王 汀

一、前言

在我國的刑事司法實踐中，破案率、逮捕率等不少考核指標(biāo)都被指責(zé)不合理，影響程序正義，不符合司法規(guī)律。例如，破案率指標(biāo)可能導(dǎo)致立案不實、侵害當(dāng)事人權(quán)利等問題，甚至導(dǎo)致冤假錯案的發(fā)生，誘發(fā)司法道德與信用危機。(1)參見陳瑞華：《刑事訴訟的前沿問題(第五版)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2016年，第896-900頁；陳永生：《我國刑事誤判問題透視——以20起震驚全國的刑事冤案為樣本的分析》，《中國法學(xué)》2007年第3期。中央政法委在2014年12月20日要求各單位和各地政法機關(guān)對各類刑事執(zhí)法司法考核指標(biāo)進(jìn)行全面清理，堅決取消批捕率、起訴率、結(jié)案率等不合理的考核項目。(2)陳菲、鄒偉：《中央政法委取消有罪判決率等考核指標(biāo)》，《新華每日電訊》2015年1月22日，第2版。然而，批捕率、結(jié)案率等指標(biāo)在實踐中仍具有頑強的生命力。以至于在2019年，中央政法委書記郭聲琨在政法領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討會開班式上舊話重提，要求嚴(yán)禁下達(dá)刑事拘留數(shù)、批捕率、起訴率等不合理、不必要的考核指標(biāo)。(3)周斌：《嚴(yán)禁下刑事拘留數(shù)等不合理考核指標(biāo)》，《法制日報》2019年4月16日，第3版。即便如此，實踐中隱形考核、變相考核的情況也屢見不鮮，中央層面的要求并沒有得到實際執(zhí)行。那么，這種偏差的原因何在？為什么不合理的考核指標(biāo)難以取消呢？

為此，筆者嘗試從不合理的考核指標(biāo)本身出發(fā)，分析取消不合理考核指標(biāo)的背景，指出相關(guān)要求在實踐中并不如人意的問題，在此基礎(chǔ)上，引入政治學(xué)的理論資源，從宏觀、中觀、微觀三個角度解釋這些指標(biāo)難以取消的原因，以期找到制度變革的突破口。

二、關(guān)于不合理考核指標(biāo)的爭論和實踐

(一)考核指標(biāo)何以“不合理”

關(guān)于刑事執(zhí)法司法中考核問題的集中討論始于21世紀(jì)初期。2005年后，聶某斌、佘某林、滕某善等冤案被披露，理論和實務(wù)界開始反思錯案形成的原因。不少學(xué)者分析認(rèn)為，我國執(zhí)法司法機關(guān)的考核評價機制違反訴訟規(guī)律、造成程序失靈，催生了刑訊逼供、無罪判決被規(guī)避等問題。(4)陳永生：《我國刑事誤判問題透視——以20起震驚全國的刑事冤案為樣本的分析》，《中國法學(xué)》2007年第3期；李建明：《刑事錯案的深層次原因》，《中國法學(xué)》2007年第3期；陳瑞華：《刑事程序失靈問題的初步研究》，《中國法學(xué)》2007年第6期。因此，對于考核制度的觀點分化為了“廢除論”與“改良論”兩種?！皬U除論”認(rèn)為，鑒于考核制度與現(xiàn)代刑事法治不相容等原因，應(yīng)廢除考核制度，或至少不能在法院系統(tǒng)使用。(5)黃維智：《業(yè)務(wù)考評制度與刑事法治》，《社會科學(xué)研究》2006年第2期；李擁軍、傅愛竹：《“規(guī)訓(xùn)”的司法與“被縛”的法官——對法官績效考核制度困境與誤區(qū)的深層解讀》，《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報)》2014年第6期?！案牧颊摗背姓J(rèn)執(zhí)法司法考核制度的合理性，主張在技術(shù)層面對其進(jìn)行改革。如有觀點認(rèn)為，不能基于程序正義的理念批評和否定績效考評制度，要從組織理性的角度，關(guān)注主事者監(jiān)控司法人員、提高程序運作效率、維系自身在更大場域中的合法性問題。(6)郭松：《組織理性、程序理性與刑事司法績效考評制度》，《政法論壇》2013年第4期。

上述兩種觀點雖在主張方面有分歧，但二者在技術(shù)問題上達(dá)成了共識，即都認(rèn)為實踐中的破案率、起訴率、無罪判決率等指標(biāo)有不合理之處。具體而言：第一，一些指標(biāo)容易引發(fā)冤假錯案。例如，破案與否雖與偵查人員個人努力有關(guān)，但受主客觀因素影響，實踐中客觀存在著很多較長時間內(nèi)不能破獲甚至根本無法破獲的案件，破案率指標(biāo)容易誘發(fā)刑訊逼供。(7)吳丹紅：《角色、情境與社會容忍——法社會學(xué)視野中的刑訊逼供》，《中外法學(xué)》2006年第2期。第二，一些指標(biāo)從結(jié)果倒推案件處理質(zhì)量，不符合訴訟認(rèn)識規(guī)律。訴訟中，不同程序階段的案件處理結(jié)果與先前判斷不一致是不可避免的，捕后起訴率、無罪率等指標(biāo)本質(zhì)上是以案件處理結(jié)果倒推案件質(zhì)量，與刑事司法工作的特殊規(guī)律相悖。(8)張保生、張晃榕：《檢察業(yè)務(wù)考評與錯案責(zé)任追究機制的完善》，《中國刑事法雜志》2014年第4期。第三，一些指標(biāo)的價值導(dǎo)向過于片面，過分注重懲罰犯罪。捕后不訴率、無罪率等不少指標(biāo)以案件的實體處理結(jié)果為評價內(nèi)容，僅重視是否起訴、是否有罪，但忽視對程序違法的評價，導(dǎo)致刑事訴訟中一系列制度功能的異化。(9)謝小劍：《檢察機關(guān)業(yè)務(wù)目標(biāo)管理考評對刑事訴訟的影響》，《安徽大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2014年第6期；禹得水：《關(guān)于檢察機關(guān)績效考核制度的調(diào)查報告——以H省L縣人民檢察院公訴績效考核制度為樣本》，《中國刑事法雜志》2015年第2期；葉青：《廢除不科學(xué)指標(biāo)有助司法公正》，《上海法治報》2013年11月27日，第A7版。第四，一些指標(biāo)沒有達(dá)到考核的有效性。某些指標(biāo)不符合考核“全面和綜合”的要求。如上訴率等指標(biāo)并不能充分反映案件處理的實際質(zhì)量，其本身只是與案件質(zhì)量部分相關(guān)。(10)郭松：《組織理性、程序理性與刑事司法績效考評制度》，《政法論壇》2013年第4期。第五，一些指標(biāo)導(dǎo)致不同機關(guān)、部門之間相互影響。例如，撤案數(shù)、不捕率、不訴率、無罪數(shù)等指標(biāo)使得公檢法三機關(guān)產(chǎn)生不正常的協(xié)調(diào)配合，催生出建議公安機關(guān)撤案、退回補充偵查、與法院進(jìn)行庭外協(xié)商等措施，而機關(guān)內(nèi)部的指標(biāo)設(shè)置也可能導(dǎo)致系統(tǒng)內(nèi)部不同部門之間的利益沖突。(11)萬毅、師清正：《檢察院績效考核實證研究——以S市檢察機關(guān)為樣本的分析》，《東方法學(xué)》2009年第1期；余國利、金濤：《部門博弈與司法公正——以檢察機關(guān)績效考核為中心》，《西南政法大學(xué)學(xué)報》2010年第3期。

認(rèn)識到考核指標(biāo)的諸多不合理之處后，不少人提出應(yīng)廢棄這些指標(biāo)，而相關(guān)討論也并沒有停留在理論層面。2015年，中央政法委首次提出“要對各類執(zhí)法司法考核指標(biāo)進(jìn)行全面清理，堅決取消刑事拘留數(shù)、批捕率、起訴率、有罪判決率、結(jié)案率等不合理的考核項目”。(12)陳菲、鄒偉：《政法機關(guān)今年全面清理執(zhí)法司法考核指標(biāo)》，http://www.chinapeace.gov.cn/chinapeace/c53541/2015-01/22/content_11944879.shtml。從該要求提出的背景和有關(guān)文件的名稱、內(nèi)容來看，實務(wù)部門取消不合理考核指標(biāo)的直接目的主要集中在防范冤假錯案、調(diào)整實務(wù)中的制度失靈、為基層減負(fù)三個方面。

首先，從提出背景來看，中央政法委要求取消不合理考核指標(biāo)主要是出于防范冤假錯案的考慮。2010年后，一批冤假錯案被媒體曝光，僅在2010～2013年間見諸報端的案件就有趙某海案、張某風(fēng)案、張氏叔侄案、蕭山五青年案、上海兩梅案、李某亮案等等。冤假錯案頻發(fā)無疑挑戰(zhàn)了司法的公信力，公眾對司法的信心受到影響，亟需權(quán)力部門反思原因、作出改變。(13)2013年，最高法報告通過率僅為75.6%，出現(xiàn)605張反對票，成為近十余年通過率最低的一次，而最高檢報告的通過率也僅為79.4%。關(guān)于“兩高”工作報告通過率的波動趨勢，參見《兩高報告通過率新鮮出爐：盤點兩高通過率的榮譽之戰(zhàn)》，“數(shù)說司法”https://mp.weixin.qq.com/s/mZzbo43WHKCn8SDiN6dBNA。與理論界的認(rèn)識相似，不少實務(wù)人士也認(rèn)為冤假錯案與不合理的考核指標(biāo)有關(guān)。例如，2013年5月6日，時任最高法院常務(wù)副院長的沈德詠法官便撰文指出：“冤假錯案的形成主要與司法作風(fēng)不正、工作馬虎、責(zé)任心不強以及追求不正確的政績觀包括破案率、批捕率、起訴率、定罪率等有很大關(guān)系?！?14)沈德詠：《我們應(yīng)當(dāng)如何防范冤假錯案》，《人民法院報》2013年5月6日，第2版。在此背景下，中央政法委于2013年發(fā)布首個關(guān)于防止冤假錯案的規(guī)定，提出“不能片面追求破案率、批捕率、起訴率、定罪率等指標(biāo)”。(15)《中共中央政法委關(guān)于切實防止冤假錯案的規(guī)定》(中政委〔2013〕27號)。實踐表明，僅僅“不能片面追求”破案率等指標(biāo)的要求難以滿足需要，隨后曝光的冤假錯案進(jìn)一步堅定了高層取消不合理考核指標(biāo)的決心。2014年12月，呼某圖被再審判決無罪，又一次引起輿論關(guān)注。在一個月后的2015年中央政法工作會議上，中央政法委才首次提出取消不合理考核指標(biāo)要求。由此可見，中央政法委對不合理考核指標(biāo)的態(tài)度實際上經(jīng)歷了一個短暫的轉(zhuǎn)變過程，而取消不合理指標(biāo)的要求正是在糾正冤假錯案的壓力之下提出的。

其次，從公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院有關(guān)文件的內(nèi)容看，不合理的考核指標(biāo)導(dǎo)致制度失靈，需予以調(diào)整。除了可能導(dǎo)致冤假錯案之外，不合理的考核指標(biāo)也可能影響公安司法機關(guān)的正常履職，典型例證即為立案問題和不起訴制度的適用問題。長期以來，公安機關(guān)在立案環(huán)節(jié)的“不破不立”等操作都被認(rèn)為與考核指標(biāo)有關(guān)。因此，公安部要求取消不合理考核指標(biāo)的文件多數(shù)是針對立案改革的。例如，公安部在《關(guān)于改革完善受案立案制度的意見》中提出“堅決取消發(fā)案數(shù)、破案率”的要求，其目的就是“樹立正確的考核評價激勵導(dǎo)向，促進(jìn)和保障依法如實受案立案”。法院系統(tǒng)中，實務(wù)部門在年終歲尾拖延立案、拒絕立案的問題也積弊已久，雖然最高人民法院沒有明確提出要取消結(jié)案率指標(biāo)，但在2020年12月，最高法也在“全國法院嚴(yán)格落實立案登記制要求、切實保證及時立案專項工作部署會”上提出取消將結(jié)案率作為“主要考核指標(biāo)”。(16)最高人民法院：《堅決杜絕年底不立案！最高法部署全國切實保證及時立案專項工作》，https://mp.weixin.qq.com/s/hJrG9MspeDoGiZDYH_83HQ。此外，檢察院系統(tǒng)也曾有不起訴率的考核，但該指標(biāo)影響了不起訴制度的適用。2007年，最高人民檢察院修訂的《人民檢察院辦理不起訴案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(試行)》取消了對普通刑事案件不起訴率的考核指標(biāo)。時任最高人民檢察院檢察長的賈春旺也指出，“不能人為控制不批捕率、不起訴率”。(17)賈春旺：《不能人為控制不批捕率不起訴率》，《人民檢察》2007年第16期?？梢?，一些考核指標(biāo)對司法實踐造成了具體的、直接的影響，為了保證正常履職，實務(wù)部門也會主動取消這些可能導(dǎo)致制度失靈的指標(biāo)。

最后，考核可能會導(dǎo)致形式主義，取消不合理的考核指標(biāo)可以給基層減負(fù)。2019年，中央政法委書記郭聲琨在政法領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討會開班式提出“嚴(yán)禁下達(dá)刑事拘留數(shù)、批捕率、起訴率等不合理、不必要的考核指標(biāo)”。從背景看，這次重提取消不合理的考核指標(biāo)是在中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》之后，而該通知明確2019年為“基層減負(fù)年”。此外，從講話的全文來看，關(guān)于取消不合理考核指標(biāo)的要求是“加強作風(fēng)建設(shè)，力戒形式主義、官僚主義”的內(nèi)容之一，除了取消不合理的考核指標(biāo)之外還有“原則上每年只搞一次綜合性督查檢查考核”等要求。(18)王俊：《郭聲琨：精簡會議、文件從中央政法單位做起》，https://www.bjnews.com.cn/detail/155533596714608.html。2020年，最高人民法院《關(guān)于深化司法責(zé)任制綜合配套改革的實施意見》提出“堅決清理、取消不合理、不必要的考評項目和指標(biāo)”，其目的也是加強對法院工作人員的履職保護(hù)，“切實為基層減負(fù)，為干警減壓”。

綜上，破案率、起訴率等考核指標(biāo)在理論上有諸多不合理之處，如不符合訴訟規(guī)律、價值傾向過于片面等，而我國政法系統(tǒng)高層數(shù)次提出取消不合理的考核指標(biāo)主要是出于防止冤假錯案、調(diào)整制度失靈、為基層減負(fù)的需要。

總結(jié)來看，理論界和實務(wù)界雖同時對批捕率、有罪判決率、結(jié)案率等考核指標(biāo)進(jìn)行了否定，但角度有所不同。二者的共同之處在于：都否定這些指標(biāo)片面的“結(jié)果導(dǎo)向”特征，否定其在實踐中伴隨著的“層層加碼”問題。那么，高層要求取消的不合理的考核指標(biāo)是否如媒體所言，“成為歷史”呢？(19)王逸吟、王昊魁：《“不以數(shù)字論英雄”意味著什么——執(zhí)法司法指揮棒糾偏記》，《光明日報》2015年2月2日，第10版。

(二)取消不合理考核指標(biāo)的實踐效果

在公檢法三機關(guān)中，公安系統(tǒng)關(guān)于取消不合理考核指標(biāo)的態(tài)度最為堅決。當(dāng)中央政法委還在要求“不能片面追求”不合理的考核指標(biāo)時，公安部就已經(jīng)要求“嚴(yán)禁下達(dá)”刑事拘留數(shù)、發(fā)案數(shù)、破案率、退查率等考評指標(biāo)。(20)《公安部關(guān)于進(jìn)一步加強和改進(jìn)刑事執(zhí)法辦案工作切實防止發(fā)生冤假錯案的通知》(公通字〔2013〕19號)。而在公安系統(tǒng)中，不得下發(fā)不合理的考核指標(biāo)不僅是高層的表態(tài)，更是具體明確的規(guī)范，被寫入2016年修訂的《公安機關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評議規(guī)定》第14條中。(21)2016年《公安機關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評議規(guī)定》第14條規(guī)定：“各地執(zhí)法質(zhì)量考核評議項目和指標(biāo)由省級公安機關(guān)統(tǒng)一確定，各級公安機關(guān)部門、警種不得以部門、警種名義下達(dá)執(zhí)法質(zhì)量考核評議項目和指標(biāo)。確定執(zhí)法質(zhì)量考核評議項目和指標(biāo)，應(yīng)當(dāng)把執(zhí)法質(zhì)量與執(zhí)法數(shù)量、執(zhí)法效率、執(zhí)法效果結(jié)合起來，激勵民警又好又多地執(zhí)法辦案，但不得以不科學(xué)、不合理的罰沒款數(shù)額、刑事拘留數(shù)、行政拘留數(shù)、發(fā)案數(shù)、退查率、破案率等作為考評指標(biāo)?！辈粌H如此，不少省級公安機關(guān)也都主動表態(tài)要取消不合理考核指標(biāo)。例如，在連續(xù)發(fā)生多起冤假錯案后，浙江省公安廳、河南省公安廳均于2013年提出相關(guān)要求。(22)陳東升、柏建斌：《浙江省公安廳廳長：冤假錯案責(zé)任要終身追究》，https://news.hangzhou.com.cn/zjnews/content/2013-07/23/content_4820794.htm；正義網(wǎng)：《河南省出臺“十項措施”防止冤假錯案》，http://www.jcrb.com/IPO/yjjj/201311/t20131126_1257802.html。2019年，浙江省公安廳印發(fā)《減輕基層負(fù)擔(dān)關(guān)愛基層民警16條措施》，重申了取消不合理考核指標(biāo)的決心。(23)浙江省公安廳：《省公安廳16條措施動真格為基層減負(fù)》，http://gat.zj.gov.cn/art/2019/4/17/art_1229488108_59079725.html?？梢?，公安系統(tǒng)關(guān)于取消不合理考核指標(biāo)的要求是堅決而明確的，不僅被寫入正式規(guī)章中，也得到省級公安機關(guān)的支持和響應(yīng)。相較而言，檢察系統(tǒng)和法院系統(tǒng)關(guān)于取消不合理考核指標(biāo)的態(tài)度似乎并沒有那么堅決，不僅沒有將有關(guān)要求上升為正式規(guī)范，最高人民法院在2020年底的表態(tài)也僅僅是取消將結(jié)案率作為“主要考核指標(biāo)”，而不是取消結(jié)案率的考核。(24)最高人民法院：《決不能讓“立案難”反彈回潮！最高法這場工作部署會“很剛”》，https://mp.weixin.qq.com/s/IDF-tDmFoHUvb7PMEfo7dQ。

然而，即使公安機關(guān)高層關(guān)于取消不合理考核指標(biāo)的態(tài)度堅決、要求明確，在實踐中的落實情況也不夠理想，不合理的考核指標(biāo)并沒有得到取消，而是常常以短期考核的方式出現(xiàn)。為了避免本文的判斷停留在經(jīng)驗層面或者想象之上，筆者針對某地級市公安機關(guān)在2020年展開的“L行動”進(jìn)行了調(diào)研，(25)在公安機關(guān)內(nèi)部，考核指標(biāo)的設(shè)定屬于不公開事項，筆者在此處做了保密處理。并從該專項行動的考核中發(fā)現(xiàn)，上級要求取消的考核指標(biāo)仍然是基層工作的“指揮棒”。具體表現(xiàn)在：

第一，專項行動可覆蓋絕大部分基層工作。一般認(rèn)為，專項行動僅局限在有限范圍中，但實際情況并非如此?！癓行動”涉及的范圍極廣，覆蓋基層公安工作的諸多方面。在整個專項行動中還有若干“子專項”，包括“掃黑除惡專項斗爭”“打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)新型違法犯罪專項行動”“打擊涉眾型經(jīng)濟犯罪專項行動”“打擊傳統(tǒng)侵財犯罪專項行動”“打擊整治黃賭毒犯罪專項行動”“打擊食品藥品環(huán)境犯罪專項行動”“打擊突出毒品犯罪專項行動”“打擊暴恐活動專項行動”“打擊其他刑事犯罪”等等。其中“打擊其他刑事犯罪”又包括偵破“五類”嚴(yán)重刑事案件、偵破現(xiàn)發(fā)命案、抓捕逃犯等常態(tài)化的刑事偵查工作?？梢哉f，這一“專項”活動幾乎覆蓋了絕大部分基層工作，而相關(guān)工作也必然受到專項活動考核的影響。

第二，考核的內(nèi)容主要是被要求取消的指標(biāo)。在“L行動”中，派出所、刑偵隊、區(qū)機關(guān)各自有需要完成的任務(wù)，各單位也需要就任務(wù)完成情況填寫“周報表”。具體來說，派出所和刑偵隊需要完成的指標(biāo)類似，主要有破案指標(biāo)、強制措施指標(biāo)、起訴指標(biāo)三類，(26)在L行動中，破案指標(biāo)有“破案率”“破案數(shù)”，強制措施指標(biāo)包括“強制措施數(shù)”“強制戒毒數(shù)”，起訴指標(biāo)指“起訴數(shù)”。但特定案件也有特殊要求，例如財產(chǎn)型犯罪有挽回?fù)p失的指標(biāo)，毒品類犯罪有強制戒毒指標(biāo)。以“L行動”的子行動之一——“打擊傳統(tǒng)侵財犯罪專項行動”為例，派出所一共需要完成的指標(biāo)有9個，其中破案指標(biāo)有5個，起訴指標(biāo)有2個，關(guān)于挽回?fù)p失的指標(biāo)有2個(見表1)。而另一項子行動——“打擊突出毒品犯罪專項行動”共4個指標(biāo)，包括移送起訴數(shù)、強制措施數(shù)、查處吸毒數(shù)、強制戒毒數(shù)。

表1 派出所在“打擊傳統(tǒng)侵財犯罪專項行動”中需完成的考核指標(biāo)

從指標(biāo)類型的數(shù)量上看，“L行動”要求派出所完成的所有指標(biāo)共22個，破案、強制措施、起訴三類指標(biāo)就有17個，占總數(shù)的77.3%；刑警隊須完成的指標(biāo)共18個，三類指標(biāo)就有14個，占總數(shù)的77.8%。機關(guān)需要完成的指標(biāo)相對比較復(fù)雜，不僅要完成與情報有關(guān)的線索核查、流轉(zhuǎn)、報送等指標(biāo)，也要完成對下級的督辦或指令偵辦指標(biāo)，針對上級的專項工作也會有特定的加減分項，但機關(guān)的考核也仍以三類指標(biāo)為主。此外，對于特定類型案件，實踐中也會有關(guān)于發(fā)案的考核，不過這類指標(biāo)數(shù)量較少，在“L行動”中也只有1個。問題在于，這些占考核總數(shù)近八成的指標(biāo)，正是中央政法委或公安部明確要求取消的。

第三，考核方式主要有兩種，一是上級針對各項指標(biāo)下發(fā)“指導(dǎo)數(shù)”或“指導(dǎo)率”，二是不下發(fā)具體指導(dǎo)數(shù)/率，而是以排名計分，或要求發(fā)案增幅低于某一水平。在“L行動”中，“指導(dǎo)數(shù)”是指上級針對特定指標(biāo)提出具體的數(shù)量要求。例如，要求某派出所在某一季度移送起訴侵財類嫌疑人90人，移送起訴涉毒嫌疑人5人，破獲入室盜竊案20件等等?！爸笇?dǎo)數(shù)”的方法主要用于起訴指標(biāo)、強制措施指標(biāo)，且各基層單位(派出所、刑警隊)的“指導(dǎo)數(shù)”的差異明顯。據(jù)考察，這種差異主要與轄區(qū)經(jīng)濟社會狀況、警力資源等有關(guān)?！爸笇?dǎo)率”是上級針對特定指標(biāo)設(shè)定的比率標(biāo)準(zhǔn)，例如要求入室盜竊案件的破案率為70%，要求電信網(wǎng)絡(luò)詐騙等違法犯罪的破案率為20%?！爸笇?dǎo)率”主要用于破案率、挽回?fù)p失等指標(biāo)，且各單位“指導(dǎo)率”的差異不大，其設(shè)定的范圍主要與案件類型有關(guān)。

除了設(shè)定明確的數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)外，一些項目也會用排名的方式計分。例如在掃黑除惡專項斗爭中，上級并沒有對重大黑惡案件人員的移送起訴數(shù)、線索核查數(shù)等下發(fā)具體的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，而是使用排名的方式計分。此外，針一些新類型案件的發(fā)案指標(biāo)，上級公安機關(guān)也沒有提出明確的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，而是要求“發(fā)案增幅低于全省平均水平XX個百分點”或要求“發(fā)案數(shù)不能同比上升”。

由于樣本數(shù)量有限，上述分析所得出的結(jié)論有其局限性。但管中窺豹，從上述分析中至少可以明確的是：不合理的考核指標(biāo)難以取消是實踐中客觀存在的事實。即使在中央政法委、公安部、省級公安機關(guān)都明確要求取消不合理的考核指標(biāo)后，基層仍然存在考核破案、起訴、采取強制措施的情況。那么，不合理的考核指標(biāo)為什么難以取消呢？筆者試圖從宏觀、中觀、微觀三個角度去尋找原因。

三、特定的制度環(huán)境：宏觀層面的分析

在回答“不合理的政策為何長期存在”“某些政策為何無法實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)”等問題時，政治學(xué)中的歷史制度主義分析范式具有獨特的理論優(yōu)勢。(27)歷史制度主義主要是從歷史的角度來解釋制度變遷的原因與制度的作用。在歷史制度主義者看來，“制度”是一個中觀的概念，是一套嵌入政治經(jīng)濟組織結(jié)構(gòu)中的正式或非正式的程序、規(guī)則、規(guī)范、慣例。參見彼得·豪爾、羅斯瑪麗·泰勒：《政治科學(xué)三個新制度主義》，何俊智譯，《經(jīng)濟社會體制比較》2003年第5期。關(guān)于歷史制度主義的發(fā)展，參見奧菲歐·菲奧雷托斯、圖利亞·費勒提等：《政治學(xué)中的歷史制度主義》，黃宗昊譯，《國外理論動態(tài)》2020年第2期。歷史制度主義的一個基本觀點是：個體深深地嵌入制度中，特定的行動是經(jīng)過制度的過濾之后才被構(gòu)建出來的，制度的生成和變遷都受到制度環(huán)境的影響。(28)彼得·豪爾、羅斯瑪麗·泰勒：《政治科學(xué)三個新制度主義》，何俊智譯，《經(jīng)濟社會體制比較》2003年第5期。我國以結(jié)果為導(dǎo)向、導(dǎo)致層層加碼的考核也是在特定制度環(huán)境之下生成的，因而具有其穩(wěn)定性。具體地說，我國的公檢法機關(guān)采取雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制，與這種組織體系相配套的是，執(zhí)法司法制度遵循縱向“發(fā)包”結(jié)合橫向“競爭”的治理邏輯?？v向“發(fā)包”必然導(dǎo)致結(jié)果導(dǎo)向的考核，橫向“競爭”則是考核層層加碼的重要原因。

(一)縱向的“行政發(fā)包”

在解釋我國的官員激勵和政府治理時，有學(xué)者形象地將我國政府間的關(guān)系總結(jié)為“行政發(fā)包制”，認(rèn)為我國公共部門上下級的關(guān)系類似于一種承包關(guān)系。(29)周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會》2014年第6期。實際上，基層的執(zhí)法司法部門在事實上也承擔(dān)著雙重的“發(fā)包”任務(wù)，結(jié)果導(dǎo)向的考核即為這種發(fā)包的必然結(jié)果。

首先，執(zhí)法司法部門承擔(dān)著同級黨政機關(guān)的任務(wù)“發(fā)包”。在新民主主義革命時期殘酷的戰(zhàn)爭環(huán)境中，中國共產(chǎn)黨確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，(30)原文表述為：“黨是無產(chǎn)階級的先鋒隊和無產(chǎn)階級組織的最高形式，它應(yīng)該領(lǐng)導(dǎo)一切其他組織，如軍隊、政府和民眾團體?！眳⒁娭泄仓醒胛墨I(xiàn)研究室、中央檔案館編：《中共中央關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》，中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻(xiàn)選編(一九二一-一九四九》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第422-430頁。這一基本原則塑造了我國獨特的黨政關(guān)系。從中央與地方的關(guān)系來看，中央政府將各項權(quán)力層層發(fā)包給地方，地方黨政機關(guān)具有廣泛的權(quán)力，負(fù)責(zé)轄區(qū)的行政、司法、社會治安、經(jīng)濟發(fā)展等方方面面。

地方的司法、社會治安工作是中央“發(fā)包”給地方的事項中的一部分，也是地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的負(fù)責(zé)內(nèi)容。因此，長期以來，地方司法機關(guān)的人、財、物受同級政府控制，基層的執(zhí)法司法工作要服務(wù)于地方利益，各級黨委、政府通過考核的方式對執(zhí)法司法工作加以“全盤”引導(dǎo)，社會穩(wěn)定狀況也會直接影響黨政領(lǐng)導(dǎo)的晉升。(31)如，四川省達(dá)州市大竹縣、甘孜州瀘定縣的縣委書記就曾因處理群體性事件不力而被停職。參見楊長君：《四川兩名縣委書記因群體性事件處置不當(dāng)被停職》，http://news.sohu.com/20070209/n248154384.shtml。在此背景下，雖然公安部三令五申要求全國各級公安機關(guān)堅決取消破案率考核，但各級地方政府仍然會基于地方工作的需要，明確要求公安機關(guān)提高破案率，或明確提出具體的破案率目標(biāo)。(32)如2017年《阜陽市人民政府關(guān)于堅持平安為基推進(jìn)安全發(fā)展實施意見》明確要求由市公安局牽頭，“努力爭取現(xiàn)行命案發(fā)一破一、有廣泛社會影響案件快偵快破、八類嚴(yán)重暴力案件破案率達(dá)到80%”。2018年株洲市委、市政府共同下發(fā)的《株洲市建設(shè)新時代全域化更高水平文明城市的實施意見》提出：“深入開展打擊整治槍支爆炸物品違法犯罪專項行動，提高盜搶騙等多發(fā)性侵財犯罪的破案率、挽損率?！倍诘胤饺匀辉诤跗瓢嘎实瓤己私Y(jié)果的情況下，公安部要求取消破案率的表態(tài)并不會在實踐中起到多大作用，因為對于基層公安機關(guān)而言，誰下的指標(biāo)都一樣，最終都指向破案率的考核。

相比公安機關(guān)而言，法院和檢察院的垂直領(lǐng)導(dǎo)更強，但地方領(lǐng)導(dǎo)對司法工作的影響也不容小覷。十八屆三中全會以后，我國推動了人民檢察院、人民法院人、財、物的“省級統(tǒng)管”，其目的之一就是為了防止地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對司法的干預(yù)。這項改革雖降低了法院、檢察院的地方化程度，但在絕大多數(shù)法院、檢察院的設(shè)立與行政區(qū)劃一一對應(yīng)的情況下，人民法院和人民檢察院仍然要接受黨委領(lǐng)導(dǎo)，其工作的順利開展也有賴于當(dāng)?shù)攸h政機關(guān)的保障和協(xié)調(diào)。因此，法院、檢察院與地方有千絲萬縷的聯(lián)系，不可能完全“去地方化”。實踐證明，在“省級統(tǒng)管”的改革后，地方人民法院、人民檢察院仍然需要承擔(dān)地方黨政機關(guān)“發(fā)包”的維穩(wěn)、扶貧等任務(wù)，該項改革也在實踐中遭遇挫折。

其次，執(zhí)法司法部門承擔(dān)著系統(tǒng)內(nèi)上級機關(guān)的任務(wù)“發(fā)包”。我國執(zhí)法司法機關(guān)采取雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制，因此，除了要承擔(dān)地方“發(fā)包”的任務(wù)之外，基層還需完成系統(tǒng)內(nèi)上級“發(fā)包”的任務(wù)。雖然公安機關(guān)是同級人民政府的組成部分，服從同級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)、指揮，但這并不妨礙其系統(tǒng)內(nèi)上下級之間的緊密關(guān)系。一方面，在縣級以上的公安機關(guān)中，上級公安機關(guān)對下級公安機關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)具有人事控制權(quán)。(33)縣級以上公安機關(guān)的正職領(lǐng)導(dǎo)的提名需事先征求上一級公安機關(guān)的同意，而副職領(lǐng)導(dǎo)的任免也須征求上一級公安機關(guān)的意見。參見《公安機關(guān)組織管理條例》第十七條。另一方面，作為公安機關(guān)末端的公安分局、派出所承擔(dān)著絕大多數(shù)的公安工作，這些機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員、警官、警員職務(wù)的任免，都是由派出它們的公安機關(guān)決定。(34)《公安機關(guān)組織管理條例》第十八條。因此，在公安機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部，上級對下級絕不是單純意義上業(yè)務(wù)指導(dǎo)，而是能對其下級機關(guān)的人事進(jìn)行影響和控制。

檢察機關(guān)的上下級關(guān)系經(jīng)歷了從弱到強的調(diào)整。1978年憲法恢復(fù)檢察機關(guān)的設(shè)置，并規(guī)定上下級檢察院之間是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。這一規(guī)定強調(diào)了地方的領(lǐng)導(dǎo)作用，但不利于依法獨立行使檢察權(quán)和維護(hù)國家法制的統(tǒng)一，因此，1982年憲法把檢察機關(guān)上下級的監(jiān)督關(guān)系改為了領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。(35)許崇德：《中華人民共和國憲法史(下卷)》，福州：福建人民出版社，2005年，第526頁。而從理論上來說，上命下從的“檢察一體”被認(rèn)為有利于保證檢察機關(guān)內(nèi)部的協(xié)調(diào)統(tǒng)一、排除干擾、統(tǒng)一法律的適用。(36)朱孝清：《檢察官相對獨立論》，《法學(xué)研究》2015年第1期。因此，加強上級檢察機關(guān)對下級檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)一直是我國檢察改革的重要方向，目前，上級檢察機關(guān)不僅可以對下級辦理的案件作出決定，(37)2018年《人民檢察院組織法》第三十二條規(guī)定：“地方各級人民檢察院的檢察長不同意本院檢察委員會多數(shù)人的意見，屬于辦理案件的，可以報請上一級人民檢察院決定；屬于重大事項的，可以報請上一級人民檢察院或者本級人民代表大會常務(wù)委員會決定?！币部梢詫ο录墮z察機關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行人事上的控制。(38)2018年《人民檢察院組織法》第三十八條規(guī)定：“地方各級人民檢察院檢察長的任免，須報上一級人民檢察院檢察長提請本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院分院檢察長、副檢察長、檢察委員會委員和檢察員，由省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院檢察長提請本級人民代表大會常務(wù)委員會任免?！备鶕?jù)該法第39條，省級以上檢察院檢察長還可以建議撤換下級人民檢察院檢察長、副檢察長和檢察委員會委員。我國上下級法院之間的關(guān)系也頗為微妙。從規(guī)范意義上來說，上下級法院之間是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，下級法院獨立行使審判職權(quán)。但現(xiàn)實情況并非如此：下級法院可能會出于抵御法院系統(tǒng)外部干預(yù)、降低審判風(fēng)險等原因，通過口頭或書面形式向上級法院匯報案件審理情況；上級法院也可能會出于案件辦理的社會效果或其他目的，對下級法院審理的案件進(jìn)行個案指示。這種“內(nèi)審”制度雖然備受詬病，但實踐證明，其在法院內(nèi)部具有很強的生命力。(39)關(guān)于法院“內(nèi)審”制度的討論，參見龍宗智、孫海龍：《加強和改善審判監(jiān)督管理》，《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第2期。

因此，無論是在公安機關(guān)，還是在人民檢察院、人民法院，上級機關(guān)對下級機關(guān)都擁有正式的權(quán)威，其權(quán)威來源可能是人事控制權(quán)，也可能是指揮權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。這種權(quán)威關(guān)系使得上級機關(guān)可以通過任務(wù)下達(dá)和指標(biāo)分解的方式來層層“發(fā)包”，保證各項政策和方案的落實。

結(jié)果導(dǎo)向的考核就是上述雙重“發(fā)包”關(guān)系的必然結(jié)果。在雙重“發(fā)包”中，發(fā)包方并非事無巨細(xì)地統(tǒng)領(lǐng)一切，而是只控制一些核心的權(quán)力(人事權(quán)和干預(yù)權(quán))，承包任務(wù)的執(zhí)法司法機關(guān)則以自由裁量權(quán)的方式，對自己職權(quán)范圍內(nèi)的事項享有實際控制權(quán)，同時，也控制著信息的向上披露。(40)周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會》2014年第6期。因此，上級對下級的控制是單一、縱向的，其控制能力實際上相對有限，在“天高皇帝遠(yuǎn)”的情況下，上級機關(guān)只能依靠通過例行檢查、專項整治和結(jié)果考核等方式，對下級進(jìn)行結(jié)果導(dǎo)向的內(nèi)部控制。至于下級的執(zhí)法司法過程是否符合程序正義的要求、是否保障公民的權(quán)利，則在很大程度上不在上級的考核范圍之內(nèi)。這也是為什么破案率、批捕率、起訴率、結(jié)案率等以結(jié)果為導(dǎo)向的指標(biāo)備受批評的原因。

(二)橫向的“政治錦標(biāo)賽”

我國執(zhí)法司法實踐中還存在一種類似錦標(biāo)賽的競爭：為激勵下級出色完成發(fā)包任務(wù)，同時識別、選拔人才，上級對下級行政長官設(shè)計了一種晉升競賽，優(yōu)勝者將獲得晉升，而晉升標(biāo)準(zhǔn)是由上級決定的。(41)關(guān)于地方政府“政治錦標(biāo)賽”的論述，參見周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟研究》2007年第7期。在“政治錦標(biāo)賽”競爭之下，各級官員為了保住官位甚至?xí)x升，必須起碼達(dá)到上級設(shè)定的最基本的目標(biāo)，在大多數(shù)情況下，下級官員還想比同級的競爭者做得更好。(42)周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員刺激與治理(第二版)》，上海：格致出版社，2017年，第324頁。這種橫向的晉升競爭體制能很好地解釋實踐中關(guān)于破案率、批捕率等排名層出不窮、指標(biāo)層層加碼的現(xiàn)象。具體而言，執(zhí)法司法實踐中橫向的“政治錦標(biāo)賽”有兩方面的表現(xiàn)：

首先，各地執(zhí)法司法機關(guān)之間存在橫向排名。在公檢法三機關(guān)的工作報告、新聞通稿中并不難發(fā)現(xiàn)“全國第一”“全市第一”“全省前列”等字樣。僅以“破案率”為例，其下設(shè)的各類指標(biāo)就可能產(chǎn)生各種排名，如“命案積案破案率”“命案破案率”“現(xiàn)案破案率”“刑事案件破案率”“掃黑除惡破案率”等等。(43)有關(guān)報道，參見蘇葉：《去年我省命案積案破案率全國第一》，《甘肅經(jīng)濟日報》2020年1月7日，第2版；孫宏陽：《今年以來命案破案率98.54% 連續(xù)三年位列全國第一》，《北京日報》2014年9月15日，第8版；《現(xiàn)案破案率高居全省第一》，《石獅日報》，2020年3月10日，第2版；《刑事案件破案率居全省(市、區(qū))第一》，《泉州晚報》2020年4月24日，第5版；陳曉天：《我市“掃黑除惡”破案率南通第一》，《海門日報》2019年1月23日，第10版。這些五花八門的排名實際上也是被高層明令禁止的，但實務(wù)部門仍然存在這種現(xiàn)象。而在各式各樣的排名背后，實際上是同級部門之間在相對績效壓力下的激烈競爭。

相對績效并不像絕對績效那樣有一個明確的標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)，而是通過考察下級之間的相對業(yè)績確定考核等級。(44)彭時平、吳建瓴：《地方政府相對績效考核的邏輯與問題》，《經(jīng)濟體制改革》2010年第6期。早在中華人民共和國成立初期，毛澤東就提出“年終評比”的工作方法，即“省和省比，市和市比，縣和縣比，社和社比，廠和廠比，礦和礦比，工地和工地比”。(45)《工作方法六十條(草案)》(1958年1月)，《新中國法制研究史料通鑒》(第三卷)，北京：中國政法大學(xué)出版社，2003年，第3096頁。與評比排名相配套的是較為明確的獎懲機制，排名靠前的會獲得一定獎勵，而排名靠后的則會受到懲罰。20世紀(jì)80年代之后，這種相對績效的排名評比被廣泛用于社會治安綜合治理之中，很多地區(qū)都會對社會治安綜合治理情況進(jìn)行排名，并對排名靠后的單位領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任人進(jìn)行通報批評、誡勉談話，甚至問責(zé)。(46)王冠華、李軍：《排名后5位要誡勉 湖南社會治安綜合治理下重拳》，http://news.sohu.com/60/73/news214467360.shtml；朱修林：《7鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)任人接受集體誡勉》，http://www.xiushui.net/html/shizheng/2011/0824/60641.html。因此，排名結(jié)果直接關(guān)系到主要領(lǐng)導(dǎo)的仕途，是一種強激勵的晉升競爭。長期以來，兩院院長、公安局局長、派出所所長是本單位的行政長官，單位的是非功過意味著行政長官本人的是非功過，這種功過結(jié)果與其本人的升遷有直接聯(lián)系。仍以“破案率”為例，在實踐中，“破案率”的考核結(jié)果其實與民警個人的晉升并沒有太大關(guān)系，甚至與民警收入的關(guān)聯(lián)也沒有想象中那么大。(47)在公安機關(guān)的派出所內(nèi)部，績效的高低基本不會對民警的收入帶來多大差距，民警收入更多地受到職級、職務(wù)的影響。與破案率等考核結(jié)果關(guān)聯(lián)最大的是單位整體的排名，而這個排名直接影響到的是單位主要領(lǐng)導(dǎo)的晉升。值得注意的是，這種“橫向”競爭不僅僅存在于執(zhí)法司法機關(guān)的系統(tǒng)內(nèi)部，一個地區(qū)的公共部門之間也會存在相互競爭。如，一個基層法院除了要與同地區(qū)其他法院競爭，還要爭取比同地區(qū)的公安機關(guān)、檢察機關(guān)等其他公共部門表現(xiàn)得更好。有研究指出，我國法院的競爭形態(tài)多種多樣，包括發(fā)展目標(biāo)、審判質(zhì)效、服務(wù)地方、制度創(chuàng)新、司法知識等等。(48)關(guān)于中國地方法院之間競爭的研究，高翔：《中國地方法院競爭的實踐與邏輯》，《法制與社會發(fā)展(雙月刊)》2015年第1期。法院自身在這些競爭中的排名不僅會影響到其生存發(fā)展資源的獲得，也會影響上級對院領(lǐng)導(dǎo)個人的評價。

其次，下級部門會在競爭中進(jìn)行自我施壓。在縱向的“發(fā)包”關(guān)系中，我們可以看到上層對下層的任務(wù)壓力，但實踐中的“層層加碼”還可能是基層自我施壓的結(jié)果。換言之，為了在與同級部門的競爭中取得勝利或者至少不落后，下級傾向于提出比上級更高的目標(biāo)，或者傾向于采取更加嚴(yán)格的推進(jìn)方式。

以認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的改革為例，最高人民檢察院在2019年8月提出，到2019年年底，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用率要達(dá)到70%。這個目標(biāo)提出之后，一些地方省級檢察機關(guān)隨即要求認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的適用率至少要達(dá)到80%，市一級檢察機關(guān)為了完成目標(biāo)，對縣一級檢察機關(guān)提出85%適用率的要求。還有一些檢察機關(guān)采取加強與其他部門的溝通、上下聯(lián)動、定期通報等方式來提高適用率。這種競爭性的自我加壓方式可謂成效明顯：一方面，一些地方檢察機關(guān)取得不錯的成績，關(guān)于認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的新聞通稿中不乏適用率“位居前列”的表述。(49)《襄垣縣人民檢察院認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度適用率居全省前列》，《山西法制報》2020年12月9日，第4版；劉謹(jǐn)、鞏世陽：《我省檢方推進(jìn)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬工作走在全國前列》，《河北法制報》2020年1月8日，第7版。另一方面，2019年12月，全國檢察機關(guān)辦理刑事案件適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的比例已達(dá)83.1%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了此前提出的70%的目標(biāo)。(50)張軍：《最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度情況的報告》，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202010/ca9ab36773f24f64917f75933b49296b.shtml。無獨有偶，近期的“案-件比”考核同樣存在基層的自我施壓。為了在“案-件比”的考核中取得較為突出的成績，各地檢察機單采取了不同的措施，如加強釋法說理、定期通報成績等等。然而，也有一些地方的檢察機關(guān)對退回補充偵查設(shè)定了超越刑事訴訟法律框架的嚴(yán)格的程序控制，如要求第二次退回補充偵查的案件必須上報市一級檢察機關(guān)批準(zhǔn)。

縱向“發(fā)包”和橫向“競爭”相互結(jié)合之后，執(zhí)法司法考核必然呈現(xiàn)出結(jié)果導(dǎo)向、層層加碼的特征。這種激勵方式無疑能夠保證政策得以高效執(zhí)行，在社會治理的其他領(lǐng)域(如疫情防控、抗震救災(zāi)、經(jīng)濟發(fā)展等)能夠給官員提供極大的激勵，這也是中國經(jīng)濟快速增長的重要原因。(51)周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會》2014年第6期。然而，這種強激勵方式被使用到司法系統(tǒng)的某一項具體制度的推進(jìn)中，往往會導(dǎo)致諸多問題。在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議上，就有全國人大常委會委員指出：“認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的施行，不宜層層搞指標(biāo)，甚至層層加碼，否則容易出現(xiàn)硬推、強推的問題。”(52)徐琢：《關(guān)于認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，全國人大常委會委員還關(guān)注這些問題！》，http://www.chinapeace.gov.cn/chinapeace/c100007/2020-10/18/content_12404855.shtml。隨后，最高人民檢察院下發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹十三屆全國人大常委會第二十二次會議對〈最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度情況的報告〉的審議意見的通知》(以下簡稱《通知》)，明確提出“不能片面追求適用率”，且“上級檢察院通報制度適用情況時，對已經(jīng)達(dá)到較高適用率的，不搞排名、不分先后。要遵循司法規(guī)律，實事求是，避免層層加碼”。然而，正如我們在前文分析的那樣，這種考核、排名的激勵方式是在特定的制度環(huán)境中形成的，在其他因素沒有改變的情況下(如高層仍將適用率作為評價認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度推行效果的依據(jù))，僅僅要求基層不要如何行事的《通知》可能淪為僅具有宣示意義的一紙空文。

四、制度的“路徑依賴”：中觀層面的反思

歷史制度主義的另一個基本觀點是：制度的發(fā)展存在路徑依賴，某一政策的持續(xù)是早期制度產(chǎn)生約束作用的結(jié)果。(53)何俊志：《結(jié)構(gòu)、歷史與行為——歷史制度主義的分析范式》，《國外社會科學(xué)》2002年第5期。諾斯是“路徑依賴”理論的代表人物，其認(rèn)為，制度變遷的過程中存在一種“報酬遞增”，原有制度的既定方向會在往后的發(fā)展中得到自我強化。(54)吳敬璉：《路徑依賴與中國改革——對諾斯教授演講的評論》，《改革》1995年第3期。換言之，人們一旦選擇了某一條道路，則制度就會產(chǎn)生一種類似于物理學(xué)上的慣性，就像走上一條“不歸之路”，讓人難以輕易走出去。

我國結(jié)果導(dǎo)向、層層加碼的考核方式也體現(xiàn)出一種明顯的“路徑依賴”特征：第一，結(jié)果導(dǎo)向的考核與特定的社會觀念相契合，由此獲得合法性；第二，該考核制度在發(fā)展的過程中因“報酬遞增”而實現(xiàn)了自我強化。

(一)結(jié)果導(dǎo)向的考核與特定社會觀念相契合

在諾斯看來，一旦信念與制度相聯(lián)系，人的主觀認(rèn)知就會對制度的變遷產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。(55)劉和旺：《諾斯制度變遷的路徑依賴?yán)碚撔掳l(fā)展》，《經(jīng)濟評論》2006年第2期。結(jié)果導(dǎo)向的考核與特定社會觀念的契合性也是它們在實踐中獲得認(rèn)可的重要原因。

首先，對案件事實執(zhí)著追求的“真相觀”貫穿我國刑事訴訟始終。正如有學(xué)者指出的那樣，在我國刑事訴訟中，“準(zhǔn)確、及時地查明案件事實”被確定為基本任務(wù)，“以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”是基本原則之一，“真相”一詞甚至被寫作具有哲學(xué)上真理意味的“真象”。(56)魏曉娜：《沖突與融合——認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的本土化》，《中外法學(xué)》2020年第5期。這種對事實真相的追求也在考核制度的歷史發(fā)展過程中體現(xiàn)出來。如，在新民主主義革命時期，陜甘寧邊區(qū)政府對馬錫五審判進(jìn)行了獎勵和推崇，一方面是因為他深入群眾，另一方面就是因為他走出法庭，積極主動地對案情進(jìn)行全面調(diào)查，充分回應(yīng)了當(dāng)事人對查明“真象”的要求。(57)王圣誦、王成儒：《中國司法制度研究》，北京：人民出版社，2006年，第358頁。到了20世紀(jì)80年代，目標(biāo)管理責(zé)任制引入中國，各種獎懲、考核制度更加注重案件是否得以“破獲”，只要嫌疑人有罪，刑訊逼供等違法取證行為就會被容忍。當(dāng)前，以績效考核為主要形式的執(zhí)法司法考核制度也尤為注重案件事實的查明，前述各項不合理的考核指標(biāo)均以實體處理結(jié)果為考核標(biāo)準(zhǔn)。

其次，追求速度的“效率觀”是各項改革推行的一大特點。執(zhí)法和司法領(lǐng)域的改革本應(yīng)遵循“大膽假設(shè)、小心求證”的模式，一些地方的“經(jīng)驗”也只有經(jīng)過長時間的時間檢驗才能進(jìn)行進(jìn)一步推廣。(58)楊力：《從基礎(chǔ)司改到綜配司改：“內(nèi)卷化”效應(yīng)紓解》，《中國法學(xué)》2020年第4期。然而，我國的很多重大改革，尤其是由部門主導(dǎo)的一些改革過于急躁，片面強調(diào)改革的速度，沒有給社會一定的“準(zhǔn)備期”。以21世紀(jì)初期的人民陪審員制度改革為例：2004年8月28日，十屆全國人大常委會通過了《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》，此后，各級法院關(guān)于人民陪審員制度的報道無不突出適用率的大幅上升。某中級人民法院的陪審率在短短一年中從54.27%上升到86.48%，(59)江濤：《上饒市中級人民法院工作報告》，http://www.jxsrrd.gov.cn/2009/0303/660.shtml。一些基層人民法院的陪審率甚至達(dá)到100%。(60)劉龍泉、張花萍：《安福法院普通程序陪審率達(dá)100%》，https://www.chinacourt.org/article/detail/2008/04/id/299824.shtml。實踐證明，這次“短、平、快”的改革是不成功的，高適用率的背后是人民陪審員“陪而不審”，出現(xiàn)“陪審專業(yè)戶”和“編外法官”。而在這種追求效率的“短、平、快”的改革過程中，考核發(fā)揮了類似于“馬鞭”的作用，成為組織控制的工具。

對“真象”的執(zhí)著追求賦予了破案率、無罪判決率等結(jié)果導(dǎo)向的指標(biāo)以一定的合理性，對“效率”的追求又使得即使原有的指標(biāo)得以廢除，也會有新的指標(biāo)不斷出現(xiàn)。從另一個角度看，現(xiàn)有考核制度也進(jìn)一步加深了執(zhí)法、司法人員的某種身份認(rèn)同，塑造著警察、檢察官、法官的人格。總之，特定觀念制約著考核制度的改革，考核制度本身也固化了特定觀念。新的制度設(shè)計要想打破這種循環(huán)，必須首先回答為什么新制度必須或必然代替舊制度的問題，只有讓人們接受其背后的價值系統(tǒng)，制度創(chuàng)新才能真正融入社會結(jié)構(gòu)和環(huán)境中。(61)在制度的變遷和創(chuàng)新過程中，制度改革和創(chuàng)新者必須要回答為什么新的制度安排必須或必然要代替舊的制度安排的問題，這種現(xiàn)象又被社會學(xué)家稱為“理據(jù)困境”。李漢林、渠敬東、夏傳玲、陳華珊：《組織和制度變遷的社會過程——一種擬議的綜合分析》，《中國社會科學(xué)》2005年第1期。

(二)原有制度實現(xiàn)了自我強化

路徑依賴?yán)碚撜J(rèn)為，制度一旦形成，就可以通過規(guī)模效應(yīng)、學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)、適應(yīng)性預(yù)期等實現(xiàn)自我強化，從而保持穩(wěn)定和延續(xù)。(62)Paul Pierson，“Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics”，94 American Political Science Review，Vol.94,no.2,2000.為什么不合理的考核指標(biāo)難以取消？一個重要的原因就在于，以結(jié)果指標(biāo)為中心的考核制度已經(jīng)實現(xiàn)了自我維持、自我強化。換言之，當(dāng)前的執(zhí)法司法考核制度是相對穩(wěn)定、完整的，“沿著原有的路徑和既定方向走，總比另辟蹊徑來得方便一些”。(63)吳敬璉：《路徑依賴與中國改革——對諾斯教授演講的評論》，《改革》1995年第3期。

回顧歷史可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的執(zhí)法司法考核制度的設(shè)立成本是巨大的。在20世紀(jì)80年代，我國執(zhí)法司法部門就引入“目標(biāo)管理”的技術(shù)來評判工作的優(yōu)劣，到了20世紀(jì)90年代，又學(xué)習(xí)西方傳入的績效管理理念進(jìn)行改革。在此過程中，公檢法三家都進(jìn)行了諸多試點，其后更是消耗大量資源完成設(shè)置主管部門、配備有關(guān)人員、完善規(guī)范體系、建設(shè)信息系統(tǒng)、設(shè)立和論證指標(biāo)體系等工作，直到目前為止，優(yōu)化考核指標(biāo)的問題也依然是各級有關(guān)部門制度創(chuàng)新的重要內(nèi)容。這種巨大的制度啟動和固定成本意味著制度設(shè)計者不可能對其輕易放棄，只有繼續(xù)發(fā)揮其作用才能使前期投入獲得收益。因此，在考核制度受到批評之后，高層改革的思路也只是對其進(jìn)行調(diào)試，致力于對原有的考評體系進(jìn)行完善，希望設(shè)立科學(xué)合理的指標(biāo)體系。(64)如2019年的《人民法院關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見———人民法院第五個五年改革綱要(2019-2023》就提出，要“研究制定科學(xué)合理、簡便易行的審判績效考核辦法。進(jìn)一步規(guī)范督查檢查考核工作，清理取消不合理、不必要的考評指標(biāo)”。然而，結(jié)果導(dǎo)向的執(zhí)法司法考核體系確實達(dá)到了某種均衡狀態(tài)——大部分主體在考核中是受益的，人們已經(jīng)對考核制度產(chǎn)生了較為強烈的適應(yīng)性預(yù)期和較為普遍的認(rèn)同心理。對于管理層而言，考核制度為一些改革措施的迅速落地提供了制度支撐，為控制下級行為、選拔人才提供了較為可靠的標(biāo)準(zhǔn)。對被考核對象而言，其業(yè)務(wù)能力能夠以一種較為客觀的方式體現(xiàn)出來，而且即使是基層執(zhí)法司法人員也不會否認(rèn)考核在防止懶政方面的作用。

同時，以結(jié)果為導(dǎo)向的考核制度無疑是一種簡單且“易上手”的制度。在追求制度創(chuàng)新的大背景下，高層的改革方案如何落實？特定領(lǐng)域的專項行動(如“掃黑除惡”)如何推進(jìn)？在面對這些問題時，執(zhí)法司法機關(guān)的管理層不必花費太多精力思考，本能地就會使用這套有利于控制下級、統(tǒng)計數(shù)據(jù)、上報工作情況的結(jié)果考核。實際上，地方的管理者可能也會對破案率指標(biāo)有所不滿，但是在沒有替代性方案的情況下，取消破案率指標(biāo)并不會使他們受益，因此，在遇到同樣的問題時，他們可能更傾向于之前的狀態(tài)?？傊跊]有有效方法打破原有平衡的情況下，恐怕這種制度的穩(wěn)定性還會繼續(xù)發(fā)揮作用。

綜上，由于路徑依賴的存在，我國以結(jié)果為導(dǎo)向、層層加碼的考核制度在實踐中產(chǎn)生某種“黏性”，難以輕易改變。然而，無論是宏觀層面的思考還是中觀層面的分析都有局限性，難以為進(jìn)一步的改革提供“抓手”，因此，一些微觀層面的問題也不能被忽視。

五、作為口號的“取消”：微觀視角的檢討

不合理的考核指標(biāo)難以取消，最直接的原因在于該要求本身是作為一個口號提出的，不僅沒有規(guī)范效力，也沒有配套制度保證其實現(xiàn)。

(一)“取消”要求本身僅是一句口號

如前所述，實務(wù)部門提出取消不合理的考核指標(biāo)有特定的背景和目的。中央政法委首次提出取消不合理的考核指標(biāo)時，有關(guān)部門正由于冤假錯案頻發(fā)而面臨極大和輿論和政治壓力。從這一角度來說，取消不合理的考核指標(biāo)是權(quán)力機關(guān)在壓力下的表態(tài)，該表態(tài)也因此具有話語的正當(dāng)性。而在提出取消不合理的考核指標(biāo)之后，有關(guān)部門的確收獲了諸多好評，(65)王丹：《畸形的司法考核指標(biāo)要不得》，《光明日報》2015年1月30日，第2版。理論界關(guān)于不合理考核指標(biāo)的批評也隨之變少。然而，這種情況下提出的口號具有應(yīng)急性特征，隨著緊急狀態(tài)的舒緩和消失，其受重視程度必然會顯著下降，不合理的考核指標(biāo)究竟取消與否在短期內(nèi)也不會受到關(guān)注。2019年中央政法委再提取消不合理的考核指標(biāo)時，其直接目的不再是防范冤假錯案，而是“為基層減負(fù)”。然而，“減負(fù)”的需求明顯不如防范冤假錯案那么緊急，且此時來自外部的批評相對更少，考核又被視為權(quán)力部門內(nèi)部的管理問題，基層在對考核指標(biāo)取消與否的問題上就有了更大的裁量空間。

此外，“取消不合理的考核指標(biāo)”這一要求過于原則，難以具備規(guī)范效力。2015年，中央政法委提出“全面清理”“各類”不合理的執(zhí)法司法考核指標(biāo)，從字面上看似乎是不能允許任何不合理考核指標(biāo)的存在。但在落實的過程中，公安部發(fā)布的《公安機關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評議規(guī)定》第14條將該要求限定在了“執(zhí)法治理考核評議項目和指標(biāo)”的范疇。換言之，公安部的內(nèi)部規(guī)章對中央政法委的要求進(jìn)行了限縮，只是規(guī)定不能在質(zhì)量考核評議中下達(dá)不合理的考核指標(biāo)，而沒有明確要求不能在專項行動中進(jìn)行類似考評?？梢?，公安機關(guān)在“取消”的原則之外，給自己設(shè)定了例外，這也導(dǎo)致了前文指出的，實踐中專項行動中例外設(shè)置的一些指標(biāo)幾乎覆蓋整個基層公安工作的情況。波斯納曾言：“受規(guī)制的活動越具有流動性，它就越少可能完全為規(guī)則治理?！?66)理查德·A·波斯納：《法理學(xué)問題》，蘇力譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2002年，第59頁?？己吮旧硎且粋€技術(shù)性極強的活動，且各地、各部門在指標(biāo)設(shè)定等問題上具有極強的自主權(quán)，因此其“流動性”也極強。要對這種流動性極強的活動進(jìn)行規(guī)范，僅有一條“一刀切”的原則性要求是不夠的，客觀上需要允許并設(shè)定特例，否則有關(guān)要求就難以產(chǎn)生實際作用。而從路徑完善的角度來說，也要對這種“例外”進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)制，如限定專項行動的范圍，對專項行動的考核進(jìn)行進(jìn)一步規(guī)范等等，而不是放任自流。

總之，關(guān)于取消不合理考核指標(biāo)的要求本身具有宣示意義，加之其不具有明確、具體的行為模式和結(jié)果模式，因此，難以得到適用。

(二)配套制度缺失

除了口號自身的問題之外，更重要的是，實踐中沒有配套制度保證“取消”的實現(xiàn)。

對于實務(wù)部門來說，取消相應(yīng)的考核指標(biāo)之后，“拿什么激勵干警”？這種擔(dān)憂不是沒有道理的。在20世紀(jì)90年代，中國臺灣地區(qū)的法官也要接受上級的考核，考核指標(biāo)包括結(jié)案數(shù)、結(jié)案速度、當(dāng)事人折服率、辦案維持率等，但不少法官質(zhì)疑這一考查方式扭曲了法官的裁判行為。在此背景下，中國臺灣地區(qū)“司法院”在90年代末期廢除了以計算辦案成績?yōu)閮?nèi)容的考察實施要點。(67)蘇永欽：《法官該不該考核——法官績效考核的可行性與合憲性問題》，蘇永欽：《司法改革的再改革》，臺北：月旦出版社股份有限公司，1998年，第363-365頁。然而，這一舉措似乎在島內(nèi)帶來了更大的問題。在21世紀(jì)初期，有報道指出中國臺灣地區(qū)“最高法院”積案萬余件；也有人批評一些法官的判決明顯脫離實際，似是遠(yuǎn)古時期來的“恐龍法官”；還有一些法官喝花酒、言行失當(dāng)，辱罵當(dāng)事人。(68)有關(guān)討論，黃旭田：《方向正確才能解決——最高法院積案如山》，《司法改革雜志》2002年第39期；丁宇征：《“法官法”，還是“恐龍法官法”？》，《司法改革雜志》2010年第81期。由于沒有合理的司法評鑒制度和退出機制，這些不適任的法官無法被淘汰，直接導(dǎo)致司法公信力的下降，影響當(dāng)事人的訴訟利益，甚至有律師走上街頭，呼吁淘汰不良法官。(69)云鵬：《臺民間司改組織游行 吁通過“法官法”淘汰法官》，http://www.taiwan.cn/xwzx/bwkx/200710/t20071027_474927.htm?？梢姡谌∠缓侠砜己酥笜?biāo)之后可能出現(xiàn)的“考核真空”是值得警惕的，除了代之以更加合理的考核指標(biāo)之外，還必須建立和完善司法懲戒制度、辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制等等。在替代規(guī)則沒有建立起來之時，所謂“不合理的考核指標(biāo)”就成了看起來頗為無奈的選擇。正如有實務(wù)工作者說的那樣，“人們都知道考核制度發(fā)育不良，但不得不依靠它的存在去實現(xiàn)公正”。(70)余利國，金濤：《部門博弈與司法公正——以檢察機關(guān)績效考核為中心》，《西南政法大學(xué)學(xué)報》2010年第3期。

除此之外，統(tǒng)計規(guī)范等另一些更加細(xì)節(jié)的問題也被忽視了。如前所述，取消不合理考核指標(biāo)很大程度上針對的是實踐中存在的立案不實等“數(shù)據(jù)美化”問題。在解決“數(shù)據(jù)美化”問題的方案選擇上，取消不合理的考核指標(biāo)固然是“釜底抽薪”，但將太多希望寄托于這一方案反而會導(dǎo)致一些更加細(xì)節(jié)的規(guī)范被忽視。例如，在英國，警察通過歪曲數(shù)據(jù)來提高政績的現(xiàn)象也不鮮見。(71)英國的一位退休警察甚至專門出書揭露警察隊伍的數(shù)據(jù)造假現(xiàn)象。Rodger Patrick, A Tangled Web：Why You Can’t Believe Crime Statistics，London:Civitas,2014.為了解決數(shù)據(jù)造假的問題，英國于2002年出臺了《國家犯罪統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)》(National Crime Recording Standard)《內(nèi)政部數(shù)據(jù)統(tǒng)計規(guī)則》(Home Office Counting Rules)，目的即在于規(guī)制警察上報數(shù)據(jù)的自由裁量權(quán)。實踐證明，這些規(guī)范在控制犯罪黑數(shù)方面發(fā)揮了較大作用。(72)Vesna Stefanovska,“Real Or False Image of Police Recorded Crime: What Do the Crime Data Show？”，27 Criminology & Social Integration，no.221,227-228,2019.反觀我國的實踐，基層實務(wù)部門在上報數(shù)據(jù)方面享有極大裁量權(quán)，拆并案、另案處理等實踐中長期存在的現(xiàn)象沒有得到有效規(guī)制，基層實務(wù)部門得以根據(jù)考核需要進(jìn)行相關(guān)操作。此外，公檢法三機關(guān)之間、同一系統(tǒng)內(nèi)部不同地區(qū)之間關(guān)于某一項目的標(biāo)準(zhǔn)也都有所不同。例如，關(guān)于違法所得金額的認(rèn)定，有的地方以犯罪嫌疑人、被告人的實際非法所得為標(biāo)準(zhǔn)，有的地方則以銀行流水為標(biāo)準(zhǔn)；關(guān)于移送起訴率的認(rèn)定，有的地方以檢察院的起訴成功為標(biāo)準(zhǔn)，有的地方則區(qū)分絕對不起訴和相對不起訴，檢察院作出相對不起訴的也算完成移送起訴的指標(biāo)?？傊?，統(tǒng)計規(guī)則的缺失和統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)的混亂也是實務(wù)部門得以進(jìn)行“數(shù)據(jù)美容”的重要原因，上述問題不是僅憑一句“取消不合理的考核指標(biāo)”就能解決的。

綜上，在配套制度缺失的情況下，關(guān)于取消不合理考核指標(biāo)的要求只能是一句口號，而進(jìn)一步的改革也可以微觀層面的制度完善為切入點。

六、結(jié)語

在不合理的考核指標(biāo)為何難以取消的問題上，微觀層面的配套制度缺失是直接原因，中觀層面的路徑依賴是阻礙制度變遷的重要因素，宏觀層面的縱向“發(fā)包”結(jié)合橫向“競爭”的制度背景則是問題的根本所在。未來的研究和制度改革不能僅停留在空喊“取消”不合理的考核指標(biāo)上，還應(yīng)針對上述問題進(jìn)行相關(guān)調(diào)整。最為現(xiàn)實的改革路徑是從微觀層面著手，完善配套制度，包括探索更加科學(xué)的替代性考核方案、完善司法官員的懲戒制度、對統(tǒng)計方法進(jìn)行規(guī)范等等。

需要特別指出的是，縱向“發(fā)包”結(jié)合橫向“競爭”的治理方式在執(zhí)法司法之外的諸多場域中發(fā)揮著積極的作用，因此，要求將司法制度從這種治理方式中剝離的主張可能忽視了中國政法治理的復(fù)雜現(xiàn)實。目前，我國執(zhí)法司法考核制度的主要問題在于縱向“發(fā)包”結(jié)合橫向“競爭”的強激勵方式出現(xiàn)了一定的扭曲，盡快對激勵扭曲進(jìn)行調(diào)整可能更符合實際需要。從解決路徑來看，實務(wù)部門應(yīng)厘清對一系列制度的認(rèn)識誤區(qū)，一些制度的推進(jìn)不宜以考核的方式展開，否則，在這種強激勵的制度環(huán)境下，數(shù)字最終一定會是“好看”的，但也往往會伴隨著違背司法規(guī)律和制度設(shè)立初衷的問題。

總之，一些學(xué)者提出的“取消不合理考核指標(biāo)”的主張雖得到了實務(wù)界的回應(yīng)，但相關(guān)研究不應(yīng)止步于此，學(xué)術(shù)同仁還應(yīng)清楚地看到實踐和理論之間的鴻溝。在執(zhí)法司法考核制度的問題上，我們可能還需要進(jìn)一步打破學(xué)科的壁壘，用政治學(xué)、管理學(xué)的理論去深入地解釋現(xiàn)存的一些問題，為實踐提供更多的知識儲備。在本文中，筆者借鑒了政治學(xué)的學(xué)術(shù)資源，試圖從宏觀、中觀、微觀的視角來看待我國執(zhí)法司法中的考核問題，嘗試著解釋了當(dāng)前不合理的考核指標(biāo)難以取消的原因。然而，“路徑依賴”“行政發(fā)包”“政治錦標(biāo)賽”等理論都屬于簡化的理論框架，不可能包羅萬象，解釋所有問題。因此，筆者也期待著與學(xué)術(shù)同仁進(jìn)行更多的討論，為進(jìn)一步的改革提供更多的知識供給。