洪 暉

內(nèi)容提要 歐洲一體化進(jìn)入經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟階段已走過了20余年，在取得豐碩成果的同時，歐元區(qū)也經(jīng)歷了2008年的金融危機(jī)和隨之而來的主權(quán)債務(wù)危機(jī)的考驗。歐盟層面的制度設(shè)計缺陷，加上成員國趨異的經(jīng)濟(jì)模式，使歐元區(qū)國家在遇到外來沖擊時缺乏有效的應(yīng)對機(jī)制。針對這一問題，歐盟在危機(jī)之后推動了多項朝著財政聯(lián)邦化和金融穩(wěn)定方向發(fā)展的改革措施，馬克龍就任法國總統(tǒng)后推出的“法國版”改革方案更是為歐元區(qū)的未來展現(xiàn)了宏偉的藍(lán)圖。長期來看，這些措施將從根本上解決歐元區(qū)的統(tǒng)一貨幣政策和分散的財政政策之間的矛盾，也有助于一體化建設(shè)的推進(jìn)。但改革的節(jié)奏和成效還要取決于“法德軸心”在關(guān)鍵問題上的共識，同時也取決于歐盟機(jī)構(gòu)能否重新挽回公民對一體化漸漸失去的信心。

引 言

1999年，11個歐盟成員國共同歡慶進(jìn)入歐洲經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟的第三階段，即放棄各自的國家貨幣，將象征重要國家主權(quán)之一的鑄幣權(quán)和單一貨幣政策共同讓渡給具有超國家性質(zhì)的歐洲中央銀行，由該機(jī)構(gòu)管理主導(dǎo)利率、貨幣的儲備和發(fā)行以及制定統(tǒng)一的歐洲貨幣政策。

20余年后的今天，當(dāng)我們重新審視歐元這一特殊貨幣制度安排的階段性成果時，客觀地說是各有得失。不可否認(rèn)，一路走來的歐元取得了一系列令世人矚目的成就：經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟從最初的11個成員國壯大為19個，成了歐盟27國中的大多數(shù)；歐元不僅成了3.4億歐元區(qū)國家公民日常使用的單一貨幣，更是全球范圍各類市場的重要交易工具和央行儲備手段。根據(jù)國際清算銀行的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，雖然近年來歐元在外匯市場的份額有所下降，歐元占各國央行國際儲備也僅為20%，遠(yuǎn)低于美元的60%，但以歐元區(qū)占全球國內(nèi)生產(chǎn)總值12%的體量，2017年全球有36%的國際交易是以歐元為結(jié)算貨幣，歐元完全稱得上是具備一流國際地位的世界貨幣。②Delphine Cuny.? A 20 ans, l’euro veut jouer un r?le international de premier plan ?.La Tribune, https://www.latribune.fr/entreprises-finance/banques-finance/a-20-ans-l-euro-veut-jouer-un-role-international-de-premier-plan-799935.html。訪問日期：2020年1月20日。在確保歐元區(qū)金融穩(wěn)定、降低競爭性貶值風(fēng)險以及保護(hù)家庭購買力方面，歐元也做出了巨大的貢獻(xiàn)。根據(jù)歐盟統(tǒng)計，歐元區(qū)過去20年的年度通脹率平均為1.7%，低于各成員國在前三十年的平均通脹率，而且也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美國和英國的水平③Fran?ois Lenglet.? L’euro fête ses 20 ans ?.RTL, https://www.rtl.fr/actu/conso/l-euro-fete-ses-20-ans-7796092539。訪問日期：2020年1月20日。，可以說歐元已經(jīng)完成了當(dāng)初設(shè)計時設(shè)定的最重要的核心使命。④受上世紀(jì)80年代貨幣主義理論和德國模式影響，《馬斯特里赫特條約》將歐洲中央銀行的主要目標(biāo)設(shè)定為價格穩(wěn)定，具體參見王鶴.《歐洲經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟》.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002：123-127.更難能可貴的是，盡管許多專家學(xué)者多次預(yù)言歐元體系的失敗和解體，但在歷經(jīng)兩次危機(jī)沖擊后，它至今依然穩(wěn)固，在國際貨幣體系中發(fā)揮著核心作用。與此同時，歐元還獲得了大多數(shù)歐洲國家公民的認(rèn)可。根據(jù)歐洲央行2018年10月發(fā)布的“歐洲晴雨表”調(diào)查顯示，歐元區(qū)國家的公民分別有74%和64%的人認(rèn)為，單一貨幣有利于歐盟和自己所在的國家，創(chuàng)下了2004年以來的最高紀(jì)錄。⑤? A 20 ans, l’euro est un colosse handicapé par ses fragilités originelles ?.Capital, https://www.capital.fr/economie-politique/a-20-ans-leuro-est-un-colosse-handicape-par-ses-fragilites-originelles-1321419.訪問日期：2019年12月10日。

不過，縱然歷經(jīng)多次改革，目前的歐元區(qū)距離最佳貨幣區(qū)理論提出的標(biāo)準(zhǔn)⑥根據(jù)蒙代爾等人提出的最佳貨幣區(qū)理論，一個國家放棄本國貨幣而使用共同貨幣的前提是滿足政策偏好、要素流動、財政一體化等六個條件，具體參見王鶴，前揭書，第92-93頁。依然有相當(dāng)?shù)木嚯x，不僅迄今為止在制度建設(shè)方面的成果“遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠”⑦Leonor Hubaut.? La réforme de la zone euro au ralenti ?.Le Figaro, https://www.lefigaro.fr/conjoncture/la-reforme-de-la-zoneeuro-au-ralenti-20191215。訪問日期：2020年2月20日。，當(dāng)下的改革更是陷入步履艱難的困境。2015年，隨著經(jīng)濟(jì)增長的恢復(fù)，歐元區(qū)大多數(shù)國家逐漸走出危機(jī)的陰影。2018年6月22日，歐元區(qū)19個成員國財政部長經(jīng)過談判，就希臘債務(wù)危機(jī)救助計劃最后階段實施方案達(dá)成協(xié)議，歐元區(qū)國家終于正式結(jié)束債務(wù)危機(jī)。歐元區(qū)的改革也隨之成為歐盟關(guān)注的一項重要任務(wù)。此前的2017年，作為歐洲建設(shè)發(fā)動機(jī)之一的法國迎來了一位銳意改革進(jìn)取的新總統(tǒng)——馬克龍。入主愛麗舍宮后，他不僅在國內(nèi)啟動了包括政治、社會、教育和經(jīng)濟(jì)等各個領(lǐng)域的大手筆改革，在歐洲建設(shè)方面也是信守競選諾言，提出許多重塑歐洲的積極主張，如設(shè)立歐元區(qū)財長和歐元區(qū)預(yù)算等。經(jīng)過2018年的艱苦談判，歐元區(qū)各國在涉及改革的一些重大問題上做出了一致的決策，似乎2019年取得碩果累累的實質(zhì)性進(jìn)展就在眼前。然而事與愿違，隨著當(dāng)年底召開的歐盟峰會結(jié)束，人們發(fā)現(xiàn)，各國圍繞歐元區(qū)改革的關(guān)鍵分歧依然存在，之前提出的改革方案何時能夠落實依然語焉不詳。歐元區(qū)的改革到底進(jìn)入了什么樣的深水區(qū)？存在什么樣的困難？法德軸心的作用何在？未來走向如何？這些都是本文將展開探討的問題。

一、先天性制度缺陷與趨異的經(jīng)濟(jì)模式

早在歐元推出之日，除了堅定的歐洲一體化制度設(shè)計者外，人們對歐元的未來普遍抱著將信將疑的態(tài)度，各種不看好的聲音不絕于耳，不僅美聯(lián)儲主席格林斯潘和經(jīng)濟(jì)學(xué)家米爾頓·弗里德曼都發(fā)出悲觀的預(yù)言，就連德國前總理施羅德也曾斷言歐元是個“病態(tài)的早產(chǎn)兒”⑧【德】格哈德·施羅德.《坦言：與格奧爾格梅克談勇氣、權(quán)力和未來》.王建政譯.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017.。由于歐元區(qū)經(jīng)歷了2008—2012年間的一系列危機(jī)，近年來經(jīng)濟(jì)增長也一直沒有大的起色，人們對歐元的未來乃至生存又開始產(chǎn)生疑問?；仡櫧?jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟的歷史，如果說在1999年1月1日伴隨著單一貨幣的推出，歐元區(qū)邁出了決定性的一大步，今天的它就是處在一個步履艱難的爬坡階段。⑨Jean-Pierre Robin.? L’euro a 20 ans : le succès d’une monnaie qui doute d’elle-même ?.Le Figaro, https://www.lefigaro.fr/conjoncture/2018/12/28/20002-20181228ARTFIG00234-l-euro-a-20ans-le-succes-d-une-monnaie-qui-doute-d-elle-meme.php.訪問日期：2019年12月10日。

回顧歷史，早在歐元誕生的10年后，大多數(shù)歐盟國家就被卷入了一場嚴(yán)重的金融危機(jī)。由于多個歐元區(qū)成員國長期采取放任的財政政策，更使得這場濫觴于美國金融衍生品市場的風(fēng)險逐漸演變成一場席卷歐元區(qū)國家的主權(quán)債務(wù)危機(jī)。大部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家在分析原因時都將矛頭指向了歐洲經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟最初的制度設(shè)計缺陷，即統(tǒng)一的貨幣政策缺少統(tǒng)一的財政政策配套支持，從而導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)政策的不可持續(xù)。這種指責(zé)本身沒有問題，但對于歐元區(qū)國家還談不上是致命的設(shè)計缺陷。從歐洲統(tǒng)一的歷史來看，一體化的過程和動力始終來自危機(jī)本身。一體化的先驅(qū)們其實早在設(shè)計這一制度的時候就已經(jīng)預(yù)見到了這個問題，他們完全清楚，“統(tǒng)一貨幣沒有統(tǒng)一財政一定會產(chǎn)生危機(jī)，但統(tǒng)一貨幣沒有退出機(jī)制，解決危機(jī)的辦法只能是進(jìn)一步統(tǒng)一財政，一旦統(tǒng)一了財政，就會形成歐洲國家的基本雛形，所有國家功能的統(tǒng)一只不過是水到渠成而已”。⑩丁一凡.《歐債危機(jī)啟示錄》.北京：新華出版社，2014：127.從本質(zhì)上看，歐洲一體化建設(shè)的邏輯建立在功能主義的基礎(chǔ)上，也就是說，統(tǒng)一貨幣的設(shè)計者們當(dāng)初完全清楚歐元制度的缺陷，但他們希望先引入歐元然后再逐步完善歐元。隨著危機(jī)的爆發(fā)和解決，有所欠缺的歐元制度必然會不斷得到完善和發(fā)展，就這樣一個部門一個部門地不斷向前推進(jìn)制度化建設(shè)，這就是所謂的歐洲一體化“自行車?yán)碚摗薄?/p>

拋開制度性的缺陷不談，成員國在經(jīng)濟(jì)模式選擇和政策偏好方面的不同也是造成歐元區(qū)政策協(xié)調(diào)困難乃至陷入困境的主要原因。研究表明，早在危機(jī)之前，歐元區(qū)國家就在國際收支方面顯示出明顯的趨異性。就在歐元區(qū)成立后的大概前10年中，成員國之間在經(jīng)常項目的國際收支上已經(jīng)呈現(xiàn)出越來越大的差距，德國、荷蘭和芬蘭等北歐國家借助出口競爭力使經(jīng)常項目順差大幅增加，成為歐元區(qū)內(nèi)的債權(quán)國，如芬蘭1999—2008年的盈余累積達(dá)到了創(chuàng)紀(jì)錄的59.1%。而同期西班牙、葡萄牙和希臘等南歐國家的經(jīng)常項目持續(xù)出現(xiàn)逆差，貿(mào)易赤字累積幾乎相當(dāng)于一年的國內(nèi)生產(chǎn)總值?Baldwin R., Giavazzi F.The Eurozone Crisis.A Consensus View of the Causes and a Few Possible Solutions.A VoxEU.org Book, 2015.https://voxeu.org/article/eurozone-crisis-consensus-view-causes-and-few-possible-solutions.訪問日期：2020年1月20日。，淪落為需要靠外資平衡赤字的債務(wù)國。

造成這一現(xiàn)象的最主要原因不外乎是北歐國家具有先進(jìn)的制造業(yè)以及較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)競爭力。但南北歐國家之間的社會政策偏好不同也是重要的原因。具體而言，南歐國家的高福利政策導(dǎo)致私人儲蓄較低，同時由于財政赤字的提高和公債水平的上升，公共儲蓄同樣處在較低的水平。統(tǒng)一貨幣實施后，南歐國家失去了獨(dú)立的貨幣政策和自主權(quán)，自然無法將財政赤字貨幣化，最終導(dǎo)致政府債務(wù)和銀行債務(wù)的風(fēng)險顯性化。另一方面，歐元區(qū)采用單一貨幣后，中東歐的新興國家也逐步開放資本賬戶，來自富裕國家的外國資本大量涌入，為這些國家提供了高于收入水平的開支來源，從資本項目上彌補(bǔ)了這些國家經(jīng)常項目的逆差。

根據(jù)稅收熨平理論，一國財政稅收機(jī)制可以自我修正各個經(jīng)濟(jì)周期之間的收支不平衡，但由于多個因素的存在，歐元區(qū)這一機(jī)制最終未能發(fā)揮作用。首先，歐元區(qū)的后發(fā)國家在此期間大力發(fā)展房地產(chǎn)、醫(yī)療、個人服務(wù)等產(chǎn)業(yè)，大量新增貸款紛紛涌入，不斷刺激這些產(chǎn)業(yè)的增長，甚至產(chǎn)生巨大的泡沫效應(yīng)。雖然投資帶來了高回報和高收入，但價格和工資水平的上升也導(dǎo)致了這些經(jīng)濟(jì)體競爭力的下降。其次，德國等北歐國家由于貿(mào)易盈余的改善，家庭和企業(yè)的儲蓄水平也在不斷提高。另外，隨著21世紀(jì)初哈茨（Peter Hartz）改革的成功，德國的單位勞動成本近十年幾乎沒有增加（2000—2008年只增加了0.74%），而西班牙和希臘卻出現(xiàn)了大幅上漲（分別為32%和34%）。德國的出口競爭力和國際收支因此得到大幅改善。最后，由于語言、法律體系和行業(yè)協(xié)議差異等原因，歐洲國家尚未形成統(tǒng)一的勞動力市場，這也限制了勞動力的流動性。以上這些因素都導(dǎo)致了南北歐之間、東西歐之間形成了截然不同的經(jīng)濟(jì)增長模式以及富裕的債權(quán)國和寅吃卯糧的債務(wù)國之分。

遺憾的是，這些機(jī)制方面的缺陷和經(jīng)濟(jì)增長模式的趨異特征沒有引起歐盟機(jī)構(gòu)的足夠重視。雖然歐盟在簽署《馬斯特里赫特條約》后針對財政平衡增加了一些限制性條款，比如趨同性指標(biāo)和過渡赤字程序的懲罰性措施等，但在實踐中往往難以執(zhí)行，德國和法國這兩個最大的成員國更是帶頭不遵守，多次突破歐盟條約規(guī)定的趨同標(biāo)準(zhǔn)。歐盟層面對經(jīng)常項目的監(jiān)督也不夠充分，經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟的設(shè)計者樂觀地認(rèn)為，經(jīng)常項目的變化反映的是儲蓄和投資之間的差額，能夠在資本自由流通的市場條件下自動消失。?Commission européenne.One Market, One Money.An Evaluation of the Potential Benefits and Costs of Forming an Economic and Monetary Union.Rapport, octobre, 1990.對成員國來說，要修正經(jīng)常項目的不平衡，必然要修改既有的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，而這有可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增速放慢，從而影響就業(yè)和收入水平。從政策制定者的角度來看，這么做顯然是一種不討好選民的做法，尤其在趕上成員國選舉時期更是如此。

二、危機(jī)后的歐元區(qū)改革

歐債危機(jī)后，伴隨著對成員國救助行動的開展，歐盟推行了一系列改革措施，力圖修補(bǔ)歐元區(qū)現(xiàn)有的制度性缺陷。一方面提高歐盟層面面對外來不對稱沖擊時的應(yīng)對能力，另一方面加強(qiáng)財政政策的協(xié)調(diào)，朝著財政聯(lián)邦化的方向發(fā)展。

早在2010年6月，歐盟領(lǐng)導(dǎo)人將原來為了救助債務(wù)危機(jī)國家臨時成立的歐洲金融穩(wěn)定機(jī)制（EEFSM）和歐洲金融穩(wěn)定基金（EFSF）合并為永久性的救助基金——?dú)W洲穩(wěn)定機(jī)制（ESM）。2012年10月8日，該機(jī)制正式生效。從2010年救助希臘開始，愛爾蘭、葡萄牙、西班牙、塞浦路斯等國先后從中受益，截至2015年投入資金達(dá)2550億歐元。據(jù)稱歐洲穩(wěn)定機(jī)制的資本總量高達(dá)8000億歐元，理論上還可以發(fā)行更大規(guī)模的債券來發(fā)揮作用。

一般來說，成員國出于國內(nèi)政治的需要往往有擴(kuò)大財政赤字和公共債務(wù)的傾向，這一點(diǎn)在南歐國家中表現(xiàn)得尤為明顯。要解決這一問題，避免政策偏好差異可能引發(fā)的危機(jī)，只有走財政聯(lián)邦化的道路，即通過建立統(tǒng)一財政甚至統(tǒng)一預(yù)算的方法從根本上補(bǔ)足歐元制度的缺陷。金融危機(jī)前，歐元區(qū)的財政紀(jì)律被普遍認(rèn)為是無效的，為避免債務(wù)危機(jī)的重演，2012年3月的歐盟峰會上，除英國和捷克以外的歐盟25國經(jīng)過協(xié)商，簽署了一項加強(qiáng)預(yù)算平衡的新條約——《歐洲經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟穩(wěn)定、協(xié)調(diào)和治理公約》（Treaty on Stability, Coordination and Governance of the Economic and Monetary Union），即歐盟的“財政契約”，希望通過引入“黃金規(guī)則”?黃金規(guī)則是應(yīng)德國要求加入的規(guī)定，即締約國結(jié)構(gòu)性赤字不得超過國內(nèi)生產(chǎn)總值的0.5%，對于債務(wù)占國內(nèi)生產(chǎn)總值低于60%的締約國，赤字比可以放寬到1.0%。一旦超過上述赤字目標(biāo)且達(dá)到一定程度，所有簽字國將保證采取緊急措施“自動糾正”超標(biāo)赤字，否則將會受到最高金額不超過國內(nèi)生產(chǎn)總值0.1%的處罰。，加大要求各國平衡預(yù)算的強(qiáng)制力度。另外，歐盟還引入了“歐洲學(xué)期”的概念，在該機(jī)制下，主要的歐盟組織機(jī)構(gòu)在上半年確定成員國的財政政策指導(dǎo)方向，下半年監(jiān)督成員國的財政預(yù)算承諾執(zhí)行情況。這一新的舉措強(qiáng)化了財政紀(jì)律的可信度，也是歐盟委員會和各國議會之間第一次通過對話機(jī)制使成員國之間的經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)具備了可操作性。

歐債危機(jī)后另一項重要改革措施是從2012年開始啟動建立歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟，在歐洲范圍內(nèi)開展對銀行業(yè)的監(jiān)督和紓困。根據(jù)歐洲議會2014年通過的法案，銀行業(yè)聯(lián)盟由三大支柱構(gòu)成：單一監(jiān)管機(jī)制（SSM）、單一清算機(jī)制（SRM）和共同存款保險機(jī)制（DGS）。建立單一監(jiān)管制度目的在于糾正危機(jī)期間表現(xiàn)出的行業(yè)碎片化傾向。引入統(tǒng)一貨幣后，原先開展跨國業(yè)務(wù)的歐洲銀行反而退縮回各自的市場，銀行業(yè)一體化的宏偉目標(biāo)成了泡影。為了糾正這一傾向，歐盟國家達(dá)成協(xié)議，從2014年開始，授權(quán)歐央行作為歐元區(qū)各大銀行的單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，允許歐洲救助基金直接對銀行業(yè)實施資本重組，從而避免成員國財政被國內(nèi)受困銀行拖垮。銀行業(yè)聯(lián)盟第二支柱的目標(biāo)是打破銀行業(yè)風(fēng)險和主權(quán)債務(wù)風(fēng)險之間的惡性循環(huán)，建立一支對受困銀行進(jìn)行有序破產(chǎn)清算或組合的基金，即銀行業(yè)單一清算機(jī)制，資金來自各家銀行，計劃在8年期間拿出高達(dá)550億歐元的資金。第三支柱是設(shè)立歐洲銀行共同存款保險機(jī)制，用于保護(hù)歐元區(qū)銀行儲戶的利益。但由于阻力較大，目前，后兩大支柱都尚未取得成果。

三、進(jìn)入“深水區(qū)”的歐元區(qū)改革

歐盟國家在歐債危機(jī)后推出了一系列財政協(xié)調(diào)和救助機(jī)制方面的改革，對于修正歐元制度缺陷有一定程度的幫助作用。但這些措施還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，歐元區(qū)未來應(yīng)對政治和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的能力依然不足。為此，多年來許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家從不同角度紛紛建言獻(xiàn)策，為進(jìn)入“深水區(qū)”的歐元區(qū)改革支招。早在歐債危機(jī)后期，經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿格列塔（Michel Aglietta）就指出，歐洲國家之間應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)，同時加大長期投資的力度。?Aglietta M., Brand T.Un New Deal pour l’Europe.Paris: Odile Jacob, 2013.2014年，帕里斯（Pierre Paris）和維普羅茨（Charles Wyplosz）建議對歐元區(qū)高風(fēng)險國家進(jìn)行債務(wù)重組。?Paris P., Wyplosz C.? PADRE: Politically Acceptable Debt Restructuring in the Eurozone ?, Geneva Special Report on the World Economy 3, ICMB and CEPR, 2014.2017年，皮凱蒂（Thomas Piketty）等人從歐洲政治治理的角度提出了一項很有建設(shè)性的建議，即針對歐洲國家間政策協(xié)調(diào)以及歐盟理事會在代表各國利益方面不足的問題，建立一個由各個成員國議員組成的歐洲第二議院——?dú)W元區(qū)財政議院，專門討論歐元區(qū)的財政問題。?Hennette S., Piketty T., Sacriste G., Vauchez A.Pour un traité de démocratisation de l’Europe.Paris : Seuil, 2017.2018年初，由14位法德重量級經(jīng)濟(jì)學(xué)家組成的專家團(tuán)建議整頓歐元區(qū)財政規(guī)定、設(shè)立獨(dú)立的財政監(jiān)管機(jī)構(gòu)、成立歐元區(qū)聯(lián)合基金，以及創(chuàng)造一個新的歐元區(qū)虛擬“安全資產(chǎn)”?《法德學(xué)者：歐元區(qū)要創(chuàng)“安全資產(chǎn)”》，http://www.oushinet.com/static/content/europe/other/2018-01-18/795970536734720000.html.訪問日期：2019年12月10日。。

鑒于債務(wù)危機(jī)期間投資者對某些國家公共債務(wù)表現(xiàn)出的不信任，減少公共赤字已成為恢復(fù)金融市場信心的當(dāng)務(wù)之急。2012年簽署財政契約后，歐元區(qū)國家整體進(jìn)入了一個財政調(diào)整和財政政策協(xié)調(diào)的新階段。由于經(jīng)濟(jì)增長存在差距，與美國和英國相比，歐元區(qū)國家必須在財政上付出更大努力才能改善結(jié)構(gòu)性盈余狀況。經(jīng)過調(diào)整，到2013年，歐元區(qū)整體已經(jīng)從2008年的赤字狀況進(jìn)入了結(jié)構(gòu)性盈余。成員國中，葡萄牙、意大利和希臘等三國在市場壓力下成為進(jìn)步最快的國家，都實現(xiàn)了從結(jié)構(gòu)赤字到結(jié)構(gòu)盈余的轉(zhuǎn)變，但截至2019年底，在所有歐元區(qū)國家中，只有德國和荷蘭在財政方面具備推出刺激政策的空間。

經(jīng)過危機(jī)后的財政整頓，歐元區(qū)國家的努力取得了回報，多數(shù)國家實現(xiàn)了財政收支的結(jié)構(gòu)盈余。不過從債務(wù)存量上看可以發(fā)現(xiàn)，2017年歐元區(qū)的平均公共債務(wù)占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重為86.7%，盡管比2014年的最高點(diǎn)91%略有回調(diào)，但各個國家之間卻存在較大差異。一些國家的情況依然堪憂，比如希臘、意大利和葡萄牙，雖然在結(jié)構(gòu)性赤字方面取得了重要進(jìn)步，但公債占比依然高于歐元區(qū)平均水平（分別為178%，131%和125%）。歐元區(qū)國家在財政方面的努力并未帶來全面的公共債務(wù)狀況改善。與2010年的狀況相比，歐元區(qū)國家之間出現(xiàn)了兩極分化的趨勢，一些國家迫于金融市場的壓力，盡管在減少赤字方面做出了努力，但由于經(jīng)濟(jì)尚處于緩慢復(fù)蘇階段，債務(wù)負(fù)擔(dān)繼續(xù)加重，結(jié)果導(dǎo)致財政狀況依舊困難，歐元區(qū)整體財政穩(wěn)定依然脆弱。

目前，歐元區(qū)金融風(fēng)險的致命要害依然是某些國家居高不下的公共債務(wù)比率。這些國家的主權(quán)債務(wù)風(fēng)險和銀行風(fēng)險形成的惡性循環(huán)始終威脅著歐元區(qū)的穩(wěn)定，面對可能出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)和政治風(fēng)險，投資者的信心也依然脆弱。這一點(diǎn)從2018年春季意大利出現(xiàn)的政治風(fēng)波可以看得很清楚。聯(lián)盟黨和五星運(yùn)動組成的疑歐派聯(lián)盟取得議會選舉勝利后，歐元區(qū)再次陷入和2012年歐洲銀行業(yè)危機(jī)類似的境地。根據(jù)意大利聯(lián)合政府公布的方案，新經(jīng)濟(jì)政策的重點(diǎn)將會是減稅和增加社保投入，而不是投資者關(guān)心的預(yù)算平衡。加上意大利銀行業(yè)早已是弱不禁風(fēng)，主權(quán)債務(wù)風(fēng)險與銀行業(yè)風(fēng)險之間的惡性循環(huán)再次被觸發(fā)，而正在推進(jìn)的歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟單一清算機(jī)制也是捉襟見肘。一方面單一清算基金的資金有限（到2017年只有170億歐元）；另一方面，使用這一基金就等于是向市場發(fā)出負(fù)面的信息，這其實也是各成員國政府在處置銀行風(fēng)險時猶豫不決的原因。

經(jīng)濟(jì)增長方面，在2017年達(dá)到頂峰后，世界經(jīng)濟(jì)增長開始后續(xù)乏力。2019年以來，受中國經(jīng)濟(jì)增長放緩、中美貿(mào)易沖突以及德國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入下降周期等因素影響，包括歐盟委員會在內(nèi)的各大國際經(jīng)濟(jì)組織紛紛下調(diào)全球經(jīng)濟(jì)增長率。根據(jù)2020年1月國際貨幣基金組織發(fā)布的《世界經(jīng)濟(jì)展望》（World Economic Outlook），歐元區(qū)的增長預(yù)計將從2019年的1.2%增長到2020年的1.3%（下調(diào)0.1個百分點(diǎn)）和2021年的1.4%，遠(yuǎn)低于2017年的2.7%。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的研究認(rèn)為歐元區(qū)的潛在增長率大約為1.2%，低于美國的2%，而且這一差距在過去的十年間一直在擴(kuò)大。按照奧肯法則（Okun’s Law）推定的增長與就業(yè)之間的簡單關(guān)系，如果增長達(dá)到2%，歐洲就可以創(chuàng)造大約50萬個新的就業(yè)機(jī)會。但目前看來歐洲經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇依然顯得非常疲軟，因此應(yīng)對國際金融風(fēng)險的能力也相對更低。

另外，2017年歐元區(qū)的平均失業(yè)率為9.1%，雖然已經(jīng)重新回到了2008年以前的水平，但各國之間的差距依然明顯：德國的失業(yè)率在2009年曾經(jīng)升到了7.8%，2017年后降到了3.8%的低位。希臘和西班牙在危機(jī)最嚴(yán)重的2013年，失業(yè)率高達(dá)27.5%和26.1%，后來雖然逐漸下降，但2017年依然保持在21.5%和17.2%。除了中心國家與周邊國家之間的差距，每個國家內(nèi)部同樣存在著巨大的差異。例如，2016—2017年，希臘北部的失業(yè)率達(dá)到了30%，而南部愛琴海地區(qū)的旅游城市失業(yè)率只有15%—20%。意大利也存著在同樣的情況。

居高不下的失業(yè)率也導(dǎo)致了歐洲人對歐盟機(jī)構(gòu)的不信任。盡管從各國大選期間的情況來看，大部人歐洲公民都反對主張退出歐元的選舉方案，但2012年以來反歐言論在各國選舉甚至歐洲議會選舉期間還是不斷高漲。顯然，民粹主義和極端黨派的得票上升并不能全部歸咎于統(tǒng)一貨幣制度，在歐元區(qū)以外的國家如英國和匈牙利這種現(xiàn)象一樣在不斷蔓延，失業(yè)很可能是一個主要的因素。一項研究表明，失業(yè)是歐洲民粹主義政黨得票上升和人們對歐洲建設(shè)失去信任的重要原因，而失業(yè)率每增加一個百分點(diǎn)，反建制派的得票率就會上升2-3個百分點(diǎn)。?Algan Y., Guriev S., Papaioannou E., Passari E.? The European trust crisis and the rise of populism ?.Brookings Papers on Economic Activity, Conference Drafts, 2017, p.1-6.

四、歐元區(qū)改革的關(guān)鍵：法德軸心的作用

2017年，馬克龍就任法國總統(tǒng)，這位“歐洲改革者”在競選前后都表現(xiàn)出了強(qiáng)烈的歐洲主義傾向，在包括歐元區(qū)改革在內(nèi)的大部分議題上得到了德國總理默克爾的支持。他提出的歐元區(qū)改革新藍(lán)圖基本延續(xù)了之前薩科齊和奧朗德兩任總統(tǒng)的財政聯(lián)邦化道路，包括設(shè)立歐元區(qū)財政部長和建立歐元區(qū)統(tǒng)一預(yù)算等內(nèi)容。

從政治層面來看，要使歐洲一體化建設(shè)的措施真正得到實施，首先要解決的最關(guān)鍵問題是德國和法國之間要通過對話達(dá)成共識。縱觀一體化建設(shè)的歷史，從最初的煤鋼聯(lián)營到統(tǒng)一貨幣的達(dá)成，歐洲在一體化進(jìn)程中的每一步都離不開“法德軸心”引領(lǐng)和驅(qū)動，在解決歐債危機(jī)、難民問題等事關(guān)歐盟生存的關(guān)鍵時刻，兩國的密切協(xié)商也同樣起著決定性的作用。然而目前的情況卻是兩國之間早已失去了往日的默契。究其原因，一是21世紀(jì)以來的“德強(qiáng)法弱”趨勢導(dǎo)致兩國之間的平衡不再，二是德法之間在歐元區(qū)治理與改革方向上分歧依舊。

雖然歐元區(qū)國家領(lǐng)導(dǎo)人在推動政策協(xié)調(diào)和防范金融風(fēng)險方面有著共識，但由于政策偏好和經(jīng)濟(jì)模式趨異的特征導(dǎo)致南北歐之間、債權(quán)國和債務(wù)國之間在如何實現(xiàn)這些目標(biāo)的路徑上表現(xiàn)出了巨大的分歧。在歐洲以外的人看來德國和法國同屬歐洲大陸，都是資本主義市場經(jīng)濟(jì)國家，又都是歐盟的創(chuàng)始國，在經(jīng)濟(jì)政策上不應(yīng)該有太大的分歧，其實這其中有很大的誤解。確實，與英美國家相比，法德兩國在經(jīng)濟(jì)模式上有一定程度的相似性，主要體現(xiàn)在對市場的調(diào)節(jié)方面，兩國對待自由貿(mào)易的開放態(tài)度也是一致的。但兩國由于歷史、思維方式和制度結(jié)構(gòu)等原因，在制定經(jīng)濟(jì)政策時還是表現(xiàn)出了很大的差異。首先在市場經(jīng)濟(jì)制度上，戰(zhàn)后德國在奧爾多自由主義的影響下選擇了自由經(jīng)營、分散經(jīng)營和經(jīng)濟(jì)去中心化的政策，而法國出于國家干預(yù)的傳統(tǒng)則采取了更多的垂直管理、擴(kuò)大政府職能的經(jīng)濟(jì)管理模式。其次，德國經(jīng)濟(jì)優(yōu)先考慮財政和貨幣的穩(wěn)定，而法國的宏觀經(jīng)濟(jì)政策主要為經(jīng)濟(jì)增長服務(wù)。另外，在處理社會伙伴關(guān)系時，德國比法國更強(qiáng)調(diào)共識的文化和對話的重要性；德國經(jīng)濟(jì)注重供給，出口能力更強(qiáng)，法國經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)需求管理，重視國內(nèi)消費(fèi)。這些傳統(tǒng)都導(dǎo)致兩國在政策偏好的選擇和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的形成上大相徑庭。雖然從20世紀(jì)70年代后期開始，在一體化深入等因素的影響下，德法兩國在經(jīng)濟(jì)政策方面曾經(jīng)有逐漸靠攏的跡象。但在歐元區(qū)統(tǒng)一貨幣實施后，特別是2008年金融危機(jī)后，兩國在經(jīng)常項目的國際收支、失業(yè)率、產(chǎn)業(yè)競爭力、財政赤字和公共債務(wù)方面卻表現(xiàn)出強(qiáng)烈的趨異特征，相關(guān)指標(biāo)達(dá)到了戰(zhàn)后以來的最高點(diǎn)。?Hans Stark.Vers une intégration des économies fran?aise e allemande ? Les ambitions du traité franco-allemand d’Aix-la-Chapelle.Editoriaux de l’Ifri, janvier 2019.這說明兩國經(jīng)濟(jì)政策在經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟建立以后又開始分道揚(yáng)鑣，政策的差異導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)的差異，反過來又催生出不同的政策偏好，最終使得德法兩國的經(jīng)濟(jì)趨異特征越來越明顯。

2013年就任的德國大聯(lián)合政府在社會政策和公共投資方面加大了力度，而法國方面在奧朗德總統(tǒng)任期內(nèi)也推出了鞏固財政的措施，兩國經(jīng)濟(jì)政策似乎又出現(xiàn)趨同的意愿。2017年馬克龍上臺后在國內(nèi)推動大規(guī)模經(jīng)濟(jì)改革（勞動力市場改革、企業(yè)減稅、減少公共開支等），試圖借改革扛起領(lǐng)導(dǎo)歐洲的大旗，人們也寄希望于他能夠更好地加強(qiáng)兩國之間的對話，在推進(jìn)一體化方面發(fā)揮更大的作用。他本人在當(dāng)選總統(tǒng)后也與德國總理默克爾共同承諾，將會在歐元區(qū)首腦會議期間推出一系列改革措施。遺憾的是，2017年德國大選后出現(xiàn)了不穩(wěn)定的政治局面，社民黨是否會留在聯(lián)合政府前景不明，未來的經(jīng)濟(jì)政策走向也出現(xiàn)了各種不確定性。2019年1月22日，法德首腦在兩國邊境城市亞琛簽署了《德國和法國關(guān)于合作和一體化的條約》（Traité sur la coopération et l’intégration franco-allemandes）（簡稱《亞琛條約》），旨在加強(qiáng)兩國在政治、經(jīng)濟(jì)、外交與安全事務(wù)上的合作，攜手建立一個強(qiáng)大的歐洲，給人留下了“法德軸心”似乎要滿血復(fù)活的印象。

統(tǒng)一預(yù)算是“法國版”歐元區(qū)改革的重中之重，也是歐盟峰會近年來始終探討的重要話題。包括德法在內(nèi)的歐盟國家對歐元區(qū)的財政融合可以說達(dá)成了一致，但以德國為代表的北歐國家對于統(tǒng)一預(yù)算的規(guī)模、用途和注資等問題依然存在和法國不同的看法，表現(xiàn)出較強(qiáng)的謹(jǐn)慎甚至抵觸。2019年10月10日，經(jīng)過兩年的討論，歐盟財長會議終于就歐元區(qū)小額預(yù)算達(dá)成一致。該預(yù)算被稱為趨同性和競爭力預(yù)算工具(BICC)，將在7年內(nèi)為19個歐元區(qū)國家提供170億歐元。有專家認(rèn)為它將成為推動歐元區(qū)改革的重要工具，為結(jié)構(gòu)性項目提供資金，同時也能促進(jìn)成員國的經(jīng)濟(jì)趨同，但較法國總統(tǒng)馬克龍此前號召的數(shù)千億歐元大幅縮水，與法國版的宏偉藍(lán)圖相差甚遠(yuǎn)?Leonor Hubaut.? La réforme de la zone euro au ralenti ?.Le Figaro, https://www.lefigaro.fr/conjoncture/la-reforme-de-la-zone-euroau-ralenti-20191215。訪問日期：2020年2月20日。，更談不上是歐元區(qū)的真正預(yù)算，也無法在歐元區(qū)遭遇經(jīng)濟(jì)沖擊時發(fā)揮作用。達(dá)成這一“縮水版”預(yù)算的主要原因是該計劃不受以荷蘭為首的北歐國家歡迎，德國亦表現(xiàn)冷淡，擔(dān)心其會鼓勵債務(wù)國的搭便車行為和道德危機(jī)。

結(jié) 論

在國家治理的現(xiàn)實中，經(jīng)濟(jì)方面的考慮最終往往與政治現(xiàn)實產(chǎn)生碰撞，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)方案陷入死胡同。歐元區(qū)的現(xiàn)狀是：債權(quán)國家希望債務(wù)國家先整頓財政紀(jì)律，然后才同意提供幫助，而債權(quán)國卻希望先在財政上松一口氣，讓經(jīng)濟(jì)能夠得到復(fù)蘇。與此同時，歐洲央行扮演著救火隊員的角色，冒著增加歐元區(qū)金融不穩(wěn)定的風(fēng)險直接向銀行發(fā)放貸款。因此，歐元區(qū)當(dāng)前最大的問題還是成員國之間政策協(xié)調(diào)不足。要了解歐洲的復(fù)雜問題，需要將政治問題與經(jīng)濟(jì)問題綜合考慮。成員國在一體化的各個發(fā)展階段總會有不同的政策偏好，然后通過政府間協(xié)商的方式，在達(dá)成共識的基礎(chǔ)上推行改革，這些“并不完善”的改革一方面帶來了一體化的進(jìn)步，另一方面也可能會導(dǎo)致下一場危機(jī)。這就是歐洲一體化的功能主義邏輯，即在達(dá)成最小共識的基礎(chǔ)上，以不完善的改革去應(yīng)對新的危機(jī)。這種“一事一辦”的改革節(jié)奏其實正是歐洲一體化和統(tǒng)一貨幣等決策后面隱藏的邏輯。[21]丁一凡.《歐債危機(jī)啟示錄》.北京：新華出版社，2014：42-57.

為了完善統(tǒng)一貨幣，歐盟必須在穩(wěn)定機(jī)制和財政轉(zhuǎn)移方面推行必要的改革，才能建立起應(yīng)對外來沖擊的長效機(jī)制。但要想在短期內(nèi)建成大規(guī)模的聯(lián)邦預(yù)算和共同保險制度顯然并不現(xiàn)實。當(dāng)前還找不到一個可以跨越歐元區(qū)債權(quán)國和債務(wù)國分歧的協(xié)調(diào)方式，在這種情況下，硬要冒著可能引發(fā)新問題的風(fēng)險去推動一項新的不完善改革可能并不明智?，F(xiàn)在歐洲有很多人認(rèn)為，“無協(xié)議總比一個糟糕的協(xié)議強(qiáng)”，因為在目前的情況下，只要?dú)W洲央行繼續(xù)作為最后貸款人向成員國提供流動性，這種現(xiàn)狀就可以持續(xù)下去。

2008年源自美國的金融危機(jī)不僅讓歐洲貨幣聯(lián)盟的設(shè)計缺陷暴露無遺，而且在很大程度上導(dǎo)致歐元區(qū)成員國的政治危機(jī)以及極端勢力的崛起[22]丁一凡.《歐債危機(jī)啟示錄》.北京：新華出版社，2014：42-57.，使進(jìn)入新階段的歐洲一體化更加舉步維艱。危機(jī)期間，國際金融市場流動性的缺乏讓那些積累了大量貿(mào)易赤字的國家苦不堪言。私營部門積累的風(fēng)險加上周期的影響使得公共赤字不斷擴(kuò)大，最終導(dǎo)致一場主權(quán)債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)。主權(quán)風(fēng)險和銀行風(fēng)險隨后互相影響形成惡性循環(huán)。歐元區(qū)國家在不具備打破這一惡性循環(huán)的制度性機(jī)制的情況下，只能依賴歐洲央行作為最后貸款人繼續(xù)提供流動性。主權(quán)債務(wù)危機(jī)以來，歐盟推出了多項關(guān)于金融改革舉措，但這些都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。當(dāng)成員國政策偏好能夠通過協(xié)商達(dá)成共識的時候，歐洲一體化設(shè)計師所倡導(dǎo)的小步走方法就還能奏效。要想完善統(tǒng)一貨幣，目前最需要的是政治上的妥協(xié)，但短期看這又很難實現(xiàn)。另一方面，歐洲建設(shè)不能只依靠統(tǒng)一貨幣方面的改革。要想凝聚歐洲公民的信心，讓一體化的進(jìn)程繼續(xù)推進(jìn)，就必須超越經(jīng)濟(jì)層面，為歐洲人提供安全保障，并跨越國家層面在安全、社會平等和環(huán)境危機(jī)等方面回應(yīng)歐洲公民的關(guān)注。