國家治理的效度。為此，需要從機制互補角度重新建構(gòu)社會動員與常態(tài)治理的制度性平衡關(guān)系。傳統(tǒng)社會動員機制與當代常態(tài)治理機制的結(jié)合，共同形成了當代國家治理體系的基本運作方式。然而，由于社會動員制度化轉(zhuǎn)型過程中產(chǎn)生諸多新的結(jié)構(gòu)性矛盾，導致其與常態(tài)治理的融合必然面臨著一系列協(xié)同瓶頸，其根源在于社會動員的治理邏輯與常態(tài)治理的科層邏輯之間存在差異性矛盾。社會動員制度化轉(zhuǎn)型的核心要義在于“去運動化”，將其治理優(yōu)勢納入到制度化治理體系當中，從而抑制其日趨嚴重的治理負效。學界關(guān)于治理轉(zhuǎn)型的探討，大多傾向于如何實現(xiàn)社會動員的常態(tài)治理。值得關(guān)注的是，常態(tài)治理作為理想化的國家治理模式，在具體治理實踐中必然受制于所依托的制度慣性與現(xiàn)實條件而不能發(fā)揮其全部治理優(yōu)勢，社會動員制度化轉(zhuǎn)型則彌補了常態(tài)治理的缺陷?？傊?，在制度框架內(nèi)，社會動員與常態(tài)治理能夠各歸其位并有效克服自身的不足，使得二者既相互取長補短，同時又相互促進。

四、社會動員與常態(tài)治理協(xié)同的風險規(guī)避

社會動員與常態(tài)治理協(xié)同是國家治理的有效方式，但必須得到合理使用，否則很可能產(chǎn)生反向作用。孟德斯鳩曾指出：“一切有權(quán)力之人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬古不易的經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”①孟德斯鳩:《論法的精神》（上冊），張雁深譯，北京:商務(wù)印書館2004年版，第184頁。社會動員協(xié)同常態(tài)治理，實際上是進一步擴張國家治理的權(quán)力，若無有效的法治制度約束必然潛藏破壞社會秩序以及危及公民權(quán)利等風險。為此，國家治理中的社會動員與常態(tài)須恪守依法共治原則才能規(guī)避潛在的治理風險。

（一）堅持以人民為中心，恪守公民權(quán)利邊界

在社會動員與常態(tài)治理協(xié)同參與國家治理的過程中，以人民為中心是二者協(xié)同治理的關(guān)鍵。一方面，社會動員并不是一個單向的輸出過程，而是動員者和被動員者之間相互協(xié)作的互動過程，是被動員者對動員目標表示認同和支持的自愿行為；另一方面常態(tài)治理合法性的基礎(chǔ)在于人民的認同，唯有人民通過合法程序賦權(quán)官僚科層制主導的常態(tài)治理才擁有處置公共問題的合法權(quán)力。近代以來，人民主權(quán)原則已成為國家治理的基本原則，盡管各國關(guān)于人民主權(quán)的制度設(shè)計和實踐路徑各不相同，但其最終歸宿是以維護和實現(xiàn)人民利益為宗旨，尤其是在國家治理現(xiàn)代化過程中社會動員和常態(tài)治理都是實現(xiàn)人民利益的治理手段，因而任何國家治理模式演化發(fā)展都要服務(wù)于人民的生存發(fā)展所需。從人民到公民并非否定人民主權(quán)原則，而是在國家治理過程中賦予參與者的公共身份，其目的在于將抽象的理論原則落實到具體制度設(shè)計中，并以權(quán)利名義明確國家治理的任務(wù)和邊界。在依法治國約束條件下，社會動員與常態(tài)治理協(xié)同首先要恪守以人民為中心的原則，以法治方式明確規(guī)定社會動員與常態(tài)治理協(xié)同的邊界和行動規(guī)范，防止以犧牲個體利益為代價來僭越公民權(quán)利邊界。計劃經(jīng)濟體制下，政府壟斷并支配國家治理的各種社會資源，并由其直接干預和決定社會生產(chǎn)與生活方式，因而個體的合法權(quán)利和意愿被隱藏在宏大的各種治理運動之中。國家自上而下的運動式治理過于追求參與者的政治服從性，強制動員破壞了法治原則并不同程度地損害了公民的合法權(quán)利，如大躍進時期的各項政治運動，以非法手段強迫群眾參與國家運動式治理，“在國家控制所有生存必需資源的前提下，被動員者實際上是沒有退出權(quán)的”①孫立軍，晉軍等:《動員與參與——第三部門募捐機制個案研究》，杭州:浙江人民出版社1999年版，第88頁。?？梢哉f，任何違背人民意志的國家治理方式，既不能有效解決各種國家治理問題，也不能長久維護社會穩(wěn)定和人民利益。在國家治理語境中，人民意志并非抽象的政治概念，而是表現(xiàn)為法治秩序中的公民權(quán)利，以侵犯公民合法權(quán)益為代價的社會動員與常態(tài)治理協(xié)同必然瓦解國家治理的制度性共識而難以實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化。因此，社會動員與常態(tài)治理的協(xié)同，應(yīng)當遵循相關(guān)利益原則來進行合理引導，真正發(fā)揮出多元社會主體參與國家治理的積極性和主動性。此處的利益原則可以參照市場中的平等交換來設(shè)置，目的在于正確引導多元參與主體的利益需求，平等有序地保障國家治理過程中的個體權(quán)利，否則社會動員與常態(tài)治理必然損害人民群眾的根本利益。因此，社會動員與常態(tài)治理的協(xié)同目標，必須與廣大人民群眾的利益訴求相吻合，且協(xié)同治理的方式也要恪守公民權(quán)利邊界才能符合以人民為中心的利益原則。此外，人不僅僅是感性動物，同時也具有理性，除了利用利益引導外還可以利用情感激勵的方式引導社會多元主體廣泛參與國家治理并在解決公共問題的過程中激發(fā)民眾對國家治理能力的信心和凝聚力。

（二）堅持依法治國原則，恪守法治治理底線

依法治國是新時代國家治理的基本原則，同時也是社會動員與常態(tài)治理協(xié)同的“紅線”。亞里士多德指出：“一切政體都應(yīng)訂立法制并安排它的經(jīng)濟體系，使執(zhí)政和屬官不能假借公職，營求私利?！雹趤喞锸慷嗟?《政治學》，吳壽彭譯，北京:商務(wù)印書館1965年版，第274頁。社會動員與常態(tài)治理協(xié)同之所以擁有強大的公權(quán)力，關(guān)鍵在于治理者具有合法性權(quán)威，以法治方式整合社會動員與常態(tài)治理的優(yōu)勢，并在治理過程中嚴格遵守法治的底線，才能規(guī)避治理權(quán)力失控所帶來的更大社會危機。如果社會動員與常態(tài)治理的協(xié)同失去法治的約束與限制，很容易踐踏法律規(guī)定而被不法者所濫用，導致國家治理權(quán)力失去了應(yīng)有的法治邊界，淪為不法者謀取私利的工具。因此，社會動員與常態(tài)治理協(xié)同務(wù)必在法治原則的框架內(nèi)合法地行使國家治理權(quán)力，并以法律形式明確規(guī)定協(xié)同治理的具體內(nèi)容和使用方式。黨的十九大報告明確提出：國家治理必須“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進”③《中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會文件匯編》，北京:人民出版社2017年版，第54頁。。因此，國家治理必須利用法律來約束和規(guī)范社會動員與常態(tài)治理的協(xié)同方式，從而規(guī)避協(xié)同治理權(quán)力濫用的風險。西方國家通過頒布相關(guān)法律制度來規(guī)范社會動員，明確限制了社會動員的使用范圍。在應(yīng)對和處理公共危機方面，美國建立了非常完善的法律體系，并利用更有針對性的具體法律明確了公共危機中社會動員權(quán)力的使用邊界，比如在1976年頒布實施的全國緊急狀態(tài)法明確了啟動緊急狀態(tài)的具體流程、條件、期限以及終止條件等相關(guān)事項，尤其明確規(guī)定了緊急狀態(tài)下如何使用總統(tǒng)權(quán)力，限制了特權(quán)的使用范圍。隨后在1992年又頒布實施了聯(lián)邦響應(yīng)預案，并在2004年進一步完善了這一預案，最終出臺了全國響應(yīng)預案，2008年再次對這一預案進行修訂并最終確立了全國響應(yīng)框架，由此明確界定了美國在緊急狀態(tài)下，使用社會動員必須遵循的預案、保護、準備、恢復等相關(guān)流程。法國在1995年頒布了緊急狀態(tài)法，法律制度重點明確了緊急狀態(tài)下政府如何使用權(quán)利以及公民所需履行的義務(wù)④李菊：《國外突發(fā)事件應(yīng)急法律制度掃描》，《中國人大》2006年第14期，第24頁。。德國同樣高度重視對社會動員的制度約束，充分利用資源調(diào)動和統(tǒng)一協(xié)調(diào)制度，確保國家、社會以及個體等能夠有效參與協(xié)調(diào)動員機制，最大程度上避免某一治理主體陷入權(quán)力失控的險地。從國外社會動員協(xié)同常態(tài)治理的過程來看，法治原則始終是各種非常規(guī)治理方式的最重要的制度約束，這也是社會動員與常態(tài)治理開展協(xié)同對話的基礎(chǔ)，失去法治底線的國家治理則淪為權(quán)力的“利維坦”，吞噬一切人民對國家治理現(xiàn)代化的美好想象。法治原則是規(guī)避社會動員與常態(tài)治理關(guān)系兩極化的防火墻，它將二者差異沖突納入到國家治理制度可控范圍之內(nèi)，并以具體的程序和條件規(guī)定協(xié)同的范圍和內(nèi)容。以法治視角來看，社會動員與常態(tài)治理協(xié)同本質(zhì)上是更高層次的依法治國形態(tài)，它以法治“剃刀”消解社會動員與常態(tài)治理在各自治理過程中的弊病，并將法治原則貫徹到國家治理現(xiàn)代化的全過程和全領(lǐng)域。

（三）堅持分工協(xié)作原則，恪守合作治理精神

社會動員與常態(tài)治理，既不能相互對抗，也無法代替，二者始終處于復雜的協(xié)同轉(zhuǎn)化狀態(tài)。這就意味著在現(xiàn)有國家治理的制度框架內(nèi)社會動員與常態(tài)治理擁各自有無法取代的位置，同時又有各自的缺陷而無法獨立承擔國家治理的重任，為此需要分工協(xié)作治理國家存在的突出問題。常態(tài)治理的理論來源是馬克斯·韋伯的官僚制理論，該理論認為國家治理需要以合理合法的制度為基礎(chǔ)，同時科層制主導的常態(tài)治理具有權(quán)威性、服從性、理性以及等級性特征。依據(jù)官僚制理論，非人格化管理相比其他管理模式具有突出的效率優(yōu)勢，并且符合現(xiàn)代經(jīng)濟和技術(shù)發(fā)展的現(xiàn)實需求，是一項有效的國家治理形式①馬克斯·韋伯:《經(jīng)濟與社會》（上卷），北京:商務(wù)印書館1998年版，第248頁。。20世紀以來，國家治理嘗試在官僚制度基礎(chǔ)上構(gòu)建新的制度框架，以此推動國家治理能力與治理體系的現(xiàn)代化，但官僚科層制主導的常態(tài)治理并非完美無缺。學術(shù)界始終存在著批判官僚制度的聲音，比如獲得諾貝爾經(jīng)濟學獎的約瑟夫·斯蒂格里茲曾經(jīng)強調(diào)，官僚制存在著明顯的效率低、創(chuàng)新性不足、教條、僵化以及辦事拖拉等顯著缺陷②約瑟夫·斯蒂格里茲:《政府經(jīng)濟學》，曾強，何志雄譯，烏家培，高正琦校，北京:春秋出版社1988年版，第191頁。，但大多數(shù)批判并非否定官僚制的核心原則，而是在原有基礎(chǔ)上改進和完善相應(yīng)的組織理論。在國家治理進程中，傳統(tǒng)社會動員實質(zhì)上是對官僚科層制主導的常態(tài)治理模式的根本顛覆，它利用超常規(guī)戰(zhàn)時手段打破了官僚制度“按部就班”的程序約束與制度限制，極大地提高了應(yīng)對突發(fā)危機的效率和質(zhì)量。改革開放以來，我國運動式治理在一定程度上克服了官僚制的缺陷與不足，但卻陷入社會動員轉(zhuǎn)向常態(tài)治理的困境當中，國家治理模式的轉(zhuǎn)型并不意味著全盤否定過往的治理經(jīng)驗，而是需要在新的制度環(huán)境中重新審視和評估既往治理模式的有用性及其再次實踐的可能性。建國以來七十年治理經(jīng)驗和教訓表明，社會動員既不能取代常態(tài)治理，也不能用常態(tài)治理取代社會動員，它們都是解決國家治理難題的有效手段，其之所以不能獨立承擔國家治理重任，就在于國家治理所面對的事務(wù)具有常規(guī)性與偶然性雙重屬性，因此某一治理模式不能涵蓋所有國家治理難題。當政府亟待解決突發(fā)公共危機時，往往利用社會動員方式來彌補常態(tài)治理的缺陷，當危機消失后國家管理則轉(zhuǎn)為常態(tài)治理，因而常態(tài)治理與社會動員共同構(gòu)成國家治理的基本模式。社會動員與常態(tài)治理的分離或者對抗，會使國家深陷反復治理的惡性循環(huán)，即在群眾運動與僵化官僚制紛爭中深陷人治陷阱，這顯然背離依法治國的原則。為此，在國家治理體系制度化設(shè)計中，應(yīng)當堅持分工協(xié)作原則，明確社會動員與常態(tài)治理的功能定位及適用條件，并本著合作治理的精神妥善處理二者在協(xié)作轉(zhuǎn)化過程中的各種矛盾。

五、結(jié)語

任何國家治理模式的演變發(fā)展，都脫離不了既有的歷史文化傳統(tǒng)的束縛和影響，這既是國家治理現(xiàn)代化無法回避的歷史路徑依賴，也是走向未來需要承擔起的歷史重任。中國國家治理脫胎于革命戰(zhàn)爭年代的戰(zhàn)時管理體制，其任務(wù)緊迫性和既往成就奠定了社會主義建設(shè)時期的國家治理模式，以社會動員方式發(fā)動的運動式治國彰顯既往國家治理制度設(shè)計缺陷。從社會動員向常態(tài)治理轉(zhuǎn)向是在經(jīng)歷群眾運動洗禮后的制度本能反應(yīng)，這種轉(zhuǎn)向賦予國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化更多的制度性思考，但問題的關(guān)鍵在于社會動員與常態(tài)治理能否共存以及如何共存，這顯示了國家治理模式“轉(zhuǎn)向”的限度和邊界。制度化是社會動員轉(zhuǎn)向的目標，也是與常態(tài)治理展開協(xié)同對話的基礎(chǔ)，必須在同一尺度內(nèi)審視社會動員與常態(tài)治理各自的約束條件和行動邏輯。改革開放的實踐表明，社會動員無論如何向常態(tài)治理轉(zhuǎn)向，它既不可能否定自身的合理性，也不能轉(zhuǎn)化為某種常態(tài)治理，而是在轉(zhuǎn)向過程中澄清自身的行動邊界和實踐邏輯。社會動員與常態(tài)治理在反復博弈演化過程中，達到某種制度性平衡，即二者既不能相互取代，也不能相互分離的相互依存的協(xié)同治理狀態(tài)。嚴格說來，社會動員與常態(tài)治理同屬于國家治理的制度形態(tài)，盡管其表現(xiàn)形態(tài)差異巨大，但其本質(zhì)都是法治原則在國家治理領(lǐng)域的制度化實踐。社會動員與常態(tài)治理協(xié)同是由國家治理狀況的復雜性決定的，作為治理手段必須服務(wù)于國家治理現(xiàn)代化的長遠目標，因而二者協(xié)同治理是國家治理的常態(tài)，值得注意的是，協(xié)同并非簡單的外部銜接，而是法治原則基礎(chǔ)上深層次的治理過程的轉(zhuǎn)化與融合。