本刊記者 鄒承東

7月2日，國務(wù)院公布新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》（以下簡稱《條例》），自2021年9月1日起施行。此次《條例》修訂是自1998年全面修訂后的第二次全面修訂，也是貫徹落實(shí)2019年新修訂的《土地管理法》的重要舉措。

土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，農(nóng)村土地涉及農(nóng)民群眾切身利益。2019年新修訂的《土地管理法》在總結(jié)農(nóng)村土地制度改革三項試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將各試點(diǎn)地區(qū)取得的制度性成果上升為法律制度，在農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革等方面進(jìn)一步保護(hù)了農(nóng)民土地權(quán)益。本次《條例》的修訂就是在遵循《土地管理法》的基本思路下對農(nóng)民土地權(quán)益的進(jìn)一步細(xì)化完善。

土地征收制度進(jìn)一步完善

土地征收法治化和規(guī)范化是國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化水平的重要組成部分，也是《土地管理法》調(diào)整的重要內(nèi)容。為保護(hù)好被征地農(nóng)民合法權(quán)益，《條例》以維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益為核心，對《土地管理法》規(guī)定的土地征收程序作了進(jìn)一步充實(shí)和完善。

土地征收程序得到進(jìn)一步細(xì)化?！稐l例》對土地征收程序進(jìn)一步細(xì)化，征收土地前，需要發(fā)布征收土地預(yù)公告，預(yù)公告應(yīng)當(dāng)包括征收范圍、征收目的、開展土地現(xiàn)狀調(diào)查的安排等內(nèi)容。同時開展土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。征收土地申請批準(zhǔn)后，地方人民政府發(fā)布征收土地公告，公布征收范圍、時間等具體工作安排，對個別未達(dá)成征地補(bǔ)償安置協(xié)議的作出征地補(bǔ)償安置決定，并依法組織實(shí)施。

土地征收補(bǔ)償機(jī)制不斷完善。按照《土地管理法》“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計有保障”的要求，《條例》對土地征收補(bǔ)償安置的費(fèi)用保障和具體分配規(guī)則等作出了具體規(guī)定，規(guī)定地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)土地補(bǔ)償費(fèi)等有關(guān)費(fèi)用，保證足額到位，專款專用，有關(guān)費(fèi)用未足額到位的，不得批準(zhǔn)征收土地。明確省、自治區(qū)、直轄市制定土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的分配辦法。

被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)得到充分保障?！稐l例》進(jìn)一步暢通土地征收過程中的公眾參與渠道，確保被征地農(nóng)民在土地征收過程中能夠有效參與并反映其訴求，保障其有效行使知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。《條例》規(guī)定土地征收前的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估要求有被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、村民委員會和其他利害關(guān)系人參加，評估結(jié)果是申請征收土地的重要依據(jù)。多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)為擬定的征收補(bǔ)償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定的，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織聽證。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度進(jìn)一步細(xì)化

允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是2019年《土地管理法》修法的重大突破。本次《條例》出臺，從規(guī)劃管控和入市交易規(guī)則兩個方面對集體經(jīng)營性建設(shè)用地“入市”制度作了進(jìn)一步細(xì)化，對于盤活集體土地資產(chǎn)、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、建立完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場具有十分重要的意義。

對“入市”土地的規(guī)劃管控不斷加強(qiáng)?！吨泄仓醒?、國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》明確，國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動的基本依據(jù)?！稐l例》明確國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌并合理安排集體經(jīng)營性建設(shè)用地布局和用途，促進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的節(jié)約集約利用。自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)國土空間規(guī)劃提出規(guī)劃條件，明確“入市”土地界址、面積、用途、開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度，并會同有關(guān)部門提出產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等要求。

土地“入市”交易規(guī)則得以明確。《土地管理法》明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以入市，但只是原則性規(guī)定，缺乏操作性?！稐l例》從土地出讓、出租方案的編制和審查要求等方面對土地“入市”作出了更加具體細(xì)致的要求。規(guī)定土地“入市”需根據(jù)規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求編制相應(yīng)方案，雙方要簽訂書面合同，并報自然資源主管部門備案；土地使用者應(yīng)當(dāng)及時支付用地價款，依法繳納相關(guān)稅費(fèi)；“入市”土地使用權(quán)再流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，并書面通知土地所有權(quán)人。

保障農(nóng)村村民的宅基地權(quán)益

宅基地是農(nóng)民安身立命之本。此次《條例》修訂，專門將“宅基地管理”單列一節(jié)，從保障農(nóng)民宅基地需求、宅基地審批程序、農(nóng)民宅基地權(quán)益保障等三個方面對切實(shí)保障農(nóng)民宅基地權(quán)益進(jìn)行了規(guī)定。

農(nóng)民合理的宅基地需求有了保障。《土地管理法》提出要保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶有所居，為了落實(shí)這一要求，《條例》進(jìn)一步明確了合理保障農(nóng)民宅基地需求的義務(wù)主體和保障方式。即“縣級以上地方人民政府按照國家規(guī)定安排建設(shè)用地指標(biāo)，合理保障本行政區(qū)域農(nóng)民宅基地需求。”同時，《條例》重申國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，明確了退出的宅基地應(yīng)優(yōu)先用于保障該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地需求。

宅基地審批流程規(guī)范完善。《土地管理法》提出農(nóng)村村民住宅用地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批。2019年12月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》，也對農(nóng)村宅基地審批和建房規(guī)劃許可管理等作出了明確規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，《條例》細(xì)化了宅基地申請和審批流程，明確了農(nóng)村宅基地的申請主體、申請對象、報批程序、批準(zhǔn)機(jī)關(guān)等。即，農(nóng)村宅基地由農(nóng)村村民以戶為單位向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（村民小組或者村民委員會）提出申請，經(jīng)過集體討論通過并公示由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)。

禁止侵犯農(nóng)民依法取得的宅基地權(quán)益。針對部分地方在“合村并居”中出現(xiàn)的侵犯農(nóng)村村民宅基地合法權(quán)益的問題，《條例》專門作出四項禁止規(guī)定，為保護(hù)農(nóng)民宅基地權(quán)益劃出一條清晰的底線：禁止違背農(nóng)村村民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地，禁止違法收回農(nóng)村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農(nóng)村村民進(jìn)城落戶的條件，禁止強(qiáng)迫農(nóng)村村民搬遷退出宅基地。