□李基成，景 芳

（青海師范大學經(jīng)濟管理學院 青海 西寧 810008）

飛地經(jīng)濟是在上級政府的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下，同級政府為了實現(xiàn)優(yōu)勢互補、資源優(yōu)化配置、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展而采取的打破二者之間行政邊界的區(qū)域經(jīng)濟合作模式。2017 年國家發(fā)改委等多個部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的指導(dǎo)意見》，標志著飛地經(jīng)濟這一發(fā)展模式由地方實踐逐漸上升到全國實踐。

2020 年中央印發(fā)《關(guān)于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》，對西部發(fā)展質(zhì)量、效率和動力提出了新的要求。有效利用飛地經(jīng)濟模式，可以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，使自然資源和社會資源得到優(yōu)化配置[1]?！笆奈濉币?guī)劃提出鼓勵探索利益共享模式，比如共建園區(qū)、發(fā)展飛地經(jīng)濟等。

青海發(fā)展飛地經(jīng)濟，建成柴達木浙江工業(yè)園區(qū)、格爾木藏青工業(yè)園區(qū)等，很好地擺脫了青海自然條件的束縛，在促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、助推藏區(qū)脫貧攻堅方面發(fā)揮了重要作用，有效實現(xiàn)了由資源稟賦優(yōu)勢向經(jīng)濟優(yōu)勢轉(zhuǎn)化。在飛地經(jīng)濟模式形成過程中會出現(xiàn)強勢政府和弱勢政府，給飛地經(jīng)濟發(fā)展帶來諸多困境。采取綜合措施發(fā)展飛地經(jīng)濟，對深度貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展具有現(xiàn)實意義。

1 青海深度貧困地區(qū)發(fā)展飛地經(jīng)濟的意義

1.1 有利于促進要素充分流動，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置

青海深度貧困地區(qū)主要包括東部干旱地區(qū)和三江源地區(qū)。這些地區(qū)自然資源豐富，生態(tài)脆弱，環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展之間矛盾突出。多年以來，青海從自身角色定位出發(fā)，科學規(guī)劃飛出地，因地制宜，統(tǒng)籌布局飛地經(jīng)濟發(fā)展，取得了一系列重要成果。

飛地經(jīng)濟可以很好地促進要素流動和實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，是因為能夠很好地將飛出地、飛入地的社會資源與自然資源進行有效結(jié)合。青海地處我國西北部，地勢海拔高且地形復(fù)雜多變，經(jīng)濟發(fā)展起步較晚。相對東部發(fā)達地區(qū)來說，青海在技術(shù)、人才、資本等多方面的社會資源不足，但是青海有豐富的自然資源，比如石油、煤、天然氣等。發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展起步早，憑借先天優(yōu)勢區(qū)位以及政策，在改革開放以來實現(xiàn)跨越式發(fā)展，技術(shù)、人才、資本等社會資源豐富，但經(jīng)濟發(fā)展需要大量的自然資源予以支撐[2]。因此，飛出地與飛入地存在著廣闊的合作空間。在上級政府引導(dǎo)下，飛出地與飛入地可以打破行政邊界，實現(xiàn)優(yōu)勢互補以及資源有效配置。

1.2 有利于擺脫生態(tài)環(huán)境束縛，促進可持續(xù)發(fā)展

多年來，生態(tài)環(huán)境對青海深度貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了很強的制約性。盡管青海二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，在GDP 中占比逐漸上升并占有絕大部分份額，但青海作為三江之源，是我國重要的生態(tài)功能區(qū)，面臨地形復(fù)雜多變、高寒缺氧、自然災(zāi)害頻發(fā)的困境，造成了產(chǎn)業(yè)發(fā)展薄弱和工業(yè)容量少的局面。有效發(fā)展飛地經(jīng)濟，將不適宜當?shù)匕l(fā)展的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移出去，既可以保留產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的收益，又可以有效解決生態(tài)保護的困境，實現(xiàn)人與經(jīng)濟社會、生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.3 有利于彌補地區(qū)經(jīng)濟差距，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展

統(tǒng)籌深度貧困地區(qū)和發(fā)達地區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)展是國家重要戰(zhàn)略。青海深度貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后，與域內(nèi)其他地區(qū)的經(jīng)濟差距日益拉大。推動青海深度貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用，在省內(nèi)外經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)建立起飛地園區(qū)，有利于彌補地區(qū)間經(jīng)濟差距，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

青海深度貧困地區(qū)有著復(fù)雜的自然條件，束縛了自身經(jīng)濟發(fā)展，并且由于自身經(jīng)濟能力不足，無法為企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)的營商環(huán)境。同時，對人才引進來講，青海深度貧困地區(qū)無法很好地照顧人才各方面的需求，尤其是子女教育條件、居住便利程度等。省內(nèi)外經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)有著扎實的基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施，其良好的營商氛圍為企業(yè)發(fā)展提供了舒適的環(huán)境。通過在省內(nèi)外發(fā)達地區(qū)發(fā)展反向飛地，可以使青海深度貧困地區(qū)擺脫自然條件束縛，共享經(jīng)濟發(fā)展成果。

1.4 有利于維護社會秩序穩(wěn)定，促進民族地區(qū)融合

促進青海民族地區(qū)民族大融合是國家維護社會穩(wěn)定的重要著力點。發(fā)展青海深度貧困地區(qū)經(jīng)濟是處理好青海社會經(jīng)濟矛盾的需要，也是增強民族地區(qū)凝聚力和向心力的內(nèi)在驅(qū)動力。青海飛地園區(qū)通過實施特殊的財政、稅收等金融政策，激活民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在活力。以飛地園區(qū)為平臺，建立勞動力精準對接機制，吸納不同層次的人才和勞務(wù)人員，擴大地區(qū)交流互動，促進民族融合，筑牢青海社會穩(wěn)定的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

2 青海深度貧困地區(qū)飛地經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀及困境

2.1 青海深度貧困地區(qū)飛地經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀

2016 年習近平總書記考察青海時強調(diào)，青海最大的價值在于生態(tài)，要持續(xù)推進生態(tài)建設(shè)。因此，要以新發(fā)展理念為指引，將經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)建設(shè)有效結(jié)合起來。2020 年青海省政府工作報告指出，要以4 種經(jīng)濟形態(tài)為導(dǎo)向，促進青海高質(zhì)量發(fā)展。青海大部分地區(qū)是禁止開發(fā)和限制開發(fā)的地區(qū)，同時，廣大深度貧困地區(qū)面臨高寒等惡劣自然環(huán)境的限制，因此通過發(fā)展飛地經(jīng)濟使深度貧困地區(qū)共享經(jīng)濟發(fā)展成果成為了可供選擇的發(fā)展路徑之一。

目前，青海不斷將不適宜地區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到省內(nèi)國家級或省級園區(qū)，這樣既可以保留產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的收益，共享經(jīng)濟發(fā)展成果，又可以有效化解經(jīng)濟建設(shè)與生態(tài)建設(shè)的矛盾。青海已建成柴達木工業(yè)園區(qū)、格爾木藏青工業(yè)園區(qū)等飛地園區(qū)，但是在園區(qū)建設(shè)過程中出現(xiàn)了諸多困境。例如，同級政府間合作不足，發(fā)達地區(qū)積極合作意愿不高；管理權(quán)劃分不明，在實踐過程中，經(jīng)濟管理權(quán)與社會管理權(quán)息息相關(guān)，不易分割；產(chǎn)城融合程度不夠，目前青海飛地園區(qū)距離主城區(qū)比較遠，基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)跟不上，導(dǎo)致園區(qū)與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展不能有效融合；跨區(qū)域溝通協(xié)調(diào)機制不夠健全，溝通不足容易產(chǎn)生矛盾[3]。諸多困境對飛地經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了阻礙。

2.2 青海深度貧困地區(qū)飛地經(jīng)濟發(fā)展困境

2.2.1 政府間合作及企業(yè)入駐的積極性不高

目前，青海深度貧困地區(qū)將當?shù)夭贿m宜發(fā)展的企業(yè)遷移到省內(nèi)外飛地經(jīng)濟園區(qū)時，會面臨發(fā)達地區(qū)政府合作態(tài)度不積極的情況，這使飛地經(jīng)濟無法高效推進。飛地經(jīng)濟發(fā)展初期離不開上級政府的引導(dǎo)，在此基礎(chǔ)上才能實現(xiàn)地區(qū)優(yōu)勢互補以及資源有效配置，但是目前上級政府對飛地經(jīng)濟頂層設(shè)計不足，使得同級政府間利益分配、成本分擔等方面界定不清晰。同時，在招商引資時，較為落后的管理觀念使青海營商環(huán)境略顯不足。這些問題導(dǎo)致政府間合作以及企業(yè)入駐積極性不高的情況。

2.2.2 部門間相互推諉扯皮

青海飛地經(jīng)濟多數(shù)將管理權(quán)分為經(jīng)濟管理權(quán)和社會管理權(quán)，這種情況在全國飛地經(jīng)濟實踐中大量存在。經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展有著千絲萬縷的聯(lián)系，不能找到明顯的界限進行切分，這為部門間相互推諉甚至不法行為留下漏洞。在一些地區(qū)土地征收過程中，拆遷戶以在飛地范圍內(nèi)為理由，拒絕有社會管理權(quán)的政府插手，而按照屬地原則，“飛出地”無法進行管轄。這對飛地經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了不良影響，同時造成了部門間推諉扯皮。當出現(xiàn)利益時，由于經(jīng)濟管理權(quán)與社會管理權(quán)無法進行清晰界定，使“飛入地”與“飛出地”產(chǎn)生競爭，在一定程度上會出現(xiàn)道德風險[4]。

2.2.3 飛地經(jīng)濟對當?shù)亟?jīng)濟帶動能力不強

在具體實踐中發(fā)現(xiàn)，青海飛地經(jīng)濟產(chǎn)城融合不足，對當?shù)亟?jīng)濟帶動能力不強。有些飛地園區(qū)距離當?shù)爻擎?zhèn)比較遠，園區(qū)不能有效使用城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)，無法為企業(yè)發(fā)展提供舒適的營商環(huán)境，降低了企業(yè)入駐意愿。同時，由于行政區(qū)劃問題，園區(qū)發(fā)展帶來當?shù)鼐用窬蜆I(yè)和收入的增長無法用于園區(qū)進一步發(fā)展，使得園區(qū)與城鎮(zhèn)未能形成良性互動。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時未進行詳細規(guī)劃，在一定程度上造成飛入地和飛出地產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度不強，導(dǎo)致飛地園區(qū)產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)“水土不服”的狀況。

2.2.4 政府對飛地園區(qū)發(fā)展的引導(dǎo)乏力

飛地經(jīng)濟是在上級政府統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下打破同級政府行政邊界的區(qū)域經(jīng)濟合作模式。目前，青海各級政府對于飛地經(jīng)濟發(fā)展的引導(dǎo)力度不足。一方面，飛地園區(qū)上下級政府溝通不暢，導(dǎo)致跨越行政區(qū)域的管理協(xié)調(diào)機構(gòu)缺位或職能不明確。上級政府無法準確了解具體情況，無法因地制宜切實進行統(tǒng)籌規(guī)劃。另一方面，飛地經(jīng)濟涉及的兩個同級政府溝通不足。飛地經(jīng)濟涉及的雙方政府屬于不同利益主體，雙方在稅收分成、園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、統(tǒng)計指標分配等方面存在諸多矛盾。如何有效建立跨區(qū)域協(xié)調(diào)機制，成為青海深度貧困地區(qū)飛地經(jīng)濟發(fā)展繞不過去的問題。

3 青海深度貧困地區(qū)飛地經(jīng)濟發(fā)展困境的原因分析

3.1 多主體博弈導(dǎo)致積極性不高

政府間合作不足以及企業(yè)入駐積極性不高的情況，與各方主體所考慮的利益不同有很大關(guān)系。

對于弱勢地區(qū)來講，作為承接區(qū)時，主要考慮能否與當?shù)亟?jīng)濟結(jié)構(gòu)有效銜接并且是否會帶來環(huán)境污染，帶動當?shù)囟嗌倬蜆I(yè)，是否能夠有效促進地區(qū)經(jīng)濟增長；當其變成轉(zhuǎn)移區(qū)時，主要考慮如何分得更多稅收，并在GDP 指標分配、顯性成本（園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、拆遷補償?shù)龋┮约半[形成本（固定資產(chǎn)投資等）等方面占取更大利益。

對于強勢地區(qū)來講，作為承接區(qū)時，主要考慮輸入企業(yè)帶來的環(huán)境污染、企業(yè)科技水平等方面；作為轉(zhuǎn)移區(qū)時，主要考慮是否會對轉(zhuǎn)移區(qū)就業(yè)以及經(jīng)濟水平造成影響，轉(zhuǎn)移時機是否成熟，是否到達資本過度投資的時期。

企業(yè)主要考慮硬軟環(huán)境。硬環(huán)境上，考慮配套設(shè)施是否齊全、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況等方面；軟環(huán)境上，考慮當?shù)貭I商環(huán)境、運費、稅收政策等是否有利。

上級政府主要考慮如何有效縮小管轄區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟差距，實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

正是由于多方主體考慮問題的不同，造成彼此之間相互博弈。當無法形成合力的時候，容易造成合作熱情不高的情況。

3.2 管理權(quán)劃分模糊

在進行飛地經(jīng)濟發(fā)展實踐過程中，管理權(quán)劃分出現(xiàn)了多種樣式。有的地區(qū)采取經(jīng)濟管理權(quán)和社會管理權(quán)相互分離的方式；有的地區(qū)采取單一主導(dǎo)即管理權(quán)僅由飛出地或飛入地掌握，如2017 年之后的深汕合作區(qū)。在具體行使職權(quán)時發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟管理權(quán)和社會管理權(quán)是相互聯(lián)系的，不能找到清晰的界線進行劃分。

若采取轉(zhuǎn)移區(qū)實施經(jīng)濟管理權(quán)而承接區(qū)實施社會管理權(quán)，當雙方利益產(chǎn)生沖突時，會出現(xiàn)道德風險，掌握更多信息的一方可能作出不利于另一方的行為，這就會挫傷雙方的合作熱情。同時，對于飛地園區(qū)涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村落，管轄權(quán)劃分不明確給不法分子鉆法律空子留下了空間。因此，如何劃分管理權(quán)和有效管理地方事務(wù)成為需要思考的重要問題之一。

3.3 產(chǎn)城融合程度不高

選擇恰當產(chǎn)業(yè)進行轉(zhuǎn)移，關(guān)系到飛地經(jīng)濟能否得到有效發(fā)展。目前，有些學者認為可以直接轉(zhuǎn)移一個產(chǎn)業(yè)鏈到飛地經(jīng)濟或者將一個產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到飛地經(jīng)濟。這種方式會降低園區(qū)的抗風險能力，例如成甘飛地園區(qū)建設(shè)遇到的困境。一部分學者對這個觀點進行批駁，認為應(yīng)該多元化發(fā)展產(chǎn)業(yè)，但是多元化發(fā)展方式會降低飛地經(jīng)濟的專業(yè)化程度，不利于形成集群效應(yīng)和發(fā)揮飛地經(jīng)濟增長極優(yōu)勢。

目前，青海飛地經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)與當?shù)亟?jīng)濟聯(lián)動能力不強，無法實現(xiàn)工業(yè)化與城市化發(fā)展有效銜接。青海飛地經(jīng)濟發(fā)展過程中的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及城市發(fā)展規(guī)劃三者之間未能進行有效銜接，導(dǎo)致城市建設(shè)過程中出現(xiàn)相互掣肘，無法進行有效布局。這些都是造成飛地經(jīng)濟產(chǎn)城融合不足的重要原因。

3.4 跨區(qū)域協(xié)調(diào)機制不健全

長久以來形成的地方本位主義思想影響同級政府之間溝通協(xié)調(diào)，造成同級政府之間產(chǎn)生了互相不信任的現(xiàn)象。這是因為同級政府之間屬于不同的利益主體，在具體合作過程中都希望能夠獲得更大的利益而付出較少的成本。此外，上級政府未能建立有效的跨區(qū)域協(xié)調(diào)機制，使得飛入地、飛出地之間溝通不足。

4 青海深度貧困地區(qū)飛地經(jīng)濟發(fā)展對策

4.1 建立有效的利益分配機制，調(diào)動多方主體積極性

從政府角度看，利益分配機制是動態(tài)調(diào)整的。在飛地園區(qū)建設(shè)初期，應(yīng)該將利益多向飛出地傾斜；隨著飛地園區(qū)發(fā)展，利益分配日趨平衡。從企業(yè)角度看，應(yīng)該從軟環(huán)境和硬環(huán)境兩方面出發(fā)，在硬環(huán)境方面建設(shè)好較為完善的基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施，為企業(yè)發(fā)展奠定好物質(zhì)條件；在軟環(huán)境方面營造良好的營商環(huán)境，深化“放管服”改革，提高行政效率，簡化行政審批程序，最大限度激勵企業(yè)落戶發(fā)展。

4.2 合理選擇治理方式，提高部門行政效率

在飛地經(jīng)濟發(fā)展初級階段，由于飛地園區(qū)與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展差距較大，采用單一主導(dǎo)模式可以有效減少部門間推諉扯皮、行政效率低下的局面，最大限度激發(fā)園區(qū)經(jīng)濟活力。在飛地經(jīng)濟高速發(fā)展時期，飛地園區(qū)與當?shù)亟?jīng)濟逐漸接近，應(yīng)采用兩地共管模式。一方面，飛入地熟悉當?shù)厍闆r，可以更好地進行土地征收等工作，方便園區(qū)擴張；另一方面，飛出地可以專心于發(fā)展園區(qū)經(jīng)濟。在飛地經(jīng)濟發(fā)展較為成熟時，應(yīng)采取單一主導(dǎo)模式，避免重復(fù)建設(shè)以及道德風險等問題。

4.3 統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，促進產(chǎn)城融合

建立產(chǎn)業(yè)精準對接機制，加強飛入地和飛出地的資源整合力度與產(chǎn)業(yè)間關(guān)聯(lián)度。從青海飛地園區(qū)建設(shè)具體實踐可以看出，飛地經(jīng)濟有很大的發(fā)展空間。要推動飛入地和飛出地協(xié)調(diào)發(fā)展，從宏觀上有效配置雙方資源，加強產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度，因地制宜選擇合適的企業(yè)，通過要素流動，形成有效的產(chǎn)業(yè)體系。同時，要逐漸加強飛地園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施建設(shè)，促進飛地園區(qū)和當?shù)爻擎?zhèn)互動發(fā)展，形成工業(yè)化、城市化雙向循環(huán)?？茖W規(guī)劃，統(tǒng)籌城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與土地規(guī)劃，減少相互制肘的情況，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)和城市布局。

4.4 建立多方溝通機制，加強協(xié)調(diào)溝通力度

要建立和完善聯(lián)席會議制度，由上級政府召集，組織同級政府以及園區(qū)企業(yè)代表參會，解決園區(qū)建設(shè)過程中需要多方共同努力解決的重點和難點問題。實現(xiàn)決策與執(zhí)行聯(lián)動，加強溝通與協(xié)調(diào)，使得政策執(zhí)行不走樣、不變樣。通過溝通消除同級政府之間的誤會與分歧，增強彼此之間的信任，打破地方本位主義思想的束縛。