馬 麗，潘 穎

（哈爾濱商業(yè)大學財政與公共管理學院，哈爾濱 150028）

由全球現(xiàn)代化發(fā)展經(jīng)驗可知，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的必然過程和最終結(jié)果是城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的融合之路。當前人民與發(fā)展間的矛盾是中國社會的主要矛盾，人民已不再只滿足于物質(zhì)追求，但中國的發(fā)展水平還不夠充分，兩者在短期內(nèi)難以相互平衡，城市與鄉(xiāng)村的發(fā)展失衡、巨大差距是其突出特點之一［1］。針對這個特點，黨的十九大提出“要構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系”，改善以往的城鄉(xiāng)關(guān)系，將城鄉(xiāng)之路融合起來走。此外，在《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》中，針對城鄉(xiāng)融合發(fā)展給出了促進人才入鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、深化改革農(nóng)村土地制度、推動公共設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸等重點任務(wù)與具體要求［2］，并采取實際行動落實這些具體要求。當前，國內(nèi)學者從多角度對新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興融合發(fā)展提出了見解，其中不乏制度創(chuàng)新、科學內(nèi)涵和實踐要求等［3，4］，劉彥隨［5］從地理學的視角研究這個主題，將中國城鄉(xiāng)融合研究拓展到問題導向的前沿領(lǐng)域，其中還有很大的空間值得探索?？傮w而言，新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興融合發(fā)展依舊任重道遠，對于二者融合發(fā)展路徑的探索還需進一步深入。

1 新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興融合發(fā)展的重大現(xiàn)實意義

城市與鄉(xiāng)村是有機的一個整體［5］。新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興從發(fā)展來看，是再配置資源的總目標；從具體要求來看，是要素的動態(tài)分配過程。

1.1 矯正城鄉(xiāng)失衡的政策關(guān)系，破解當前社會主要矛盾

近年來，由于在經(jīng)濟發(fā)展中受到城市偏向性的長期影響，城市始終占據(jù)城鄉(xiāng)關(guān)系的主導地位，而鄉(xiāng)村的內(nèi)在優(yōu)勢與價值難以被挖掘，這可能會引發(fā)更深層次更廣范圍的社會矛盾，而城鄉(xiāng)政策失衡是其中之一［6］。目前，中國新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興融合發(fā)展的格局正在一步步形成，這一格局將更加重視二者發(fā)展的整體性與系統(tǒng)性，并利用數(shù)字治理等新興手段矯正目前城鄉(xiāng)間失衡的政策關(guān)系，從就業(yè)問題、公共服務(wù)失衡、經(jīng)濟水平差距等方面來依次解決問題，逐步消除因城鄉(xiāng)失衡所造成的矛盾，才能實現(xiàn)真正的城鄉(xiāng)共榮。

1.2 加快補齊農(nóng)村發(fā)展短板，實現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

目前，人口老齡化、村子空心化等現(xiàn)象頻發(fā)于農(nóng)村，以及由此引發(fā)了農(nóng)村發(fā)展缺乏要素、產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏支撐力、城鄉(xiāng)生活水平差距大等農(nóng)村發(fā)展短板問題。針對這些問題，一方面中國應(yīng)破除城鄉(xiāng)要素流動間的壁壘，掃清城鄉(xiāng)資源交換體制機制中的障礙，并在此基礎(chǔ)上建立健全相關(guān)體制機制；另一方面，城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵是以人為本，應(yīng)找出城鄉(xiāng)現(xiàn)行基本公共服務(wù)普惠共享體制機制中的不足并將其完善，從而提升農(nóng)民生活質(zhì)量，讓多元化發(fā)展成為鄉(xiāng)村經(jīng)濟的新特點，讓農(nóng)民的平均收入有所增加［7］?？梢?，城鄉(xiāng)融合對“三農(nóng)”的作用是不容忽視的。

1.3 促進城鄉(xiāng)資源要素雙向流動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展

在以往的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)一體化進程中，城鄉(xiāng)間資源要素流動的特點是由鄉(xiāng)村流向城市，而如今的鄉(xiāng)村能從城鄉(xiāng)融合中獲益，使其經(jīng)濟、社會、生態(tài)、文化、居住等多個方面不斷提升價值，鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系更加完善，且人口在城鄉(xiāng)間的頻繁流動，使得城鄉(xiāng)雙向資源要素格局初現(xiàn)雛形［8］。這一格局的形成將成為中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的一大支撐力，意味著城鄉(xiāng)融合能提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，縮減城鄉(xiāng)居民收入差距，以實現(xiàn)高質(zhì)量經(jīng)濟發(fā)展，并在發(fā)展中體現(xiàn)出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、共享、開放等新興理念［9］。

2 中國新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興融合發(fā)展的制約因素分析

2.1 城鄉(xiāng)融合發(fā)展區(qū)域分化嚴重

截至2020年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平數(shù)據(jù)顯示，中國大多數(shù)地區(qū)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展指數(shù)處于中下水平，城鄉(xiāng)融合發(fā)展指數(shù)呈東、中、西分布，南北梯度分布也存在差異，區(qū)域分化嚴重［10］。中國部分城市表現(xiàn)突出，由《關(guān)于開展國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)工作的通知（發(fā)改規(guī)劃〔2019〕》可知，個別試驗區(qū)已進入初步融合的狀態(tài)，且在發(fā)展中呈現(xiàn)出齊頭并進的態(tài)勢［11］。但西南地區(qū)大部分三線城市本身的中心城區(qū)相對分散、影響力相對較弱，與一線城市之間存在著較大的實力懸殊，這些城市難以將農(nóng)村區(qū)域帶動起來發(fā)展，對周邊地區(qū)的輻射能力也比較弱。可見，區(qū)域分化嚴重是中國新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興融合發(fā)展的一大制約因素。

2.2 城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配置失衡

差距大是中國早期在城鄉(xiāng)財政投入中的一大特點，尤其體現(xiàn)在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)工作中，導致城鄉(xiāng)居民享受到的公共服務(wù)配套具有很大的差異性。首先，農(nóng)民的基本生活需求因基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的水平不夠高而得不到保障。其中最匱乏的就是現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施，污水處理率、垃圾處理率，農(nóng)村都及不上城市；其次，農(nóng)民所享受的公共服務(wù)得不到保障，基本教育配套設(shè)施比較落后、公共文化資源配置相對匱乏、部分農(nóng)民不能及時就醫(yī)。城市居民擁有的萬人興趣點（Point of interest）數(shù)量、人均義務(wù)教育經(jīng)費等生活條件，與農(nóng)村的生活環(huán)境形成了鮮明對比［12］。從目前中國城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配置工作的進程來看，公共服務(wù)設(shè)施配備度正在提高，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也有所進展，但這種失衡的狀態(tài)在短期內(nèi)難以改變。

2.3 二元戶籍制度和土地制度的負面影響持續(xù)存在

中國戶籍制度的特征是城鄉(xiāng)二元化管理，城鄉(xiāng)戶籍對應(yīng)不同的資源配置模式。但這個制度衍生了諸多問題，如城市戶籍人口大規(guī)模增加、政府對城市的財政支出壓力增加、城鄉(xiāng)間民生保障水平差距大、城市出現(xiàn)“歧視農(nóng)村人”現(xiàn)象等。就改革成果來看，戶籍制度改革還不夠深化，未能改變二元戶籍管理，城鄉(xiāng)間勞動力的流動依舊存在不小的障礙［13］。此外，中國特有的土地制度及城鄉(xiāng)二元土地市場加快了城市擴張的速度，導致土地城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)剩余人口轉(zhuǎn)移的速度不對等、大量農(nóng)業(yè)勞動力難以徹底擺脫農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

2.4 城鄉(xiāng)間流動人口素質(zhì)條件不足

現(xiàn)如今，農(nóng)村出現(xiàn)了人才緊缺、空心化等問題，中國已出臺部分政策鼓勵人才回流，但回流人口呈現(xiàn)出素質(zhì)低、學歷低、和農(nóng)業(yè)相關(guān)工作匹配度低的特點，這些人口回流是因為無法適應(yīng)城市快節(jié)奏生活、難以找到合適的工作等原因才被動回鄉(xiāng)，而不是自發(fā)地投入到鄉(xiāng)村建設(shè)中，這種回流對農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展并無太大貢獻，由此部分問題也顯現(xiàn)出來，導致鄉(xiāng)村難以出現(xiàn)高素質(zhì)人才［14］。此外，在農(nóng)村流向城市的人口中存在新型職業(yè)農(nóng)民，他們對農(nóng)民的年齡結(jié)構(gòu)起到調(diào)節(jié)作用，但新型職業(yè)農(nóng)民往往存在懶散懈怠等情況，他們對發(fā)展環(huán)境的滿意度也比較低。

2.5 城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展失衡

新中國成立伊始，城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)就表現(xiàn)出明顯的“二元”特征，其中產(chǎn)業(yè)發(fā)展失衡現(xiàn)象突出，如三大產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出明顯的“一高、二慢、三低”的特點。其中，農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展更為困難，難以在短時間內(nèi)實現(xiàn)融合，這成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)矯正中所面臨的主要阻礙。此外，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈不完整、產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率低、各環(huán)節(jié)競爭力不足、產(chǎn)加銷各環(huán)節(jié)利益分配不均、農(nóng)民合作意識不強、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)人才匱乏等問題也影響著城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的融合［15］。由此可見，如果城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展失衡的問題持續(xù)存在，將會讓就業(yè)問題難以得到改善，并引發(fā)新一輪的經(jīng)濟危機。

3 中國新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興融合發(fā)展的路徑創(chuàng)新

發(fā)達國家的城鄉(xiāng)發(fā)展主要有兩種模式，一是財政供給支撐其城鄉(xiāng)發(fā)展的模式，二是剩余勞動力全部由鄉(xiāng)轉(zhuǎn)城的模式，然而這些模式在中國都是行不通的。因此，如果不想陷入城市貧困與農(nóng)村衰敗并存的局面，不想掉入社會矛盾凸顯的“陷阱”［5］，就必須立足國情，在走城鄉(xiāng)融合發(fā)展道路之時，做到既借鑒國外成功經(jīng)驗，又獨具中國特色。

3.1 在“硬實力”融合的基礎(chǔ)上，走“軟實力”融合之路

事實上，新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興融合發(fā)展將會使基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、勞動力素質(zhì)等“硬實力”方面的問題得到解決，但生活習慣、文化信仰等“軟實力”方面的新差異將持續(xù)存在，甚至會成為城市與鄉(xiāng)村邁向高度融合的一大阻礙。在生活習慣方面，城鄉(xiāng)居民生活習慣的不同會影響農(nóng)民進城落戶和工作的意愿；在文化信仰方面，在歷史發(fā)展中形成了“現(xiàn)代城市文化-傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化”的結(jié)構(gòu)，拉大了現(xiàn)代城鄉(xiāng)間的文化差距，使得城鄉(xiāng)信仰文化建設(shè)存在較大空白空間。因此，走融合發(fā)展之路時應(yīng)縮小“軟實力”間的差距，從根本上讓城鄉(xiāng)居民意識到城鄉(xiāng)融合的重要性，并付諸實際行動去支持城鄉(xiāng)融合。同時政府也應(yīng)出臺更加完善的人才政策，解決新興人才下鄉(xiāng)的后顧之憂，以提高農(nóng)村問題的解決效率。此外，要建立信仰文化的科學傳播管理模型，破除二元狀態(tài)的文化壁壘，讓城鄉(xiāng)居民的信仰文化呈現(xiàn)出“和而不同”的態(tài)勢。

3.2 在縣域經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，走“小城市帶動”之路

城鄉(xiāng)間的聯(lián)系需要紐帶來維持，其中小城市的要素流動頻繁，工業(yè)和農(nóng)業(yè)的互促作用比其他地區(qū)大，能讓城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)在其帶動中相互支持，顯現(xiàn)出城鄉(xiāng)融合的初步態(tài)勢。以縣域經(jīng)濟為基石，全方位提升小城市發(fā)展能力，以帶動周邊農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展。在以城帶鄉(xiāng)方面，示范區(qū)縣城應(yīng)引導示范區(qū)企業(yè)進入鄉(xiāng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟利益上的雙贏；在人口流動方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相關(guān)政策能夠吸引周邊農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移，以更加完善的城鄉(xiāng)戶籍制度為手段，來推動人口向城鎮(zhèn)集中，在發(fā)展中提升其綜合素質(zhì)，為城鄉(xiāng)發(fā)展提供高質(zhì)量人才；在發(fā)展農(nóng)業(yè)方面，把未轉(zhuǎn)移的剩余農(nóng)村勞動力放到第三產(chǎn)業(yè)中，用農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)為農(nóng)民提供就業(yè)崗位，用農(nóng)民新增的收入做基石，讓農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)及其加工業(yè)靈活結(jié)合，達到聯(lián)合能動的發(fā)展狀態(tài)。但小城市在帶動農(nóng)村發(fā)展時不能采取照搬照套的模式，應(yīng)在實施改革規(guī)劃的基礎(chǔ)上保護鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，保留鄉(xiāng)村特色。

4 結(jié)論與對策建議

4.1 結(jié)論

新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興融合發(fā)展將是未來社會進步與發(fā)展的必然趨勢。截至2021年，脫貧攻堅的全面勝利已成為中國邁向新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興融合的一大步。當前城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中的制約因素主要有區(qū)域分化嚴重、失衡的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施配置和公共服務(wù)配置等，結(jié)合國情，因地制宜地走中國特有的城鄉(xiāng)融合發(fā)展路徑是實現(xiàn)城鄉(xiāng)共榮的現(xiàn)實選擇，為此還有很多值得探尋的路徑與空間。

4.2 對策建議

1）實施區(qū)域差異化政策，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。根據(jù)各個區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平及城鄉(xiāng)融合發(fā)展狀況進行分類指導，實施有區(qū)別的差異化政策，分類推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。對于部分有優(yōu)勢的一線城市、11個國家城鄉(xiāng)融合試驗區(qū)等具有帶頭示范作用的地區(qū)，應(yīng)為其安排差異化政策中的重頭任務(wù)，走城鎮(zhèn)帶動周邊鄉(xiāng)村發(fā)展之路，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展帶頭，做出良好示范；而對于其他經(jīng)濟發(fā)展水平不高、帶動能力不強的城市，應(yīng)在適度加快加強其縣域建設(shè)，擇優(yōu)培養(yǎng)重點中心鎮(zhèn)，以此為紐帶加強城鄉(xiāng)間的聯(lián)系。除此之外，鄉(xiāng)村應(yīng)從當?shù)貙嶋H出發(fā)，培育重點區(qū)域，學習試驗片區(qū)的成功經(jīng)驗，采取有特色的差異化措施，推動區(qū)域的城鎮(zhèn)化發(fā)展。

2）發(fā)揮財政職能作用，均衡城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配置。首先，政府應(yīng)提高農(nóng)民的生產(chǎn)生活質(zhì)量，這就需要以更大比例的財政資金作為基石，主要體現(xiàn)在以下3個方面：一是遵循政策方針，包括工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村等，完善農(nóng)村的金融服務(wù)相關(guān)體系，農(nóng)村水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也應(yīng)加大力度；二是各級政府的工作重心問題，應(yīng)注重建設(shè)農(nóng)村社會事業(yè)，并輔以國家財政的各項可撥經(jīng)費（如土地出讓金）等作為支撐；三是政府加快完善農(nóng)村現(xiàn)代流通網(wǎng)絡(luò)和電網(wǎng)建設(shè)，推進農(nóng)村交通無阻、物流暢通，為農(nóng)村電商產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展打下基礎(chǔ)。在公共服務(wù)設(shè)施配置方面，政府應(yīng)完善財政體制，引導社會資金更多地投入到農(nóng)村地區(qū)的基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)中。在教育方面，應(yīng)進一步完善財政補貼政策，用充足的教學材料、強大的教師隊伍保障農(nóng)村學生享受到不亞于城市的教育條件；在公共文化方面，應(yīng)逐步增加鄉(xiāng)村文化站的數(shù)量，讓村民在鄉(xiāng)村文化活動中活躍起來，以推動現(xiàn)代文明與鄉(xiāng)村優(yōu)良傳統(tǒng)相結(jié)合，在醫(yī)療衛(wèi)生方面，應(yīng)先從醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系著手，以健全的醫(yī)療政策吸引相關(guān)人才投身到農(nóng)村，讓每一位村民享受到及時又高效的醫(yī)療服務(wù)。

3）聯(lián)動改革戶籍制度與土地制度，減少對城鄉(xiāng)融合的負面影響。戶籍制度的改革被多個因素制約，土地制度便是其中一個因素。但聯(lián)動改革戶籍制度與土地制度能加快掃清發(fā)展障礙的速度。首先，可借鑒國外實施寬松戶籍登記的成功經(jīng)驗，加快制定完善戶籍法，把人口登記制度做到城鄉(xiāng)統(tǒng)一，以破除城鄉(xiāng)“二元制”結(jié)構(gòu)；其次，應(yīng)加強農(nóng)村土地承包權(quán)的獨立性，無論農(nóng)村土地承包人是城市戶籍還是農(nóng)村戶籍，都能在合法的情況下自由行使經(jīng)營權(quán)。

4）提升勞動力素質(zhì)，為城鄉(xiāng)間流動人口提供良好就業(yè)環(huán)境。在經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展過程中，勞動力素質(zhì)起著極其重要的作用?？梢?，城鄉(xiāng)融合發(fā)展應(yīng)大力提升勞動力素質(zhì)，為城鄉(xiāng)間流動人口提供良好就業(yè)環(huán)境。首先，在勞動力供給方面，政府應(yīng)根據(jù)市場需求合理控制供給力度，讓有限資金投入到勞動力市場中的效益最大化，讓勞動力市場供過于求的局面得到改善，騰出更大的空間，供年輕勞動力發(fā)展；其次，政府應(yīng)提高對勞動力素質(zhì)的重視程度，引導企業(yè)改變以往注重生產(chǎn)的老舊思想，在培訓職工技能的基礎(chǔ)上加大對勞動力素質(zhì)的培養(yǎng)力度，培養(yǎng)出高素質(zhì)高效率的勞動力。此外，年輕勞動力是未來勞動市場的主力軍，應(yīng)加強對其自我意識和不怕苦不怕累精神的培養(yǎng)，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展培育高質(zhì)量人才。

5）強化產(chǎn)業(yè)支撐，推動城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化。產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)演進有一大特點，就是交錯融合與協(xié)同發(fā)展城鄉(xiāng)三大產(chǎn)業(yè)。要解決城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展失衡問題，應(yīng)從東、西、中部多角度入手，為每個區(qū)域制定符合其發(fā)展規(guī)律的產(chǎn)業(yè)政策。在西部，應(yīng)走“產(chǎn)業(yè)沿著公路走”的道路，扶持公路沿線兩側(cè)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，打通這些園區(qū)的對外通道，建立健全農(nóng)產(chǎn)品流通體系，用延伸的產(chǎn)業(yè)鏈條推進產(chǎn)供銷的結(jié)合，推進貿(mào)易與工農(nóng)業(yè)一體化發(fā)展，為打造國家級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)核心示范區(qū)做好準備；在中部，應(yīng)開展改良肉牛品種、基礎(chǔ)母牛補貼、奶牛品種培育等工程，帶動周邊勞動力參與到肉牛產(chǎn)業(yè)中，增加周圍居民收入，輻射帶動周邊群眾發(fā)展肉牛產(chǎn)業(yè)，以增收致富；在東部，應(yīng)發(fā)揮其深山區(qū)的生態(tài)優(yōu)勢，在保護好生態(tài)的基礎(chǔ)上發(fā)展產(chǎn)業(yè)，讓群眾的致富方向轉(zhuǎn)到綠色產(chǎn)業(yè)，打造集生態(tài)采摘、林下經(jīng)濟為一體的特色林果基地，推動城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化。