楊文杰 范國睿

（1. 華東師范大學國家教育宏觀政策研究院，上海 200062；2. 華東師范大學基礎教育改革與發(fā)展研究所，上海 200062）

當前我國正處于建成社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)中華民族偉大復興的關鍵期，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是新時代國家現(xiàn)代化發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務。建設教育強國是建設社會主義強國的題中應有之義，而教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化當中具有舉足輕重的地位和作用，是國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分。教育治理現(xiàn)代化意味著教育治理經(jīng)由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉型與變遷，是一個漸進發(fā)展的過程，同時也是不同治理主體共同參與的合力的體現(xiàn)（陳良雨，2015）。我國在推進教育治理現(xiàn)代化進程中積累了諸多經(jīng)驗和成果，但仍存在教育治理觀念淡漠、各主體權力邊界模糊、學校自主辦學活力不足、社會組織參與渠道受阻等問題，因此需要通過進一步厘清教育治理現(xiàn)代化進程中存在的問題，重點打破殘存在政府、學校、社會三者交互過程中的壁壘，加強源頭治理、依法治理、協(xié)同治理、系統(tǒng)治理、智能治理，實現(xiàn)高水平推進教育治理現(xiàn)代化。

一、理論與邏輯：從“管理”走向“治理”的教育改革

20世紀90年代后，“治理”（governance）作為政府與市場失靈的補充機制，以創(chuàng)新的思維、制度設計和實踐行動，力圖建立一套與傳統(tǒng)公共行政截然不同的社會公共事務管理模式，創(chuàng)造社會可持續(xù)發(fā)展的機制（姜美玲，2009）。作為公共治理的重要組成部分，“教育治理”的運用最初是西方國家針對教育管理中存在問題的應對性行為，是一種對單中心、政府與市場二元對立局限的突破，是一種對教育管理體制現(xiàn)實困境的回應。隨著國家現(xiàn)代化進程的不斷加快，教育治理現(xiàn)代化水平作為衡量教育現(xiàn)代化效能的重要指標之一，是教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的總和，與教育其他各方面的現(xiàn)代化共同組成教育現(xiàn)代化的完整形態(tài)。其中，前者在于重構教育系統(tǒng)與社會系統(tǒng)、學校系統(tǒng)與社會其他機構、學校內(nèi)部機構之間的關系，解決教育主體之間的矛盾；后者在于在前者的基礎上，轉化成為服務教育實踐的能力。這兩部分內(nèi)容意味著一系列教育體制機制的改革與創(chuàng)新，將有力推進教育觀念、內(nèi)容、方法、手段、設施、教師素質等方面的改革與創(chuàng)新，從而實現(xiàn)教育整體現(xiàn)代化（陳金芳，萬作芳，2016）。其關鍵在于促進教育治理理念的現(xiàn)代化轉向，實現(xiàn)“教育管理”向“教育治理”轉變；其核心在于深化教育領域綜合改革，實現(xiàn)“基于具體問題的項目式改革”向“基于制度建設的系統(tǒng)變革”轉變；其目標在于高水平推進教育治理現(xiàn)代化建設，實現(xiàn)“教育治理現(xiàn)代化”向“高水平教育治理現(xiàn)代化”的轉變，以推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設。

（一）教育治理理念轉變

從本質上而言，治理就是對社會和經(jīng)濟進行掌控的能力，它包括集體目標的識別以及實現(xiàn)方式的選擇（Wilkins & Olmedo，2018）。詹姆斯?N?羅西瑙（James N.Rosenau）指出：“治理是一種由公用的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力來實現(xiàn)?！保_西瑙，2001）。在傳統(tǒng)體制中，管理者與被管理者嚴格區(qū)分，管理的主體被視為權力的加持者（Guy，2014），這種日益復雜的社會事務與相對集中的公共權力之間的矛盾引發(fā)了危機。治理不是統(tǒng)治，它強調的是“社會治理”而不是“社會管理”，這不是簡單的詞語變化，而是思想觀念的變化（Jessop，2000）。“治理”以包容、合作、民主、分權、平等、協(xié)商等價值觀為基礎，通過囊括多元利益主體，激發(fā)各方的活力，超越了以往傳統(tǒng)的管理方式，是公共管理民主化的集中體現(xiàn)，也是公共管理的現(xiàn)代形態(tài)，進一步提高了國家管理的彈性與韌性。

“教育治理”的出現(xiàn)可以概括地說是對國家和市場形式的教育管理計劃失敗的回應。作為一種教育管理的新趨勢，它試圖通過多個利益相關者的互動、合作和共同影響管理教育事務來解決以往單一依靠政府或者市場引發(fā)的諸多問題（S?rensen & Torfing，2007）。教育領域的“治理轉向”（governance turn）（Ball，2009）規(guī)定了政府新的角色和治理模式，即教育權力不局限于政府或市場，而是通過大量的網(wǎng)絡、伙伴關系和社區(qū)來行使，這些網(wǎng)絡、伙伴關系和社區(qū)“自愿”與教育利益相關者合作，以產(chǎn)生更靈活、更多樣化的教育服務形式。從這個角度來看，教育治理描述了一種治理權力多中心化教育體系的政策策略，即通過自組織或新的層級結構來補充、替代聯(lián)邦、州或地區(qū)各級政府指導機制的教育系統(tǒng)（Olmedo，et al.，2013），強調了由“管”到“治”的轉變，體現(xiàn)了政府執(zhí)政理念的變化以及履責方式的改革。這意味著需要通過教育權力的重新分配與轉移，激發(fā)治理主體的活力，由教育治理主體的單一性向教育治理主體的多元化轉變，教育管理過程的權力集中化向教育治理過程的民主化轉變，促進政府、學校、家長、社會等多元利益主體的互動與合作，以實現(xiàn)教育治理主體的多元化，教育治理權力多中心化，治理結構扁平化，治理機制彈性化。

（二）教育治理方式轉變

從“教育管理”向“教育治理”的轉變是一項系統(tǒng)性的工程，涉及政府、學校、社會組織以及教師、學生、家長等多主體，涵蓋了中央政府、地方政府、學校等多個管理層級，又涉及課程管理、教學管理、人員管理、督導評價等多項管理內(nèi)容，單向的改革難以進行深化和實質性推進，須進一步深化教育領域綜合改革，打破以往基于具體問題單一式的項目改革，將教育治理問題置于國家治理體系現(xiàn)代化、教育現(xiàn)代化進程中加以考量，強調基于制度建設的系統(tǒng)變革，形成基于“善治”的教育治理體系。

國家治理體系的本質是規(guī)范公共權力運行的一系列制度，制度現(xiàn)代化是國家治理體系現(xiàn)代化的本質（張建，2014），教育治理現(xiàn)代化作為國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是由教育治理主體、教育治理客體、教育治理過程、教育治理方式以及教育治理制度等眾多要素構成的完整系統(tǒng)（余雅風，2020），是激發(fā)教育利益相關者參與教育的積極性與創(chuàng)造性的必然趨勢。但由于教育利益關系的紛繁復雜，建立與完善教育制度體系，尋求規(guī)制與賦能之間的合適張力，是防止教育失序、持續(xù)激發(fā)各方教育活力的重要保障（范國睿，2018a）。必須從教育系統(tǒng)的制度變革入手，以權力清單、責任清單和負面清單等形式，厘清政府（及政府內(nèi)部不同部門）、社會組織和各級各類學校等不同教育治理主體的教育治理權責邊界，以教育法律與政策的形式予以約束，調動不同教育治理主體的積極性，使不同教育利益主體明確各自的權責，可以更好地調動中央以及地方政府和教育行政部門的教育治理的積極性，更好地激發(fā)不同類型學校的辦學活力，更好地發(fā)揮全社會參與辦學與教育評價的作用。同時，探索政府、社會組織和學校之間新型的教育治理權力配置與良性互動關系，轉變政府教育管理職能，簡政放權，放管服結合，加強宏觀監(jiān)管與服務；大力培育社會組織，吸引社會資本廣泛參與辦學，主動監(jiān)督和評價教育質量、教育成果；積極落實學校自主辦學的主體地位，明確權利責任，自我管理、自我約束、自我發(fā)展。最終形成政府主導下的學校、社會多元共治的教育治理結構，從體制機制上減少不同教育治理主體之間的摩擦力，形成合力，促進不同教育治理主體的良性互動。

（三）教育治理目標轉變

教育治理是一種重要的以利益表達、協(xié)商和保障為重點的利益協(xié)調機制，它改變了傳統(tǒng)封閉單項維度的利益表達機制，致力于建設多方利益主體或組織共同參與的利益表達平臺和決策參與渠道（褚宏啟，賈繼娥，2014）。治理不僅僅是一個目標，同時還是一個過程，而且作為一種新型社會關系建構的方式存在，因而既是結構，也是手段（王洪才，2015）。教育現(xiàn)代化是一個在實踐中不斷發(fā)展的概念，在不同教育發(fā)展階段下呈現(xiàn)新的特征。作為教育管理的高級樣態(tài)，教育治理是對現(xiàn)有教育制度體系、制度運作方式以及行政管理能力的重構，是改革和完善現(xiàn)有教育發(fā)展過程中遇到的制度障礙、利益沖突、權力矛盾等問題的過程。如果說從“教育管理”轉向“教育治理”是教育現(xiàn)代化進程中量變到質變的飛躍，那么實現(xiàn)更高水平的教育治理現(xiàn)代化則是在質變基礎上進行的新一輪的量變。

實現(xiàn)更高水平的教育治理現(xiàn)代化是教育現(xiàn)代化建設的必然趨勢，須厘清當前教育治理轉變過程中存在的問題，不斷優(yōu)化教育系統(tǒng)的內(nèi)外環(huán)境與體制機制建設，跨越教育改革的“深水區(qū)”；須聚焦解決人民群眾關心的教育熱點難點問題，強化重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，推進教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化，以實現(xiàn)教育與其他領域改革的協(xié)調同步運行；須搭建制度平臺，完善法制保障，提供技術支持，完善教育治理內(nèi)部結構，以實現(xiàn)政府、學校、社會力量各主體作用在教育治理現(xiàn)代化進程中更高水平的發(fā)揮。

二、過程與經(jīng)驗：漸進式教育治理現(xiàn)代化變革探索實踐

2013年黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次明確提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的概念（中共中央，2013），開啟“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的國家改革實踐；同時，明確了深化教育領域綜合改革的任務，部署了“深入推進管辦評分離”的頂層設計，我國教育改革發(fā)展進入以“管辦評分離”為核心的教育治理改革新階段，教育部于2015年出臺《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》（教育部，2015），開展教育“管辦評分離”綜合改革和單項改革試點，以期形成“政府依法管理、學校依法自主辦學、社會各界依法參與和監(jiān)督的教育公共治理新格局”。2019年2月，中共中央、國務院《中國教育現(xiàn)代化2035》將“推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為國家新時代重點部署的面向教育現(xiàn)代化的十大戰(zhàn)略任務之一（新華社，2019a）。2019年10月，黨的十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（中共中央，2019），提出實現(xiàn)堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的分階段目標。2020年10月，黨的十九屆五中全會通過《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（中共中央，2020），提出建設職責明確、依法行政的政府治理體系。近年來，在推進教育治理現(xiàn)代化建設的過程中，政府、學校與社會各界共同參與教育治理的共識度進一步提高，政府主導、部門參與、教育推進、學校主動、社會相應的改革氛圍與對話環(huán)境逐步完善，政府不斷深化教育行政審批制度改革，在取消、下放教育行政審批權的同時，有序推進下放行政權力清單和責任清單等清單管理工作；進一步規(guī)范學校內(nèi)部治理結構，建立現(xiàn)代學校制度，形成了學校的辦學特色與風格；大力培育社會組織，讓渡社會組織參與教育事務的空間，規(guī)范社會組織的參與方式與途徑。

（一）突破管理體制瓶頸，政府職能轉變進一步加強

從“管理”走向“治理”強調政府職能的根本轉變。管理強調政府作為單一主體的自上而下的對公共事務的控制，而治理強調政府通過與其他主體的相互合作共同解決社會公共事務。因此，教育治理現(xiàn)代化的核心是政府教育管理職能的轉變（李洪佳，2017）。自2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》對外發(fā)布后，從整體上看，圍繞貫徹落實國家深化教育領域綜合改革、推進教育治理體系現(xiàn)代化建設相關文件精神，以管辦評分離為基礎，放管服相結合，各地積極推進政府職能轉變，通過建立教育行政權力清單、責任清單制度，利用政府公報、政府網(wǎng)站等便于公眾知曉的方式，向社會全面公開教育及相關政府部門職能、法律依據(jù)、實施主體、職責權限、管理流程、監(jiān)督方式等事項，重新定義政府的角色，明確政府“應該做什么”“不應該做什么”，有效解決政府教育職能越位、缺位、不到位等問題。

教育管辦評分離改革作為教育治理現(xiàn)代化的重要路徑之一，對于提高教育治理現(xiàn)代化水平具有重要意義和價值。2015年教育部公布全國教育管辦評分離改革8個綜合試點單位和4個單項試點單位（教育部辦公廳，2015），參照國家改革試點，各地區(qū)以改革試點為模板，建立健全相關組織機構，統(tǒng)籌協(xié)調、試點推進、分步實施、分項突破。以重慶市江津區(qū)人民政府為例，為改變過去政府管理、辦學、評價一肩挑的模式，區(qū)政府創(chuàng)新教育管理方式，制定了規(guī)范政府相關職能部門管理方式、規(guī)范教育主管部門管理行為、規(guī)范教育行政執(zhí)法機制、規(guī)范政府依法治教職責、規(guī)范學校層級管理體制等“五個規(guī)范”，依法規(guī)范政府相關部門管理教育的行為。同時，建立政府購買教育服務機制；取消教管中心，推行學區(qū)制改革；“權由法定”，取消區(qū)級部門教育行政權力清單；制定并公示教育主管部門的業(yè)務指導清單；成立區(qū)教育行政綜合執(zhí)法室。上述“五大改革亮點”，從強調行政管理向強調政府依法治教、依法履責轉變，從微觀直接管理向宏觀綜合治理轉變，從多頭管理向綜合執(zhí)法轉變，從大包大攬向提供服務轉變（胡航宇，2018）。伴隨著教育管辦評分離改革在各地市全面鋪開，各級政府簡政放權，厘清教育管理權責，突破教育管理體制瓶頸，進一步轉變教育行政管理職能，加快教育改革發(fā)展，激發(fā)了教育新活力（焦以璇，2017）。

（二）復歸學校主體地位，促進學校自主辦學活力釋放

30多年來，我國關于學校自主辦學的認識逐步深入。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》提出“堅決實行簡政放權，擴大學校的辦學自主權”以來（中共中央，1985），我國就把推進教育管理體制改革、激發(fā)學校辦學活力、促進學校自主發(fā)展提上教育改革日程。近年來，我國逐步推行清單管理，厘清政府、學校權責關系，各省市出臺了依法自主辦學的指導意見，保障學校依法自主辦學，開創(chuàng)了學校章程從無到有，內(nèi)部治理結構不斷完善，民主決策、參與管理機制逐步形成的良好局面。

在教育管辦評分離試點單位，為擴大學校辦學靈活性，政府下放辦學自主權，學校辦學的活力正在源源不斷釋放。佛山市政府下放了包括學校人事管理、財務及資產(chǎn)管理、教育教學、招生、學籍管理五大方面11項自主管理權限，將學校辦學自主權回歸到學校，激發(fā)了辦學活力（黃子寧，2016）。2016年底，新疆克拉瑪依市出臺《關于進一步下放中小學辦學自主權的實施意見》，建立由校長負責的教師招聘機制，采取“帶編制”和“雇員制”兩種招聘方式，為多層次、多渠道引進優(yōu)秀教師破除了制度障礙（蔣夫爾，2017）。在青島，地方教育立法先行先試，推出了國內(nèi)第一部以學校為主體的地方政府規(guī)章—《青島市中小學校管理辦法》，明確了政府依法管理、學校依法自主辦學、社會各界依法參與監(jiān)督的現(xiàn)代學校治理格局（青島市教育局，2019）。在北京等地，以學區(qū)制改革為突破口，進一步完善教育治理結構，實現(xiàn)從單一垂直管理向多元化、多樣性、協(xié)商治理轉變，促進了管理層級的扁平化和管理效能的最大化（教育部，2018）。在廣東省，《高水平大學建設人事制度改革試點方案》的出臺，拉開了高校下放人事管理的序幕，政府權力放得下，學校接得住、接得好（周志坤，等，2017）。上述諸變化，標志著我國推進教育管辦評分離、落實和擴大學校辦學自主權的教育改革朝著深水區(qū)邁進。

（三）培育社會組織，使其參與教育事務的能力增強

自黨的十七屆二中全會《關于深化行政管理體制改革的意見》提出加快政府職能轉變以來（中共中央，國務院，2008），社會組織作為承接載體，數(shù)量不斷攀升，其地位和作用日益突出。為了進一步促進社會組織參與教育事務，我國政府已經(jīng)出臺了對社會組織扶持的若干文件，為社會組織參與教育事務提供政策支撐。如《關于改革社會組織管理制度 促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》（中共中央辦公廳，國務院辦公廳，2016）中強調完善扶持社會組織發(fā)展政策措施，通過支持社會組織提供公共服務，完善財政稅收支持政策，完善人才政策等大力培育社會組織。廣東、山東、上海、北京等省市也出臺了相應的社會組織扶持政策，社會組織數(shù)量迅猛增加。截至2018年底，全國共有社會組織81.6萬個，其中教育類的社會組織大約有25.2萬個，大約占總數(shù)的30%，相比其他服務領域，數(shù)量較多（民政部，2019）。

隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的推進，社會組織作為第三方機構逐步作用于評價領域。2015年，民政部印發(fā)《民政部關于探索建立社會組織第三方評估機制的指導意見》（民政部，2015）指出，以評估促改革、促建設、促管理、促發(fā)展，著力規(guī)范第三方評估的范圍、內(nèi)容、程序，著力培育和發(fā)展第三方評估機構，著力建立第三方評估的體制機制和政策保障，使第三方評估成為政府監(jiān)管的重要抓手，成為社會監(jiān)督的重要平臺，成為社會組織加強自身建設的重要動力，促進社會組織在經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮更大作用。在教育領域，《深化教育督導改革轉變教育管理方式的意見》（國務院教育督導委員會辦公室，2014）、《教育部關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》（教育部，2015）、《關于深化教育體制機制改革的意見》（中共中央辦公廳，國務院辦公廳，2017）、《對省級人民政府履行教育職責的評價辦法》（國務院辦公廳，2017）、《關于深化新時代教育督導體制機制改革的意見》（中共中央辦公廳，國務院辦公廳，2020）等文件從不同視角推進社會組織參與教育事務，發(fā)揮第三方在教育評價中的重要作用。這些文件從“積極吸納社會力量參與”到“委托社會組織開展評估”“擴大社會組織參與教育評價”，再到“健全第三方評價機制”“通過購買服務、委托第三方參與督導評估”，為社會組織參與督導評估提供了政策支持。評估類的社會組織在發(fā)展過程中，既有專門從事教育評價與監(jiān)測的組織，例如山東省世紀教育評估中心；也有具有教育評價功能的綜合性機構，如深圳市上書房信息咨詢有限公司。一些省市為保障第三方評價工作的開展，制定了相應的指導性法規(guī)或文件，如《北京市人民政府教育督導室關于委托第三方機構開展教育評估監(jiān)測工作暫行辦法》（北京市教育委員會，北京市人民政府教育督導室，2017）規(guī)定了社會組織的資質認定、委托管理、工作程序等，保證了政府購買服務的質量。

三、問題與障礙：高水平推進教育治理現(xiàn)代化面臨的問題癥結

盡管我國已在推進教育治理現(xiàn)代化建設進程中進行了諸多探索，積累了諸多有益經(jīng)驗，但要高水平推進教育治理現(xiàn)代化，以至到2035年促進各項教育制度更加完善，總體實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，邁入教育強國行列，推動我國成為學習大國、人力資源強國和人才強國，仍面臨諸多困難、問題與挑戰(zhàn)。這些問題，既有社會變遷與社會治理對教育系統(tǒng)治理的影響而產(chǎn)生的問題，又有智能科技發(fā)展給教育事業(yè)發(fā)展與教育治理帶來的全新挑戰(zhàn)，也有在由教育管理到教育治理轉型過程中需要持續(xù)解決的問題和新出現(xiàn)的問題。這些問題是高水平推進教育治理現(xiàn)代化必須破解的諸多癥結。

（一）教育治理的觀念與意識仍須加強

在理論上和邏輯上，治理與管理不是對立關系（褚宏啟，2014a），治理是一種多元參與的管理形態(tài)。與其說“治理”是一套清晰的做法，不如說是一種理念傾向，是針對問題而言的另一種嘗試，甚至并未對其仔細辨析。由于涉及多個學科和領域，再加上其本身的復雜性，“治理”成為了各個領域內(nèi)的一種做法與倡導（鄒維，2019）。但無論是轉變政府職能，由管理型政府向服務型政府轉型，由一元化管理走向多元參與治理，還是落實學校辦學自主權，擴大教師、家長與社會參與，“治理”意識的逐步建立都需要一個革命性的艱苦過程。

所謂教育治理體系現(xiàn)代化，就是吸引更多社會主體參與到教育治理活動中來，組建一個新的教育治理系統(tǒng)（王洪才，2020）。在此過程中，我國政府一直存在著明顯的人治色彩，對教育的管理存在著權力高度集中的狀況并擁有很大的利益配置權和自主裁量權，缺乏有效的權力監(jiān)督制約制度和機制，行政本位以及人治的方式使政府公權力不斷侵蝕著學校辦學自主權和社會公眾的教育參與（蒲蕊，2018）。究其原因，這歸結為各類教育治理的主體的“治理”意識發(fā)展不充分，因而導致各利益主體的“治理”理性與參與意識薄弱，進而成為放權賦能的根本障礙。例如，在政府層面，出于權力利益的“不愿放”，出于對其他同級部門、下級部門、學校、社會機構的不信任的“不敢放”，出于責任推諉的“不愿接”等現(xiàn)象，在全國各地均不同程度地存在。在學校層面，部分學校對治理的認識存在偏差，多是從“要權”“有權”的維度來理解自主辦學權，相對忽視“用權”與“限權”，忽視學校自主辦學的“責任”；少數(shù)校長已適應傳統(tǒng)的政府管理模式，甚至覺得一旦下放辦學自主權，反會增加辦學壓力和責任（范國睿，2017）。

（二）教育治理的權力邊界模糊、權力配置失當，府際關系不暢

國家治理的主體是政府，為了有效地治理國家，國家需要在政府內(nèi)設立一定的職能部門，以履行各項政府治理職能，政府內(nèi)部部門間的府際關系由此產(chǎn)生。這種府際關系既包括不同層級政府內(nèi)承擔相同行政職能縱向銜接溝通的縱向府際關系，也包括同級政府內(nèi)部承擔不同行政職能的部門間的橫向府際關系。因此，協(xié)調各教育行政主體的權力分配，明確政府責任，簡政放權，是實現(xiàn)教育治理體系和教育治理能力現(xiàn)代化的關鍵。

我國教育事業(yè)規(guī)模龐大，教育政務復雜，涉及各個層級政府；在同級教育政務實踐中，又涉及黨和政府中組織、發(fā)展改革、編制、財政、人事等多個部門，這些部門會同教育行政管理部門形成矩陣式治理結構，共同管理教育事務。這些部門在運行過程中，各主體權力邊界模糊，加之具體教育政務實踐過程中不可避免地存在的“本位主義”“績效主義”傾向，協(xié)商、協(xié)同與合作的意識不強，機制不健全，進而導致“越位”管理、重復交叉管理等問題，又勢必造成某些部門的集權管理，以及出現(xiàn)上級代替下級、政府代替學校等多種治理失衡現(xiàn)象，也會造成一些教育事務管理的“缺位”問題。

（三）學校自主辦學的機制有待完善，治理能力亟待進一步提升

就當前我國而言，學校在治理變革中最需要做的變革就是“從他治到自治，從依附到自主”（褚宏啟，賈繼娥，2014）。在具體實踐過程中，由于外部和內(nèi)部多重因素影響，學校自主辦學的空間狹小，缺乏科學規(guī)范的內(nèi)部治理機制，學校治理能力有待提升。具體來看，以往學校以教育行政部門為中心，權力下放后學校自主辦學的意識和能力較為欠缺，還有部分學校由于受到“全能式”教育行政部門對學校的干預，自主權較為受限（魏葉美，范國睿，2017）。學校章程作為教育專業(yè)組織的辦學契約，是政府管理學校、學校自主辦學及社會監(jiān)督評價的重要依據(jù)。但細察各地學校章程建設過程不難發(fā)現(xiàn)，許多地方對于“章程管理”存在敷衍現(xiàn)象，教育行政部門通過下發(fā)“章程模板”讓各級各類學校“填空”的方式，在短時間內(nèi)“順利”完成，造成學校章程建設同質化（范國睿，2017）。此外，教職工代表大會等各種委員會的形同虛設，學校行政權威與專業(yè)權威時有矛盾，協(xié)商民主機制不健全，教師、家長、社會深度參與決策、參與管理的渠道不暢，積極性不高，學校自我評價與監(jiān)督機制不健全，凡此種種，屢有發(fā)生。

（四）參與教育服務、教育管理的社會組織數(shù)量不多，能力不強，參與渠道不暢，參與機制不健全

我國社會組織起步較晚，近年來我國大力培育社會組織參與教育事務。根據(jù)我國社會組織公共服務平臺相關數(shù)據(jù)顯示，2018年在民政部登記在冊的教育類社會組織多是教育研究中心、基金會性質；地方登記在冊的教育類社會組織多是培訓學校/機構，具備教育管理、評估功能或是專門的教育評估類的社會組織較少。由于教育治理主體權責邊界模糊，社會組織在參與教育事務過程中仍存在諸多問題：首先，社會組織準入門檻低，監(jiān)管評估機制不健全，容易導致社會組織參與教育事務的“市場亂象”。一些省市出臺的社會組織準入條件包括獨立法人、具備專業(yè)團隊及專業(yè)能力等，準入條件過于簡單。同時，在社會組織參與教育事務過程中，政府完全放手委托給社會組織，并沒有專門的部門對其整個評估過程進行監(jiān)管，影響著社會組織參與的科學性。其次，社會組織在參與過程中，無論其體制建設還是機制建設仍不健全，且受傳統(tǒng)行政管理模式的影響，政府往往習慣通過權力命令來控制和監(jiān)管教育活動，這種過度嚴格的控制與監(jiān)管路徑透露著對社會組織的“不信任”（金紹榮，劉新智，2013）。再次，社會組織機構與人員缺乏認證標準，導致社會組織良莠不齊，不利于對社會組織的管理。最后，受傳統(tǒng)權威文化觀念的影響，社會組織的權威性得不到社會民眾的認可，普通民眾寧愿相信粗放型的行政評估，也不愿相信科學化的市場評估，導致社會組織評估業(yè)務的開展非常困難（周家榮，2016）等一系列問題的出現(xiàn)，使得社會組織參與教育服務的組織化程度低，參與空間受限，參與渠道不暢，參與機制與保障機制不健全，影響了社會組織的發(fā)展和參與。

（五）教育法治與教育制度體系有待進一步完善，教育制度優(yōu)勢轉化為教育治理效能還存在相當差距

教育治理現(xiàn)代化的實質是制度的現(xiàn)代化，而通過加快制度創(chuàng)新而實現(xiàn)制度現(xiàn)代化，已成為決定中國現(xiàn)代化進程和社會可持續(xù)發(fā)展的關鍵所在（俞憲忠，2002）。作為教育現(xiàn)代化的重要組成部分，教育治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)需要“隨時而動”，教育法治和制度體系建設也需要根據(jù)時代的發(fā)展、治理觀念的變化不斷調整。盡管教育改革不斷深入，教育事業(yè)不斷發(fā)展，然而教育法律和教育制度體系仍不盡完善，2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出的“修訂教育法、職業(yè)教育法、高等教育法、學位條例、教師法、民辦教育促進法，制定有關考試、學校、終身學習、學前教育、家庭教育等法律”等完善教育法律法規(guī)的任務（國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要工作小組辦公室，2010）遠未完成，教育法律與教育制度體系建設仍不能適應和滿足教育改革發(fā)展需求，還存在著諸多短板和弱項。此外對于教育治理主體的權責界定模糊不清，缺乏相應的法律、法規(guī)等立法支撐，教育治理主體之間難以實現(xiàn)民主、平等、合作的伙伴關系，教育改革未突破以往的思維定式，缺乏系統(tǒng)化頂層制度設計的長效機制建設，教育執(zhí)法、教育制度實踐體系尚未能充分釋放教育制度優(yōu)勢以轉化為教育治理效能。

（六）智能時代對教育改革發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)預判不夠，教育治理體系與治理能力同智能教育治理的需求尚有相當差距

隨著互聯(lián)網(wǎng)、移動通信和人工智能的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)的技術、平臺、商業(yè)模式與移動通信技術進一步結合，人工智能在語言、邏輯、空間、肢體運動、人際交互等領域模擬人類行為日臻完善。正如盧西亞諾?弗洛里迪（Luciano Floridi）所說，人工智能使得數(shù)據(jù)痕跡可以被記錄、監(jiān)控、處理，并被廣泛應用于社會、政治或商業(yè)等各種目的（弗洛里迪，2016）。在教育領域，教育不僅面臨著教與學層面上的改革，例如大量線上教育和人工智能教學活動對傳統(tǒng)的教育組織、教學活動、師生關系的影響，而且更面臨著數(shù)據(jù)支持下教育管理和治理模式的變革，這就需要實現(xiàn)大數(shù)據(jù)與教育治理的有機結合，利用大數(shù)據(jù)技術、資源等構建政府、學校與社會的新型關系，實現(xiàn)教育治理數(shù)據(jù)與治理業(yè)務的全面深度融合，發(fā)揮多元教育治理主體的積極性，進而提升教育治理水平（楊現(xiàn)民，等，2020）。但在教育治理實踐過程中，大量新興信息技術和智能技術在教育治理中的運用還十分有限，缺乏對個性化需求的挖掘和適配（鄭勤華，等，2020）；數(shù)據(jù)技術分析人員對于教育治理的認識不到位，利用信息技術進行教育決策、教育執(zhí)行、教育評價和教育監(jiān)督的巨大潛能尚未充分發(fā)揮出來，等等，迫切需要探索重構智能時代的教育體系與教育治理新模式。

四、思維與路徑：高水平推進教育治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇

高水平推進教育治理現(xiàn)代化建設，需要適應國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設新形勢、新任務、新要求，端正基于“善治”、以人民為中心的教育治理導向，以激發(fā)各教育主體活力為根本，以轉變政府職能、提升教育治理能力和治理效能為突破口，深化放管服結合改革，以放權賦能為重點，以推進管辦評分離為基本要求，加強源頭治理、依法治理、協(xié)同治理、系統(tǒng)治理、智能治理，重構多元參與的治理主體，建構規(guī)范、協(xié)調、高效的長效治理機制。

（一）堅持以辦好人民滿意教育為中心，加強源頭治理，提高人民群眾的教育滿意度與獲得感、幸福感

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標任務是由我國社會發(fā)展中出現(xiàn)的問題倒逼產(chǎn)生的，因此，需要在解決人民群眾關注的一個個具體問題中不斷推進（桑錦龍，2020）。2019年7月，中共中央政治局常委、國務院總理李克強就基礎教育改革發(fā)展做出重要批示，指出“基礎教育關系到每一個人，是提高國民素質、實現(xiàn)國家富強的基礎性工程。要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹黨中央、國務院決策部署，著力在提高質量、促進公平上下功夫，努力辦好人民群眾滿意的基礎教育”（新華社，2019b）。高水平推進教育治理現(xiàn)代化，最根本的是把人民的利益放在首位，辦人民滿意教育，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，堅持教育為人民服務的宗旨，建立與完善教育決策的民主化與科學化機制，不斷完善重大教育政策決策制定的論證制度與聽證制度，問需于民，廣泛聽取群眾意見，及時回應人民群眾重大教育關切，順應群眾期盼，做到“民有所呼、我有所應”；直面群眾教育利益訴求，滿足人民群眾接受優(yōu)質教育的個性化、多樣化需求，把教育矛盾化解在萌芽狀態(tài)；著眼于人的學習、成長與健康發(fā)展、終身發(fā)展，著眼于人民群眾對高質量教育的日益增長的需求，構建學習型社會，促進全體社會成員素養(yǎng)與全社會文明程度的極大提高，提高人民群眾的教育滿意度與獲得感、幸福感。

（二）從教育與社會的互動關系出發(fā)，加強系統(tǒng)治理，將教育問題置于社會系統(tǒng)綜合治理

教育本身是一個復雜的大型場域，而教育置身于其中的社會更是一個不知要復雜多少倍的“巨型場域”，是一個極為復雜的場域之網(wǎng)（布迪厄，1998），教育不可避免地刻有政治、經(jīng)濟、文化等其他社會因素的印記。正如涂爾干所說，教育的轉型始終是社會轉型的結果與征候，要從社會轉型的角度入手來說明教育的轉型。要想讓一個民族在一個特定的時間環(huán)節(jié)上感受到改變教育體系的需要，就必須有新的觀念、新的需要浮現(xiàn)出來，使此前的體系再無法滿足需要。對于高水平推進教育治理現(xiàn)代化建設來說，不能將教育治理狹隘地理解為簡單的教育多主體的共治，而是要跳脫出教育自身的思維定勢，從教育治理的系統(tǒng)思維、生態(tài)思維出發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃教育與社會事業(yè)的和諧發(fā)展，將具體教育問題置于全國和地方社會政治經(jīng)濟文化發(fā)展的宏觀背景下加以考察，動態(tài)、綜合分析影響教育改革發(fā)展的社會因素，系統(tǒng)治理教育問題與社會問題、具體個案教育問題與全局性教育問題、區(qū)域性教育問題與全國性教育問題。

（三）以健全教育治理與教育制度體系為中心，加強依法治理，提高教育治理效能

在教育治理體系中，教育制度是根本，是決定教育治理體系現(xiàn)代化水平的關鍵性要素；法治既是教育治理現(xiàn)代化的基本目標之一，也是教育治理現(xiàn)代化的重要路徑和推進教育發(fā)展的重要方式。其中，制度建設既是一個破除滯后體制機制的過程，也是一個建立和完善與中國特色社會主義現(xiàn)代化要求相適應的體制機制的過程；而后者在于持續(xù)探索教育公共治理的內(nèi)在機理、策略模式與實施路徑，不斷探求教育治理的法治體系的完善與創(chuàng)新（陳金芳、萬作芳，2016）。

教育治理體系現(xiàn)代化是要通過改革和完善體制機制、法律法規(guī)，推動各項教育制度日益完善，實現(xiàn)教育治理的制度化、規(guī)范化、程序化，而教育治理能力現(xiàn)代化是指在教育治理體系的框架下，把制度優(yōu)勢轉化為高效管理教育的能力和水平（余雅風，2020）。基于此，首先，需要加強教育法治思維與法治意識建設。完善現(xiàn)代教育法治體系，完善教育法律解釋機制，加大教育法治宣傳力度，營造全社會人人學法、懂法、知法、守法、用法、護法、崇尚法治的良好氛圍，全面提高教育系統(tǒng)運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定、應對風險的能力。其次，通過進一步完善教育立法體制機制，積極推進國家和地方教育立法與教育制度建設，不斷提高教育立法質量與效率，堅持立、改、廢、釋并舉，完善教育法律法規(guī)與制度體系，優(yōu)先建設與完善《學校法》等推動教育事業(yè)高質量發(fā)展的必備的、急需的教育法律制度，促進教育制度的定型化、法制化，增強教育法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性，建立健全教育法律法規(guī)與教育制度持續(xù)修正完善的長效機制，以良法和優(yōu)越的教育制度保障教育“善治”。最后，加強教育法治實施體系建設，完善教育治理制度與措施的合法性審查制度，完善政府和教育行政部門依法行政、學校依法自主辦學、社會依法積極參與教育的教育法治運行制度，保障和促進由管控規(guī)制的教育治理方式向依法治理方式轉變，促進教育法律制度優(yōu)勢轉化為教育治理效能。

（四）以放權賦能為中心，加強協(xié)同治理，激發(fā)不同教育治理主體活力

共治必然導致分權，原來政府作為單一管理主體所擁有的教育管理權力，要分解和轉移給參與共同治理的多元主體。這種分權主要包括政府向學?！跋路拧睓嗔Α⑾蛏鐣M織和市場“轉移”權力（褚宏啟，2014b），其核心在于通過放權賦能，加強各主體協(xié)同共治以激發(fā)不同教育主體的活力。為此，要加強和完善黨對教育工作的全面領導，堅持和完善協(xié)商民主制度，進一步深化放管服結合改革，完善政府教育規(guī)劃、教育監(jiān)管與教育服務相結合的教育治理新機制；優(yōu)化府際權責關系與協(xié)調機制，適度超越層級和部門界限，從“部門中心主義”向“流程治理”轉化，實現(xiàn)同一教育事務多層級、多部門上下左右協(xié)同治理的權力運行新模式；健全頂層設計與基層探索有機結合的長效機制，鼓勵和支持社會多元主體共同參與，激發(fā)地方政府、學校、市場、社會組織的教育活力和廣泛參與，促進不同教育治理主體間的良性互動，構建制度化、常態(tài)化的共治共建共享教育治理格局。

就學校層面來看，給學校自主權，就是讓學校擺脫對政府的依附性，逐步形成“自主管理、自主發(fā)展、自我約束、社會監(jiān)督”的機制，凸顯學校的主體性，增進學校辦學的專業(yè)性，更好地滿足學生的教育需求，促進學生的發(fā)展（褚宏啟，2004）。其前提是政府切實落實學校辦學自主權，改變直接管理學校的單一方式，簡政放權，以恰當?shù)姆绞綄⑥k學權下放給學校，使學校成為真正獨立的辦學主體，自主管理、自主辦學。對學校而言，則需要進一步確立自主辦學的意識，不斷提高自主辦學的能力，強化自主辦學的責任，自主處理學校內(nèi)部教育教學事務；在“自主辦學”的路徑與方式上，則需要加快現(xiàn)代學校制度建設，完善學校內(nèi)部治理結構與治理體系建設，建立與完善多元參與的辦學機制，強化校內(nèi)民主治理，落實師生的主體地位，拓展師生參與學校民主治理的渠道和途徑，充分發(fā)揮教職工代表大會在學校重大決策和涉及師生利益的重大政策中的民主協(xié)商作用；同時，依法辦學，依法建立學校發(fā)展的自我約束機制。

改革開放以來，社會力量在參與辦學、教育管理、教育評價等方面發(fā)揮了積極的作用。在高水平推進教育治理現(xiàn)代化進程中，須調動一切有利于教育事業(yè)健康發(fā)展的社會力量參與教育事務，保障和促進教育治理主體多元化，健全社會共同治理體系。為此，要為社會組織參與教育治理創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，通過完善法律規(guī)范，開放教育類社會組織的登記與管理限制，積極培育教育類社會組織，提升社會組織參與教育的資質與能力，加強行業(yè)自律與行業(yè)規(guī)范，完善社會組織參與教育的準入、激勵、規(guī)范、退出等相關機制，擴大參與范圍，提升社會組織的服務質量。第一，健全社會公眾參與教育治理機制，著力完善教育重大決策聽證機制，廣泛征求公眾意見，擴大社會公眾參與教育治理的廣度、深度、便捷度和創(chuàng)新度。第二，支持社會力量參與學校改革發(fā)展，鼓勵教育議事會、校友會、學校發(fā)展基金會、家長委員會等社會教育服務組織依法參與學校管理。第三，進一步規(guī)范、完善政府和學校通過項目委托、購買服務、社會合作吸納社會教育資源參與、支持、服務教育教學活動的標準、程序、機制。第四，建立健全學校與社區(qū)、企事業(yè)組織的常態(tài)化合作共建機制，促進學校與社區(qū)互動互助，促進教育資源和公共設施的開放共享，提高教育資源的使用效益；恢復和完善少年宮、青年宮、科技活動站、博物館、科技館等社會教育組織的正向教育功能，為青少年的健康全面發(fā)展提供校外教育保障。第五，進一步規(guī)劃校外線上線下教育培訓機構的教育行為，引導教育培訓向滿足青少年個性化教育發(fā)展需求，提供特色化、多樣化、優(yōu)質化教育服務方向發(fā)展，使之成為學校公共教育的有益補充。

（五）建立與完善基于教育大數(shù)據(jù)的開放共享的教育數(shù)據(jù)系統(tǒng)，加強智能治理，重構教育治理新模式

在技術驅動和引領社會變革的時代，基于移動互聯(lián)和大數(shù)據(jù)的人工智能（Artificial Intelligence，AI）正引發(fā)人們生活、工作和學習方式的巨大變革，也必將導致教育形態(tài)的革命性變化和制度化教育的巨大改變（范國睿，2018b）。就教育本身來看，教育與技術的結合產(chǎn)生了線上教學、MOOC、混合式學習等多種教育新業(yè)態(tài)；就教育內(nèi)容來看，誠如克勞迪婭?戈爾?。–laudia Goldin）等人在《教育和技術的競賽》一書中強調的那樣，教育一直在和技術賽跑，每一次技術的發(fā)展都將導致對人類所擁有的知識和技能的重新估值（Goldin & Katz，2008）。智能技術的興起為解決教育發(fā)展中的痛難點問題提供了新思路，其中，數(shù)據(jù)驅動被認為是大數(shù)據(jù)時代教育的必然走向（楊開城，2019）。在這一時代背景下，教育治理被賦予數(shù)據(jù)驅動的新內(nèi)涵，為教育治理現(xiàn)代化帶來新的機遇，使得教育治理主體從單一管理走向多元共治、教育治理決策從經(jīng)驗主導走向數(shù)據(jù)驅動、教育治理模式從靜態(tài)治理走向動態(tài)治理成為了可能（楊現(xiàn)民，等，2020）。

大數(shù)據(jù)思維被認為是一種意識，公開的數(shù)據(jù)一旦處理得當就能為千百萬人亟須解決的問題提供答案（舍恩伯格，庫克耶，2013）。大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)以及大數(shù)據(jù)在實踐過程中的多向運行強化了教育治理對不同主體的依存關系，重塑了教育治理的主體地位。政府不再是教育治理現(xiàn)代化的唯一數(shù)據(jù)供給源，學校和社會等教育治理主體也成為了數(shù)據(jù)供給者（陳良雨，陳建，2017）。在此背景下，實現(xiàn)對教育數(shù)據(jù)信息的公開透明（open and transparency），使不同教育治理主體即時了解和把握教育事業(yè)發(fā)展與教育治理現(xiàn)狀，成為高水平推進教育治理現(xiàn)代化、促進多元主體參與教育治理的基礎和關鍵。為此，要進一步完善教育數(shù)據(jù)采集、上報、發(fā)布、共享機制，推動教育數(shù)據(jù)的全面整合、充分共享，實現(xiàn)數(shù)據(jù)采集自動化、數(shù)據(jù)處理與分析智能化、評估結果可視化，建立健全國家和地方基于智能治理、標準統(tǒng)一、系統(tǒng)對接、資源共享、服務高效的教育數(shù)據(jù)信息平臺；健全教育數(shù)據(jù)管理機制，積極穩(wěn)妥地推進教育數(shù)據(jù)對教育行政管理部門、教育研究人員、社會公眾分級有序開放的教育數(shù)據(jù)治理制度；進一步優(yōu)化教育信息、教育政務公開的內(nèi)容、范圍、程序以及相關風險防控機制的設計與實施路徑，完善政府教育政務公開制度、學校教育與發(fā)展的社會報告制度，接受公眾監(jiān)督，以教育信息與政務公開，倒逼教育改革發(fā)展，促進教育治理效能的提高；建立與完善基于教育大數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)分析與專家決策系統(tǒng)、教育監(jiān)測與評估系統(tǒng)以及數(shù)字化、智能化教育資源系統(tǒng)，建構基于互聯(lián)網(wǎng)的開放性、教育信息開放共享以及多級多元民主協(xié)商機制的教育協(xié)同治理平臺，開發(fā)智能教育治理的新模式、新方式、新工具，為教育治理過程中的規(guī)劃、設計、決策、執(zhí)行、監(jiān)測、評估提供智能化技術支持，形塑基于智能化信息通信技術的智能教育治理新模式；建立健全基于教育大數(shù)據(jù)分析的教育風險、教育輿情的感知與應急響應機制，提高應急反應能力，防范、化解潛在教育安全風險。

（六）建立健全以教育督導為主體、社會第三方專業(yè)評價組織參與、學校自我評價相結合的教育評價、監(jiān)測與督導制度，加強事中事后監(jiān)管

教育治理是通過多元主體共同管理、合作，與學校、社會合理分權，探索在市場經(jīng)濟體制和多元利益相關者的社會環(huán)境下有效的治理機制，重塑政府、學校、社會三者之間的權責關系，建立多元參與教育的復合模式，追求和實現(xiàn)“好教育”。就“評”而言，實際上，這是一個由政府督導評估、學校自我評估和社會第三方專業(yè)組織評估相結合的多元化的評估體系（楊文杰，范國睿，2017）。

現(xiàn)階段來看，教育督導機構設置并未完全獨立，作為教育局內(nèi)部的一個機構，易受到教育行政主管部門的領導和制約。在這種行政框架下，教育督導室要履行督政職能，就需要靠教育行政部門來協(xié)調，而教育部門很難對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府形成行政約束力，這樣一來，教育督導室就處于行政邊緣化的尷尬境地，督政難度和效力可想而知（孫世杰，2013）。同時，《教育督導條例》作為指導督導工作實施的綱領性文件（國務院，2012），對督導機構的性質、建制以及與教育行政部門的橫向關系、機構權限甚至各級教育督導機構不同的工作重點任務均未能清晰表述，造成教育督導部門歸口不合理、督導機構隸屬關系不清、職責權限不明，以致內(nèi)部關系始終難以理順（楊潤勇，2007）。因此，遵照教育管辦評分離改革的原則，要進一步深化教育督導體制改革，將各級教育督導納入全國和地方人民代表大會教科文衛(wèi)委員會教育執(zhí)法檢查序列，保障教育督導的督政、督學的獨立性；加強教育督導隊伍建設，增進教育督導的專業(yè)性；進一步完善督政、督學、監(jiān)測“三位一體”，覆蓋全面，運轉高效，結果權威的專業(yè)化教育督導監(jiān)測評估新機制；加強教育法治監(jiān)督體系建設，加強對地方政府履行教育職責的過程管理；加強教育領域權力下放后與教育治理運行相配套的事中事后監(jiān)管體系建設，分層分類建立基礎教育、職業(yè)教育、高等教育等教育監(jiān)測評價制度；加強教育行政與學校辦學的有效問責，形成教育責任體系完善、權責關系與問責程序明晰、教育法律救濟配套、公正公開、結果與改進并重的教育問責制度，以建立健全學校自主評價、政府督導、社會教育評估機構的專業(yè)評價相結合的發(fā)展性評價制度。