■文／本刊記者 劉洪清

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全國統(tǒng)籌從省級統(tǒng)籌做起

“以前是拿存折取錢，現(xiàn)在換成了社?？?，每個月發(fā)錢的時間也調(diào)整到了15 日?！?4 歲的湖北退休人員周奶奶對養(yǎng)老保險“變臉”省級統(tǒng)籌的直接感受是，養(yǎng)老金發(fā)放時間和發(fā)放方式有了新的變化。當然，最令周奶奶高興的是，企業(yè)退休人員養(yǎng)老金迎來了“17 連漲”。

最近，人社部印發(fā)的《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》提出：“在規(guī)范省級統(tǒng)籌制度、加大基金中央調(diào)劑力度基礎上，建立實施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度，適當加強中央在養(yǎng)老保險方面的事權?！?/p>

2020 年2 月14 日，中央全面深化改革委員會第十二次會議審議通過了《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌改革方案》。會議強調(diào)，要堅持公平統(tǒng)一、權責一致、循序漸進，推動養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度更加公平更可持續(xù)，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。

2021 年3 月5 日，李克強總理在政府工作報告中提出了今年的工作目標任務：“推進養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險?！?/p>

2021 年6 月17 日，人社部部長張紀南在《求是》雜志發(fā)表署名文章：“重點是按照養(yǎng)老保險制度改革總體方案，成熟一項、推出一項，有步驟地推進改革任務落實。社會保障遵循大數(shù)法則，統(tǒng)籌層次越高，制度越安全可靠。在健全養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度、實現(xiàn)省級統(tǒng)籌基礎上，加快推進養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，科學調(diào)整確定中央和地方養(yǎng)老保險事權，做好政策、經(jīng)辦、監(jiān)管、信息系統(tǒng)等相關工作。”

7 月22 日，人社部召開2021 年第二季度新聞發(fā)布會，新聞發(fā)言人盧愛紅表示，將繼續(xù)推進企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，完善政策，擴大養(yǎng)老保險基金投資運營規(guī)模。

7 月26 日，全國政協(xié)召開“積極應對人口老齡化，促進人口均衡發(fā)展”專題協(xié)商會，提及要加快構建多層次養(yǎng)老服務體系，推進基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。

7 月30 日，中共中央政治局召開會議部署下半年經(jīng)濟工作，要求“推進基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”。

不難看出，中央高層近年關于推進全國統(tǒng)籌的聲音和動作頻頻，人們聽到全國統(tǒng)籌的腳步聲近了，更近了。

其 實，早在2010 年10 月28 日，我國《社會保險法》就曾明確提出：“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌，具體時間、步驟由國務院規(guī)定?！?/p>

此后，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》規(guī)定：“全面落實城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，切實做好城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移接續(xù)工作。”盡管國家“十二五”規(guī)劃將基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌列為重要目標任務，遺憾的是“省級統(tǒng)籌”并未真正實現(xiàn)，“全國統(tǒng)籌”更是難以“瓜熟蒂落”。對此，全國政協(xié)委員、中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文認為，以往“省級統(tǒng)籌”的實質(zhì)是調(diào)劑金制度，并沒有實現(xiàn)真正意義上的基金統(tǒng)收統(tǒng)支。

由此，2017 年3 月5 日，國務院《關于2016 年中央和地方預算執(zhí)行情況與2017 年中央和地方預算草案的報告》明確指出：“在推進各項相關改革工作的基礎上，研究制訂基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度方案。”作為養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的過渡性政策，養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度被正式提上議程。

為了讓推進多年而難以突破的養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌邁出關鍵步伐，同時倒逼省級統(tǒng)籌改革，2018 年6 月11 日，國務院副總理韓正在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度貫徹實施工作會議上強調(diào)，加快推進完善養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌改革工作，2020 年底前全面實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，為全國統(tǒng)籌打好基礎。實行基金中央調(diào)劑制度是實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的第一步，在做好基金中央調(diào)劑工作的同時，要同步推進完善省級統(tǒng)籌工作。2018 年6 月13 日，國務院印發(fā)《關于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的通知》，自2018 年7 月1 日起，我國開始實施養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，這也是全國統(tǒng)籌的初級版本。但只有實現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支式的省級統(tǒng)籌，才能有效實行養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，才能順利向全國統(tǒng)籌邁進。

省級統(tǒng)籌從統(tǒng)收統(tǒng)支做起

全國統(tǒng)籌的基礎是省級統(tǒng)籌，而省級統(tǒng)籌的核心是基金統(tǒng)收統(tǒng)支。作為全國較早建立省級統(tǒng)籌的省份之一——陜西從2001 年起就實現(xiàn)了基金全省統(tǒng)收統(tǒng)支、省級統(tǒng)一撥付使用，省級統(tǒng)籌的主要內(nèi)容可以概括為“五大統(tǒng)一”和“五子模式”。省級統(tǒng)籌的實施徹底改變了陜西養(yǎng)老保險“一個地方一把號，各吹各的調(diào)”的“諸侯分割”局面，實現(xiàn)了全省養(yǎng)老保險統(tǒng)一協(xié)奏、統(tǒng)一指揮的“黃河大合唱”。

“五大統(tǒng)一”即：全省執(zhí)行統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度和政策，繳費基數(shù)和繳費比例全省統(tǒng)一、基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法和統(tǒng)籌項目全省統(tǒng)一、基本養(yǎng)老金調(diào)整辦法全省統(tǒng)一；基金由省級直接統(tǒng)一管理使用，實行統(tǒng)收統(tǒng)支，收支兩條線；全省統(tǒng)一編制和實施基本養(yǎng)老保險基金預算和參保擴面計劃，落實地方政府分擔機制，明確各級政府的責任；業(yè)務經(jīng)辦規(guī)程和管理制度全省統(tǒng)一并實行標準化管理，全省執(zhí)行統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準并使用統(tǒng)一的信息系統(tǒng)；養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構實行省級垂直管理，機構名稱、規(guī)格統(tǒng)一規(guī)范，人、財、物、事統(tǒng)一管理，分級負責。

“五子模式”，即“政府定點子、社保開單子、稅務收票子、財政兜底子、銀行發(fā)票子”。

2019 年4 月，國務院辦公廳印發(fā)《降低社會保險費率綜合方案》，對推進省級統(tǒng)籌工作提出明確要求，2020 年底前要實現(xiàn)省級基金統(tǒng)收統(tǒng)支。2019 年10 月，人社部、財政部、國家稅務總局印發(fā)《關于規(guī)范企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度的通知》，明確規(guī)范省級統(tǒng)籌工作目標，要求各省在養(yǎng)老保險政策、基金收支管理、預算管理、責任分擔機制、信息系統(tǒng)、經(jīng)辦管理、激勵約束機制等方面，做到全省規(guī)范和統(tǒng)一。從2020 年底開始，人社部、財政部對各地規(guī)范省級統(tǒng)籌進行了考核驗收。

我國職工養(yǎng)老保險制度是數(shù)十年來自下而上探索建立起來的，現(xiàn)在以省級統(tǒng)籌、全國統(tǒng)籌自上而下來倒逼制度改革，難度頗大。推進省級統(tǒng)籌的最大阻力在于某些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)認為統(tǒng)收統(tǒng)支“劫富濟貧”“動了自己奶酪”，實質(zhì)上，各省份累計結余的養(yǎng)老保險基金是勞動者共同的權益，而不是某個省、某個市的地方利益。業(yè)內(nèi)一位參與省級統(tǒng)籌改革的處長告訴記者，其中既有意識狹隘問題，也有技術問題；既有歷史問題，也有現(xiàn)實問題。比如，H 省養(yǎng)老保險制度運行迄今有18 套信息系統(tǒng)，有17 個繳費基數(shù)檔次，制度不統(tǒng)一，經(jīng)辦不互聯(lián)。省級統(tǒng)籌是個系統(tǒng)工程，必須一套政策管用、一把尺子量體、一套標準管齊、一套信息管通。盡管難度頗大，H 省采取“小步快跑、大步往前跨”的方式向統(tǒng)收統(tǒng)支的省級統(tǒng)籌邁進。以往H 省社平工資繳費基數(shù)最高的城市為8000 多元，最低的城市僅4000 多元，H 省最終用3 年時間，將繳費基數(shù)這個差距鴻溝逐步填平了。

從吉林、湖北、廣西、山西的情況來看，基金統(tǒng)收統(tǒng)支運行平穩(wěn)，均實現(xiàn)了基金收入統(tǒng)一歸集省級財政專戶，基金支出統(tǒng)一由省級撥付，基金整體抗風險能力顯著增強，待遇發(fā)放更有保障。按照“收支兩條線”的要求，各地征收的基金按月全額統(tǒng)一歸集到省里，發(fā)放待遇所需資金由省里按月統(tǒng)一下?lián)苤粮鞯兀∠耸〖壵{(diào)劑制度，徹底改變了以往基金收支條塊分割的歷史，做到了真正意義的省級統(tǒng)籌，在全省范圍內(nèi)最大限度發(fā)揮了基金共濟的作用，各省退休人員的待遇發(fā)放更有保障。各地還打造了“1+N”制度政策體系，保障省級統(tǒng)籌各項工作全鏈條聯(lián)動、全方位管理、全閉環(huán)運行。

堅持省級統(tǒng)收統(tǒng)支，有利于創(chuàng)建規(guī)范高效的經(jīng)辦服務模式。比如，浙江、湖北、廣西、吉林等地陸續(xù)使用省集中信息系統(tǒng)，實現(xiàn)了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險數(shù)據(jù)實時省級集中，全省業(yè)務統(tǒng)一在省集中信息系統(tǒng)中經(jīng)辦，徹底解決了以往全省信息系統(tǒng)管理碎片化的問題，徹底解決了全省范圍內(nèi)重復參保和重復享受待遇問題，徹底解決了各地政策執(zhí)行不統(tǒng)一問題。參保人員在省內(nèi)流動，不再需要辦理養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移手續(xù)，促進了人才要素流動。同時，社保省集中系統(tǒng)業(yè)務經(jīng)辦模塊和公共服務模塊支持大廳、網(wǎng)上、移動、自助、基層“五位一體”多渠道無差別受理，實現(xiàn)全省“一窗受理，就近能辦、全省通辦、異地可辦”，為全省參保單位和個人提供便捷、高效、多元化的社保經(jīng)辦服務。

統(tǒng)收統(tǒng)支方顯省級統(tǒng)籌的“真功夫”。據(jù)人社部養(yǎng)老保險司負責人在答記者問時介紹，2020 年各省社會保險費階段性減免后依然能確保全省養(yǎng)老金的發(fā)放，主要得益于省級統(tǒng)籌制度的實施，全省基金統(tǒng)一調(diào)度使用，提高了資金使用效率。同時，得益于基金中央調(diào)劑制度的實施，一些基金壓力較大的省份在減免企業(yè)繳費的情況下仍能確保發(fā)放，調(diào)劑比例提高到了4%，對困難省份的支持力度更大。據(jù)財政部的數(shù)據(jù)顯示，2020 年廣東、北京、福建、江蘇、浙江、上海、山東等7 個省市的調(diào)劑金上繳下?lián)転檎龜?shù)，即貢獻省份；遼寧、黑龍江、湖北、吉林等21 個省份和新疆生產(chǎn)建設兵團為負數(shù)，即受益省份；貴州、云南、西藏3 個省份調(diào)劑金繳撥平衡。

省級統(tǒng)籌尚須練好“基本功”

社保數(shù)據(jù)質(zhì)量是社保經(jīng)辦工作的命脈所系，完整、清晰、準確的數(shù)據(jù)是提升服務水平的前提，是為廣大群眾“記錄一生、跟蹤一生、服務一生、保障一生”不可或缺的基礎條件。據(jù)近年發(fā)布的《中國企業(yè)社保白皮書》顯示，社保繳費基數(shù)完全合規(guī)率較低，各地繳費基數(shù)標準也不盡統(tǒng)一。業(yè)內(nèi)人士也指出，由于制度碎片化影響，社保經(jīng)辦水平參差不齊，社保歷史數(shù)據(jù)質(zhì)量不高。剔除重復數(shù)據(jù)、清理無效數(shù)據(jù)、核實疑點數(shù)據(jù)、杜絕問題數(shù)據(jù)、完善缺項數(shù)據(jù)，實現(xiàn)“一數(shù)一源”“同源共享”，以精細、精準、精確的社保大數(shù)據(jù)完善省級統(tǒng)籌，對接全國統(tǒng)籌，確保養(yǎng)老保險系統(tǒng)數(shù)據(jù)從粗放式向精細化管理轉(zhuǎn)軌，確保養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌駛向高質(zhì)量、高速度、高效率發(fā)展的“新藍?！保芍^任務艱巨、責任重大。

實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，要求全國層面的信息系統(tǒng)集中管理收支數(shù)據(jù)。2020 年底，在省級統(tǒng)籌“大考”最后交卷的浙江省厚積薄發(fā)，于2021年被確定為全國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌信息系統(tǒng)建設先行先試省份，這與該省推行的“互聯(lián)網(wǎng)+人社”共建、共治、共享思維不無關系。浙江省全面啟動社保數(shù)字化轉(zhuǎn)型和信息系統(tǒng)省級集中的步伐，同時以系統(tǒng)省集中、業(yè)務一體化、服務標準化的思路，加速推進數(shù)據(jù)、應用、服務的全面省集中，并以數(shù)據(jù)支撐數(shù)字化決策，初步形成了“系統(tǒng)省集中、業(yè)務一體化、服務標準化、決策數(shù)字化”的新格局，為鞏固完善省級統(tǒng)籌和全國統(tǒng)籌搭橋鋪路，發(fā)揮了支撐和引領作用。

信息化是民生“助跑器”，是社保經(jīng)辦“加油站”，也是省級統(tǒng)籌的“基本功”。從山西、浙江、吉林、湖北和廣西的省級統(tǒng)籌推進情況來看，統(tǒng)一集中的信息化建設無疑是重要的加速器。在“互聯(lián)網(wǎng)＋社保”的行動指南下，各地進一步強化信息基礎能力建設和數(shù)據(jù)質(zhì)量提升行動，引領社保經(jīng)辦管理服務模式創(chuàng)新，形成高效、統(tǒng)一的社保治理新形態(tài)。在線上服務方面，建立統(tǒng)一的社會保險公共服務信息平臺，統(tǒng)一線上服務入口，實現(xiàn)全業(yè)務、多渠道的便捷服務，實現(xiàn)社會保險關系無障礙、無縫隙轉(zhuǎn)移接續(xù)。在線下服務方面，推進社保服務“打包辦”“提速辦”“簡便辦”，強化“適老化”服務，實現(xiàn)“一站式”服務，融入“智能化”服務。在主動服務方面，利用大數(shù)據(jù)技術，為各類服務對象提供更具個性化的主動服務，變“服務對象找我”為“我找服務對象”，利用旅行、醫(yī)療、消費等生活軌跡信息，動態(tài)掌握參保人員狀態(tài)，輔助判斷參保人員的待遇享受資格。同時，借助移動互聯(lián)網(wǎng)、生物特征識別等技術，推進待遇享受資格遠程認證。在引導服務方面，通過數(shù)據(jù)比對和關聯(lián)分析，定位未參保對象，明確新業(yè)態(tài)等重點擴面人群，提供網(wǎng)上自助參保、續(xù)保、繳費等服務，促進全民參保。在精確監(jiān)管方面，建設以大數(shù)據(jù)為基礎的監(jiān)管監(jiān)控平臺，提高監(jiān)管監(jiān)控的針對性和精確性，完善社會保險基金監(jiān)管系統(tǒng)，推動社會保險與財政、稅務、金融監(jiān)管等大數(shù)據(jù)資源的融合應用，篩查社會保險基金欺詐違法違規(guī)行為。在信用監(jiān)管方面，探索建立“社保信用體系”，對誠實守信主體實行信用承諾、優(yōu)先辦理、簡化程序等激勵措施，懲戒違規(guī)、欺詐、騙保等失信行為，倡導社會誠信文化。

邁出全國統(tǒng)籌的關鍵步伐

黨的十九大報告提出“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系，全面實施全民參保計劃，完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”。這是一張“快馬加鞭”的時間表，也是一個“行穩(wěn)致遠”的重大政策信號。

當省級統(tǒng)籌統(tǒng)收統(tǒng)支的步子邁實了，全國統(tǒng)籌也具備了堅實的基礎條件。首先，覆蓋面越來越廣。特別是黨的十八大以來，堅持把社會保障全民覆蓋作為全面建成小康社會的要求，實施全民參保計劃，各項社會保障的覆蓋人數(shù)迅速增加。截至2020 年底，基本養(yǎng)老保險參保率超過90%，基本實現(xiàn)法定人員全覆蓋，參保人數(shù)已占全球養(yǎng)老保障總人數(shù)的三分之一，是世界上覆蓋人數(shù)最多的養(yǎng)老保險制度。

其次，信息化程度不斷提高，管理層次不斷提升。“金保工程”升級提速，全面實施“互聯(lián)網(wǎng)+人社”行動計劃，國家社會保險公共服務平臺上線運行，進一步簡化優(yōu)化再造社保經(jīng)辦服務流程，積極推動數(shù)據(jù)共享和互聯(lián)互通。

第三，統(tǒng)籌層次不斷提升，為全國統(tǒng)籌奠定了基礎。省級統(tǒng)籌實現(xiàn)了“統(tǒng)一養(yǎng)老保險政策，統(tǒng)一基金收支管理，統(tǒng)一基金預算管理，統(tǒng)一責任分擔機制，統(tǒng)一集中信息系統(tǒng)，統(tǒng)一經(jīng)辦管理服務，統(tǒng)一激勵約束機制”，養(yǎng)老保險中央調(diào)劑制度開始發(fā)揮作用。

省級統(tǒng)籌是一個復雜的系統(tǒng)工程，全國統(tǒng)籌更是難上加難。當前，實現(xiàn)全國統(tǒng)籌還有哪些“疑難雜癥”需要攻克呢？比如，統(tǒng)一費率和基金統(tǒng)收統(tǒng)支是省級統(tǒng)籌的兩大核心標志，省級統(tǒng)籌雖然在2020 年底全部交上了答卷，但仍有少數(shù)省、市在統(tǒng)一養(yǎng)老保險費率方面留下了“尾巴”，沒能在2021 年實現(xiàn)“齊步走”。2021 年4 月和5 月，人社部、財政部相關司局先后兩次發(fā)函，指出某市企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費費率不符合國家有關規(guī)定，要求制定整改方案。目前，該市明確單位繳費費率過渡規(guī)定：自2021 年9 月1 日至12 月31 日，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費費率按14%執(zhí)行；自2022 年1 月1 日起，按全省統(tǒng)一規(guī)定的16%執(zhí)行。同時，全國統(tǒng)籌要整合消化各地“碎片化”的制度結構，提升制度的規(guī)范性，尤其是規(guī)范特殊群體的“補繳”規(guī)定。再比如，如何合理確定中央和地方的責權利分擔機制，形成激勵相容、公平合理的養(yǎng)老保險治理格局。另外，還有養(yǎng)老保險歷史欠賬問題、社會保險經(jīng)辦管理體制問題、社會保險公共服務平臺標準化建設和信息化建設問題、社會保險繳費基數(shù)問題、社會保險繳費年度和自然年度統(tǒng)一問題、社會保險關系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題、歷史數(shù)據(jù)清理問題，等等。

各地在做好省級統(tǒng)籌向全國統(tǒng)籌邁進的對接準備中，應樹立以下三種革新的理念，啃下改革的“硬骨頭”：一是思想觀念的革新，提升政治智慧，把握經(jīng)濟靈魂，打造社會治理新格局。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)應保盡保、應繳盡繳的全部企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金屬于全體參保人，而不應該成為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)用來吸引企業(yè)或招商引資的激勵工具；養(yǎng)老保險基金最終所有權歸屬全體參保人，最終管理權屬于國家，應堅持看齊意識、底線思維，以防范化解風險為著力點，著力解決人民群眾最關切的社會穩(wěn)定、權益保障、公平正義問題，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。二是體制機制的革新，應堅持以基層基礎建設為重心，調(diào)整不適應的管理體制機制，推動“數(shù)據(jù)向上集中、服務向下延伸”，建立縱向和橫向新思維。既要有國際視野比較，又要有中國特色創(chuàng)新，社保經(jīng)辦管理體制應加強中央事權，減少并規(guī)范央地共同事權，完善組織體系，構建垂直管理的權威高效的經(jīng)辦管理系統(tǒng)，以參保人為本，打造全國一體化社會保險公共服務平臺。三是信息化時代的革新，人類從農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會向信息社會飛躍前進，應堅持把科技創(chuàng)新作為重要抓手，推進社保治理模式創(chuàng)新，探索大數(shù)據(jù)治理新路徑，以共建共治共享為新格局，在共同富裕的大棋局下，做好省級統(tǒng)籌向全國統(tǒng)籌的無縫對接，按要求不折不扣地納入全國統(tǒng)籌，做到全國“一盤棋”?！?/p>