□ 上海機(jī)場（集團(tuán)）有限公司 汪 潔/文

“韌性”的理念在城市規(guī)劃和治理上得到越來越多的應(yīng)用，但“韌性機(jī)場”尚未正式提出，當(dāng)前韌性機(jī)場建設(shè)仍是碎片討論，且概念模糊、研究零散，理論難以指導(dǎo)規(guī)劃實(shí)踐。本文初步探討“韌性機(jī)場”的內(nèi)涵，提出構(gòu)建“韌性機(jī)場”管理模式的策略建議，審視“韌性”概念在大型樞紐機(jī)場發(fā)展新格局中的理論價(jià)值及其拓展空間，為公共管理視角下的大型樞紐機(jī)場建設(shè)研究提供可資借鑒的全新理論。

2020年新冠肺炎疫情（以下簡稱“疫情”）重創(chuàng)全球民航運(yùn)輸業(yè)，機(jī)場業(yè)界也暴露出現(xiàn)有管理模式隱藏的脆弱性。機(jī)場是較易受到外部沖擊影響的行業(yè)，有遠(yuǎn)見的機(jī)場管理機(jī)構(gòu)除了進(jìn)行疫后重建外，更是未雨綢繆，對自身應(yīng)對突發(fā)事件的能力進(jìn)行評估和規(guī)劃。疫情發(fā)生以來，關(guān)于“韌性（resilience）”概念被決策者、政策團(tuán)體和非政府組織廣泛使用，話題持續(xù)升溫，各國各行各業(yè)紛紛開始對其內(nèi)涵進(jìn)行再審視、再定義。目前“韌性”已經(jīng)從一個學(xué)術(shù)概念，發(fā)展成為一個全球性關(guān)于規(guī)劃、治理、可持續(xù)發(fā)展等方面的創(chuàng)新語境。

韌性的概念及演化

“韌性”一詞最早應(yīng)用于機(jī)械學(xué)、心理學(xué)等學(xué)科，后來經(jīng)歷了兩次概念修正。1973年，有學(xué)者將韌性概念引入到了生態(tài)系統(tǒng)研究中，然后從20世紀(jì)70年代始，對韌性的研究從生態(tài)系統(tǒng)擴(kuò)展到多學(xué)科領(lǐng)域。每一次修正和完善都豐富了韌性概念的外延和內(nèi)涵，各界逐步提升對韌性的認(rèn)知深度。近年來，韌性已成為規(guī)劃界的熱點(diǎn)。

盡管不同學(xué)術(shù)流派和行業(yè)對韌性的理解有一定差別，但都強(qiáng)調(diào)了抗外界干擾的系統(tǒng)能力，包括吸收外界沖擊和擾動的能力、恢復(fù)到原來狀態(tài)或達(dá)到新狀態(tài)的能力，以及降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和損失的能力等。

韌性城市建設(shè)

韌性的概念近年來越來越多的被應(yīng)用到城市治理中，有學(xué)者指出，城市韌性是指面對疫情等突發(fā)社會危機(jī)時，做出迅速響應(yīng)、較快適應(yīng)、動態(tài)反饋并維持發(fā)展的能力。在國際上，很多城市推出了韌性城市行動計(jì)劃和發(fā)展戰(zhàn)略，已有超50個城市任命了“首席韌性官”，如倫敦出臺《管理風(fēng)險(xiǎn)和增強(qiáng)韌性》報(bào)告，紐約推出“一個更強(qiáng)大、更具韌性的紐約”計(jì)劃。在國內(nèi)，2020年8月，中共中央、國務(wù)院對《首都功能核心區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃（街區(qū)層面）（2018年-2035年）》的批復(fù)中首次提到“建設(shè)韌性城市”，在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》和黨的十九屆五中全會上都提出建設(shè)韌性城市。北京、上海、成都等地也以城市總體規(guī)劃、政府工作報(bào)告等形式，強(qiáng)調(diào)韌性城市建設(shè)。

韌性機(jī)場的概念和內(nèi)涵

機(jī)場作為交通運(yùn)輸?shù)闹匾M成部分，尤其是大型樞紐機(jī)場，占地面積大、眾多交通工具連接，也需要引入韌性的概念，建設(shè)一套預(yù)防、抵抗風(fēng)險(xiǎn)和處理各類突發(fā)事件的體系，對機(jī)場持續(xù)安全平穩(wěn)受控提供有效的支撐。

筆者認(rèn)為韌性機(jī)場核心內(nèi)涵是在時間、空間、生態(tài)上應(yīng)對突發(fā)事件、進(jìn)行自適應(yīng)的能力，具體應(yīng)具有如下特征：

一是時間上的過程性。即應(yīng)對、恢復(fù)、適應(yīng)、發(fā)展的可持續(xù)過程?！邦A(yù)防是第一要務(wù)”，韌性不僅是抵御一次性危機(jī)的能力，也是危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生之前預(yù)測和調(diào)整的能力。事件發(fā)生時，還會經(jīng)歷應(yīng)對、維持、恢復(fù)、轉(zhuǎn)型、自適應(yīng)的過程，除了克服諸多短期風(fēng)險(xiǎn)，還要應(yīng)對長期挑戰(zhàn)。因此，不應(yīng)將韌性視為遇到外部沖擊后恢復(fù)到原始狀態(tài)，而應(yīng)視為向前躍進(jìn)，通過向當(dāng)下環(huán)境中更可持續(xù)的新狀態(tài)轉(zhuǎn)變來應(yīng)對危機(jī)。

二是空間上的系統(tǒng)性。即多維度、多功能、多模塊的空間韌性?！翱臻g韌性”是個系統(tǒng)概念，既包括實(shí)體空間資源的韌性，也包括虛擬空間的韌性，具體還可涵蓋制度韌性、經(jīng)濟(jì)韌性、基礎(chǔ)設(shè)施韌性、技術(shù)韌性和員工韌性等重要維度。

三是生態(tài)上的兼容性。包括管治、規(guī)制、行政、市場等的多元性、平衡性和協(xié)調(diào)性。一座具有韌性的機(jī)場，才可能是一座真正“善治”的機(jī)場。

綜上，韌性機(jī)場新格局的內(nèi)涵可以視為：更加可持續(xù)發(fā)展的企業(yè)生長，更加完善高效的網(wǎng)絡(luò)連接，更加靈活柔性的產(chǎn)業(yè)鏈，更加普惠包容的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。如此兼具，才能更好地實(shí)現(xiàn)韌性機(jī)場愿景。

韌性機(jī)場建設(shè)的問題和挑戰(zhàn)

疫情使得機(jī)場業(yè)更為重視機(jī)場運(yùn)營和管理的韌性，管理方在復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策和措施中陸續(xù)提出了許多增強(qiáng)韌性的舉措，但建設(shè)水平仍有待提升?，F(xiàn)階段，國內(nèi)韌性機(jī)場建設(shè)主要存在規(guī)劃不落地、體系不健全、結(jié)構(gòu)不合理等問題，具體表現(xiàn)在：

時間上，公共危機(jī)事件前，預(yù)防不到位、缺乏主動預(yù)防意識，導(dǎo)致安全裕度不充分；公共危機(jī)事件發(fā)生時，應(yīng)急處突體系不健全、不靈活、不合理，導(dǎo)致響應(yīng)不到位，這在疫情爆發(fā)初期尤為明顯。此外，規(guī)劃不夠長遠(yuǎn)導(dǎo)致可持續(xù)發(fā)展不夠，韌性機(jī)場建設(shè)，應(yīng)當(dāng)明確納入城市總體規(guī)劃、交通總體規(guī)劃、行業(yè)總體規(guī)劃、機(jī)場總體規(guī)劃。

空間上，彈性不夠，結(jié)構(gòu)單一，發(fā)展模式單一。國內(nèi)頭部機(jī)場尚未形成真正意義上的多中心網(wǎng)絡(luò)化空間布局，經(jīng)濟(jì)模式也不夠多元，主要依靠航班量帶來的主業(yè)收入，非航經(jīng)營上也較多依賴免稅收入。國際航班量斷崖式下跌、停擺，給主業(yè)和免稅收入帶來的重大打擊。

生態(tài)上，治理效能不夠。在應(yīng)對此次疫情時所暴露出的主要問題之一就是體制機(jī)制上還存在較大的障礙。貫徹韌性這一政策理念對于政策制定以及城市治理的重要性，對城市管理者的治理能力提出了更高的要求。

韌性機(jī)場建設(shè)策略建議

韌性機(jī)場建設(shè)，在概念上是新的，在實(shí)踐上是更加多元的，需要持續(xù)探討和完善。筆者認(rèn)為分散式、多樣式的系統(tǒng)是韌性機(jī)場建設(shè)的重要手段，核心宗旨是將韌性的目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)分散至各個環(huán)節(jié)，下面嘗試從運(yùn)行上、經(jīng)營上、管理上提出部分策略建議。

（一）在運(yùn)行上，從被動防御轉(zhuǎn)向主動適應(yīng)的韌性升級

1.前瞻布局，由傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)管理、應(yīng)急管理邁向韌性治理

應(yīng)急處置能力切實(shí)提升，有效應(yīng)對。機(jī)場應(yīng)急管理涉及機(jī)場的物資儲備、人員隊(duì)伍、區(qū)域協(xié)作、基礎(chǔ)設(shè)施配套等諸多方面，是治理體系的重要組成部分。完善應(yīng)急預(yù)案體系、優(yōu)化應(yīng)急資源配置和應(yīng)急保障體系，提升應(yīng)急救援裝備的多樣性和實(shí)用性，構(gòu)建一體化的應(yīng)急管理綜合信息平臺，響應(yīng)程序更要具備韌性，確保守住不發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)的底線。

運(yùn)行保障手段隨機(jī)應(yīng)變，及時變陣。機(jī)場要在資源保障、組織管理上著手研究應(yīng)對的策略，還要密切關(guān)注利益相關(guān)方的狀況。企業(yè)在困難時期更應(yīng)掌握外部合作伙伴、客戶和供應(yīng)商的動態(tài)，隨時做出調(diào)整，充分發(fā)揮國有企業(yè)關(guān)鍵時刻的穩(wěn)定器作用，既堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則，又充分考慮租戶企業(yè)不同的承擔(dān)能力和控制能力。

2.頂層設(shè)計(jì)考慮可持續(xù)適應(yīng)危機(jī)，從抗災(zāi)到耐災(zāi)

疫情對管理者的慣性思維是一個沖擊，需要轉(zhuǎn)換過去教條式、僵化式一刀切的觀念，針對城市可持續(xù)發(fā)展和面臨的多種風(fēng)險(xiǎn)，認(rèn)真研究探討韌性安全的運(yùn)輸體系、靈活可靠的系統(tǒng)組合、精準(zhǔn)長效的政策措施、實(shí)時方便的信息服務(wù)，把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、安全應(yīng)急能力建設(shè)與城市長遠(yuǎn)發(fā)展融為一體，既要支撐機(jī)場保通保運(yùn)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，又要滿足安全出行的多樣化要求。從衛(wèi)生防疫角度也要重新考慮機(jī)場運(yùn)行保障系統(tǒng)在環(huán)境和流程上如何規(guī)劃設(shè)計(jì)。這個因素以前考慮得比較少。總之，要在頂層設(shè)計(jì)方面，將韌性機(jī)場建設(shè)融入總體規(guī)劃，并制定具有可操作性的發(fā)展舉措。

整體的空間規(guī)劃、布局和設(shè)計(jì)要考慮耐災(zāi)，一方面，這折射出一座機(jī)場的發(fā)展取向和發(fā)展策略，亦關(guān)乎機(jī)場的氣質(zhì)、品質(zhì)乃至價(jià)值觀，這是最為“前端”的層面。另一方面，規(guī)劃設(shè)計(jì)又扮演著不可或缺的“底部”角色，為城市發(fā)展和治理塑造基底，并在風(fēng)險(xiǎn)控制、污染防治等方面構(gòu)成基礎(chǔ)防線。

（二）在經(jīng)營上，加強(qiáng)聯(lián)結(jié)進(jìn)行韌性升級

1.加強(qiáng)經(jīng)營結(jié)構(gòu)的韌性建設(shè)

疫情防控常態(tài)化背景下，粗放式管理、重規(guī)模輕利潤、大手大腳的道路將不再行得通，向效益型和精細(xì)型方向發(fā)力才是通向基業(yè)長青的必由之路。從調(diào)整收入結(jié)構(gòu)和提升管理能力兩大方面，積極布局，優(yōu)化經(jīng)營管理和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行品質(zhì)，提升中長期盈利水平，有效防范未來的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，化解經(jīng)營壓力。

調(diào)整收入結(jié)構(gòu)，促進(jìn)機(jī)場經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的多元化。主營業(yè)務(wù)上，置換國際國內(nèi)航線時刻、協(xié)同航空公司恢復(fù)國際航線、布局貨運(yùn)業(yè)務(wù)；非主營業(yè)務(wù)上，增加非客流收入份額，深化經(jīng)營資源管理。精心布局，深入做好經(jīng)營管理品質(zhì)優(yōu)化，發(fā)揮土地資源價(jià)值的最大化利用，推出“輕資本支出”的服務(wù)型產(chǎn)品等。

提升經(jīng)營能力，強(qiáng)化多維度的成本管控。優(yōu)化人力資源布局、人員配置和用工模式；優(yōu)化投資規(guī)劃及設(shè)計(jì)，合理安排投資規(guī)模，強(qiáng)化投資預(yù)算剛性約束；創(chuàng)新推動技術(shù)降本、管理降本；厲行節(jié)約，從緊管控費(fèi)用。

2.進(jìn)行機(jī)場資源的韌性連接

軟資源方面，要持續(xù)優(yōu)化航線網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，織密航線網(wǎng)絡(luò)。積極推進(jìn)疫情常態(tài)化防控下的航線航班恢復(fù)。受疫情影響，全球航空市場結(jié)構(gòu)將深刻改變，要求我們立足國內(nèi)市場這一戰(zhàn)略基點(diǎn)，激活航空出行潛在需求，積極探索開創(chuàng)航空運(yùn)輸新模式、新路徑。貫徹落實(shí)動態(tài)調(diào)整的疫情防控措施和運(yùn)輸政策，支持航空公司通過閑置時刻利用、開發(fā)客運(yùn)新產(chǎn)品等舉措，加大境內(nèi)航線的運(yùn)力投入，推動境內(nèi)航空市場加快復(fù)蘇并恢復(fù)增長。有條件的樞紐機(jī)場可以做大空地中轉(zhuǎn)，攜手航空公司和地方政府大力開發(fā)空鐵聯(lián)運(yùn)、空陸聯(lián)運(yùn)組合產(chǎn)品，通過改善長途客運(yùn)服務(wù)、優(yōu)化多式聯(lián)運(yùn)流程等措施提升旅客聯(lián)運(yùn)服務(wù)品質(zhì)，擴(kuò)大機(jī)場對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的服務(wù)能力。

硬資源方面，要強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)的冗余度與模塊化特征。平時，要在規(guī)劃建設(shè)中配備一定數(shù)量的重復(fù)和備用設(shè)施，空間上規(guī)劃留白和設(shè)施配置優(yōu)化，提高基礎(chǔ)設(shè)施再利用的韌性程度，為突發(fā)的事件預(yù)備額外的資源或者緩沖的能力?？紤]機(jī)場市政、能源系統(tǒng)的慢性壓力，傳統(tǒng)的管理無法回應(yīng)，只有將應(yīng)急沖擊和慢性壓力結(jié)合起來，以系統(tǒng)和全面的視角，才能提升韌性。

（三）在管理上，通過多元共治提升韌性

機(jī)場自身內(nèi)部管理與外部聯(lián)系共同構(gòu)成社區(qū)系統(tǒng)的韌性，應(yīng)樹立公共意識，承擔(dān)起更廣泛的社會使命，加強(qiáng)與政府部門、所服務(wù)的社區(qū)、聯(lián)盟等利益相關(guān)方和產(chǎn)業(yè)鏈合作方之間通力合作、增權(quán)賦能。只有大家都具備韌性的特質(zhì)和能力時，多元共治才能實(shí)現(xiàn)共同的韌性提升。

1.對外，推進(jìn)區(qū)域共治的韌性管理

一是空港社區(qū)的聯(lián)建共治。機(jī)場具有多樣生態(tài)，韌性機(jī)場建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜工程，需要推進(jìn)跨部門的統(tǒng)籌管理并協(xié)調(diào)各方利益。鞏固完善空港社區(qū)聯(lián)建共治模式，加速社區(qū)資源整合匯聚，完善社區(qū)治理制度體系建設(shè)，圍繞提升機(jī)場運(yùn)行保障、深化同創(chuàng)共建、提升交通服務(wù)品質(zhì)等重點(diǎn)領(lǐng)域，提高社區(qū)治理精細(xì)化和專業(yè)化水平。

二是制度韌性建設(shè)。完善機(jī)場風(fēng)險(xiǎn)防控、應(yīng)急體系建設(shè)，制定更具有可操作性的韌性機(jī)場相關(guān)制度設(shè)計(jì)和補(bǔ)全。加快推進(jìn)應(yīng)急指揮救援系統(tǒng)、生命線應(yīng)急保障系統(tǒng)、應(yīng)急救災(zāi)物資儲備系統(tǒng)建設(shè)，建立與周邊地區(qū)的區(qū)域一體化防控、信息公開和共享機(jī)制，提高應(yīng)急管理水平。對韌性機(jī)場建設(shè)制度層面的設(shè)想，需要用“繡花針”的功夫進(jìn)行精雕細(xì)琢。

2.對內(nèi)，用創(chuàng)造力文化實(shí)現(xiàn)內(nèi)生的韌性成長

機(jī)場“人”的本身的韌性也應(yīng)受到城市治理者的關(guān)注，包括旅客、駐場單位員工日常生活工作的韌性。改善工作環(huán)境、營造和諧的工作氛圍；建設(shè)學(xué)習(xí)型組織，充分發(fā)揮員工創(chuàng)新創(chuàng)造活力，暢通成長成才通道；塑造以人為本、多層次、全方位員工保障體系，完善養(yǎng)老醫(yī)療等補(bǔ)充保障。

回溯歷史，每次重大危機(jī)也是行業(yè)審視自身、涅槃重生的契機(jī)。疫情影響不確定時代加速到來，國內(nèi)機(jī)場業(yè)要邁出實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)型步伐，從安全到韌性，從人性到韌性，從規(guī)模型向價(jià)值型、數(shù)字化轉(zhuǎn)型。從“危”中尋“機(jī)”，從受災(zāi)實(shí)現(xiàn)防災(zāi)，由防災(zāi)走向進(jìn)步，這才是韌性給機(jī)場帶來的真正紅利。機(jī)場的發(fā)展，既要有個性，更要有韌性。