葉松奇

一、問題的緣起

言論自由是各國(guó)憲法普遍規(guī)定的一項(xiàng)重要的公民基本權(quán)利,它“能夠促成知識(shí)與真理的形成和分享,承擔(dān)了開啟民智的重要使命”?！?〕韓升、劉曉慧:《言論自由及其邊界的政治哲學(xué)反思》,載《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019 年第2 期,第95 頁(yè)。就目前學(xué)界對(duì)我國(guó)憲法上言論自由權(quán)的研究狀況而言,還有諸多不足之處。筆者認(rèn)為有兩個(gè)重要問題亟待進(jìn)一步探討和澄清:一是我國(guó)憲法上的言論自由到底是何種性質(zhì),它僅僅是一種政治自由嗎?為什么?二是憲法對(duì)言論自由究竟施以何種程度之保障?如果言論自由不僅僅是政治自由,那么憲法是否對(duì)一切言論平等保護(hù)?對(duì)這兩個(gè)問題的進(jìn)一步探究有助于加深對(duì)我國(guó)憲法上言論自由權(quán)的認(rèn)知,廓清言論自由權(quán)之界限,進(jìn)而更有力地保護(hù)言論自由。

就第一個(gè)問題而言,長(zhǎng)期以來很多學(xué)者都將言論自由視為一項(xiàng)政治自由,似乎言論自由就單單保護(hù)公民的政治表達(dá),這一點(diǎn)從諸多教材、專著以及論文中都可以窺見。〔2〕參見許崇德主編:《中國(guó)憲法》,中國(guó)人民大學(xué)出版社1996 年版,第411 頁(yè);魏定仁、甘超英、付思明:《憲法學(xué)》,北京大學(xué)出版社2001 年版,第254～259 頁(yè);焦洪昌主編:《憲法學(xué)》,北京大學(xué)出版社2009 年版,第380～383 頁(yè)。何華輝:《比較憲法學(xué)》,武漢大學(xué)出版社2013 年版,第202～203 頁(yè);周葉中主編:《憲法》,高等教育出版社2016 年版,第234 頁(yè);孟凡壯:《中國(guó)憲法學(xué)言論自由觀的再闡釋——與徐會(huì)平先生商榷》,載《政治與法律》2018 年第2 期。但這種觀點(diǎn)的說服力日漸式微。于是一些學(xué)者開始批評(píng)此觀點(diǎn)實(shí)際上縮小了言論自由權(quán)的保障范圍,認(rèn)為政治言論和非政治言論都應(yīng)受憲法保護(hù)。但持對(duì)立觀點(diǎn)的學(xué)者們要么未以憲法條文為基礎(chǔ)進(jìn)行深入分析,〔3〕參見馬嶺:《言論自由、出版自由、新聞自由的主體及其法律保護(hù)》,載《當(dāng)代法學(xué)》2004 年第1 期。要么主要圍繞《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》) 第35條進(jìn)行說理和論證,〔4〕我國(guó)《憲法》第35 條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由?！蔽茨苋婵疾臁稇椃ā飞系难哉撟杂蓷l款,因而也不可能準(zhǔn)確認(rèn)定政治言論自由和非政治言論自由分別為哪些條款所保障。〔5〕參見陳明輝:《言論自由條款僅保障政治言論自由嗎》,載《政治與法律》2016 年第7 期;范進(jìn)學(xué):《論我國(guó)憲法上的言論自由及其義務(wù)邊界》,載《西北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020 年第4 期;陳道英:《互聯(lián)網(wǎng)條件下對(duì)我國(guó)〈憲法〉 第35 條的解釋》,載韓大元、莫紀(jì)宏主編:《中國(guó)憲法年刊》(2015·第11 卷),法律出版社2016 年版。也有學(xué)者注意到了《憲法》上另外一條重要的言論自由條款,即第41 條,〔1〕我國(guó)《憲法》第41 條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員,有提出批評(píng)和建議的權(quán)利;對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為,有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利,但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉,有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí),負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)。由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人,有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利。”認(rèn)為該條屬于政治言論自由條款。不過其主要側(cè)重于討論法律條文背后的法理基礎(chǔ),而對(duì)條文本身缺乏深入且細(xì)致的剖析?！?〕參見徐會(huì)平:《中國(guó)憲法學(xué)言論自由觀反思》,載《學(xué)術(shù)月刊》2016 年第4 期。以上不足不免令人遺憾。

就第二個(gè)問題而言,目前涉及憲法對(duì)不同類型的言論自由權(quán)是否區(qū)別保護(hù)的文獻(xiàn)屈指可數(shù),足見此問題尚未引起學(xué)界的普遍關(guān)注和重視。有學(xué)者基于對(duì)美國(guó)亞歷山大·米克爾約翰(Alexander Meiklejohn) 教授“表達(dá)自由理論”之借鑒,認(rèn)為我國(guó)也應(yīng)當(dāng)區(qū)分公共性質(zhì)表達(dá)自由和私人性質(zhì)表達(dá)自由,并給予前者以更大的寬容,但他在并未對(duì)憲法有關(guān)條文進(jìn)行詳盡分析的情況下就否認(rèn)了我國(guó)憲法上已經(jīng)對(duì)不同表達(dá)自由作出了區(qū)分?！?〕參見張軍:《兩種表達(dá)自由及其法律保障——〈表達(dá)自由的法律限度〉 之解讀與啟示》,載《廣西民族學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2006 年第2 期。還有部分文章只是在探討其他問題時(shí),順帶提出《憲法》對(duì)第41 條規(guī)定的“監(jiān)督性言論”的保護(hù)程度要高于其他言論表達(dá)之觀點(diǎn),但未見有深入分析,因而也沒有給出令人信服的理由?！?〕參見侯健:《誹謗罪、批評(píng)權(quán)與憲法的民主之約》,載《法制與社會(huì)發(fā)展》2011 年第4 期;石畢凡:《誹謗、輿論監(jiān)督權(quán)與憲法第41 條的規(guī)范意旨》,載《浙江社會(huì)科學(xué)》2013 年第4 期。也有文章詳細(xì)分析了《憲法》對(duì)第41 條監(jiān)督權(quán)的保護(hù)程度高于第35 條的言論自由,不過可惜的是,該文之本旨并不在于對(duì)言論自由權(quán)進(jìn)行專門探討,故而未將我國(guó)憲法上的言論自由予以類型化,并在此基礎(chǔ)上區(qū)分不同的保障程度,因而其結(jié)論之價(jià)值十分有限?！?〕參見杜強(qiáng)強(qiáng):《基本權(quán)利的規(guī)范領(lǐng)域和保護(hù)程度——對(duì)我國(guó)憲法第35 條和第41 條的規(guī)范比較》,載《法學(xué)研究》2011 年第1 期。

因此,對(duì)上述兩個(gè)問題的進(jìn)一步研究是有意義的。本文旨在吸收、借鑒以及批判現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上,著重通過憲法文本分析的方式探究我國(guó)憲法到底保障幾種言論自由以及是否對(duì)不同言論自由進(jìn)行差序保障。

二、憲法上兩種言論自由之證成

美國(guó)米克爾約翰教授認(rèn)為,美國(guó)憲法上存在著兩種言論自由,分別指向兩種不同的言論,即公言論和私言論。“所謂公言論就是與統(tǒng)治事務(wù)有關(guān)、代表人們參與自治過程的言論。私言論就是與統(tǒng)治事務(wù)、與自治過程無關(guān)的言論?！薄?〕[美] 亞歷山大·米克爾約翰:《表達(dá)自由的法律限度》,侯健譯,貴州人民出版社2003 年版,第82 頁(yè)?；谘哉撟杂蓹?quán)所針對(duì)之言論“是否與國(guó)家統(tǒng)治事務(wù)相關(guān)”這一標(biāo)準(zhǔn),筆者認(rèn)為我國(guó)憲法上亦存在兩種不同的言論自由——政治言論自由和非政治言論自由,而這一命題之證成則有賴于對(duì)我國(guó)《憲法》第35 條和第41條的規(guī)范意涵進(jìn)行深入分析。

(一) 《憲法》第35 條:政治言論與非政治言論之全面保護(hù)

正確理解現(xiàn)行《憲法》第35 條規(guī)范之含義乃是確定我國(guó)言論自由權(quán)保障范圍之關(guān)鍵所在。將《憲法》第35 條規(guī)定的言論自由視為一項(xiàng)政治自由是學(xué)界很多學(xué)者的一貫思路。但筆者認(rèn)為,此種理解實(shí)際上是限縮了憲法所要保障的言論自由的范圍,并且已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展之需要,具體分析如下:

1.主觀主義解釋之舛誤

將《憲法》第35 條認(rèn)定為政治自由條款的觀點(diǎn)主要是基于主觀解釋方法,即從有關(guān)立憲的歷史資料中去發(fā)現(xiàn)立憲者之原意?！?〕譬如孟凡壯在《中國(guó)憲法學(xué)言論自由觀的再闡釋——與徐會(huì)平先生商榷》一文中就基于立憲史的考察將《憲法》第35 條解釋為政治自由條款。參見孟凡壯:《中國(guó)憲法學(xué)言論自由觀的再闡釋——與徐會(huì)平先生商榷》,載《政治與法律》2018 年第2 期,第123～125 頁(yè)。從立憲史的角度,我國(guó)1954 年《憲法》第87 條關(guān)于言論自由等權(quán)利的規(guī)定實(shí)際上是受到了1936 年蘇聯(lián)《憲法》第125 條的影響,二者在內(nèi)容上頗為近似。〔3〕參見韓大元:《外國(guó)憲法對(duì)1954 年憲法制定過程的影響》,載《比較法研究》2014 年第4 期,第59～60 頁(yè)。1954 年《憲法》第87 條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由。國(guó)家供給必需的物質(zhì)上的便利,以保證公民享受這些自由。”1936 年蘇聯(lián)《憲法》第125 條規(guī)定:“為了適合勞動(dòng)人民的利益和鞏固社會(huì)主義制度,法律保障蘇聯(lián)公民享有下列各種自由:(一) 言論自由;(二) 出版自由;(三) 集會(huì)自由;(四) 游行和示威的自由。公民的這些權(quán)利的保證是:印刷廠、紙廠、公共場(chǎng)所、街道、郵電和其他一切為實(shí)現(xiàn)這些權(quán)利所必要的物質(zhì)條件,都供勞動(dòng)者和勞動(dòng)的組織和團(tuán)體享用?！碑?dāng)時(shí)的立憲者普遍將言論自由視為一項(xiàng)政治自由。1954 年《憲法》來源于憲法起草委員會(huì)通過的《憲法草案》,而《憲法草案》又來源于中共中央憲法起草小組擬定的《憲法草案(初稿)》。在1954 年5 月6 日至22 日召開的憲法起草座談會(huì)各組召集人聯(lián)席會(huì)議上,與會(huì)人員對(duì)《憲法草案(初稿)》進(jìn)行了深入討論?！稇椃ú莅?初稿)》第80 條將言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行和示威的自由與宗教信仰自由規(guī)定在一起,田家英建議將宗教信仰自由單獨(dú)列為一款,而胡愈之則認(rèn)為,政治權(quán)利包括了選舉權(quán)以及言論、出版等自由,宗教信仰自由并非政治權(quán)利,應(yīng)當(dāng)單列一條。這一提議得到大家一致認(rèn)可,后來1954 年《憲法》中言論自由與宗教信仰自由也分屬兩條。〔1〕參見韓大元:《1954 年憲法制定過程》,法律出版社2014 年版,第117、218、250～252 頁(yè)。這種將言論自由視為政治權(quán)利的觀念一直延續(xù)下來。許崇德教授在《中華人民共和國(guó)憲法史》一書中認(rèn)為,毛澤東在《論聯(lián)合政府》中就說過:“人民的言論、出版、集會(huì)、結(jié)社……自由,是最重要的自由?！边@一內(nèi)容加入憲法就是要保證人民有直接的自由權(quán)利對(duì)國(guó)家事務(wù)發(fā)表意見、表明態(tài)度?！?〕參見許崇德:《中華人民共和國(guó)憲法史》,福建人民出版社2003 年版,第385 頁(yè)。然而這種思路仍有探討之空間。毛澤東于1945 年所作的《論聯(lián)合政府》有其特殊的歷史背景,當(dāng)時(shí)是為了反對(duì)日本侵略者和國(guó)民黨政府壓制人民各種自由的做法,意圖建立一個(gè)人民當(dāng)家作主的真正的民主國(guó)家。在這種政治訴求之下,將言論自由理解為政治自由有一定道理,但是一旦歷史條件發(fā)生變化,這種理解就未必適當(dāng)。況且毛澤東在《論聯(lián)合政府》的原文中其實(shí)將信仰、身體自由與言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、思想自由并列,莫非信仰自由和身體自由也可被視為政治自由?進(jìn)而,筆者認(rèn)為凡是將《憲法》第35 條的理解只基于主觀原意解釋之上的做法都存在問題。我們不能活在一部已故之人制定的憲法中,而應(yīng)當(dāng)生活在一部“活憲法”中。原旨主義的解釋固然顯示了對(duì)立憲先賢之敬重,但它忽視了社會(huì)變遷的事實(shí),進(jìn)而失去理論上的說服力?！?〕參見孫光寧:《憲法解釋方法的兩種傳統(tǒng)及其啟示》,載《北方法學(xué)》2014 年第4 期,第141頁(yè)。憲法權(quán)威性的一個(gè)重要來源就是其穩(wěn)定性和適應(yīng)性,憲法本身已難于修改,如果再堅(jiān)持原意解釋,“那就意味著憲法完全停留在過去,變成一個(gè)真正意義的‘老憲法’”?！?〕王鍇:《憲法解釋方法芻議》載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》2020 年第2 期,第7 頁(yè)。正如卡爾·拉倫茨(Karl Larenz) 所言:“法律起草者的規(guī)范想法只是多種解釋標(biāo)準(zhǔn)之一”,“其對(duì)解釋者不具拘束力。解釋的最終目標(biāo)不是探求歷史上的立法者之‘實(shí)際意愿’,毋寧在尋找法律在今日法秩序的標(biāo)準(zhǔn)意義?！薄?〕[德] 卡爾·拉倫茨:《法學(xué)方法論》,陳愛娥譯,商務(wù)印書館2003 年版,第228 頁(yè)。

2.應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持客觀主義和回歸憲法文本的立場(chǎng)

前者要求對(duì)憲法的解釋必須建基于現(xiàn)實(shí)的社會(huì)變遷之上,后者要求在保持憲法規(guī)范體系邏輯統(tǒng)一的前提下理解具體條文之含義,如此方能保持憲法之適應(yīng)性和權(quán)威性。當(dāng)今時(shí)代,數(shù)字技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)徹底改變了我們所面對(duì)的社會(huì)環(huán)境。正如美國(guó)巴爾金(Jack M.Balkin) 教授所說,如果我們將言論自由視為一種民主的話,那么我們不應(yīng)該狹隘地將這種民主理解為僅僅存在于政府統(tǒng)治層面,而應(yīng)當(dāng)在更廣泛的意義上將其理解為一種民主文化(democratic culture)。在這種文化中,每個(gè)人都有公平的機(jī)會(huì)參與公共文化之塑造,參與到那種能夠幫助構(gòu)建個(gè)人意義和價(jià)值的討論中去。而互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代言論表達(dá)的模式也是多樣的,或嚴(yán)肅,或瑣碎,或八卦(gossipy),甚至色情,而不僅僅是關(guān)于政治的。〔1〕See Jack M.Balkin,“Digital Speech and Democratic Culture:A Theory of Freedom of Expression for the Information Society”,79 (1) New York University Law Review 1,3,31-32 (2004).我們不妨注意觀察每天的“微博”熱搜榜和“今日頭條”熱榜,里面往往充斥著大量的娛樂新聞、體育賽事以及明星八卦,而政治言論卻鮮見其蹤影。互聯(lián)網(wǎng)“是一個(gè)包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技、私人事務(wù)等多層次、多方位的‘高緯度空間’”,〔2〕陳道英:《互聯(lián)網(wǎng)條件下對(duì)我國(guó)〈憲法〉 第35 條的解釋》,載《中國(guó)憲法年刊》2015 年第11卷,第37～38 頁(yè)。每個(gè)人都可以就他們最關(guān)心、熱衷的話題,以其擅長(zhǎng)或喜愛的方式表達(dá)自我,這些言論往往是五花八門、豐富多彩?！?〕參見左亦魯:《告別“街頭發(fā)言者”美國(guó)網(wǎng)絡(luò)言論自由二十年》,載《中外法學(xué)》2015 年第2期,第433 頁(yè)。因此,如果還認(rèn)為《憲法》第35 條僅保護(hù)政治言論自由,則會(huì)使得在社會(huì)生活中占相當(dāng)大比例的非政治言論失去憲法之庇護(hù)。姜峰在《言論的兩種類型及其邊界》一文中指出,以“政治表達(dá)”為核心的公共言論才是憲法保護(hù)的對(duì)象,而與公共利益無關(guān)的“私人言論”則無需置于憲法庇護(hù)之下。〔4〕參見姜峰:《言論的兩種類型及其邊界》,載《清華法學(xué)》2016 年第1 期。此種觀點(diǎn)筆者殊難贊同。托馬斯·艾默生(Thomas I.Emerson) 認(rèn)為,關(guān)于言論自由之價(jià)值,理論界有四種觀點(diǎn):①言論自由有助于自我實(shí)現(xiàn);②言論自由可作為獲知真理之方法;③言論自由是保障社會(huì)成員政治參與之手段;④言論自由能夠保持社會(huì)穩(wěn)定與社會(huì)變遷之間的平衡。〔5〕See Thomas I.Emerson,“Toward a General Theory of the First Amendment”,72 Yale Law Review 877,878-879 (1963).個(gè)人的自我實(shí)現(xiàn)向來被認(rèn)為是言論自由的一項(xiàng)重要價(jià)值。言論表達(dá)是個(gè)人思想與智力得以拓展,最終實(shí)現(xiàn)自我肯定和自我發(fā)展的重要途徑,是人的全部個(gè)性表現(xiàn)之本源所在。溪流若是掘其源,則會(huì)徹底干涸。〔1〕See Thomas I.Emerson,“Toward a General Theory of the First Amendment”,72 Yale Law Review 877,881 (1963).對(duì)言論自由之保護(hù)正好契合了現(xiàn)代憲法尊重“人”自身之價(jià)值關(guān)切。即便是非政治言論,也是個(gè)體自我表達(dá)的重要方面,理應(yīng)納入憲法的保障范圍。而且這并不違背《憲法》第35 條之文義,畢竟該條并未明示言論自由只保障政治言論。同時(shí),《憲法》第33 條第3 款規(guī)定:“國(guó)家尊重并保障人權(quán)?！薄稇椃ā沸蜓灾赋?要“推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展”。這證明我國(guó)憲法是將人自身的存在及全面發(fā)展作為一項(xiàng)重要的價(jià)值依歸。因此,言論自由不應(yīng)只有政治表達(dá)這一個(gè)向度,《憲法》第35 條實(shí)際上保障包括政治言論和非政治言論在內(nèi)的一切言論之表達(dá)。

(二) 政治言論自由特別條款:《憲法》第41 條的規(guī)范意涵

除了《憲法》第35 條這一明確規(guī)定了言論自由權(quán)的規(guī)范以外,筆者認(rèn)為憲法上還有一條隱藏的言論自由條款,這就是《憲法》第41 條,而且這一條款的相關(guān)規(guī)定直接指向?qū)φ窝哉撟杂芍Ｗo(hù)。實(shí)際上,已有一些學(xué)者開始關(guān)注《憲法》第41 條,并認(rèn)可其保障政治言論自由的價(jià)值。最為典型的是徐會(huì)平的《中國(guó)憲法學(xué)言論自由觀反思》一文,該文直接指出,《憲法》第41條不但是一個(gè)言論自由條款,而且是一個(gè)政治自由條款。該條所規(guī)定的批評(píng)建議等權(quán)利就是在強(qiáng)調(diào)公民的政治參與,公民對(duì)政府的批評(píng)建議就好比人大代表在人民代表大會(huì)上的發(fā)言一樣,是民主政治的必然要求。政治表達(dá)與對(duì)政府的批評(píng)建議本質(zhì)上是一致的,政治表達(dá)本就旨在提出批評(píng)和建議,因而第41 條保障了公民政治表達(dá)的自由。相反,《憲法》第35 條屬于個(gè)體自由條款,政治言論同時(shí)具有個(gè)體自由和政治自由的雙重屬性,所以同時(shí)受到第35條和第41 條的保護(hù),當(dāng)我們將某種政治表達(dá)視作個(gè)體自由時(shí),其受第35 條保護(hù),視作政治自由時(shí)則受第41 條保護(hù)?！?〕參見徐會(huì)平:《中國(guó)憲法學(xué)言論自由觀反思》,載《學(xué)術(shù)月刊》2016 年第4 期。還有學(xué)者認(rèn)為,憲法之所以在第35 條確認(rèn)公民的言論自由權(quán)之后,又在第41 條特別設(shè)定輿論監(jiān)督權(quán),意在強(qiáng)調(diào)公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行輿論監(jiān)督之重要意義。而從外延上看,第35 條之規(guī)定涵蓋了第41 條輿論監(jiān)督權(quán)之規(guī)定,二者是一般規(guī)定和特別規(guī)定的關(guān)系,且特別規(guī)定的受保護(hù)程度更高?！?〕參見石畢凡:《誹謗、輿論監(jiān)督權(quán)與憲法第41 條的規(guī)范意旨》,載《浙江社會(huì)科學(xué)》2013 年第4 期,第80～81 頁(yè)。該說法似乎也間接表達(dá)了將《憲法》第41 條規(guī)定的權(quán)利視為政治表達(dá)自由的意思。當(dāng)然,學(xué)界持對(duì)立觀點(diǎn)者亦不乏其人。如孟凡壯認(rèn)為,從憲法史的角度看,立憲者將《憲法》第35 條規(guī)定的自由視為政治自由,所以該條是政治自由條款,而《憲法》第41 條則是一個(gè)“綜合性條款”。在批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉以及取得賠償?shù)榷囗?xiàng)權(quán)利中,只有批評(píng)、建議和檢舉的權(quán)利可以被視為政治自由,而申訴、控告和取得賠償?shù)臋?quán)利是個(gè)體性的救濟(jì)權(quán)利,故而將第41 條整體上解釋為政治自由條款欠妥?！稇椃ā返?5 條與第41 條批評(píng)權(quán)、建議權(quán)以及檢舉權(quán)的規(guī)定屬于一般與特殊的關(guān)系,第35 條是政治言論保障的兜底條款,保護(hù)那些未被納入第41 條的政治言論的表達(dá)?！?〕參見孟凡壯:《中國(guó)憲法學(xué)言論自由觀的再闡釋——與徐會(huì)平先生商榷》,載《政治與法律》2018 年第2 期。再如許崇德教授認(rèn)為,《憲法》第41 條規(guī)定的幾項(xiàng)權(quán)利不應(yīng)被視為政治權(quán)利,因?yàn)楸灰婪▌儕Z政治權(quán)利的人,也允許其對(duì)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)提出合理意見以及檢舉壞人壞事,同時(shí)他們也有權(quán)為維護(hù)自身利益依法提出申訴和控告?！?〕參見許崇德:《中華人民共和國(guó)憲法史》,福建人民出版社2003 年版,第790 頁(yè)。

綜合上述學(xué)者們的觀點(diǎn),筆者認(rèn)為,不能因?yàn)橐勒招谭ㄒ?guī)定被剝奪政治權(quán)利的人也可以行使批評(píng)、建議以及檢舉等權(quán)利就認(rèn)為它們不是政治權(quán)利,這是在用刑法來解釋憲法?！?〕我國(guó)《刑法》第54 條規(guī)定:“剝奪政治權(quán)利是剝奪下列權(quán)利:(一) 選舉權(quán)和被選舉權(quán);(二) 言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威自由的權(quán)利;(三) 擔(dān)任國(guó)家機(jī)關(guān)職務(wù)的權(quán)利;(四) 擔(dān)任國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位和人民團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的權(quán)利?！薄皩?duì)于法律的解釋,不應(yīng)當(dāng)是任意擴(kuò)大或縮小憲法條文的含義來迎合法律的合憲性需要,而應(yīng)當(dāng)通過調(diào)整法律條文的含義來使之符合憲法的基本文本?！薄?〕陳明輝:《言論自由條款僅保障政治言論自由嗎》,載《政治與法律》2016 年第7 期,第75頁(yè)。不過《憲法》第41 條確為“綜合性條款”,該條一共有3 款,第1 款規(guī)定了批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉的權(quán)利,第3 款規(guī)定了取得賠償?shù)臋?quán)利。批評(píng)、建議和檢舉的權(quán)利具有政治屬性,而其他3 項(xiàng)權(quán)利雖有一定的政治屬性,但主要是個(gè)體救濟(jì)性權(quán)利?！?〕實(shí)際上,學(xué)界之所以普遍將憲法第41 條規(guī)定的權(quán)利認(rèn)定為公民監(jiān)督權(quán),因?yàn)樗鼈兊拇_都有監(jiān)督公權(quán)力運(yùn)行之內(nèi)涵,故而具備一定的政治屬性。但筆者認(rèn)為申訴、控告以及取得賠償?shù)臋?quán)利更像是個(gè)體救濟(jì)性權(quán)利,這三項(xiàng)權(quán)利與批評(píng)權(quán)、建議權(quán)以及檢舉權(quán)的重要差別在于前者是在公權(quán)力行為侵犯到自身利益時(shí)主張的,而后者則與是否涉及公民自身利益沒有必然關(guān)系。因此,后者才是純粹的政治性權(quán)利。這3 項(xiàng)權(quán)利雖然也內(nèi)含著表達(dá)政治態(tài)度之意味,但它們更多地體現(xiàn)了公民向有關(guān)機(jī)關(guān)請(qǐng)求恢復(fù)或補(bǔ)償其個(gè)人利益的“行動(dòng)”,超越了單純言論表達(dá)的范疇,并且這種“行動(dòng)”的內(nèi)涵中包含著的言論表達(dá)的部分完全可以被批評(píng)建議權(quán)包攝。至于檢舉權(quán),則是指“公民對(duì)于違法失職的國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員,有向有關(guān)機(jī)關(guān)揭發(fā)事實(shí),請(qǐng)求依法處理的權(quán)利”?！?〕周葉中主編:《憲法》,高等教育出版社2016 年版,第238 頁(yè)。從定義中可看出,該權(quán)利亦主要表現(xiàn)為公民針對(duì)公權(quán)力的不當(dāng)行為向有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行揭露,并請(qǐng)求予以處理的一種“行動(dòng)”,其內(nèi)涵中有關(guān)政治表達(dá)的部分也可以被批評(píng)建議權(quán)所涵攝。實(shí)際上,從條文的語法結(jié)構(gòu)上看,第41 條第1 款中有個(gè)“分號(hào)”,將此款分隔為兩部分,前一部分規(guī)定了批評(píng)建議權(quán),后一部分規(guī)定了申訴、控告以及檢舉權(quán)。因此,筆者認(rèn)為,完全可以將第41 條第1 款分號(hào)前關(guān)于批評(píng)建議權(quán)規(guī)定的部分視為關(guān)于政治言論自由保護(hù)之條款,而分號(hào)后的部分以及其他款的規(guī)定不作此看待,這也與第41 條作為“綜合性條款”的性質(zhì)相契合。政治言論就是關(guān)于國(guó)家統(tǒng)治事務(wù)之言論,而一切與國(guó)家統(tǒng)治事務(wù)相關(guān)的言論,一般而言都直接或間接地指向?qū)?guó)家公權(quán)力的批評(píng)或者建議,這是毫無疑問的?！稇椃ā返?1 條規(guī)定的批評(píng)建議權(quán)恰是賦予了公民對(duì)國(guó)家事務(wù)發(fā)表意見、表明態(tài)度之自由,且這種自由之行使很難不以言論的形式加以表達(dá),故而將此規(guī)定視為政治言論自由條款是適當(dāng)?shù)摹?/p>

當(dāng)然,筆者認(rèn)為還有一個(gè)疑問是有必要解釋的,即《憲法》第41 條第1款關(guān)于批評(píng)建議權(quán)的規(guī)定是否能夠包含全部的政治言論?〔2〕筆者在前文已經(jīng)提及,孟凡壯在《中國(guó)憲法學(xué)言論自由觀的再闡釋——與徐會(huì)平先生商榷》一文中認(rèn)為,未被納入《憲法》第41 條保護(hù)范圍的政治言論則受第35 條之保護(hù),這意味著并非一切政治言論都可被第41 條所保障,筆者在此對(duì)這一問題作出回應(yīng)。一般而言,“言論不限于否定性的評(píng)價(jià),還包括肯定性的評(píng)價(jià),以及單純的事實(shí)陳述”?！?〕杜強(qiáng)強(qiáng):《基本權(quán)利的規(guī)范領(lǐng)域和保護(hù)程度——對(duì)我國(guó)憲法第35 條和第41 條的規(guī)范比較》,載《法學(xué)研究》2011 年第1 期,第8 頁(yè)。而“批評(píng)建議”,從字面含義理解,更偏向否定性言論。如此看來,批評(píng)建議似乎無法包含全部政治言論。那是否意味著對(duì)公權(quán)力歌功頌德的溢美之詞以及單純陳述事實(shí)的政治言論不能落入批評(píng)建議權(quán)的保護(hù)范圍呢?首先,“建議”一詞本身不僅可能包含著否定性意思,也可能包含肯定性意思。譬如公民對(duì)政府的某一行為整體上十分贊同,但在某一細(xì)小的方面還需采取一些修補(bǔ)完善之措施,因而提出建議,這不能完全說是否定意見。其次,應(yīng)當(dāng)考慮憲法規(guī)定批評(píng)建議權(quán)的目的。既然已經(jīng)有了第35 條作為言論自由條款,為何還要再規(guī)定批評(píng)建議權(quán)?顯然不能將這一規(guī)定解釋為冗余。筆者認(rèn)為,在淺層次上,這一規(guī)定表征著一種強(qiáng)調(diào),即強(qiáng)調(diào)“人民有權(quán)通過監(jiān)督權(quán)經(jīng)常性地監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的活動(dòng),以保障國(guó)家權(quán)力的合法性”?！?〕胡錦光、韓大元:《中國(guó)憲法》,法律出版社2007 年版,第310 頁(yè)。而在深層次上,當(dāng)我們將批評(píng)建議權(quán)的規(guī)定與《憲法》第2 條“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民……人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國(guó)家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),管理社會(huì)事務(wù)”之規(guī)定放在一起作體系性理解時(shí),會(huì)發(fā)現(xiàn)公民監(jiān)督權(quán)背后的邏輯其實(shí)旨在促進(jìn)公民對(duì)國(guó)家事務(wù)的關(guān)心和參與,更好地體現(xiàn)人民當(dāng)家作主。所以筆者認(rèn)為批評(píng)建議權(quán)的設(shè)置就是以更好地保障公民的政治參與為目的,而政治參與當(dāng)然不限于表達(dá)否定性言論,也包括肯定性言論和事實(shí)陳述。但后兩者是無需過多強(qiáng)調(diào)的,因?yàn)榱椪卟豢赡懿恢啦辉趺创潭恼涡匝哉撘话闶遣粫?huì)遭受壓制的。故而我們沒有理由認(rèn)為批評(píng)建議權(quán)之規(guī)定僅保障否定性言論,而應(yīng)理解為保障一切政治言論之表達(dá)。

綜上,可以認(rèn)為,《憲法》第35 條是一般的言論自由條款,而第41 條關(guān)于批評(píng)建議權(quán)的規(guī)定是專門的政治言論自由條款,二者是一般法與特別法的關(guān)系。當(dāng)一項(xiàng)言論屬于非政治言論時(shí),其僅受到《憲法》第35 條的保護(hù);而當(dāng)一項(xiàng)言論屬于政治言論時(shí),則同時(shí)落入第35 條和第41 條的保護(hù)范圍,基于特別法優(yōu)于一般法的原則,它應(yīng)當(dāng)優(yōu)先受第41 條之保護(hù)。

三、兩種言論自由差序保障之探析

之所以通過對(duì)《憲法》第35 條和第41 條性質(zhì)之認(rèn)定來區(qū)分政治言論自由和非政治言論自由,而非僅僅從整體上認(rèn)識(shí)一項(xiàng)完整的言論自由權(quán),是因?yàn)閼椃▽?duì)兩種言論自由的保障程度不同。第41 條的政治自由條款既然是特別法,那就意味著政治言論自由的受保護(hù)程度更強(qiáng),否則如果兩種言論自由受保護(hù)程度相同甚或是政治言論自由受保護(hù)程度更弱,就無法從體系解釋的角度證明憲法單獨(dú)設(shè)置政治自由條款的合理性。

(一) 憲法對(duì)非政治言論自由之保障程度

確定憲法對(duì)某一項(xiàng)權(quán)利之保障程度,實(shí)際上是在確定憲法對(duì)該項(xiàng)權(quán)利所設(shè)定之邊界。邊界所囊括之范圍小,則保障程度較低,反之則保障程度較高。一項(xiàng)權(quán)利的內(nèi)在界限就在于尊重他人的同等權(quán)利不被侵犯,“他人的權(quán)利就自然是‘我’的權(quán)利邊界”?！?〕田廣蘭:《權(quán)利的邊界》,載《哲學(xué)動(dòng)態(tài)》2014 年第5 期,第57 頁(yè)。在實(shí)際的社會(huì)生活中,權(quán)利和利益之間的沖突司空見慣,法律需要在不同權(quán)利之間作出平衡,為權(quán)利劃定一個(gè)邊界。正如孟德斯鳩所說:“在一個(gè)國(guó)家里,也就是說,在一個(gè)有法律的社會(huì)里,自由僅僅是:一個(gè)人能夠做他應(yīng)該做的事情,而不被強(qiáng)迫去做他不應(yīng)該做的事情?！薄?〕[法] 孟德斯鳩:《論法的精神》(上冊(cè)),張雁深譯,商務(wù)印書館1961 年版,第154 頁(yè)。我國(guó)憲法除了規(guī)定公民基本權(quán)利的規(guī)范外,還有很多義務(wù)性規(guī)范,這為公民權(quán)利劃定了邊界。美國(guó)歐文·費(fèi)斯(Owen M.Fiss,) 教授認(rèn)為,中國(guó)憲法對(duì)言論自由的保障不若美國(guó)憲法的“權(quán)利法案”對(duì)言論自由的保障,除了《憲法》第35 條規(guī)定公民享有言論自由外,還有一些限制言論自由權(quán)的條款,這些條款包括《憲法》第38 條、第51 條、第53 條以及第54 條?！?〕See Owen M.Fiss,“Two Constitutions”,11 Yale Journal of International Law 492,493-494(1986).我國(guó)《憲法》第38 條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯。禁止用任何方法對(duì)公民進(jìn)行侮辱、誹謗和誣告陷害?！钡?1 條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候,不得損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利?！钡?3 條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民必須遵守憲法和法律,保守國(guó)家秘密,愛護(hù)公共財(cái)產(chǎn),遵守勞動(dòng)紀(jì)律,遵守公共秩序,尊重社會(huì)公德?！钡?4 條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民有維護(hù)祖國(guó)的安全、榮譽(yù)和利益的義務(wù),不得有危害祖國(guó)的安全、榮譽(yù)和利益的行為?！狈哆M(jìn)學(xué)教授在《論我國(guó)憲法上的言論自由及其義務(wù)邊界》一文中提出,我國(guó)《憲法》第33 條第4 款和第51 條構(gòu)成了公民行使《憲法》第35 條規(guī)定的言論自由時(shí)的一般性義務(wù)限制與約束,而《憲法》第1 條第2 款、第4 條第1款、第36 條第2 款、第38 條、第41 條、第52 條、第53 條以及第54 條這八個(gè)條款則是言論自由的具體義務(wù)邊界?！?〕《憲法》第33 條第4 款規(guī)定:“任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利,同時(shí)必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)?！薄稇椃ā返? 條第2 款規(guī)定:“社會(huì)主義制度是中華人民共和國(guó)的根本制度。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。禁止任何組織或者個(gè)人破壞社會(huì)主義制度?！钡? 條第1 款規(guī)定:“中華人民共和國(guó)各民族一律平等。國(guó)家保障各少數(shù)民族的合法的權(quán)利和利益,維護(hù)和發(fā)展各民族的平等團(tuán)結(jié)互助和諧關(guān)系。禁止對(duì)任何民族的歧視和壓迫,禁止破壞民族團(tuán)結(jié)和制造民族分裂的行為?！钡?6 條第2 款規(guī)定:“任何國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人不得強(qiáng)制公民信仰宗教或者不信仰宗教,不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民?！钡?2 條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民有維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和全國(guó)各民族團(tuán)結(jié)?！边@些條款為言論自由權(quán)設(shè)定的義務(wù)包括:①不得破壞社會(huì)主義制度;②不得損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利;③不得歧視宗教信仰的公民;④禁止侮辱、誹謗和誣告陷害;⑤不得破壞國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié);⑥不得泄露國(guó)家秘密;⑦不得煽動(dòng)擾亂公共秩序;⑧不得違反社會(huì)公德;⑨不得危害國(guó)家安全、榮譽(yù)和利益?！?〕參見范進(jìn)學(xué):《論我國(guó)憲法上的言論自由及其義務(wù)邊界》,載《西北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020 年第4 期,第163～166 頁(yè)。

筆者認(rèn)為,將如此多的條款都作為第35 條規(guī)定的言論自由權(quán)的義務(wù)邊界甚為不妥。這些條款對(duì)于言論自由的限制有諸多交叉和重疊之處,譬如“國(guó)家統(tǒng)一”和“國(guó)家安全、榮譽(yù)和利益”,“歧視”和“侮辱”等在含義上有交疊。更何況第1 條第2 款、第4 條第1 款、第36 條第2 款、第38 條、第41條、第52 條、第53 條以及第54 條所設(shè)定之具體義務(wù)完全可以被《憲法》第51 條之規(guī)定所涵蓋,正如有學(xué)者指出,《憲法》第51 條“是對(duì)公民基本權(quán)利行使的總的限制”,〔2〕石文龍:《論我國(guó)基本權(quán)利限制制度的發(fā)展——我國(guó)〈憲法〉 第51 條與德國(guó)〈基本法〉 第19條之比較》,載《比較法研究》2014 年第5 期,第161 頁(yè)。具有高度概括性,將第51 條作為言論自由之邊界足矣。

至于《憲法》第33 條第4 款,雖然也是一般性限制條款,但筆者認(rèn)為該款不宜作為某一具體權(quán)利之義務(wù)邊界。此條款涉及我國(guó)學(xué)界所普遍接受的權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的觀念。正如肖蔚云教授所指出的,公民既要享受權(quán)利又要承擔(dān)義務(wù),二者相互聯(lián)系,不可分割,這是貫穿我國(guó)憲法始終的一項(xiàng)原則?！?〕參見肖蔚云:《我國(guó)現(xiàn)行憲法的誕生》,北京大學(xué)出版社1986 年版,第54 頁(yè)。但這里所指稱之“義務(wù)”的范圍要較第51 條的規(guī)定更為廣泛,它包含了兩層意思,第一層意思是公民應(yīng)依照憲法和法律之規(guī)定,在行使權(quán)利時(shí)要尊重其他主體之權(quán)利,以不侵犯其他主體之利益為界;第二層意思則是在更為抽象的意義上表達(dá)權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一性,不能僅享受權(quán)利而不盡任何義務(wù),既然公民享有憲法和法律規(guī)定之權(quán)利,那么不論這種權(quán)利享有到什么程度,都應(yīng)當(dāng)履行憲法和法律所規(guī)定之義務(wù)。第一層意思完全被包含在第51 條之中,而且第51 條的表述更為清晰明確。而第二層意思則對(duì)于確定某一具體權(quán)利之邊界毫無幫助,因?yàn)樵诘诙右馑祭?“義務(wù)”與“權(quán)利”沒有直接聯(lián)系。譬如公民的服兵役、納稅、勞動(dòng)以及受教育等義務(wù),并不與任何一項(xiàng)具體權(quán)利相對(duì)應(yīng)而成為該權(quán)利之邊界,而來源于公民抽象地享受了憲法所賦予的各種權(quán)利和自由。雖然第33 條第4 款由于其含義廣泛且含混不清,不宜用來確定基本權(quán)利之界限,但它還是傳達(dá)了一項(xiàng)有用信息,即憲法授權(quán)法律對(duì)基本權(quán)利作出限制。

因此,筆者認(rèn)為,《憲法》第51 條是對(duì)第35 條言論自由之限制的完整表達(dá),它為言論自由劃定了邊界。非政治言論自由僅被第35 條所保障,因此第51 條之規(guī)定就構(gòu)成了非政治言論自由之邊界。應(yīng)當(dāng)看到,第51 條包含了言論自由行使的兩方面限制,“一是不得損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益;二是不得損害其他公民的合法的自由和權(quán)利”?！?〕馬嶺:《利益不是權(quán)利——從我國(guó)〈憲法〉 第51 條說起》,載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2009 年第5 期,第74 頁(yè)。這一規(guī)定是十分具有開放性的,到底什么才是“國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益”以及“其他公民的合法的自由和權(quán)利”存在著很大的解釋空間,立法機(jī)關(guān)亦可根據(jù)實(shí)際需要通過法律設(shè)置具體化的限制,因而憲法這一規(guī)定存在對(duì)言論自由限制過度而保障不足之虞。

(二) 憲法對(duì)政治言論自由之保障程度

憲法對(duì)政治言論自由保障至何種程度,須圍繞《憲法》第41 條之規(guī)定進(jìn)行分析和討論。政治言論自由可能的邊界來自兩處,一是第41 條第1 款的“但書”,即“但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害”;二是作為基本權(quán)利一般限制性條款的第51 條。不過批評(píng)建議權(quán)具體受到何種程度限制,學(xué)界觀點(diǎn)不一。有學(xué)者認(rèn)為,批評(píng)權(quán)和建議權(quán)不受“但書”的限制,但是受到《憲法》第51 條的限制。不受“但書”限制的原因在于《憲法》第41 條規(guī)定了兩組權(quán)利:批評(píng)和建議的權(quán)利;申訴、控告和檢舉的權(quán)利。因它們功能相似,即都具有監(jiān)督功能,故被置于同一條文中。但兩組權(quán)利被分號(hào)分開,“但書”與后一組申訴、控告和檢舉的權(quán)利之間以逗號(hào)相連,因而“但書”針對(duì)的是后一組權(quán)利。且從內(nèi)容邏輯看,“但書”的內(nèi)容也與后一組權(quán)利聯(lián)系在一起,與批評(píng)和建議權(quán)沒有聯(lián)系?！?〕參見侯健:《誹謗罪、批評(píng)權(quán)與憲法的民主之約》,載《法制與社會(huì)發(fā)展》2011 年第4 期,第149 頁(yè)。還有學(xué)者認(rèn)為,《憲法》第35 條規(guī)定的言論自由受到第51 條的限制,而《憲法》第51 條屬于“典型的單純法律保留”,即憲法授權(quán)給立法者以自由裁量權(quán),立法者有權(quán)為維護(hù)公共利益和其他公民的合法權(quán)利而對(duì)言論自由進(jìn)行必要的限制。這種限制是一種間接限制,即第51 條不僅限制言論自由,還限制其他各項(xiàng)基本權(quán)利。而《憲法》第41條規(guī)定的幾項(xiàng)監(jiān)督權(quán)利則受到但書的限制,這種限制是一種直接限制,雖然在這種限制之下,立法者也有一定的裁量權(quán),但僅限于依據(jù)“不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害”這一規(guī)定進(jìn)行裁量,這大大限縮了立法者的裁量范圍。因而《憲法》對(duì)第41 條規(guī)定的權(quán)利相較于第35 條規(guī)定的言論自由施以了更強(qiáng)的保護(hù)?！?〕參見杜強(qiáng)強(qiáng):《基本權(quán)利的規(guī)范領(lǐng)域和保護(hù)程度——對(duì)我國(guó)憲法第35 條和第41 條的規(guī)范比較》,載《法學(xué)研究》2011 年第1 期,第9～10 頁(yè)。這種觀點(diǎn)依特別法優(yōu)于一般法之原則將《憲法》第41 條規(guī)定的權(quán)利排除出第51 條的限制范圍,認(rèn)為使其僅受“但書”之限制。

對(duì)于上述學(xué)者之觀點(diǎn),筆者皆不能贊同。筆者認(rèn)為,《憲法》第41 條第1款規(guī)定的批評(píng)建議權(quán)作為政治言論自由條款既不受《憲法》第51 條的限制,亦不受第41 條第1 款“但書”的限制。其不受“但書”限制的理由與前述學(xué)者的觀點(diǎn)一致,即立憲者通過分號(hào)將批評(píng)建議權(quán)和其他幾項(xiàng)權(quán)利分開,而“但書”與后幾項(xiàng)權(quán)利以逗號(hào)連接,這從語法邏輯上就斷絕了“但書”適用于批評(píng)建議權(quán)的可能性。但不受“但書”的限制,并不意味著就要受到一般性限制條款之限制,否則就會(huì)出現(xiàn)邏輯謬誤。一方面,《憲法》為第41 條幾項(xiàng)具有政治屬性的權(quán)利專門設(shè)置了“但書”,這意在排除其他限制性條款之適用,否則“但書”設(shè)置就失去意義;另一方面,批評(píng)建議權(quán)雖不受“但書”限制,但其與其他幾項(xiàng)權(quán)利一樣,都具備監(jiān)督之功能,為何申訴、控告和檢舉權(quán)就只受到“但書”的較少的限制,而批評(píng)建議權(quán)卻要受到第51 條的更為廣泛的限制?難道申訴、控告和檢舉權(quán)比批評(píng)建議權(quán)更為重要嗎?相反,批評(píng)建議權(quán)比申訴、控告的權(quán)利更值得重視。因?yàn)榕u(píng)建議權(quán)是純粹的政治性權(quán)利,不具備申訴權(quán)、控告權(quán)的個(gè)體救濟(jì)屬性,它們往往與公民自身利益不相關(guān),故而一旦受到侵犯,公民沒有強(qiáng)烈的個(gè)人動(dòng)機(jī)去維護(hù)此權(quán)利,進(jìn)而可能造成“萬馬齊喑”之局面。依此邏輯,憲法對(duì)于批評(píng)建議權(quán)的保障應(yīng)當(dāng)更強(qiáng)于對(duì)申訴、控告權(quán)的保障。因而,筆者認(rèn)為,政治言論自由條款不受任何其他條款的限制才是唯一合理的解釋。

如此一來,政治言論自由就有了受憲法絕對(duì)保障之意味?！敖^對(duì)保障”的觀念似乎很難為我國(guó)學(xué)界所接受。但無論如何,至少不得不承認(rèn)憲法對(duì)于政治言論自由相較于非政治言論自由施以更為嚴(yán)格之保障。筆者認(rèn)為,這在法理上有兩點(diǎn)理由。首先,政治言論本身具有脆弱性,而越弱勢(shì)者越要得到特殊保護(hù)。政治言論之核心在于對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督與批評(píng),以實(shí)現(xiàn)國(guó)家的“良善之治”,但正因?yàn)槿绱?政府對(duì)于這種不友好的言論才有了打壓的動(dòng)機(jī),而且政府也具備打壓的手段?！?〕參見姜峰:《言論的兩種類型及其邊界》,載《清華法學(xué)》2016 年第1 期,第45 頁(yè)。故而對(duì)于政治言論自由必須給予更為充分的保障,否則就會(huì)形成“噤若寒蟬”的局面。“我們永遠(yuǎn)不能確信我們所力圖窒閉的意見是一個(gè)謬誤的意見;假使我們確信,要窒閉它也仍然是一個(gè)罪惡?！薄?〕[英] 約翰·密爾:《論自由》,許寶骙譯,商務(wù)印書館1959 年版,第20 頁(yè)。只有不斷接受不同意見乃至尖銳的批評(píng),政府行為才可能具備理性之基礎(chǔ)。其次,政治言論自由是實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)之需要。民主是一個(gè)高位階的價(jià)值。米克爾約翰教授認(rèn)為,美國(guó)是一個(gè)“人民統(tǒng)治”的國(guó)家,立法、行政和司法機(jī)構(gòu)不過是人民之代理人。而要保障人民統(tǒng)治之實(shí)現(xiàn),思想交流的自由就是必需的。因?yàn)橹挥挟?dāng)每個(gè)公民擁有理智、正直和敏感的品質(zhì)時(shí),人民的自治才是可能的。而只有當(dāng)人民在國(guó)家事務(wù)上有充分的意見表達(dá)和思想交流時(shí),人民才可能具備上述品質(zhì)。而美國(guó)憲法第一修正案就保障了這種政治表達(dá)的自由,〔2〕美國(guó)《憲法第一修正案》規(guī)定:“國(guó)會(huì)不得制定關(guān)于下列事項(xiàng)的法律:確立國(guó)教或禁止宗教活動(dòng)自由;限制言論自由或出版自由;剝奪公民和平集會(huì)和向政府請(qǐng)?jiān)干暝┑臋?quán)利?！彼墙^對(duì)的,是不能被立法所削減的。如果允許立法削減政治表達(dá)自由,就等于允許人民的代理人削減人民的統(tǒng)治權(quán)?！?〕See Alexander Meiklejohn,“The First Amendment Is an Absolute”,1961 The Supreme Court Review 245,252-255 (1961).我國(guó)也是一個(gè)由人民統(tǒng)治的國(guó)家,《憲法》第2 條第1 款、第3 款、第27 條第2 款等都是對(duì)此最好的注解?！?〕《憲法》第2 條第1 款規(guī)定:“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。”第3 款規(guī)定:“人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國(guó)家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),管理社會(huì)事務(wù)?！钡?7 條第2 款規(guī)定:“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持,經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系,傾聽人民的意見和建議,接受人民的監(jiān)督,努力為人民服務(wù)?！币虼?有力保障人民的政治表達(dá)自由在我國(guó)同樣重要。人民不能對(duì)政府官員提出批評(píng),公共信息就得不到充分交流,就不可能產(chǎn)生一個(gè)理性的民主政府。〔5〕參見張千帆:《憲法學(xué)導(dǎo)論》,法律出版社2004 年版,第490 頁(yè)。

此外,“絕對(duì)保障”也并不意味著沒有邊界,只是其邊界不應(yīng)輕易到達(dá)。米爾克約翰教授認(rèn)為,只有當(dāng)言論所帶來的禍患已經(jīng)緊迫到來不及進(jìn)行充分討論就會(huì)發(fā)生時(shí),壓制才是正當(dāng)?shù)?。只要還有討論的可能性,就不能選擇強(qiáng)制緘默?！?〕參見[美] 亞歷山大·米克爾約翰:《表達(dá)自由的法律限度》,侯健譯,貴州人民出版社2003年版,第38～39 頁(yè)。這就是說,政治表達(dá)的邊界在于保證其自身不被顛覆。當(dāng)然,美國(guó)的理論和經(jīng)驗(yàn)不能也不應(yīng)當(dāng)被照搬于我國(guó),畢竟我國(guó)自有國(guó)情在。該如何保障我國(guó)公民的政治言論自由,尚待學(xué)者們根據(jù)我國(guó)憲法實(shí)踐進(jìn)一步探究。

綜上,我國(guó)憲法對(duì)政治言論自由和非政治言論自由采取了差序保障態(tài)度,被《憲法》第35 條所保障的非政治言論自由受到較為廣泛的限制,而對(duì)于政治言論自由,憲法并未設(shè)定限制性條款,這表明政治言論自由的受保護(hù)程度更高。

四、代結(jié)語:相對(duì)保障與絕對(duì)保障之迷思

我國(guó)憲法對(duì)于政治言論自由之保障是否能夠算作絕對(duì)保障是一個(gè)有待商榷的問題,筆者未敢輕下定論。一般來說,基本權(quán)利的絕對(duì)保障意味著憲法保留之確立,如果不是憲法保留,而僅僅是法律保留甚或是連法律保留也沒有,自然是相對(duì)保障。憲法保留之實(shí)質(zhì)在于排除立法對(duì)于基本權(quán)利之任意干涉,但其具體定義學(xué)界存在著不同意見。這些意見主要可以分為兩類,一類認(rèn)為只有憲法條文明確排除立法對(duì)某一基本權(quán)利進(jìn)行限制之可能性時(shí),方可稱為憲法保留?！?〕參見沈壽文:《憲法保留:對(duì)基本自由權(quán)利限制的限制原則》,載《北方法學(xué)》2010 年第3期,第22 頁(yè)。亦參見鄧聯(lián)繁,蔣清華:《論基本權(quán)利的憲法保留》,載《湖南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2009 年第6 期,第108 頁(yè)。沈文認(rèn)為,所謂“憲法保留”,指的是涉及國(guó)家的政權(quán)體制或者人民的某些基本自由權(quán)利,制憲者在憲法中明確規(guī)定這樣的事項(xiàng)只能留給憲法來規(guī)范,即使是立法機(jī)關(guān)也無權(quán)通過立法或者采取其他決定的方式來改變這種國(guó)家政權(quán)體制或者限制、剝奪人民的這些基本自由權(quán)利。鄧、蔣文認(rèn)為,所謂基本權(quán)利的憲法保留,是指對(duì)于人和公民的基本權(quán)利之確認(rèn)及限制,直接由憲法作出明確、具體的規(guī)定,以防止立法侵害,從而使基本權(quán)利直接受到憲法的保障。如美國(guó)《憲法第一修正案》的表述就是典型例證。還有一類觀點(diǎn)認(rèn)為只要憲法未明確規(guī)定法律可以對(duì)基本權(quán)利進(jìn)行限制,則屬于立法之禁區(qū)。〔2〕參見汪進(jìn)元、陳乓:《權(quán)利限制的立憲模式之比較》,載《法學(xué)評(píng)論》2005 年第5 期,第10頁(yè)。該文認(rèn)為,憲法保留原則指權(quán)利的限制只能依憲法之明文規(guī)定,沒有規(guī)定或規(guī)定之外歸屬憲法保留,權(quán)力機(jī)關(guān)不得逾越。按照前一類觀點(diǎn),我國(guó)憲法對(duì)政治言論自由與非政治言論自由都是相對(duì)保障,因?yàn)閼椃ú⑽疵鞔_排除立法干涉之可能性。而按照后一類觀點(diǎn),憲法對(duì)非政治言論自由是相對(duì)保障,而對(duì)政治言論自由則是絕對(duì)保障。憲法為非政治言論自由設(shè)定了限制性條款,且從《憲法》第33 條第4 款來看,法律亦可作出限制性規(guī)定,此當(dāng)屬相對(duì)保障。但政治言論自由則沒有限制性條款,似屬絕對(duì)保障。當(dāng)然以上只是從憲法保留之概念出發(fā)進(jìn)行剖析。林來梵教授指出,絕對(duì)保障除了意味著憲法要排除法律對(duì)基本權(quán)利的任意限制外,一般還應(yīng)設(shè)立一種具有實(shí)效性的合憲性審查制度?！?〕參見林來梵:《憲法學(xué)講義》,清華大學(xué)出版社2018 年版,第337 頁(yè)。否則即便憲法意圖排除立法對(duì)基本權(quán)利之侵蝕,在實(shí)踐中也難以真正落實(shí),法律可以任意削減基本權(quán)利卻無因違憲而被宣告無效之虞,則絕對(duì)保障殊難成立。我國(guó)的合憲性審查雖然在不斷推進(jìn),但離真正發(fā)揮作用還有一定距離?？梢?即便憲法確立了對(duì)政治言論自由和非政治言論自由的差序保障格局,但由于憲法監(jiān)督機(jī)制尚有較大完善空間,二者在可以被法律任意加以限制這一點(diǎn)上是完全平等的,這一點(diǎn)頗令人遺憾。正如有學(xué)者所言,美國(guó)憲法上的言論自由是“不得立法”保護(hù)模式,而我國(guó)憲法上的言論自由則是“經(jīng)由立法”保護(hù)模式?！?〕參見馬得華:《我國(guó)憲法言論自由條款類似于美國(guó)憲法第一修正案嗎?》,載《比較法研究》2016 年第4 期。只能希冀隨著我國(guó)憲法實(shí)施程度和水平的不斷深化和提高,憲法的意圖能真正得以貫徹。