朱光喜 楊海祿

摘要：以信息為基礎(chǔ)的管理技術(shù)在公共治理領(lǐng)域中創(chuàng)新應(yīng)用越來越廣泛，但已有研究只關(guān)注常態(tài)情形下的技術(shù)治理創(chuàng)新擴散。文章基于TOE框架，構(gòu)建“危機程度—經(jīng)濟發(fā)展—技術(shù)能力”三維分析框架，并以新冠肺炎疫情防控期間健康碼擴散為例，采用事件史分析法，探討公共衛(wèi)生危機中技術(shù)治理創(chuàng)新擴散的影響因素。結(jié)果顯示：公共衛(wèi)生危機中危機程度與地方政府采納技術(shù)治理創(chuàng)新呈負相關(guān)，而經(jīng)濟發(fā)展和技術(shù)能力與地方政府采納技術(shù)治理創(chuàng)新呈正相關(guān)。較之于常態(tài)情形，作為公共衛(wèi)生危機特有屬性的危機程度對地方政府采用技術(shù)治理創(chuàng)新具有明顯的抑制作用，但經(jīng)濟發(fā)展和技術(shù)能力依然是推動技術(shù)治理創(chuàng)新擴散的重要因素。經(jīng)濟實力和技術(shù)能力越強的地方政府會有更強的風險偏好和承受能力，會更積極地尋求技術(shù)治理創(chuàng)新手段來應(yīng)對危機和恢復經(jīng)濟社會秩序。

關(guān)鍵詞：公共衛(wèi)生危機；技術(shù)治理創(chuàng)新；影響因素；健康碼；擴散

中圖分類號：D601文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）11-0013-09

基金項目：廣西研究生教育創(chuàng)新計劃項目（學位與研究生教育改革課題）“民族地區(qū)院校研究生《公共政策研究》課程本土化改革與實踐”（JGY2021108）。

一、問題的提出

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”等信息技術(shù)的迅速發(fā)展，技術(shù)大規(guī)模應(yīng)用到公共治理領(lǐng)域并推動著治理體系和政務(wù)服務(wù)的時代變革[1]，技術(shù)治理逐漸發(fā)展成為現(xiàn)代公共治理的基本形態(tài)[2]。所謂技術(shù)治理，一般認為是信息技術(shù)在公共治理中的應(yīng)用[3]，即政府為了提升公共治理效率，借助各種信息技術(shù)手段開展的治理活動，如實施電子政務(wù)[4]、建設(shè)智慧政府[5]、推行數(shù)據(jù)治理[6]等。信息技術(shù)不僅帶來了常態(tài)情境下地方政府的治理變革，還極大地推動了公共衛(wèi)生危機領(lǐng)域的治理創(chuàng)新。這種將技術(shù)治理和公共衛(wèi)生危機管理進行創(chuàng)新性結(jié)合的方式能有效降低危機防控的難度和成本、提升危機治理的效率和科學化水平，從而迅速得到推廣應(yīng)用。如“健康碼”就是典型的案例，其在新冠肺炎疫情防控中起到了精準防控的作用并在短期內(nèi)得到大范圍的擴散。那么，在公共衛(wèi)生危機情境下哪些因素會影響技術(shù)治理創(chuàng)新擴散？其較之于常態(tài)情形會有何差別？這些是技術(shù)治理的創(chuàng)新與擴散領(lǐng)域需要回答的新問題。

已有研究主要聚焦于研究常態(tài)情形下電子政務(wù)、公安微博、政務(wù)短視頻和“互聯(lián)網(wǎng)+”等典型的技術(shù)治理創(chuàng)新擴散的影響因素。已有研究主要從三個方面展開探討：一是府際關(guān)系因素，包括縱向行政壓力和橫向區(qū)域擴散壓力等[7]；二是經(jīng)濟環(huán)境因素，包括經(jīng)濟發(fā)展水平、市場化程度、經(jīng)濟開放程度、政府財政健康狀況等[8]；三是技術(shù)能力因素，包括電子政務(wù)績效、互聯(lián)網(wǎng)普及率、公眾的信息技術(shù)應(yīng)用能力和科技支出水平等[9]。盡管有個別文獻關(guān)注到公共危機情境下的創(chuàng)新擴散現(xiàn)象，但重點在于探究公共危機事件引發(fā)的爆發(fā)式技術(shù)治理創(chuàng)新擴散特征[10]。因此，已有研究缺乏針對公共衛(wèi)生危機情境下技術(shù)治理創(chuàng)新擴散影響因素的分析。

本文以新冠肺炎疫情防控期間健康碼擴散為例，基于TOE框架構(gòu)建分析框架，運用事件史分析法對公共衛(wèi)生危機情境中技術(shù)治理創(chuàng)新實現(xiàn)擴散的影響因素進行探究。

二、理論基礎(chǔ)與研究假設(shè)

托納茨基（Tornatizky）和弗萊舍（Fleischer）在技術(shù)接受模型和創(chuàng)新擴散理論的基礎(chǔ)上提出了用于分析新興技術(shù)應(yīng)用影響因素的TOE框架[11]。TOE框架認為組織對創(chuàng)新性技術(shù)的采納和應(yīng)用受到環(huán)境、組織和技術(shù)三方面的共同影響。其中，環(huán)境因素強調(diào)組織外部環(huán)境的影響，包括組織的外部條件以及政策環(huán)境等[12]；組織因素涉及組織的特征，包括組織發(fā)展的自身壓力、組織資源[13]等；技術(shù)因素主要關(guān)注技術(shù)特征對組織采用技術(shù)創(chuàng)新的影響，主要包括技術(shù)能力等[14]。TOE框架在技術(shù)治理創(chuàng)新中得到了廣泛的應(yīng)用和驗證[15]。本文基于此框架提出影響公共衛(wèi)生危機中技術(shù)治理創(chuàng)新擴散的環(huán)境、組織和技術(shù)三個方面的關(guān)鍵影響因素。

（一）環(huán)境因素：危機程度

在公共衛(wèi)生危機中，地方政府面臨風險防控的嚴峻挑戰(zhàn)，危機程度成為組織采納技術(shù)治理創(chuàng)新時所需要考慮的關(guān)鍵外部環(huán)境，且這種外部環(huán)境很可能會阻礙地方政府采納技術(shù)治理創(chuàng)新。公共衛(wèi)生危機具有廣泛的傳播性，控制傳染源從而控制危機的蔓延是地方政府在公共衛(wèi)生危機治理中最重要的目標，而控制人員流動從而抑制傳染源的傳播是最有效的方法，因此對涉及人口流動的技術(shù)治理手段地方政府會持謹慎態(tài)度。同時，技術(shù)治理創(chuàng)新本身還具有可靠性風險[16]，因為技術(shù)治理創(chuàng)新是以信息技術(shù)為基礎(chǔ)，在信息的獲取、整合、研判和風險識別中可能存在偏差甚至誤判，如果將以偏差甚至錯誤的信息為基礎(chǔ)的技術(shù)治理創(chuàng)新應(yīng)用到公共衛(wèi)生危機治理中，有可能使危機進一步傳播，甚至產(chǎn)生公共衛(wèi)生危機治理風險的疊加效應(yīng)。

（二）組織因素：經(jīng)濟發(fā)展

組織因素是指不同地方政府的特點。在我國政治制度和政府體制下地方政府間的差異主要來自政府的經(jīng)濟發(fā)展和資源能力差異，即經(jīng)濟發(fā)展需求和財政支撐能力的不同，這種差異會影響其采納實施技術(shù)治理創(chuàng)新的行為。首先，公共衛(wèi)生危機會阻斷生產(chǎn)要素的流動和調(diào)配從而破壞經(jīng)濟發(fā)展秩序。經(jīng)濟發(fā)展水平越高的地方，其對生產(chǎn)要素和資源的流動性依賴更強，從而在危機中經(jīng)濟損失更大，因此其地方政府對任何有助于在危機中迅速恢復經(jīng)濟常態(tài)的技術(shù)治理創(chuàng)新的需求更強。其次，技術(shù)治理創(chuàng)新的實施需要財政資源的支持，技術(shù)治理創(chuàng)新在創(chuàng)新研發(fā)、后臺技術(shù)維護、專業(yè)人員運營等方面都需要大量的資金投入來支撐，豐富的財政資源可以為地方政府采納技術(shù)治理創(chuàng)新提供財力保障[17]。

（三）技術(shù)因素：技術(shù)能力

技術(shù)能力包括政府的技術(shù)供給能力和公眾的技術(shù)應(yīng)用能力。地方政府的技術(shù)供給能力越強，越有助于政府接受和適應(yīng)技術(shù)治理創(chuàng)新[18]，尤其在公共衛(wèi)生危機中，面對緊急形勢，技術(shù)治理創(chuàng)新必須在短期內(nèi)快速完成，這更要求地方政府具備很強的技術(shù)供給能力[19]。同時，公眾的技術(shù)應(yīng)用能力越強，對技術(shù)治理創(chuàng)新的運行原理和操作越易理解和接受，對技術(shù)治理創(chuàng)新的需求和接受性就越強[20]，并且還會主動要求地方政府通過技術(shù)治理創(chuàng)新來緩解公共衛(wèi)生危機給個人造成的困境，從而促進地方政府采用技術(shù)治理創(chuàng)新[21]。

上述基于TOE框架提出的三個方面因素的作用機理見圖1。

在公共衛(wèi)生危機中，地方政府面臨著危機防控和經(jīng)濟發(fā)展的雙重困境：一方面，地方政府需要采取管控措施，降低人員等生產(chǎn)要素的流動性來控制危機擴散，而這會阻滯經(jīng)濟秩序的恢復；另一方面，地方政府迫切需要通過人員等生產(chǎn)要素的流動來滿足經(jīng)濟發(fā)展的強烈需求，而這可能導致公共衛(wèi)生危機風險的進一步增加，甚至引發(fā)社會危機。技術(shù)治理創(chuàng)新可以通過大數(shù)據(jù)判定人員等生產(chǎn)要素的風險等級，并根據(jù)風險等級的不同進行分類管理，讓符合條件的要素流動，禁止不符合條件的要素流動，以實現(xiàn)既可以保證公共衛(wèi)生危機防控工作嚴格執(zhí)行，又可以恢復正常經(jīng)濟秩序的目的。

據(jù)此本文提出了三個基本研究假設(shè)。

H1：危機程度越嚴重，地方政府采用技術(shù)治理創(chuàng)新的可能性越小。

H2：經(jīng)濟發(fā)展越強，地方政府采用技術(shù)治理創(chuàng)新的可能性越大。

H3：技術(shù)能力越高，地方政府采用技術(shù)治理創(chuàng)新的可能性越大。

三、實證分析：新冠肺炎疫情中的健康碼擴散

（一）健康碼擴散案例

2020年初，新冠肺炎疫情暴發(fā)，為應(yīng)對疫情各地實行封閉式管理，經(jīng)濟和生活秩序受到巨大影響。2月11日，浙江省杭州市率先上線健康碼以作為人員是否可以流動的憑證，2月17日浙江省全省上線健康碼，隨后其他省份也開始采用。健康碼以信息技術(shù)為基礎(chǔ)，通過整合和對比個人的居住地信息、行程信息以及各地衛(wèi)生健康部門上報的新冠肺炎確診病例、疑似病例及密切接觸者等人員信息，給個人發(fā)放證明其高、中、低風險的紅、黃、綠三色碼。持有綠碼的低風險者可以以規(guī)定的方式在規(guī)定的范圍內(nèi)流動，而持有黃碼的中風險者被限制流動，持有紅碼的高風險者則被禁止流動。為促進復工復產(chǎn)，2月29日，國家政務(wù)服務(wù)平臺啟用防疫健康信息碼。3月23日，西藏上線健康碼，標志著全國31個省級政府（除港澳臺）已全部上線健康碼。

選擇健康碼擴散作為案例有兩個原因：第一，新冠肺炎疫情屬于典型的公共衛(wèi)生危機，而健康碼為精準防控疫情產(chǎn)生，符合本文的研究情境；第二，健康碼通過個人申報健康信息和大數(shù)據(jù)分析研判的方式，屬于典型的信息技術(shù)在公共衛(wèi)生危機治理中的創(chuàng)新性應(yīng)用。

本文選取中國31個省級政府為研究對象：一是省級政府是地方層面負責統(tǒng)籌疫情防控工作的最高層次決策主體，能真實體現(xiàn)地方政府采納健康碼的決策特征；二是省級政府健康碼上線信息較之于市縣級政府的信息更為全面和公開，獲取的研究數(shù)據(jù)更為準確。

（二）變量、數(shù)據(jù)和方法

1.變量描述

（1）因變量。本文選取健康碼采用與否作為因變量（二分類變量），指的是某省級政府在研究的日期內(nèi)是否上線健康碼，將其上線日期及以后日期變量賦值為1，此前日期變量均賦值為0。

（2）自變量。①危機程度因素：選取新增確診、累計治愈和累計死亡人數(shù)三個變量來衡量。新增確診和累計死亡人數(shù)越多，疫情防控形勢越嚴峻，而累計治愈人數(shù)越多則表明疫情防控形勢越緩和。②經(jīng)濟發(fā)展因素：選取第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重、平均GDP增速和流動人口占比三個變量來衡量。第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重和平均GDP增速作為宏觀經(jīng)濟的重要觀測指標，可以很好地衡量地方政府的經(jīng)濟發(fā)展需求和財政支撐能力，流動人口占比則能進一步反映經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和發(fā)展需求。③技術(shù)能力因素：選取省級政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力指數(shù)和互聯(lián)網(wǎng)普及率來衡量。健康碼本質(zhì)上是信息技術(shù)在公共衛(wèi)生危機治理中的應(yīng)用，它與政府的信息技術(shù)供給能力和公眾的信息技術(shù)應(yīng)用能力密切相關(guān)。政府的信息技術(shù)供給能力可以用省級政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力指數(shù)來衡量，公眾的信息技術(shù)應(yīng)用能力可以用互聯(lián)網(wǎng)普及率來衡量。

（3）控制變量。①相鄰省份采用比例。地理接壤的地區(qū)在許多方面都有共同之處，相互學習和模仿的機會更多、可能性也更大，并更傾向于將彼此視為競爭對手[22]。本文用與該省地理位置接壤的省份采用健康碼的比例來衡量相鄰省份采用比例。②中央推動。中央政府的行政推動會促進地方政府采納治理創(chuàng)新[23]。本文以2020年2月17日國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制印發(fā)《關(guān)于科學防治精準施策分區(qū)分級做好新冠肺炎疫情防控工作的指導意見》和2020年2月29日國家政務(wù)服務(wù)平臺推出“防疫健康信息碼”作為中央行政推動的標志。③人口規(guī)模。研究表明地方政府的人口規(guī)模與政府組織的新政策采納概率成正比[24]。因此需要控制各省級政府的人口規(guī)模，采用各省級政府年末常住人口總數(shù)進行衡量。④地理區(qū)域。鑒于我國不同地理區(qū)域具有較大的差異性[25]，將地理區(qū)域作為控制變量。本文以中部地區(qū)為參照組，設(shè)置東部、西部和東北三個虛擬變量。⑤醫(yī)療機構(gòu)床位數(shù)。一個地區(qū)的醫(yī)療資源可利用情況會影響到該地區(qū)的疫情防控形勢，不同省級政府在可以利用的醫(yī)療資源方面存在顯著差異，通常用醫(yī)療機構(gòu)床位數(shù)來對其進行衡量[26]。

2.數(shù)據(jù)來源及數(shù)據(jù)處理

（1）數(shù)據(jù)來源。本文因變量的數(shù)據(jù)來自各省級人民政府網(wǎng)站、各省級衛(wèi)生健康委員會和人民網(wǎng)等權(quán)威官方平臺。自變量的數(shù)據(jù)來自《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒（2020）》[27]、《省級政府和重點城市網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力（政務(wù)服務(wù)“好差評”）調(diào)查評估報告（2020）》[28]、第39次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》[29]等統(tǒng)計資料和研究報告，以及國家統(tǒng)計局、中國政府網(wǎng)和百度疫情實時大數(shù)據(jù)報告等公開的網(wǎng)站資料。由于事件史是用t時刻的條件狀態(tài)預測t+1時刻的事件發(fā)生概率，因此以日為單位變動的危機程度各個變量是采用前置1天的實時數(shù)據(jù)；而經(jīng)濟發(fā)展和技術(shù)能力各變量以及控制變量中的人口規(guī)模、醫(yī)療機構(gòu)床位數(shù)等以年度為單位變動的變量采用的是2019年的狀態(tài)數(shù)據(jù)。其中，互聯(lián)網(wǎng)普及率采用的是2017年第39次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》的數(shù)據(jù)，因為本次報告公布了各省份的互聯(lián)網(wǎng)普及率，此后的報告均未發(fā)布該數(shù)據(jù)。各變量及數(shù)據(jù)來源見表1。

對于中央出臺文件和國家推行健康碼兩個變量，考慮到政策要求不可能立即產(chǎn)生擴散效應(yīng)，因此把中央出臺文件產(chǎn)生效應(yīng)的時間滯后1天，將2月18日及以后日期變量賦值為1，此前日期變量均賦值為0，同理將國家健康碼產(chǎn)生效應(yīng)的時間也滯后1天。此外，本文對數(shù)值較大的變量取對數(shù)處理，如新增確診、累計治愈、累計死亡和人口規(guī)模等，從而消除可能存在的異方差影響。

（2）假設(shè)驗證方法。由于本文設(shè)計的因變量為二分類變量，因此不適用于OLS經(jīng)典回歸，這種二分類變量的研究可以選擇Logit模型[30]，因此本文也采用logit模型對研究假設(shè)進行實證分析，并且采用了穩(wěn)健性標準誤，以降低異方差的干擾。

（三）結(jié)果分析

1.省級政府采納健康碼概況

本文以日為單位，繪制了省級政府健康碼每日上線數(shù)和累計上線數(shù)的擴散概況（見圖2）。

圖2顯示，我國31個省級政府僅用了39天就全部上線了健康碼，擴散速度極快。從累計上線的數(shù)量來看，其圖形呈現(xiàn)出S形曲線，符合創(chuàng)新擴散的一般規(guī)律。

2.回歸分析

采用Logit回歸的具體結(jié)果見表2?；貧w結(jié)果顯示，不同因素對健康碼的采納擴散有著不同的影響。

模型1是包含控制變量的基準模型，模型2、模型3和模型4在模型1的基礎(chǔ)上分別加入了危機程度、經(jīng)濟發(fā)展和技術(shù)能力三個因素所包含的變量，模型5在模型1的基礎(chǔ)上加入了危機程度因素和經(jīng)濟發(fā)展因素的變量，模型6包含了所有的變量。其中，模型6的R方值大于其他模型，說明包含危機程度、經(jīng)濟發(fā)展和技術(shù)能力的綜合模型對健康碼擴散的解釋力最強。

危機程度方面，新增確診和累計死亡同健康碼的采納負相關(guān)且在模型2、模型5和模型6中都通過了0.01水平上的統(tǒng)計顯著性檢驗；累計治愈同健康碼的采納正相關(guān)且也在模型2、模型5和模型6中通過了0.01水平上的統(tǒng)計顯著性檢驗。表明地方政府面臨的危機程度越嚴重，采用健康碼的可能性越小，反之則采用健康碼的可能性越大，假設(shè)H1得到驗證。

經(jīng)濟發(fā)展方面，第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重在模型3、模型5和模型6中均與健康碼的采用正相關(guān)且在模型5和模型6中通過了顯著性檢驗；平均GDP增速與健康碼的采用正相關(guān)且在模型3、模型5和模型6中均通過了0.01水平上的顯著性檢驗；流動人口占比也與健康碼的采用正相關(guān)且在模型3中通過了0.01水平上的顯著性檢驗。表明地方政府的經(jīng)濟發(fā)展需求和財政支撐能力越強，采用健康碼的可能性越大，假設(shè)H2得到驗證。

技術(shù)能力方面，政務(wù)服務(wù)能力指數(shù)與健康碼的采用正相關(guān)，并且在模型4中通過了0.01水平上的顯著性檢驗，在模型6中通過了0.05水平上的顯著性檢驗；互聯(lián)網(wǎng)普及率在模型4和6中與健康碼的采用正相關(guān)。表明地方政府的技術(shù)供給能力和公眾的技術(shù)應(yīng)用能力越強，采用健康碼的可能性就越大，假設(shè)H3得到驗證。

此外，大部分控制變量通過了顯著性檢驗，表明相鄰省份采用比例、中央出臺文件以及國家推行健康碼等因素對省級政府上線健康碼也會產(chǎn)生影響。

四、研究結(jié)論

本文基于“危機程度—經(jīng)濟發(fā)展—技術(shù)能力”的三維框架，以新冠肺炎疫情防控期間健康碼擴散為例，對公共衛(wèi)生危機中技術(shù)治理創(chuàng)新擴散的影響因素進行了實證分析。結(jié)果顯示：公共衛(wèi)生危機中，危機程度負向影響地方政府采用技術(shù)治理創(chuàng)新的概率，而經(jīng)濟發(fā)展和技術(shù)能力則正向影響地方政府采用技術(shù)治理創(chuàng)新的概率。

在公共衛(wèi)生危機中，經(jīng)濟越發(fā)達的地方因受到的損失更大從而采用技術(shù)治理創(chuàng)新來恢復經(jīng)濟秩序的需求越強，并且經(jīng)濟越發(fā)達地方政府的財政資源越豐富，采用技術(shù)治理創(chuàng)新的經(jīng)濟支撐能力就越強。技術(shù)治理創(chuàng)新是以技術(shù)的開發(fā)和運用為基礎(chǔ)，因此除了經(jīng)濟發(fā)展驅(qū)動和財政支撐能力，地方政府的信息技術(shù)供給能力和公眾的信息技術(shù)應(yīng)用能力也會直接影響其對技術(shù)治理創(chuàng)新的采納，地方政府的信息技術(shù)供給能力越強，轄區(qū)公眾對技術(shù)治理創(chuàng)新的需求和接受程度越高，采納技術(shù)治理創(chuàng)新的可能性就越大。因此，公共衛(wèi)生危機中地方政府在決策是否采納技術(shù)治理創(chuàng)新時，盡管都會把危機及其風險作為重要的考量因素并采取謹慎的態(tài)度，但經(jīng)濟實力和技術(shù)能力越強的地方政府會有更強的風險偏好和承受能力，會更積極地尋求技術(shù)治理創(chuàng)新手段來應(yīng)對危機和恢復經(jīng)濟社會秩序。

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責任編輯：羅鈺涵