郝 璐，萬志芳

（東北林業(yè)大學(xué)，經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱 150040）

關(guān)鍵字：森林生態(tài)效益補(bǔ)償；績效評價；層次分析法；模糊綜合評價

自2001年起，為修復(fù)和保護(hù)公益林，我國開始啟動森林生態(tài)效益補(bǔ)償工作，森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策經(jīng)過近20年的實(shí)施，不僅對公益林的修復(fù)和發(fā)展發(fā)揮了積極作用，也是調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)者與生態(tài)受益者之間關(guān)系的一個有效手段[1]。但目前我國缺乏森林生態(tài)效益補(bǔ)償評價體系，導(dǎo)致政策實(shí)施效果難以科學(xué)的評定[2]，因此，隨著我國生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的深入，對補(bǔ)償政策進(jìn)行科學(xué)的績效評價顯得愈發(fā)重要[3]。目前，生態(tài)補(bǔ)償績效評價方法主要分為三種，一是案例研究[4-5]、理論研究[6-7]、績效棱柱法與專家評分法[8]、層次分析法[9-10]等為代表的主觀評價方法，二是以數(shù)據(jù)包絡(luò)法[11]等為代表的“投入-產(chǎn)出”類評價方法，三是熵值法[12-13]、綜合評價法[9-10,14]等為代表的客觀分析方法。在研究視角選取方面，大多學(xué)者從農(nóng)戶個體的角度[10,15-16]，還有學(xué)者從利益相關(guān)者的角度對森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策績效進(jìn)行評價分析[17]，選擇基于國有林場的視角對森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策進(jìn)行績效評價的研究較少。黑龍江省自2001年起實(shí)施中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策，結(jié)合黑龍江省國有林多集體林少的現(xiàn)實(shí)情況，選取黑龍江省國有林場為主要研究對象，根據(jù)績效品質(zhì)論，嘗試從政策過程和政策效果兩個方面構(gòu)建黑龍江省森林生態(tài)效益補(bǔ)償績效評價指標(biāo)體系，從國有林場和林業(yè)職工兩個角度，運(yùn)用層次分析法為指標(biāo)賦予權(quán)重，選擇模糊綜合評價法對森林生態(tài)效益補(bǔ)償進(jìn)行綜合績效評價，通過分析結(jié)果為完善政策和提升政策績效提供有益的建議。

1 績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建

1.1 評價指標(biāo)體系設(shè)計

現(xiàn)階段對于績效評價研究主要有三種理論基礎(chǔ)[10]：一種是績效產(chǎn)出論，該理論以結(jié)果為導(dǎo)向，認(rèn)為績效就是目標(biāo)完成的情況，忽視取得結(jié)果的過程；一種是績效行為論，該理論以過程為導(dǎo)向，其倡導(dǎo)者認(rèn)為良好的行為表現(xiàn)必將形成良好的結(jié)果，從而弱化結(jié)果在績效評價中的作用；還有一種是績效品質(zhì)論，該理論將過程和結(jié)果結(jié)合起來作為績效評價的標(biāo)準(zhǔn)。本文更加認(rèn)同績效品質(zhì)論的觀點(diǎn)，即森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策績效評價是對森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策實(shí)施過程及其效果的評價。為使評價結(jié)果更加全面客觀，避免單一方面單一視角對政策評價的偏好造成整體評價結(jié)果的偏差，本文選擇從森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)恼哌^程和政策效果兩個方面基于國有林場和林業(yè)職工的不同視角分別構(gòu)建黑龍江省中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償績效評價指標(biāo)體系，如圖1、圖2所示。

圖1 基于國有林場視角的黑龍江省中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償績效評價指標(biāo)體系

圖2 基于林業(yè)職工視角的黑龍江省中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償績效評價指標(biāo)體系

1.2 評價指標(biāo)權(quán)重的確定

利用層次分析法（AHP）對國有林場和林業(yè)職工指標(biāo)體系分別確定指標(biāo)權(quán)重。邀請13位專家學(xué)者采用1～9標(biāo)度方法對指標(biāo)體系調(diào)查量表中的每個指標(biāo)兩兩比較進(jìn)行打分。13位專家包括來自黑龍江省林業(yè)和草原局負(fù)責(zé)國家級公益林管理的4位專家，他們切實(shí)負(fù)責(zé)黑龍江省森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策實(shí)施和考核工作，對于實(shí)施現(xiàn)狀了解深入；還包括東北林業(yè)大學(xué)林業(yè)經(jīng)濟(jì)管理專業(yè)的9位專家學(xué)者，他們多年專注于林業(yè)經(jīng)濟(jì)研究，擁有相關(guān)的專業(yè)背景，可以相對客觀準(zhǔn)確的對指標(biāo)重要程度進(jìn)行評價。根據(jù)調(diào)查的結(jié)果，構(gòu)造成對比較的判斷矩陣，運(yùn)用SPSSAU，計算最大特征根及其特征向量，通過一致性檢驗(yàn)后，形成了指標(biāo)權(quán)重集Ω=(ω1,ω2,...,ωn)；其中，應(yīng)滿足條件：0≤Ωi≤1。具體結(jié)果如表1、表2所示。

表1 基于國有林場視角的黑龍江省中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償績效評價指標(biāo)體系

表2 基于林業(yè)職工視角的黑龍江省中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償績效評價指標(biāo)體系

2 黑龍江省中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策績效評價

2.1 研究對象概況

黑龍江省位于我國東北方，是中國林業(yè)大省之一，2021年黑龍江省林業(yè)和草原局官網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)顯示，黑龍江省全省林地面積2 617萬hm2，森林面積2 145萬hm2，約占全國的十分之一，森林蓄積量20.52億m3，森林覆蓋率47.21%。黑龍江省于2001年起開始實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策，初期納入補(bǔ)償?shù)膰壹壒媪置娣e166.67萬hm2，2013年省國家級公益林面積增加至337.43萬hm2，2018年因國家林業(yè)局修訂《國家級公益林區(qū)劃界定辦法》，省區(qū)劃國家級公益林面積調(diào)整到322.82萬hm2。2018年起，國有國家級公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)150元/hm2，集體國家級公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)240元/hm2，黑龍江省國家級公益林年補(bǔ)償資金達(dá)到2.55億元，累計投入資金24.21億元，安排管護(hù)人員14 633人。

2.2 數(shù)據(jù)來源

本文數(shù)據(jù)的主要來源是2021年3月至4月，以黑龍江省86個存在國有林場分布的市縣（區(qū)）為抽樣框，采取隨機(jī)抽樣的方法，選取黑龍江省哈爾濱市依蘭縣、方正縣、賓縣、通河縣、延壽縣，齊齊哈爾市克山縣、富?？h、依安縣、克東縣、拜泉縣，黑河市北安市以及雙鴨山市饒河縣12個市縣（區(qū)）進(jìn)行調(diào)研，在12個市縣（區(qū)）中選取23個具有代表性的國有林場作為調(diào)查樣本進(jìn)行問卷發(fā)放，共發(fā)放調(diào)查問卷157份，其中國有林場的管理人員問卷48份和國家級公益林管護(hù)人員問卷109份。

由于針對國有林場管理人員的問卷都是采取面對面交談或線上一對一問詢的形式，所以基于國有林場視角的這部分問卷的有效率為100%。林業(yè)職工問卷共發(fā)放109份，收回103份，問卷回收率為94.50%，剔除無效問卷后，有效問卷為99份，基于林業(yè)職工視角的問卷有效率為96.12%。最終選取48份林場管理人員問卷和99份林業(yè)職工問卷作為研究樣本。

2.3 政策績效評價

2.3.1 調(diào)查結(jié)果的描述性統(tǒng)計分析

調(diào)查結(jié)果顯示，基于國有林場視角，在政策過程方面，管護(hù)責(zé)任明確合理程度、國家級公益林區(qū)劃明確合理程度和補(bǔ)償基金撥付方式滿意程度這三個指標(biāo)評價值較高，37.5%的國有林場認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以滿足日常林木撫育費(fèi)、工具購置費(fèi)及公共管護(hù)支出的需求；39.58%的國有林場認(rèn)為補(bǔ)償基金的使用用途不合理，目前補(bǔ)償基金主要用于支付管護(hù)人員的管護(hù)費(fèi)用，并不包括國有林場為管護(hù)公益林所需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)、培訓(xùn)宣傳費(fèi)等管理費(fèi)用支出；33.33%的國有林場反映存在補(bǔ)償基金發(fā)放不及時的情況，25%的國有林場認(rèn)為上級林業(yè)主管部門的監(jiān)督檢查工作仍需改進(jìn)。在政策效果方面，生態(tài)效果的評價值較好，經(jīng)濟(jì)效果和社會效果的評價值較低，但77.08%的國有林場認(rèn)為森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策的實(shí)施對公眾生態(tài)意識的提高產(chǎn)生了積極影響。

基于林業(yè)職工的視角，對于政策過程評價值普遍較高；在政策效果方面，81.81%的林業(yè)職工認(rèn)為森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策的實(shí)施對生態(tài)環(huán)境有較大改善，但對于管護(hù)收入滿意程度和收入的增長情況的評價值較低，目前管護(hù)人員月平均水平2 000～2 800元，低于林業(yè)職工的平均收入，且林場職工的管護(hù)收入存在“吃大鍋飯”的情況，難以調(diào)動管護(hù)積極性。61.61%的管護(hù)人員對管護(hù)地點(diǎn)分配滿意程度較低，管護(hù)地點(diǎn)的分配大都采取抽簽形式，管護(hù)地點(diǎn)為遠(yuǎn)山、管護(hù)面積較大是管護(hù)人員對于管護(hù)地點(diǎn)分配滿意程度低的主要原因。超過50%的林業(yè)職工認(rèn)為森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策對生活質(zhì)量和生態(tài)意識的提高有影響但影響程度一般。

2.3.2 模糊綜合評價

模糊綜合評價法是一種根據(jù)模糊數(shù)學(xué)隸屬度理論把定性評價轉(zhuǎn)化為定量評價的綜合評價方法，它能夠較好的解決模糊的，難以量化的問題，具體步驟如下：①根據(jù)績效評價指標(biāo)體系，形成因素層次劃分模型；②將各因素指標(biāo)的評價等級分為“很好、較好、一般、較差、很差”，通過賦值，形成評語集V={5,4,3,2,1}；③根據(jù)上文調(diào)查問卷評價比例結(jié)果構(gòu)建模糊關(guān)系矩陣R；④結(jié)合指標(biāo)權(quán)重結(jié)果w與模糊關(guān)系矩陣R,利用模糊綜合評價理論自上而下的進(jìn)行合成運(yùn)算，得到模糊評價向量A=w×R；⑤將各層次的模糊評價向量A與評語集V運(yùn)用加權(quán)平均法進(jìn)行處理，得到最終的績效值。具體結(jié)果如表5所示。

表3 基于國有林場視角的黑龍江省中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償績效評價調(diào)查結(jié)果

表4 基于林業(yè)職工視角的黑龍江省中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償績效評價調(diào)查結(jié)果

表5 黑龍江省中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策績效評價結(jié)果

預(yù)先規(guī)定評估對象績效度的等級標(biāo)準(zhǔn)：1.0＜M≤2.0，績效很差；2.0＜M≤3.0，績效較差；3.0＜M≤4.0，績效一般；4.0＜M≤4.5，績效較好；4.5＜M≤5.0，績效很好。

基于國有林場視角，黑龍江省中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策過程的績效值為4.140，政策效果的績效值為4.113，綜合績效值為4.124，績效較好?；诹謽I(yè)職工視角，黑龍江省中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策過程績效值為3.889，績效效果的績效值為3.817，綜合績效值為3.844，績效一般。從評價結(jié)果中可以看出，無論是從國有林場還是林業(yè)職工的角度，政策過程的績效值都高于政策效果的績效值，說明政策制定明確合理，執(zhí)行過程簡潔高效，林業(yè)職工在日常管護(hù)活動中，能明確管護(hù)責(zé)任區(qū)，明確管護(hù)責(zé)任，對林場管理人員工作較為滿意，所屬林場的各項管理制度健全，能夠定期進(jìn)行職工培訓(xùn)，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償資金的使用方面有待進(jìn)一步改進(jìn)。森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策的實(shí)施產(chǎn)生了良好的生態(tài)效果，但對于改善林場基礎(chǔ)設(shè)施、提高林業(yè)職工收入和改善林業(yè)職工生活質(zhì)量等經(jīng)濟(jì)和社會方面產(chǎn)生的影響并不理想。

3 結(jié)論與討論

3.1 結(jié)論

本研究基于調(diào)研數(shù)據(jù)，從國有林場和林業(yè)職工雙視角采用模糊評價法對黑龍江省中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償績效進(jìn)行評價，結(jié)果表明，基于國有林場視角的中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策過程的績效值為4.140，政策效果的績效值為4.113，綜合績效值為4.124，績效較好?；诹謽I(yè)職工視角，黑龍江省中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策過程績效值為3.889，績效效果的績效值為3.817，綜合績效值為3.844，績效一般。國有林場和林業(yè)職工兩者對于森林生態(tài)效益補(bǔ)償績效評價的差異，可能的原因是對于國有林場而言，中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金相當(dāng)于增加資金投入，有效地幫助林場解決了部分管護(hù)支出費(fèi)用和職工工資問題；而對于職工個人而言，更多的是關(guān)注管護(hù)收入多少和收入增長情況，管護(hù)收入較低的現(xiàn)狀使得林業(yè)職工對森林生態(tài)效益補(bǔ)償績效評價值較低。

3.2 討論

3.2.1 提高管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，增加專項投入，實(shí)現(xiàn)差異化生態(tài)補(bǔ)償

從分析結(jié)果可以看出，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合理對國有林場和林業(yè)職工都是影響森林生態(tài)效益補(bǔ)償績效的重要因素。因此，一是建議適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，增加管護(hù)人員管護(hù)收入；二是增加專項投入，保障國有林場管理費(fèi)用支出，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為管護(hù)人員進(jìn)行管護(hù)工作提供基礎(chǔ)保障；三是應(yīng)根據(jù)管護(hù)地點(diǎn)、管護(hù)效果等因素，完善評價機(jī)制，形成健全的森林生態(tài)效益補(bǔ)償績效評價體系，制定相應(yīng)的獎懲措施，實(shí)施差異化補(bǔ)償，提高國有林場和管護(hù)人員的管護(hù)積極性。

3.2.2 加快高新技術(shù)在林業(yè)上的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度動態(tài)管理

加強(qiáng)省級林業(yè)主管部門對各個林場實(shí)際情況的監(jiān)管、國有林場對管護(hù)人員管護(hù)工作的監(jiān)管是提高政策績效的有效手段。因此應(yīng)廣泛開展先進(jìn)技術(shù)在林業(yè)中的應(yīng)用，充分利用無人機(jī)、衛(wèi)星定位、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立管護(hù)人員監(jiān)控平臺，同時加強(qiáng)省級森林資源監(jiān)測，這樣能有效解決國有林場分布分散，交通不便等監(jiān)管難的問題，實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度動態(tài)管理。

3.2.3 積極進(jìn)行林下資源開發(fā)，增加收入

管護(hù)收入低是林業(yè)職工對于森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策不滿意的重要原因，提高管護(hù)人員收入是提高政策績效的關(guān)鍵因素。因此國有林場應(yīng)當(dāng)積極進(jìn)行林下資源開發(fā)，鼓勵和引導(dǎo)管護(hù)人員在管護(hù)責(zé)任區(qū)內(nèi)，在不破壞植被的情況下，利用森林環(huán)境開展養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)等林下經(jīng)濟(jì)，如養(yǎng)雞、豬等，種植食用菌等，增加非管護(hù)收入占比，提高職工總體收入。