王冠 任建明

摘 要：紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是黨和國(guó)家的監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)，在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)中發(fā)揮著重要作用。進(jìn)入新時(shí)代以來，紀(jì)檢監(jiān)察體制改革不斷深化，明顯呈現(xiàn)出權(quán)力集中、權(quán)限擴(kuò)大的趨勢(shì)。由是，“誰來監(jiān)督紀(jì)委”成為一個(gè)更加迫切的議題。本文根據(jù)習(xí)近平總書記“各級(jí)紀(jì)委要強(qiáng)化自我監(jiān)督，自覺接受黨內(nèi)和社會(huì)監(jiān)督”的要求，在系統(tǒng)梳理現(xiàn)有監(jiān)督制約紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)制度和模式的基礎(chǔ)上建立了一個(gè)分析框架。監(jiān)督制約紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)制度的發(fā)展呈現(xiàn)間斷平衡性特征，黨的十九大時(shí)期是制度發(fā)展的“關(guān)鍵期”。當(dāng)前，已經(jīng)構(gòu)建起以黨內(nèi)監(jiān)督為主，多主體各有側(cè)重的制度框架;未來，監(jiān)督制約具體模式仍需探索并不斷充實(shí)。

關(guān)鍵詞：監(jiān)督制約;制度;機(jī)制;紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān);監(jiān)察權(quán)

中圖分類號(hào)：D630.9? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：2096-5729（2021）06-0028-12

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是黨和國(guó)家的監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)，在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)中發(fā)揮著重要作用。進(jìn)入新時(shí)代以來，紀(jì)檢監(jiān)察體制改革不斷深化，明顯呈現(xiàn)出權(quán)力集中、權(quán)限擴(kuò)大的趨勢(shì)。當(dāng)前，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)整合成為一個(gè)具有極高政治權(quán)威的“單頭制”反腐敗工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。1一方面，改革加強(qiáng)了黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威，提升了運(yùn)作效率。另一方面，權(quán)力的過分集中往往易于導(dǎo)致權(quán)力濫用。監(jiān)督權(quán)同樣存在被濫用和發(fā)生腐敗的可能。因此，如何對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督制約2，逐漸成為一個(gè)更加迫切的議題。

中央對(duì)權(quán)力制約與相互監(jiān)督的態(tài)度是非常明確的。2016年12月，時(shí)任中央紀(jì)委書記王岐山首次直面“誰來監(jiān)督紀(jì)委”的問題。他表示，紀(jì)委要以身作則，把監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子，對(duì)紀(jì)委的監(jiān)督首先在于各級(jí)黨委。紀(jì)委要把自我約束同接受黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督結(jié)合起來。[1]2017年1月，習(xí)近平總書記在黨的十八屆中央紀(jì)委七次全會(huì)上指出：“各級(jí)紀(jì)委要強(qiáng)化自我監(jiān)督，自覺接受黨內(nèi)和社會(huì)監(jiān)督，建設(shè)一支讓黨放心、人民信賴的紀(jì)檢干部隊(duì)伍，為全黨全社會(huì)樹起嚴(yán)格自律的標(biāo)桿?！盵2]習(xí)近平總書記的重要講話為解決“誰來監(jiān)督紀(jì)委”問題指明了方向。由是，“誰來監(jiān)督紀(jì)委”被列入正式議題。此后，一方面，學(xué)術(shù)界開展的相關(guān)研究日漸增多;另一方面，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)積極研究、實(shí)施具體接受監(jiān)督的方式和舉措。

對(duì)監(jiān)督者進(jìn)行監(jiān)督的議題早已有之，但囿于種種原因?qū)崉?wù)界對(duì)此鮮有置評(píng)，學(xué)術(shù)界亦對(duì)此關(guān)注不高。新時(shí)代以來，隨著紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的不斷深化，關(guān)于如何有效監(jiān)督紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)（權(quán)力）的議題逐漸開始發(fā)酵，研究開始逐漸增多。早在紀(jì)檢監(jiān)察體制改革之初，即有學(xué)者前瞻性地提出該議題。郭文亮[3]認(rèn)為，隨著黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)地位和作用的提升，更需要加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)督;可以適度分離，建立相對(duì)獨(dú)立、相互制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制。童之偉[4]認(rèn)為，被監(jiān)察者權(quán)利的保障與監(jiān)察者權(quán)力的運(yùn)用需要達(dá)成均衡;現(xiàn)有監(jiān)督制約其他國(guó)家機(jī)關(guān)依法行權(quán)的路徑幾乎都可用來監(jiān)督制約監(jiān)委，但需充實(shí)和革新。國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)開始后1，關(guān)于監(jiān)督監(jiān)察權(quán)的研究進(jìn)入到了新階段。譚世貴[5]、高越[6]、龔舉文[7]等認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)察權(quán)存在被濫用和發(fā)生腐敗的可能，須以制約和監(jiān)督，并提出了黨的監(jiān)督，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)[8]、司法機(jī)關(guān)制約監(jiān)督，社會(huì)組織和社會(huì)輿論、公民監(jiān)督，監(jiān)察機(jī)關(guān)自身監(jiān)督等多種方式。熊絲語[9]、曹亙平[10]、劉素梅[11]、南杰·隆英強(qiáng)等[12]、吳國(guó)斌等[13]認(rèn)為，內(nèi)外部的多元監(jiān)督主體應(yīng)相互配合，構(gòu)建形成內(nèi)外結(jié)合、銜接順暢、互相配合的全方位監(jiān)督制約體系。周智博[14]進(jìn)一步提出了在人大設(shè)立專門委員會(huì)，監(jiān)委會(huì)內(nèi)部設(shè)立調(diào)查委員會(huì)，建立監(jiān)察訴訟制度等較為具體的思路。林晨等[15]、秦前紅[16]著重探討了人大監(jiān)督監(jiān)委的方式與途徑。雷連莉等[17]、伍洪杏等[18]探討了檢察監(jiān)督監(jiān)委的方式方法。龔保霖[19]從人才選拔、培養(yǎng)和考核等視角思量對(duì)監(jiān)委的監(jiān)督。潘春玲[20]重點(diǎn)關(guān)注監(jiān)委自我監(jiān)督，并提出完善建議。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)也就如何加強(qiáng)自我監(jiān)督表達(dá)了明確態(tài)度。[21]任建明[22]指出，鑒于組織監(jiān)督的局限性，在頂層權(quán)力監(jiān)督方面只能依靠權(quán)力制約和民主監(jiān)督，尤其需要切實(shí)強(qiáng)化同級(jí)相互監(jiān)督。由此可見，盡管對(duì)于具體的監(jiān)督方式方法有不同觀點(diǎn)，但無論是專家學(xué)者還是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)都認(rèn)為，被關(guān)進(jìn)制度籠子的也應(yīng)該包括監(jiān)督者和監(jiān)督權(quán)。這些成果為本研究奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，提供了重要參考。

盡管現(xiàn)有研究已經(jīng)清楚闡述了監(jiān)督監(jiān)督者的重要意義，并從不同視角提出了一些很有見地的具體建議，但是，對(duì)這些監(jiān)督制度的有效性沒有進(jìn)行過具體分析，對(duì)于制度的發(fā)展空間和可能也沒有深入探討。因此，本文在系統(tǒng)梳理現(xiàn)有監(jiān)督紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)制度和模式的基礎(chǔ)上，一是根據(jù)一般性監(jiān)督要素結(jié)合實(shí)際情況，建立監(jiān)督有效性的分析框架;二是從制度主義視角，對(duì)監(jiān)督制約紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)制度和模式的發(fā)展空間與可能進(jìn)行了探討和展望。

一、紀(jì)檢監(jiān)察體制特征與監(jiān)督制約機(jī)制分析框架

（一）紀(jì)檢監(jiān)察體制特征

紀(jì)檢監(jiān)察體制通過“政黨-國(guó)家”復(fù)合結(jié)構(gòu)對(duì)黨和國(guó)家的監(jiān)督權(quán)進(jìn)行整合，產(chǎn)生事實(shí)上的權(quán)力混同。因此，對(duì)于一體兩面的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)行整體觀察和分析，不能割裂。

一是紀(jì)檢監(jiān)察體制的結(jié)構(gòu)、職能與領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系?，F(xiàn)行的紀(jì)檢監(jiān)察體制是在“政黨-國(guó)家”框架下，以中央紀(jì)委為核心建立的具有中國(guó)政治特色的監(jiān)督體制。首先，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)由黨的全國(guó)代表大會(huì)產(chǎn)生，中央紀(jì)委機(jī)關(guān)是中央紀(jì)律檢查委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu);紀(jì)委系統(tǒng)實(shí)行“雙重領(lǐng)導(dǎo)”。2其次，國(guó)家監(jiān)委不設(shè)黨組，與中央紀(jì)委合署辦公，一套機(jī)構(gòu)、兩個(gè)名稱，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職能;監(jiān)委系統(tǒng)實(shí)行“上級(jí)監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)監(jiān)委”。1由此可見，紀(jì)檢監(jiān)察體制是黨和國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)一體化的復(fù)合體制，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)首先是政治機(jī)關(guān)，本質(zhì)上就是黨的工作機(jī)構(gòu)。

二是紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)的屬性與分布。首先，黨的紀(jì)檢權(quán)和國(guó)家的監(jiān)察權(quán)，都是監(jiān)督權(quán)。其次，深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革后，中央重新修訂和制定了一系列法律法規(guī)，在調(diào)整范圍上按照“政黨-國(guó)家”的邏輯對(duì)黨的紀(jì)律檢查權(quán)和國(guó)家的監(jiān)察權(quán)劃出了相對(duì)明晰的邊界，因而呈現(xiàn)出紀(jì)法分離的分布狀態(tài)。再次，從監(jiān)察法和相關(guān)配套規(guī)定的文本來看，法律法規(guī)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)督調(diào)查措施的規(guī)定和授權(quán)上，沒有超出行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察院反貪污賄賂部門原來的范圍。但權(quán)力的集中度提升了——原來由幾家分別行使的權(quán)力，現(xiàn)在集中到了監(jiān)察機(jī)關(guān)一家。當(dāng)前，在紀(jì)檢、監(jiān)察合署辦公體制下，紀(jì)檢、監(jiān)察權(quán)能夠被一體行使，在內(nèi)部實(shí)現(xiàn)紀(jì)法貫通[23]，實(shí)際上大大強(qiáng)化了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)。

（二）監(jiān)督制約機(jī)制分析框架

我們遵循習(xí)近平總書記關(guān)于各級(jí)紀(jì)委加強(qiáng)“自我監(jiān)督”，自覺接受“黨內(nèi)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督”的三項(xiàng)要求;根據(jù)黨章2和黨內(nèi)法規(guī)3關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的有關(guān)規(guī)定;根據(jù)憲法和法律中關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督和制約的有關(guān)規(guī)定4;引入監(jiān)督所需四項(xiàng)條件[22]，建構(gòu)起一個(gè)監(jiān)督紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的“二三四”分析框架：兩個(gè)維度、三種類型、四項(xiàng)條件（圖1）。對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督的兩個(gè)維度：縱向監(jiān)督、橫向監(jiān)督;三種類型：組織監(jiān)督、權(quán)力制約，社會(huì)監(jiān)督;四項(xiàng)條件：能力、信息、資源、問責(zé)。該框架是一個(gè)開放式的結(jié)構(gòu)，各種類型的監(jiān)督方式都可以納入其中，具有良好的兼容性和分析功能。

1.兩個(gè)維度。“縱向監(jiān)督”主要指自上而下的監(jiān)督，例如黨中央對(duì)中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委的監(jiān)督，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委對(duì)本系統(tǒng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)督等。

“橫向監(jiān)督”主要指法律意義上處于平等政治生態(tài)地位的主體之間的權(quán)力制約，以及體制外的社會(huì)監(jiān)督等。

2.三種類型。“組織監(jiān)督”或稱黨內(nèi)監(jiān)督。本文重點(diǎn)關(guān)注黨中央對(duì)中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委的監(jiān)督，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督。

“權(quán)力制約”既是對(duì)西方分權(quán)制衡（Separation of Power;Check and Balance）觀念的中譯，也是中國(guó)共產(chǎn)黨主流話語自我演化的新詞。[24]當(dāng)前，在中國(guó)國(guó)家權(quán)力橫向配置層面形成了“一會(huì)一府一委兩院”結(jié)構(gòu)。在這一新的五元結(jié)構(gòu)中[25]，人民代表大會(huì)行使立法權(quán)，政府行使行政權(quán)，監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)察權(quán)，法院和檢察院共同行使司法權(quán)1。由是，各國(guó)家機(jī)關(guān)之間構(gòu)成了新的協(xié)調(diào)與制約的權(quán)力關(guān)系。本文重點(diǎn)關(guān)注人大常委會(huì)、檢察院和監(jiān)委之間的權(quán)力制約關(guān)系——人大常委會(huì)對(duì)監(jiān)委的監(jiān)督，以及檢察院對(duì)監(jiān)委的法律監(jiān)督。

“社會(huì)監(jiān)督”沒有統(tǒng)一的定義，大體是指由黨和國(guó)家機(jī)關(guān)以外的社會(huì)組織和公民對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督。該意涵范疇內(nèi)還包括“民主監(jiān)督”“群眾監(jiān)督”“輿論監(jiān)督”2“媒體監(jiān)督”等各有側(cè)重的類型。盡管體制外的社會(huì)力量是否能夠成為一種相對(duì)獨(dú)立且有效的監(jiān)督主體還有待商榷。但從形式上，本文還是設(shè)定了兩個(gè)觀察對(duì)象：特約監(jiān)察員監(jiān)督、媒體監(jiān)督。

3.四項(xiàng)條件?！澳芰Α笔侵副O(jiān)督主體或監(jiān)督者必須要具備相應(yīng)的監(jiān)督知識(shí)和能力，能達(dá)到專業(yè)水準(zhǔn)為佳。

“信息”是指監(jiān)督主體或監(jiān)督者必須要能獲取進(jìn)行監(jiān)督所需的信息，如達(dá)到信息對(duì)稱是理想狀態(tài)。規(guī)定監(jiān)督客體或被監(jiān)督者主動(dòng)公開信息，是滿足信息條件的普遍方式。

“資源”是指應(yīng)當(dāng)為監(jiān)督主體或監(jiān)督者充分授權(quán)，并提供充足的人力和預(yù)算等。

“問責(zé)”是指監(jiān)督主體能夠?qū)o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)履行其監(jiān)督責(zé)任實(shí)行嚴(yán)格的問責(zé)?！皢栘?zé)”是對(duì)“Accountability”的中譯3，其意為“當(dāng)一個(gè)人處于某職位時(shí)，公眾有權(quán)對(duì)其進(jìn)行批評(píng)，并要求其對(duì)有關(guān)事情向公眾作出解釋”[26]（P10）。由于中西方政治體制的差異，在中國(guó)的政治實(shí)踐中很難完全套用西方既有的“問責(zé)”的理論。因?yàn)?，“一切政治都具有本土性?，所以中國(guó)的“問責(zé)”定義需要基于本土政治現(xiàn)實(shí)來建構(gòu)。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)以及規(guī)范性文件等官方文本，當(dāng)前中國(guó)政治實(shí)踐中的問責(zé)制度大致可以分為三類：行政問責(zé)5、黨內(nèi)問責(zé)6、監(jiān)察問責(zé)7?？傮w而言，無論是行政問責(zé)、黨內(nèi)問責(zé)，還是監(jiān)察問責(zé)，本質(zhì)上都屬于同體問責(zé)（內(nèi)部問責(zé)）——即組織憑借自身權(quán)力建立的一種內(nèi)控（監(jiān)督）機(jī)制，其目的是追究責(zé)任、規(guī)范行為或提高效率等。

盡管我們還可以開列出更多的條件清單，但無論如何以上四項(xiàng)條件對(duì)于監(jiān)督者來說是缺一不可的——如果監(jiān)督者不具備相關(guān)的專業(yè)知識(shí)和技能，或無法獲得被監(jiān)督者的關(guān)鍵信息，或資源嚴(yán)重缺乏，或無法對(duì)其履職情況進(jìn)行問責(zé)，都不可能有效履行監(jiān)督職責(zé)。

二、監(jiān)督制約機(jī)制分析：

能力、信息、資源、問責(zé)

本節(jié)我們對(duì)黨和國(guó)家已經(jīng)建立的監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行梳理和分析。一是觀察當(dāng)前已經(jīng)建立的監(jiān)督制度和實(shí)行的監(jiān)督舉措，二是對(duì)監(jiān)督的有效性進(jìn)行分析（表1）。

（一）黨中央對(duì)中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委的監(jiān)督

首先，根據(jù)黨章和《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)工作條例》1規(guī)定，中央紀(jì)委受黨中央領(lǐng)導(dǎo)，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委向黨中央報(bào)告工作、對(duì)黨中央負(fù)責(zé)，接受黨中央的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，接受習(xí)近平總書記、中央政治局、中央政治局常委會(huì)的直接領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。其次，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系體現(xiàn)了黨中央對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。一是黨章中并未規(guī)定中央紀(jì)委書記負(fù)責(zé)制2，中央紀(jì)委實(shí)行的是集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工相結(jié)合的制度3——常務(wù)委員會(huì)集體領(lǐng)導(dǎo)，常務(wù)委員會(huì)委員各有分工。二是監(jiān)察法中明確了黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，但并未規(guī)定國(guó)家監(jiān)委主任負(fù)責(zé)制[27]。再次，由于國(guó)家監(jiān)委委員同時(shí)也是中央紀(jì)委常務(wù)委員會(huì)委員，因此在分工安排中表現(xiàn)為，“（中央紀(jì)委書記）負(fù)責(zé)中央紀(jì)委全面工作;（中央紀(jì)委副書記、國(guó)家監(jiān)委主任）協(xié)助（中央紀(jì)委書記）主持中央紀(jì)委日常工作;主持國(guó)家監(jiān)委全面工作;協(xié)管……，分管……。（某常委）協(xié)調(diào)……。（某常委）分管……。（某常委）協(xié)助……”。[28]需要注意的是，分工意見中的“負(fù)責(zé)”是指分工負(fù)責(zé)，而非明確中央紀(jì)委書記在合署體制中的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。這種制度安排，一方面保證了紀(jì)檢監(jiān)察體制的“權(quán)威高效”;另一方面中央紀(jì)委書記、國(guó)家監(jiān)委主任形成了一種實(shí)質(zhì)上的相互制約關(guān)系，強(qiáng)化了中央政治局的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，體現(xiàn)了黨中央對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作的“集中統(tǒng)一”領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。

黨中央對(duì)中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委的監(jiān)督，具備能力、信息、資源、問責(zé)四項(xiàng)條件。根據(jù)黨章和黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)規(guī)定，黨的中央委員會(huì)及其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)作為黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，在能力、信息、資源、問責(zé)四個(gè)方面具有制度性保障。

（二）紀(jì)委監(jiān)委的自我監(jiān)督

國(guó)家監(jiān)委成立以來，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)同志多次強(qiáng)調(diào)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要依法開展工作，嚴(yán)守權(quán)力邊界，慎用權(quán)力，維護(hù)黨中央權(quán)威。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在加強(qiáng)自身監(jiān)督方面做出很多努力，如建立紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室，創(chuàng)立特約監(jiān)察員制度;制定《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》《監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》《中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委監(jiān)督檢查審查調(diào)查措施使用規(guī)定（試行）》《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督工作的意見》等，以規(guī)范執(zhí)紀(jì)執(zhí)法行為和加強(qiáng)案件監(jiān)督管理等內(nèi)控機(jī)制。

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在加強(qiáng)自身監(jiān)督方面也采取了很多舉措。一方面，黨中央和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)通過制定一系列法律法規(guī)，構(gòu)建了監(jiān)督制約制度的“四梁八柱”;通過開展一系列具體舉措，打通了體制機(jī)制的實(shí)踐模式。一是中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委機(jī)關(guān)黨委設(shè)有機(jī)關(guān)紀(jì)委對(duì)機(jī)關(guān)干部監(jiān)督。二是設(shè)立紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室（2014年）加強(qiáng)對(duì)本系統(tǒng)干部監(jiān)督。三是以立法立規(guī)加強(qiáng)監(jiān)督，用制度建設(shè)回應(yīng)“誰來監(jiān)督紀(jì)委”的關(guān)切。2017年，中共中央辦公廳印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》，將中央紀(jì)委的工作規(guī)則上升為黨中央制定的黨內(nèi)法規(guī)。[29]2020年，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督工作的意見》，是加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督工作的基礎(chǔ)性、規(guī)范性指導(dǎo)文件。[30]四是強(qiáng)化案件監(jiān)督管理室職能，對(duì)監(jiān)督檢查、審查調(diào)查工作全過程進(jìn)行監(jiān)督管理，著力加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督。五是通過采取組織分設(shè)、相互監(jiān)督等制度設(shè)計(jì)，優(yōu)化內(nèi)部工作流程，實(shí)現(xiàn)相互制約。此處的紀(jì)檢監(jiān)察工作流程指監(jiān)督檢查、審查調(diào)查等相關(guān)部門為了完成工作目標(biāo)而開展的一系列邏輯相關(guān)行動(dòng)的集合。中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委機(jī)關(guān)在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革中對(duì)工作流程進(jìn)行再造，將以往集中于某一個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室的工作拆分為監(jiān)督檢查、審查調(diào)查兩部分，實(shí)行前后端各管一段的工作流程，以權(quán)力分解進(jìn)行內(nèi)部制衡。新的工作流程防止執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門權(quán)力過于集中，有效降低了工作人員進(jìn)行機(jī)會(huì)主義行為的可能，避免了管理失序;同時(shí)加強(qiáng)了監(jiān)督工作，有利于履行好監(jiān)督第一職責(zé)。黨的十九大以來，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)堅(jiān)持刀刃向內(nèi)，持續(xù)強(qiáng)化自我監(jiān)督、堅(jiān)決防止“燈下黑”取得明顯成效——2019年，全國(guó)談話函詢紀(jì)檢監(jiān)察干部9 800余人，組織處理1.3萬人，處分3 500余人，移送檢察機(jī)關(guān)150人;[31]2020年，全國(guó)談話函詢紀(jì)檢監(jiān)察干部8 781人，組織處理9 573人，處分3 117人，移送檢察機(jī)關(guān)121人。[32]

中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委的自我監(jiān)督，具備能力、信息、資源、問責(zé)四項(xiàng)條件。根據(jù)黨章和黨內(nèi)法規(guī)有關(guān)規(guī)定，紀(jì)委系統(tǒng)實(shí)行“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制，紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)“兩為主”1，對(duì)派駐機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)“三為主”2，理順領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的同時(shí)強(qiáng)化了監(jiān)督關(guān)系。根據(jù)憲法和監(jiān)察法有關(guān)規(guī)定，監(jiān)委系統(tǒng)實(shí)行上級(jí)監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)監(jiān)委。在紀(jì)檢監(jiān)察合署體制下，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委可以在本系統(tǒng)內(nèi)對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和下級(jí)機(jī)構(gòu)問責(zé)，使自我監(jiān)督具有剛性約束力。

（三）人大常委會(huì)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督

2018年修改憲法后，國(guó)家權(quán)力橫向配置層面形成了“一會(huì)一府一委兩院”結(jié)構(gòu)。在五元結(jié)構(gòu)中[25]，人民代表大會(huì)行使立法權(quán)，政府行使行政權(quán)，監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)察權(quán)，法院和檢察院共同行使司法權(quán)3。在人民代表大會(huì)根本政治制度下，國(guó)家監(jiān)委接受全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)監(jiān)督，是完善和健全人民當(dāng)家作主制度體系的應(yīng)有之義。根據(jù)憲法、監(jiān)察法及實(shí)施條例等規(guī)定，人大對(duì)監(jiān)委的監(jiān)督形式包括聽取并審議專項(xiàng)工作報(bào)告、進(jìn)行執(zhí)法檢查、就有關(guān)事項(xiàng)詢問和質(zhì)詢、進(jìn)行合憲性審查和備案審查等。當(dāng)前，全國(guó)人大已經(jīng)實(shí)行的相關(guān)監(jiān)督舉措包括：一是全國(guó)人大常委會(huì)設(shè)立監(jiān)察和司法委員會(huì)4以加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察工作的監(jiān)督，具體監(jiān)督模式尚在探索中。5二是根據(jù)監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)向人大常委會(huì)作專項(xiàng)工作報(bào)告。62020年8月10日，全國(guó)人大常委會(huì)聽取了國(guó)家監(jiān)委專項(xiàng)工作報(bào)告。國(guó)家監(jiān)委主任楊曉渡向全國(guó)人大常委會(huì)作了關(guān)于開展反腐敗國(guó)際追逃追贓工作情況的報(bào)告[33];2021年4月15日，北京市監(jiān)委主任陳雍向市人大常委會(huì)作專項(xiàng)工作報(bào)告。[34]

全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約，具備能力、資源條件，限制性具備信息條件，不具備問責(zé)條件。全國(guó)人大常委會(huì)作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，在能力、資源方面具有制度性保障。信息方面，因?yàn)槭欠癫扇?bào)告工作的方式，以及采取何種報(bào)告工作的方式，應(yīng)根據(jù)不同國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)性質(zhì)和具體情況來確定。[35]由于紀(jì)檢監(jiān)察體制是合署體制，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)并非單純的國(guó)家機(jī)關(guān)，也是黨的政治機(jī)關(guān)，必須自覺把工作置于黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下，旗幟鮮明講政治。[36]因此，作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的全國(guó)人大，不具有監(jiān)督黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)和紀(jì)律檢查權(quán)的主體資格。在“政黨-國(guó)家”框架下，這種方式雖非獨(dú)有1，但在一定程度上是否可能減弱對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督？盡管監(jiān)委已經(jīng)開始實(shí)行向人大常委會(huì)作專項(xiàng)工作報(bào)告制度，但報(bào)告內(nèi)容的選擇權(quán)在監(jiān)委，是否可能一定程度上使審議報(bào)告的形式大于實(shí)質(zhì)？問責(zé)方面，憲法和法律未授予其對(duì)監(jiān)委的問責(zé)權(quán)。

（四）檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督

檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)[37]，是國(guó)家監(jiān)督體系重要組成部分，在推進(jìn)全面依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家中發(fā)揮重要作用。對(duì)監(jiān)委進(jìn)行法律監(jiān)督具有充分法理依據(jù)，既符合檢察機(jī)關(guān)的憲法定位，也是“尊重和保障人權(quán)”的法治精神的具體體現(xiàn)。根據(jù)憲法、監(jiān)察法及實(shí)施條例、人民檢察院刑事訴訟規(guī)則2等，檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察工作的法律監(jiān)督主要體現(xiàn)在法法銜接環(huán)節(jié)——行使審查起訴權(quán)、調(diào)查監(jiān)督權(quán)等[27]，并在權(quán)力分工、銜接、制衡中實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)司法監(jiān)督[38]。對(duì)此，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)表示要進(jìn)一步完善涉嫌職務(wù)犯罪案件的協(xié)作機(jī)制。加強(qiáng)與司法執(zhí)法機(jī)關(guān)的相互配合和相互制約，做好涉嫌職務(wù)犯罪案件的移送審查起訴工作，堅(jiān)決防止設(shè)定不切實(shí)際的工作目標(biāo)。積極配合檢察機(jī)關(guān)退回補(bǔ)充調(diào)查工作等。[39]

檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約，具備能力、資源條件;限制性具備信息條件;不具備問責(zé)條件。作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)在能力、資源方面具有制度性保障。信息方面，以最高人民檢察院為例，第三檢察廳（職務(wù)犯罪檢察廳）主要負(fù)責(zé)辦理國(guó)家監(jiān)委移送的職務(wù)犯罪案件，在審查逮捕、起訴、出庭支持公訴、抗訴等方面，開展相關(guān)審判監(jiān)督以及相關(guān)案件的補(bǔ)充偵查等。但檢察機(jī)關(guān)只能根據(jù)憲法和法律授權(quán)，在法法銜接環(huán)節(jié)進(jìn)行法律監(jiān)督，對(duì)于違紀(jì)相關(guān)情況無權(quán)過問。問責(zé)方面，憲法和法律未授予其對(duì)監(jiān)委問責(zé)權(quán)。

（五）特約監(jiān)察員對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督

特約監(jiān)察員制度是一項(xiàng)具有多重屬性，歷久彌新的政治制度。1989年監(jiān)察部創(chuàng)立了特邀監(jiān)察員制度，2018年國(guó)家監(jiān)委成立后傳承并新建了特約監(jiān)察員制度，以《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》（下稱《工作辦法》）回應(yīng)關(guān)于“誰來監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)”的關(guān)切，體現(xiàn)了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主動(dòng)接受外部監(jiān)督的意愿。2019年1月11日，13位特約監(jiān)察員列席了黨的十九屆中央紀(jì)委三次全會(huì)[40]，這是特約監(jiān)察員制度建立以來的首次，也是中央紀(jì)委全會(huì)歷史上的首次。此舉向外界清楚地展示了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主動(dòng)接受外部監(jiān)督。[41]

特約監(jiān)察員對(duì)國(guó)家監(jiān)委的監(jiān)督，限制性具備能力、信息條件;不具備資源、問責(zé)條件。能力方面，特約監(jiān)察員中的一部分是資深相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者及專業(yè)人士，具有較高的相關(guān)素養(yǎng)和能力。信息方面，并非所有特約監(jiān)察員都對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作十分了解。盡管監(jiān)察機(jī)關(guān)提升了服務(wù)意識(shí)，主動(dòng)創(chuàng)造了一些條件幫助特約監(jiān)察員履行監(jiān)督職責(zé)。例如，邀請(qǐng)列席中央紀(jì)委全會(huì)，進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，邀請(qǐng)調(diào)研、座談、授課等。但這些選擇性供給的信息是否有利于監(jiān)督，還有待商榷。資源方面，特約監(jiān)察員都是自然人且是兼職，基本上不可能具備豐富的監(jiān)督資源。問責(zé)方面，法律和《工作辦法》未授予其對(duì)監(jiān)委的問責(zé)權(quán);賦予的建議權(quán)和批評(píng)權(quán)是一種弱約束。

（六）媒體對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督

一般意義上，媒體監(jiān)督或輿論監(jiān)督屬于社會(huì)監(jiān)督范疇。加強(qiáng)媒體輿論監(jiān)督對(duì)改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，提升國(guó)家治理水平，監(jiān)督公權(quán)力正確使用，促進(jìn)依法治國(guó)等方面，都能發(fā)揮積極作用。一方面，媒體是受到高度管控的行業(yè)。黨管媒體是中國(guó)媒體管理的根本特征[42]，也決定了媒體并非獨(dú)立的社會(huì)監(jiān)督力量。換句話說，當(dāng)代的“媒體監(jiān)督”本質(zhì)上是一種黨政權(quán)力的延伸行為[43]。盡管在自媒體時(shí)代，社會(huì)輿論或個(gè)體的力量能夠借助新媒體平臺(tái)和新型傳播方式有所擴(kuò)大，但總體上輿論還是受到高度管控的，這也是世界各國(guó)的普遍做法。另一方面，進(jìn)入新時(shí)代以來，紀(jì)檢監(jiān)察傳媒強(qiáng)勢(shì)崛起，形成了一報(bào)兩刊，一網(wǎng)一微一端一號(hào)，紙網(wǎng)深融的戰(zhàn)略布局。[44]因此，對(duì)于媒體監(jiān)督，我們應(yīng)該將其作為一種組織監(jiān)督的延伸，或是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自身的一種窗口指導(dǎo)。

媒體對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，限制性具備能力、信息條件;不具備資源、問責(zé)條件。能力方面，作為被稱為“無冕之王”的媒體進(jìn)行監(jiān)督的專業(yè)能力毋庸置疑，但受各方面諸多限制。信息方面，盡管媒體行業(yè)在信息收集、加工和傳播等方面具有明顯的專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，但由于紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的相對(duì)封閉性和工作內(nèi)容的高度保密性，使媒體獲得進(jìn)行監(jiān)督的有效信息并不容易。資源方面，媒體不具備監(jiān)督資源。問責(zé)方面，法律未授予其對(duì)監(jiān)委的問責(zé)權(quán)。

三、監(jiān)督制約機(jī)制特征：黨內(nèi)監(jiān)督為主，多主體各有側(cè)重

結(jié)構(gòu)功能主義認(rèn)為，監(jiān)督制約是組織不可或缺的內(nèi)控機(jī)制。進(jìn)入新時(shí)代以來，紀(jì)檢監(jiān)察體制改革不斷深化，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督對(duì)象進(jìn)一步明晰——實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力監(jiān)督全覆蓋。新的體制機(jī)制顯著擴(kuò)張了紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)力的邊界，因此必須有合適的監(jiān)督制約機(jī)制與之配套，規(guī)范黨和國(guó)家監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行，確保“黨之利器、國(guó)之利器”不至失序失控。具有中國(guó)政治特色的紀(jì)檢監(jiān)察合署體制兼有“政黨-國(guó)家”兩重屬性，這使得對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督制約的制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐，成為一項(xiàng)需要統(tǒng)籌考慮多維關(guān)系的復(fù)雜工作。黨中央在深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革中，進(jìn)行了通盤規(guī)劃并做出有效制度安排，構(gòu)建起以黨內(nèi)監(jiān)督為主，多主體各有側(cè)重的監(jiān)督制約制度框架。

第一，黨內(nèi)監(jiān)督是主要方面。其中，黨中央的監(jiān)督是組織內(nèi)控的結(jié)構(gòu)性要求，是最高監(jiān)督，最為關(guān)鍵。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自我監(jiān)督既是接受中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和對(duì)中央負(fù)責(zé)的具體體現(xiàn)，也反映了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)自身建設(shè)的高度自覺。黨中央監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)在于最高權(quán)威性。紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)自我監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)在于，一是中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委的權(quán)威性;二是信息的對(duì)稱性。局限性也很明顯，一是監(jiān)督成效取決于監(jiān)督者的決心和態(tài)度，自我監(jiān)督往往是一把雙刃劍;二是自上而下的監(jiān)督，無法實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

第二，在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，國(guó)家機(jī)關(guān)按憲法法律規(guī)定各司其職、相互監(jiān)督，是不可或缺的法定功能。人大常委會(huì)監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)，一是在于權(quán)力法定;二是在專業(yè)能力、信息獲取方面具有制度性保障。局限性在于監(jiān)督動(dòng)力不足，二者在創(chuàng)新監(jiān)督制約模式與方法等方面沒有展現(xiàn)出明確的主動(dòng)意愿。

第三，社會(huì)監(jiān)督方式方法有限，具有參與和象征意義，但實(shí)際作用比較有限，是重要補(bǔ)充。歷屆特約（邀）監(jiān)察員中的專家學(xué)者往往把工作重點(diǎn)放在一些政策問題的調(diào)研上，為監(jiān)察機(jī)關(guān)提供專業(yè)咨詢、出謀劃策。此外，特約監(jiān)察員的產(chǎn)生方式是否能使其具有積極的監(jiān)督意愿和動(dòng)力也需要探討。從性質(zhì)上看，我們可以將特約監(jiān)察員監(jiān)督作為“群眾監(jiān)督”的代表機(jī)制。一般來看，個(gè)體對(duì)于組織進(jìn)行監(jiān)督是很困難的，這也是本文沒有將“群眾監(jiān)督”單列分析的原因。進(jìn)入新時(shí)代以來，紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)運(yùn)用媒體進(jìn)行“窗口指導(dǎo)”開展自我監(jiān)督已常態(tài)化，但鮮見系統(tǒng)外媒體對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督的案例。

以黨內(nèi)監(jiān)督為主，多主體各有側(cè)重的監(jiān)督制約制度框架，從結(jié)構(gòu)上看與中國(guó)特色社會(huì)主義政治體制是對(duì)應(yīng)的，反映了“黨要管黨”“全面從嚴(yán)治黨”的高度自覺;與“全面依法治國(guó)”指導(dǎo)思想是一致的，反映了對(duì)黨章和黨內(nèi)法規(guī)、憲法和相關(guān)法律的遵循。從關(guān)系上看，在黨和國(guó)家監(jiān)督實(shí)踐關(guān)涉的各利益相關(guān)者（Stakeholder）1中，蘊(yùn)含著從“影響”“參與”到“共同治理”的內(nèi)在邏輯關(guān)系1。中國(guó)共產(chǎn)黨所秉持的人民至上，沒有自己特殊利益的超然立場(chǎng)[45]，使其能夠統(tǒng)合“政治監(jiān)督—相互監(jiān)督”相關(guān)者的利益，是中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的具體體現(xiàn)。

四、探討與建議

（一）監(jiān)督制約制度框架已經(jīng)形成并保持穩(wěn)定

監(jiān)督制約紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的議題是伴隨著紀(jì)檢監(jiān)察體制改革進(jìn)程的深化而逐漸發(fā)酵并進(jìn)入學(xué)界和公眾視野的。換句話說，監(jiān)督制約紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)制度是紀(jì)檢監(jiān)察制度改革的衍生品并與之相適應(yīng)。因此，對(duì)于該制度的觀察與分析要放在新時(shí)代以來深化紀(jì)檢監(jiān)察制度改革的大背景下進(jìn)行。

改革開放以來，紀(jì)檢監(jiān)察制度變遷呈現(xiàn)出明顯的間斷平衡性特征（Punctuated Equilibrium）2。紀(jì)檢監(jiān)察制度變遷的內(nèi)在邏輯是連續(xù)的，但在“關(guān)鍵期”（Conjuncture）3受內(nèi)外部因素的影響，使制度產(chǎn)生階躍式變化?！瓣P(guān)鍵期”不是指瞬間發(fā)生的事件，而是一段相對(duì)較短的期間，當(dāng)時(shí)行動(dòng)者所作的選擇對(duì)于后續(xù)的結(jié)果具有較強(qiáng)的決定性[46]。黨的十八大至十九大期間，黨中央主導(dǎo)的紀(jì)檢監(jiān)察“三項(xiàng)改革”4完成了基礎(chǔ)建構(gòu)。因此，黨的十九大以來——以國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的成立為起點(diǎn)——是監(jiān)督制約紀(jì)檢監(jiān)察制度建構(gòu)的“關(guān)鍵期”。制度發(fā)展初期的路徑選擇會(huì)對(duì)未來產(chǎn)生關(guān)鍵性影響。決策者一旦做出選擇，其后的發(fā)展路徑就被鎖定，制度必然沿著此時(shí)確定的大方向不斷向前延伸、自我強(qiáng)化。國(guó)家監(jiān)委成立至今的近五年是建構(gòu)監(jiān)督制約紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)體制機(jī)制的“關(guān)鍵期”。這一時(shí)期建構(gòu)起的黨內(nèi)監(jiān)督為主、多主體各有側(cè)重的制度框架已趨近穩(wěn)定，為未來具體模式的探索框定出一個(gè)較為明確的范圍。

（二）監(jiān)督制約具體模式仍需探索并不斷充實(shí)

黨的十九大以來，監(jiān)督制約紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)模式的一系列探索與實(shí)踐，為規(guī)范監(jiān)督權(quán)運(yùn)行提供了切實(shí)可行的解決方案。未來監(jiān)督制約模式還需進(jìn)一步探索，方式方法還有進(jìn)一步調(diào)適的空間，但總體上不會(huì)突破現(xiàn)有制度框架?，F(xiàn)有的監(jiān)督制約機(jī)制中，只有黨內(nèi)監(jiān)督的兩種模式具備“能力、信息、資源、問責(zé)”四項(xiàng)條件，其他模式在監(jiān)督條件上各有缺項(xiàng)。尤其是“問責(zé)”條件的缺項(xiàng)，使其監(jiān)督缺少了剛性約束。問責(zé)本質(zhì)上是一種內(nèi)部責(zé)任追究制度，具有“上問下責(zé)”特征，而不是平行的詰問。因此，黨中央可以對(duì)中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委問責(zé)，紀(jì)委監(jiān)委系統(tǒng)內(nèi)可以實(shí)行問責(zé)，但系統(tǒng)外的監(jiān)督制約主體無法對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)問責(zé)。一些學(xué)者就此提出了比較具體的改進(jìn)建議：如在加強(qiáng)人大監(jiān)督方面，可以在法定職責(zé)內(nèi)對(duì)法律未明確規(guī)定的問題進(jìn)行監(jiān)督探索，還可以通過加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，倒逼其加強(qiáng)對(duì)監(jiān)委的監(jiān)督。[15]加強(qiáng)檢察監(jiān)督方面，可以通過強(qiáng)化立案監(jiān)督，防止選擇性執(zhí)法;強(qiáng)化調(diào)查監(jiān)督，規(guī)范使用強(qiáng)制措施[18];在監(jiān)委留置場(chǎng)所設(shè)立派駐檢察室，落實(shí)調(diào)取核實(shí)證據(jù)制度;嚴(yán)格適用非法證據(jù)排除規(guī)則;賦予檢察機(jī)關(guān)留置審批權(quán)、留置期間審查權(quán);對(duì)監(jiān)察人員職務(wù)犯罪的偵查權(quán)等[17]。加強(qiáng)特約監(jiān)察員監(jiān)督方面，可以通過加強(qiáng)獨(dú)立性[47]、搭建形式多樣的活動(dòng)平臺(tái)等方式[48]，改進(jìn)當(dāng)前存在的職責(zé)不明、邊界不清、渠道不通、合力不足等問題[49]。還有學(xué)者提出加強(qiáng)監(jiān)察信息公開，保障律師在監(jiān)察調(diào)查中依法執(zhí)業(yè)的權(quán)利等建議。[5]當(dāng)然，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)以“打鐵必須自身硬”的政治自覺，不斷強(qiáng)化自身權(quán)力監(jiān)督制約。一是牢固樹立法治、程序、證據(jù)意識(shí)，嚴(yán)格依紀(jì)依法合規(guī)開展工作。二是貫徹落實(shí)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督工作的意見》，落實(shí)“一崗雙責(zé)”，開展“一案雙查”，聚焦“關(guān)鍵少數(shù)”，對(duì)執(zhí)紀(jì)（法）違紀(jì)（法）者堅(jiān)決“零容忍”。三是定期更新紀(jì)檢監(jiān)察干部廉政信息，研判風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、排查問題線索。在可預(yù)見的未來，監(jiān)督制約紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的具體模式仍會(huì)向前探索并不斷充實(shí)，但總體上會(huì)在黨的十九大以來建構(gòu)的制度框架下不斷調(diào)適。

在權(quán)力的分散與集中、平衡與效率之間如何取舍，一直以來是困擾政治制度設(shè)計(jì)者的難題。因?yàn)椤氨O(jiān)控監(jiān)督者”這個(gè)問題還沒有令人滿意的解決辦法。[50]（P123）對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約應(yīng)當(dāng)遵循有利于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)大局，有利于監(jiān)督權(quán)依規(guī)依法獨(dú)立行使、依規(guī)依法制約與監(jiān)督，黨內(nèi)監(jiān)督、國(guó)家制約與社會(huì)監(jiān)督并重，內(nèi)、外部監(jiān)督制約相結(jié)合的原則，并依據(jù)不同主體，采取不同方式和程序。我們期待今后黨的監(jiān)督制約能夠更加完善，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督能夠進(jìn)一步健全;紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠更加主動(dòng)地接受外部監(jiān)督，確保監(jiān)督執(zhí)紀(jì)執(zhí)法權(quán)始終在制度的籠子里規(guī)范有序運(yùn)行。因?yàn)?，?duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督制約將使其更具權(quán)威和公信力。

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