賀有利，甘政法

（1.甘肅省高校區(qū)域循環(huán)經濟重點實驗室，甘肅蘭州730000；2.甘肅日報報業(yè)集團有限責任公司甘肅法制報分公司，甘肅蘭州730000）

中共中央黨校出版社出版的《“農地出讓”理論——我國農村土地改革的理論探討》認為，我國“三農”問題的根本是土地，是農村土地不能出讓及轉讓，是農村土地不能交易，是農村土地沒有市場化，是農業(yè)和農村最主要最重要的農村土地要素沒有市場化，是社會主義市場機制無法有效配置農村土地，是進城農民土地無法集中到農業(yè)大戶手中，導致我國農村無法建立農地產權清晰的現(xiàn)代化綠色農場[1]。農村土地成為市場唯一無法有效配置的生產要素，嚴重制約了農村、農業(yè)、農民的發(fā)展，解決辦法就是“農地出讓”，進而帶來“現(xiàn)代化綠色農場+縣域中心城鎮(zhèn)化”。

1 城鎮(zhèn)土地要素轉讓的法律修改

在改革開放前的計劃經濟時代，土地、勞動力、資本、技術、數(shù)據(jù)等要素都沒有市場化，生產要素市場化從無到有，從小到大，市場配置要素資源的能力逐步增強。原來我國《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第10 條相關條款規(guī)定，土地不允許非法轉讓。1987 年11 月，深圳市在全國率先進行了城鎮(zhèn)國有土地出讓的成功示范，全國各個城市紛紛推進了城鎮(zhèn)國有土地出讓的試點工作。1988 年4 月12日，經第七屆全國人民代表大會審議，將《憲法》相關條款進行了修改，規(guī)定任何組織、個人都不允許侵占、買賣或者以其他任何形式非法轉讓土地，土地的使用權可以依照我國法律依法轉讓。同年12 月29日，第七屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議根據(jù)憲法修正案和國務院關于提請修改《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）的議案，決定對《土地管理法》進行修改，新增加第2 條四、五兩條款：國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法進行轉讓，具體辦法由國務院另行規(guī)定。依法實行國有土地有償使用制度，具體辦法由國務院另行規(guī)定。

1990 年5 月，我國出臺了《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，1994 年7 月5 日，第八屆全國人大又審議通過了《城市房地產管理法》。從此我國逐步開始并完善推進了城鎮(zhèn)土地要素市場化和資本化以及城鎮(zhèn)房地產市場化和資本化。

2 農村土地要素市場化的法律制度完善

我國1988 版《憲法》規(guī)定，土地的使用權可以依法進行轉讓。1988 年修改的《土地管理法》規(guī)定，國有土地和集體土地的使用權可以依法轉讓，具體辦法由國務院另行規(guī)定。但在《城鎮(zhèn)土地出讓和轉讓條例》中，僅明確了國有土地轉讓的用途是居住、工業(yè)、綜合或者其他等，包括商業(yè)、旅游、娛樂、教育、科技、文化、衛(wèi)生和體育用地等，唯獨不包括農業(yè)土地。我國的《憲法》《土地管理法》《城鎮(zhèn)土地出讓和轉讓條例》都沒有明確國有農業(yè)土地可以轉讓，也沒有禁止國有農業(yè)土地的轉讓。《土地管理法》規(guī)定，集體土地的使用權（包括集體農業(yè)用地、集體建設用地、集體未利用地）可以依法轉讓，具體辦法由國務院另行規(guī)定。

《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》《中共中央 國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》明確要求，要加快土地要素市場化改革，我國城鎮(zhèn)國有土地已經實現(xiàn)市場化制度改革，但在國有農業(yè)土地、集體農業(yè)土地、農村集體建設用地等領域卻無法實現(xiàn)市場化改革，如今急需農業(yè)土地市場化改革，急需農村集體建設用地市場化改革。

農業(yè)土地和農村建設用地市場化改革不需要修改《憲法》，也不需要修改《土地管理法》，僅需要國務院制定出臺符合我國國情的《農業(yè)土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（以下簡稱《農業(yè)土地出讓和轉讓條例》），由農業(yè)農村部門負責；僅需要國務院制定頒布我國《農村建設用地使用權出讓和轉讓暫行條例》（以下簡稱《農村建設用地出讓和轉讓條例》），由自然資源部門負責。

《農業(yè)土地出讓和轉讓條例》要堅持用途管制的原則，堅持鼓勵投資的原則，堅持農民自愿的原則，堅持共同富裕的原則，堅持自主經營的原則，堅持積極穩(wěn)妥的原則，堅持循序漸進的原則，堅持農要管農的原則，切實做好農業(yè)土地使用權的出讓和轉讓，必須實施統(tǒng)一征收（收購）、出讓、回收、分配和管理。農業(yè)土地可以農村集體出讓，也可以轉為國家所有出讓，國有出讓能夠避免村集體受到各種干擾，保障投資者的合法權益，更受投資者的歡迎，從而構建統(tǒng)一的農業(yè)土地市場。農業(yè)土地國有出讓與集體出讓都要堅持不取不予的原則，所有出讓金全部補償自愿退地農民，國家、集體一分不取，一分不予，防止農業(yè)土地不合理漲價。

《農村建設用地出讓和轉讓條例》要堅決打破城鄉(xiāng)二元壁壘，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場。理論上講，農村集體所有的建設用地的使用權可以由農村集體依法出讓，也可以由農村集體所有轉為國家所有進行依法出讓，但建設用地國家出讓更能夠保障投資者的合法權益，避免村集體受到各種干擾，投資者更容易接受。應實行城鎮(zhèn)和農村建設用地制度統(tǒng)一的國有建設用地出讓，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場。同時，農村集體建設用地出讓與轉為國家所有建設用地出讓，農村集體所取得的土地利益要相同，堅決不能減少。