羅宇

摘要：“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化+鐵腳板”模式是近年來被廣泛運(yùn)用于基層社會(huì)治理的一種模式，取得了良好的成效，尤其是在新冠肺炎疫情防控時(shí)期發(fā)揮了不可替代的作用，然而，該模式在應(yīng)用過程中也暴露出很多問題。文章主以南京市秦淮區(qū)在疫情防控時(shí)期“大網(wǎng)鐵”模式的應(yīng)用為例，探討了“大網(wǎng)鐵”模式在數(shù)據(jù)開放共享、數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)和數(shù)據(jù)再運(yùn)用等方面面臨的挑戰(zhàn)，以及街道社區(qū)解決問題資源能力有限、群眾參與度和積極性不足、網(wǎng)格員定位過多難以兼顧、專職網(wǎng)格員隊(duì)伍人才短缺等問題，最后從提升政府?dāng)?shù)據(jù)治理水平、推動(dòng)專業(yè)網(wǎng)格員人才隊(duì)伍建設(shè)方面提出了優(yōu)化“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化+鐵腳板”管理模式的對(duì)策與建議。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)；網(wǎng)格化管理；基層社會(huì)治理

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2021）11-0042-05

基金項(xiàng)目：江蘇省研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目“突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下‘大網(wǎng)鐵模式研究”（科研CX89632）。

一、提出問題

“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化+鐵腳板”（簡稱“大網(wǎng)鐵”）治理模式是江蘇省在抗擊新冠肺炎疫情防控期間應(yīng)用的一種依靠大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)導(dǎo)航，通過網(wǎng)格化立體防控，廣大黨員干部邁開腳板深入一線，外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散，在城鄉(xiāng)社區(qū)進(jìn)行群防群治、聯(lián)防聯(lián)控的新型治理機(jī)制。它的初始版本是2004年北京市東城區(qū)首創(chuàng)的萬米單元網(wǎng)格的網(wǎng)格化管理模式[1]，在實(shí)踐中取得了良好成效。在之后的10多年間，網(wǎng)格化管理模式逐步在全國各個(gè)地區(qū)被廣泛推廣和運(yùn)用。

2013年，網(wǎng)格化管理在黨的十八屆三中全會(huì)被正式提出。2019年，黨的十九屆四中全會(huì)提出推行網(wǎng)格化管理和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，夯實(shí)基層社會(huì)治理基礎(chǔ)。網(wǎng)格化管理模式逐漸成為基層政府進(jìn)行社會(huì)治理的新管理模式。推進(jìn)創(chuàng)新網(wǎng)格化社會(huì)治理機(jī)制工作，是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的一項(xiàng)奠基工程，是破解基層社會(huì)治理難題、提升城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的有效路徑。

自2015年開始，大數(shù)據(jù)技術(shù)逐漸成熟并迅猛發(fā)展[2]，開始被廣泛運(yùn)用于網(wǎng)格化管理模式的運(yùn)作中?！按髷?shù)據(jù)+網(wǎng)格化”正是對(duì)網(wǎng)格化社會(huì)治理機(jī)制的一次重要?jiǎng)?chuàng)新?！按髷?shù)據(jù)+網(wǎng)格化”模式的出現(xiàn)代表著社會(huì)治理走向了信息化、數(shù)字化和智能化的發(fā)展方向，是網(wǎng)格化管理的2.0版本。

2020年初，突如其來的新冠肺炎疫情是對(duì)國家治理體系和治理能力的一次大考，也是對(duì)基層社區(qū)治理體系和治理能力的一次檢驗(yàn)。面對(duì)特殊時(shí)期基層繁復(fù)冗雜的治理需求，江蘇首創(chuàng)“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化+鐵腳板”治理模式——網(wǎng)格化管理的3.0版本，在抗擊新冠肺炎疫情防控期間筑牢了“外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散”的堅(jiān)固防線，在全國較早實(shí)現(xiàn)新冠肺炎確診病例“清零”，全程“零死亡”。在核查流動(dòng)人口方面，“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化+鐵腳板”治理模式也發(fā)揮了不可替代的作用，從2020年1月24日除夕夜開始，南京市秦淮區(qū)在3天時(shí)間內(nèi)完成了對(duì)全區(qū)流動(dòng)人口的集中摸排工作，去除數(shù)據(jù)重復(fù)、向行業(yè)和部門反推送、拆遷不存在等情況，完成了所有推送數(shù)據(jù)的一次全面普查?！按髷?shù)據(jù)+網(wǎng)格化+鐵腳板”治理模式是我國疫情實(shí)現(xiàn)有效防控的重要手段，它的出現(xiàn)標(biāo)志著網(wǎng)格化管理走向了3.0時(shí)代。

雖然“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化+鐵腳板”模式較傳統(tǒng)網(wǎng)格化管理模式有了很大改進(jìn)，但該模式在運(yùn)用過程中也暴露了很多問題，筆者以2020年南京市秦淮區(qū)在疫情防控時(shí)期“大網(wǎng)鐵”模式的應(yīng)用為例，具體探討“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化+鐵腳板”管理模式面臨的困境和挑戰(zhàn)，并提出優(yōu)化“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化+鐵腳板”管理模式的對(duì)策與建議。

二、“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化+鐵腳板”模式面臨的問題

本文主要采用了個(gè)案研究法和訪談法，結(jié)合秦淮區(qū)部門工作人員、社區(qū)書記、網(wǎng)格員和志愿者的個(gè)案訪談資料，探討“大網(wǎng)鐵”模式在大數(shù)據(jù)技術(shù)支持機(jī)制、網(wǎng)格化管理承接能力、“鐵腳板”隊(duì)伍建設(shè)過程三方面所面臨的問題。

（一）大數(shù)據(jù)技術(shù)支持機(jī)制欠缺

1.數(shù)據(jù)孤島問題——跨部門數(shù)據(jù)開放和共享不足

2019年4月，秦淮區(qū)社會(huì)治理綜合指揮中心建成運(yùn)行，社會(huì)治理涉及的各大部門基本上都在一體化運(yùn)行，如政法委、信訪局、退役軍人事務(wù)局、司法局等。2019年底進(jìn)行“兩賦兩強(qiáng)”街道改革時(shí)，在該中心又成立了全省第一家副區(qū)級(jí)的網(wǎng)格化中心——秦淮區(qū)網(wǎng)格服務(wù)管理中心，主要承擔(dān)信息互動(dòng)、預(yù)警監(jiān)測、指揮調(diào)度、數(shù)據(jù)分析和考核監(jiān)督5大功能。目前，大多數(shù)網(wǎng)格化管理工作都是依托社會(huì)治安綜合治理指揮中心開展，管理對(duì)象涵蓋各種社會(huì)人群，如：青少年、社會(huì)組織、特殊群體、外來人口等，管理內(nèi)容包括調(diào)節(jié)社會(huì)矛盾糾紛、監(jiān)管校園安全、督查經(jīng)濟(jì)市場、司法保障、市容維護(hù)、民政事業(yè)、文化教育、醫(yī)療健康等方面。

秦淮區(qū)大數(shù)據(jù)管理局某位工作人員談道：“現(xiàn)在管理辦法和基礎(chǔ)設(shè)施差不多出來了，重點(diǎn)是做數(shù)據(jù)歸集，數(shù)據(jù)歸集也做了兩輪調(diào)研，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，區(qū)里數(shù)據(jù)的流程、質(zhì)量還有共享率都非常低，很多數(shù)據(jù)難以實(shí)現(xiàn)共享開放?！庇捎诓煌卫碇黧w所屬部門及行政級(jí)別不同、垂直管理和屬地管理分割、市場經(jīng)濟(jì)體制下部門利益化趨向，以及各部門委托了不同的大數(shù)據(jù)應(yīng)用開發(fā)公司進(jìn)行大數(shù)據(jù)建設(shè)，部門間數(shù)據(jù)對(duì)接阻礙較大，數(shù)據(jù)安全難以保障，數(shù)據(jù)共享無法實(shí)現(xiàn)。這些成為多元主體共同治理的瓶頸和障礙。

2.數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)問題——數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)成為瓶頸

指揮中心某工作人員談道：“網(wǎng)格化社會(huì)治理應(yīng)該是個(gè)動(dòng)詞，不應(yīng)該是個(gè)名詞，光前端治理好，信息都收上來了，放在那兒看有什么用，秦淮區(qū)就是想把平臺(tái)做實(shí)，從區(qū)委書記和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都想做實(shí)，不能搞花架子，現(xiàn)在搞花架子很簡單，把這個(gè)平臺(tái)優(yōu)化一下，展示一下。大部分網(wǎng)格化指揮中心就是純粹的展示功能，點(diǎn)進(jìn)去發(fā)現(xiàn)后端沒有數(shù)據(jù)支撐，純粹是一個(gè)數(shù)據(jù)展示。所以要說事件流轉(zhuǎn)的數(shù)據(jù)，估計(jì)到目前為止全省也就秦淮區(qū)有?！?/p>

雖然現(xiàn)階段很多社會(huì)治理綜合指揮平臺(tái)搭建的數(shù)據(jù)服務(wù)框架完整，數(shù)據(jù)前端功能良好，但網(wǎng)格員輸入的事件在平臺(tái)內(nèi)無法流轉(zhuǎn)。指揮中心大屏幕只有數(shù)據(jù)展示功能，后端沒有數(shù)據(jù)支撐，無法將網(wǎng)格化管理中的事件流通起來，不利于迅速、及時(shí)、準(zhǔn)確地對(duì)網(wǎng)格內(nèi)事務(wù)進(jìn)行回應(yīng)。社會(huì)治理綜合指揮平臺(tái)往往成為外表酷炫、形式好看的“花瓶”，成為應(yīng)付上級(jí)部門檢查的窗口，網(wǎng)格化管理偏離根本目標(biāo)，流于形式、功能蛻化。要盡可能快速推廣可進(jìn)行事件流轉(zhuǎn)的數(shù)據(jù)服務(wù)功能，使數(shù)據(jù)“活起來”，使網(wǎng)格內(nèi)事件能夠真正在省、市、區(qū)、街道、社區(qū)各級(jí)平臺(tái)中流轉(zhuǎn)處理。

3.數(shù)據(jù)再運(yùn)用問題——對(duì)已有數(shù)據(jù)的再分析和應(yīng)用不足

目前，網(wǎng)格化管理模式對(duì)大數(shù)據(jù)的使用僅停留在數(shù)據(jù)收集、整合和反饋至網(wǎng)格員階段，對(duì)反饋上去的數(shù)據(jù)的后續(xù)價(jià)值的再挖掘和再運(yùn)用不足，形成了常見的數(shù)據(jù)浪費(fèi)現(xiàn)象。應(yīng)進(jìn)一步對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行量化統(tǒng)計(jì)分析和相關(guān)性分析，從網(wǎng)格員根據(jù)大數(shù)據(jù)及時(shí)服務(wù)發(fā)展到網(wǎng)格員根據(jù)大數(shù)據(jù)提前服務(wù)。充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的治安風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警功能，提早發(fā)現(xiàn)網(wǎng)格內(nèi)的“風(fēng)險(xiǎn)因素”，提前預(yù)測可能出現(xiàn)的社區(qū)治安問題、犯罪問題、吸毒問題等，從事后打擊逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑邦A(yù)防，增強(qiáng)大數(shù)據(jù)用于源頭治理的能力。

（二）網(wǎng)格化管理承接能力薄弱

1.街道和社區(qū)整合資源的能力有限

借助網(wǎng)格對(duì)基層社會(huì)信息進(jìn)行收集與傳達(dá)，是發(fā)現(xiàn)基層社會(huì)矛盾和問題的渠道，而網(wǎng)格化管理最終的指向還是提高將問題解決在基層的能力和效率。在我國現(xiàn)行行政管理體制中，街道只是政府的派出機(jī)構(gòu)，而不具備處理基層民眾生活涉及的復(fù)雜事件的能力。網(wǎng)格員發(fā)現(xiàn)問題并上報(bào)社會(huì)治理綜合指揮平臺(tái)后，靠分管該領(lǐng)域的部門匯總到區(qū)政府一級(jí)，過程慢、處理時(shí)間長，易造成久拖不決的問題，并且對(duì)于涉及多部門的事件，部門間容易互相推諉，不利于迅速準(zhǔn)確地化解基層矛盾。網(wǎng)格只是發(fā)揮了發(fā)現(xiàn)問題的基本功能，問題的解決最終還需要依靠國家和政府的力量，這亟待政府進(jìn)行相應(yīng)的政府職能改革。這樣才能更好地與大數(shù)據(jù)支撐網(wǎng)格化管理的新模式進(jìn)行協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，使網(wǎng)格化管理形成從信息采集到問題處理的閉環(huán)，真正達(dá)到“無縫隙”治理效能。

2.群眾參與度和積極性不足

黨的十九大報(bào)告提出，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制。多元主體共建社會(huì)治理格局是我國在新時(shí)代背景下要實(shí)現(xiàn)的美好愿景。而不管是傳統(tǒng)的網(wǎng)格化管理模式，還是新的運(yùn)用大數(shù)據(jù)手段支撐網(wǎng)格化管理的模式，基層網(wǎng)格單元內(nèi)的群眾對(duì)于網(wǎng)格化管理的主動(dòng)性都非常低，甚至出現(xiàn)群眾不識(shí)網(wǎng)格員的尷尬場面。網(wǎng)格化管理是一個(gè)各處理步驟完美銜接的閉環(huán)工作流程，網(wǎng)格員在社會(huì)治理一體化指揮平臺(tái)上報(bào)送每天發(fā)生的事件，平臺(tái)后臺(tái)根據(jù)事件所屬管轄部門分類傳送給各職能部門，由職能部門接收并進(jìn)行處理，整個(gè)體系缺乏公眾的介入和監(jiān)督。社區(qū)居民在網(wǎng)格化管理中的唯一接入點(diǎn)是在社會(huì)治理一體化平臺(tái)的支持下，通過平臺(tái)參與網(wǎng)格員工作績效考核，考核內(nèi)容涵蓋網(wǎng)格員日常工作內(nèi)容、居民意見、民主化評(píng)議等方面[3]，群眾僅能通過居民意見這一部分對(duì)網(wǎng)格員的工作表現(xiàn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，相對(duì)于網(wǎng)格化管理工作整體來說，這種參與可謂微乎其微。由于網(wǎng)格化管理是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的閉環(huán)工作流程，無需社區(qū)居民主動(dòng)參與社會(huì)治理，其運(yùn)行缺乏公眾參與，因而社區(qū)自治和多元主體共同治理較難實(shí)現(xiàn)。

（三）“鐵腳板”隊(duì)伍建設(shè)問題突出

1.網(wǎng)格員定位過多難以兼顧

目前有一種常見的錯(cuò)誤觀念，即把網(wǎng)格化治理理解為網(wǎng)格治理，覺得所有的事情網(wǎng)格都能解決，把所有的工作都推給網(wǎng)格員。然而，網(wǎng)格員最核心的功能應(yīng)該是發(fā)現(xiàn)問題并進(jìn)行相關(guān)協(xié)調(diào)和聯(lián)絡(luò)，而不是處理問題。應(yīng)該以“網(wǎng)格+警格”為牽頭，不斷探索“網(wǎng)格+業(yè)務(wù)”這種融合運(yùn)行模式，讓網(wǎng)格員只負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)問題而不是變成三頭六臂，包攬所有。

就網(wǎng)格員自身來說，他們身處基層社會(huì)治理的最末端，需要應(yīng)對(duì)各類繁復(fù)冗雜的網(wǎng)格事務(wù)，長期處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，同時(shí)，網(wǎng)格員的日常工作偏機(jī)械化、程式化，工作內(nèi)容重復(fù)單一，如每日例行網(wǎng)格巡查和填寫網(wǎng)格工作清單，因此很容易出現(xiàn)消極懈怠情緒。

2.高水平和專業(yè)化的網(wǎng)格員人才短缺

由于要與基層社會(huì)形形色色的人打交道，這對(duì)網(wǎng)格員的素質(zhì)要求非常高，他們要有非常敏銳的觀察力，要能從看似正常運(yùn)轉(zhuǎn)的社會(huì)發(fā)現(xiàn)問題。面對(duì)同樣的事件，有的網(wǎng)格員只能就事論事，有的網(wǎng)格員不僅能解決當(dāng)下事件，還能深挖背后問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層社會(huì)現(xiàn)在急缺這種高素養(yǎng)的網(wǎng)格員。與此同時(shí)，現(xiàn)行制度下，網(wǎng)格員群體普遍無編制，待遇低，社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)崗位稀少，上升空間非常有限，職業(yè)晉升通道不明晰，難以吸引高素質(zhì)、專業(yè)化人員從業(yè)，各地網(wǎng)格員離職率普遍較高。相當(dāng)多城區(qū)的網(wǎng)格員都是由社工兼任，但社工也面臨人才短缺問題?？傮w而言，網(wǎng)格員人才隊(duì)伍建設(shè)面臨職業(yè)待遇水平低、穩(wěn)定性差、工作任務(wù)繁重、專業(yè)化程度低等幾大問題[4]。

三、優(yōu)化“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化+鐵腳板”管理模式的對(duì)策與建議

（一）提升政府?dāng)?shù)據(jù)治理水平

為有效提升政府?dāng)?shù)據(jù)治理水平，需培養(yǎng)政府工作人員的大數(shù)據(jù)思維和數(shù)字治理能力、推進(jìn)數(shù)據(jù)治理法律法規(guī)建設(shè)、加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的有效監(jiān)管，構(gòu)建全面客觀的數(shù)據(jù)評(píng)估框架、加快跨部門數(shù)據(jù)共享開放。條線分割的治理體系導(dǎo)致數(shù)據(jù)開放共享進(jìn)展緩慢，無法充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)手段的優(yōu)勢。政府應(yīng)啟動(dòng)各部門問題處置聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將涉及綜治、民政、人社、司法、工商、國土、教育、住建、氣象、交警、市政防汛等部門的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)開放共享，提高大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)利用率。政府還應(yīng)建設(shè)安全有效的數(shù)據(jù)治理架構(gòu)，加強(qiáng)專業(yè)化人才隊(duì)伍建設(shè)，出臺(tái)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)扶持政策，將大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于網(wǎng)格化管理的優(yōu)勢發(fā)揮到極致，健全科學(xué)合理的數(shù)據(jù)管理組織體系，使基層社會(huì)治理管理智慧化、服務(wù)智能化和決策科學(xué)化。

（二）推動(dòng)專業(yè)網(wǎng)格員人才隊(duì)伍建設(shè)

基層治理工作的高效開展既依賴良好的管理體制和管理模式，也依賴網(wǎng)格管理員的專業(yè)素養(yǎng)與高度負(fù)責(zé)的工作態(tài)度。因此，網(wǎng)格管理員履行職務(wù)的能力強(qiáng)弱是決定網(wǎng)格化服務(wù)管理結(jié)果的重要因素，對(duì)“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化+鐵腳板”管理機(jī)制運(yùn)行成敗有著巨大影響。主管部門應(yīng)合理定位社區(qū)網(wǎng)格員，去除網(wǎng)格員的多余職責(zé)，明確網(wǎng)格員的工作清單，建設(shè)健全完善的考評(píng)體系和職業(yè)晉升途徑[5]，激發(fā)網(wǎng)格員工作的責(zé)任心和積極性，提高網(wǎng)格員的職業(yè)認(rèn)同程度。通過建立專業(yè)化的培訓(xùn)體系來提升社區(qū)網(wǎng)格員的專業(yè)化水平，建成高水平、專業(yè)化、居民認(rèn)可程度高的網(wǎng)格員隊(duì)伍。

“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化+鐵腳板”模式實(shí)現(xiàn)了新興技術(shù)對(duì)社會(huì)治理手段的賦能和強(qiáng)化。然而，此模式仍面臨諸多挑戰(zhàn)，在大數(shù)據(jù)技術(shù)方面存在數(shù)據(jù)孤島、數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)和數(shù)據(jù)再運(yùn)用等問題，在網(wǎng)格化管理方面存在街道社區(qū)解決問題的資源和能力不足、網(wǎng)格員和社工隊(duì)伍建設(shè)仍是難點(diǎn)、群眾參與度和積極性嚴(yán)重不夠、多元主體共同治理的局面難以達(dá)成等問題，應(yīng)當(dāng)從提升政府?dāng)?shù)據(jù)治理水平和推動(dòng)專業(yè)網(wǎng)格員人才隊(duì)伍建設(shè)兩方面入手，對(duì)“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化+鐵腳板”管理模式進(jìn)行優(yōu)化。

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責(zé)任編輯：羅鈺涵