□任文勝,賈豐潤
(西安市自然資源和規(guī)劃局長安分局 陜西 西安710300)
在改革開放快速發(fā)展的40多年中,中國經(jīng)濟(jì)感受到了“制約之痛”,體會到了耕地銳減、能源拮據(jù)、環(huán)境污染、成本加高等發(fā)展因素帶來的“成長煩惱”。為此,黨中央、國務(wù)院提出供給側(cè)改革,要求“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級,加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”,習(xí)近平總書記概括為“騰籠換鳥、鳳凰涅槃”。浙江省作為東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快的省份,大力推進(jìn)“騰籠換鳥”,創(chuàng)造和積累了許多騰籠換鳥、鳳凰涅槃的新鮮經(jīng)驗(yàn),并在2018年將相關(guān)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)為“畝均論英雄”,開啟了中國經(jīng)濟(jì)以“畝產(chǎn)效益”綜合評價(jià)發(fā)展質(zhì)量的新紀(jì)元[1]。
目前,如何有效應(yīng)對“區(qū)域發(fā)展、民生建設(shè)空前力度下的用地需求剛性增長”和“嚴(yán)守耕地、生態(tài)保護(hù)紅線下的土地供給剛性約束”,是城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)難題。自然資源和規(guī)劃部門作為土地要素保障者,合理配置土地要素,使其最大限度發(fā)揮社會效益,助力區(qū)域轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和優(yōu)化增長動(dòng)力,是需要深入思考和奮力作為的重要命題[2]??偨Y(jié)南方地區(qū)“畝均論英雄”的成熟經(jīng)驗(yàn),進(jìn)一步開展土地要素保障研究,為各城市走好“畝均論英雄”革新之路提供借鑒。
一是為正向激勵(lì)提供數(shù)據(jù)支撐。重視國土空間大數(shù)據(jù)的保障作用,分地域、按年度查清各類產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)面積、入園或聚集區(qū)面積,查清平均容積率,掌握真實(shí)的“供而未用、用而未盡、建而未投、投而未達(dá)”數(shù)據(jù),以準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)結(jié)果,為各級政府建立“畝均論英雄”評價(jià)體系提供支撐。要以規(guī)劃調(diào)動(dòng)變革,按照各級政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向和定位,編制產(chǎn)業(yè)聚集規(guī)劃,對高精尖產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目準(zhǔn)許運(yùn)用規(guī)劃激勵(lì)政策。提高規(guī)劃容積率上限,對存量工業(yè)用地準(zhǔn)許增容改造,對新增工業(yè)項(xiàng)目用地不設(shè)定建筑高度上限控制指標(biāo)和綠地率下限控制指標(biāo),鼓勵(lì)經(jīng)營服務(wù)類和“互聯(lián)網(wǎng)+”等新業(yè)態(tài),并準(zhǔn)許工業(yè)用地規(guī)劃分割。要以土地承載發(fā)展,把“畝均觀”貫穿于土地資源利用的全生命周期,在指標(biāo)安排、土地供給、供后監(jiān)管上提供全方位支撐,增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)用地供需匹配度。以低效用地再開發(fā)、工業(yè)用地分割轉(zhuǎn)讓、二級市場制度完善、交易信息服務(wù)平臺搭建為抓手,盤活存量建設(shè)用地,并在法律允許范圍內(nèi)最大限度給予政策創(chuàng)新和服務(wù)保障[3]。
二是為反向倒逼鑄牢用地閘門。要以土地的高效配置和節(jié)約集約利用促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展,對新批土地,要求指標(biāo)跟著項(xiàng)目走,讓企業(yè)爭列省、市重點(diǎn),并引導(dǎo)新建項(xiàng)目全部入園。在供應(yīng)環(huán)節(jié),通過“標(biāo)準(zhǔn)地+承諾制”將產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、產(chǎn)出要求、稅收目標(biāo)、能耗指標(biāo)、環(huán)保排放等“畝均化”標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)帶地一起出讓。在批后監(jiān)管環(huán)節(jié),增加“投產(chǎn)達(dá)產(chǎn)”監(jiān)管,充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的作用,整合征信、稅務(wù)、統(tǒng)計(jì)、耗能等各類數(shù)據(jù),以“一碼管地”監(jiān)控各類綜合評價(jià)指標(biāo)全周期,為工業(yè)企業(yè)用地的提質(zhì)增效提供幫助。要以土地再開發(fā)糾治過往用地情況,落實(shí)“增存掛鉤”機(jī)制,在加大對批而未供和閑置土地處置力度的同時(shí),以二級市場促進(jìn)土地再開發(fā)。搭建國有建設(shè)用地使用權(quán)二次出讓系統(tǒng),打通多元化土地供應(yīng)途徑。改變目前國有存量土地不可由土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)擁有者或自然人交易的體制,還原土地要素由市場交易進(jìn)行配置的狀態(tài)。推動(dòng)土地再資本化改革,降低企業(yè)關(guān)閉、停產(chǎn)、退出、要素交易、并購重組等交易環(huán)節(jié)的費(fèi)用和成本。通過土地制度的升級,促進(jìn)土地利用率提高,實(shí)現(xiàn)高效的土地投入和產(chǎn)出比。
三是為騰挪盤活搭建市場通途。要編制低效用地再開發(fā)規(guī)劃,打通騰退路徑,編制城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃,賦予土地二次生命。放寬規(guī)劃準(zhǔn)許條件,鼓勵(lì)低效用地就地提升,在符合控制性詳細(xì)規(guī)劃的要求下,創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地改造模式,推動(dòng)由“政府主導(dǎo)”向“多元主體共同推進(jìn)”轉(zhuǎn)變的土地盤活利用方式。要結(jié)合國土空間布局優(yōu)化和全域土地綜合整治,開展工業(yè)用地專項(xiàng)整治。針對單一要素、單一手段的整治難以完全解決綜合問題的實(shí)際,整體設(shè)計(jì)、綜合治理,破解用地碎片化、空間布局無序化、土地利用低效化、生態(tài)質(zhì)量倒退化等多維度難題。要激發(fā)工業(yè)土地市場活力,釋放錯(cuò)配空間,正視工業(yè)用地出讓年限50年和中國企業(yè)平均生命周期僅為15.5年的客觀現(xiàn)狀,以解決企業(yè)到達(dá)生命周期消亡階段時(shí)土地使用權(quán)證書尚未到期導(dǎo)致的土地低效利用甚至閑置問題為突破口,不斷完善二級市場頂層設(shè)計(jì)。以清晰的產(chǎn)權(quán)制度與市場交易規(guī)劃,將低利用土地引向公平、公正、公開的市場路徑,達(dá)到盤活存量土地、釋放錯(cuò)配空間的功效。
一是用好用實(shí)調(diào)查,推動(dòng)數(shù)據(jù)歸集利用。主動(dòng)爭取建設(shè)西安市“畝均論英雄”評價(jià)信息系統(tǒng)的任務(wù),擔(dān)負(fù)起歸集各部門、各行業(yè)園區(qū)及工業(yè)企業(yè)評價(jià)數(shù)據(jù)、工業(yè)企業(yè)基礎(chǔ)調(diào)查數(shù)據(jù)信息的職責(zé)。同時(shí),進(jìn)一步發(fā)揮調(diào)查監(jiān)測和國土空間基礎(chǔ)信息平臺功效,依據(jù)《自然資源調(diào)查監(jiān)測體系構(gòu)建總體方案》,建立專業(yè)的調(diào)查監(jiān)測和數(shù)據(jù)融合隊(duì)伍,兼容“畝均論英雄”評價(jià)信息系統(tǒng)建設(shè),建立在國土“一張圖”中顯示“畝均論英雄”管理數(shù)據(jù)的創(chuàng)新方法。
二是定好定準(zhǔn)規(guī)劃,逼迫產(chǎn)業(yè)迭代更新。在園區(qū)范圍內(nèi),以標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)為切入點(diǎn),在提升園區(qū)承載力上下功夫,對新建增量明確標(biāo)準(zhǔn)、提高規(guī)格。對過往存量,制定《工業(yè)企業(yè)舊廠改造利用實(shí)施辦法》,卡脖升級、“騰籠引鳳”。在區(qū)(縣)開發(fā)區(qū)范圍,視各園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集群為整體,為各園區(qū)統(tǒng)規(guī)統(tǒng)配,最大限度完善配套服務(wù)及產(chǎn)業(yè)鏈條體系。編制空間規(guī)劃時(shí),考慮“產(chǎn)業(yè)集群—產(chǎn)業(yè)基地—產(chǎn)業(yè)社區(qū)”三級產(chǎn)業(yè)空間布局,使各區(qū)域能圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)環(huán)環(huán)相扣的招商引資,激發(fā)聚合、提升效能。在全市范圍,落實(shí)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的通知》要求,以國土空間規(guī)劃該有的頂點(diǎn)大視角,規(guī)劃產(chǎn)業(yè)產(chǎn)區(qū)空間布局,支持區(qū)域合作共建、鼓勵(lì)跨區(qū)域合作、探索“飛地經(jīng)濟(jì)”,嚴(yán)防分區(qū)域割裂可聚合產(chǎn)業(yè)、低端產(chǎn)業(yè)碎片化布局、低效能產(chǎn)業(yè)無序擴(kuò)張。
三是抓好抓住政策,推進(jìn)要素差異配置。采取差別化土地要素供給保障,倒逼落后企業(yè)停產(chǎn)退出,堅(jiān)持企業(yè)間的兼并重組或土地騰退政策導(dǎo)向,加快土地資源在企業(yè)間的優(yōu)化配置,降低企業(yè)生產(chǎn)要素重置成本。創(chuàng)新供地機(jī)制,對中小企業(yè)用地供需矛盾,允許產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)企業(yè)、上下游企業(yè)組團(tuán)用地、競合用地,建立模塊化、集中化的小微產(chǎn)業(yè)集群或產(chǎn)業(yè)園,培育規(guī)?;耐暾a(chǎn)業(yè)鏈。
一是以規(guī)劃設(shè)計(jì)引導(dǎo)市場方向。善用用途管制,讓用途管制和開發(fā)控制在不同層級規(guī)劃、不同范圍規(guī)劃中發(fā)揮不同的作用,不武斷地定死用途,而是定好用途轉(zhuǎn)變的規(guī)則,讓市場需求來選擇最優(yōu)用途。做好“存量規(guī)劃”,跳出新區(qū)規(guī)劃的思維、手段和方式,根據(jù)產(chǎn)業(yè)升級、市場賦能要求,設(shè)計(jì)可解決存量的更新規(guī)劃。優(yōu)化空間規(guī)劃,把國土空間規(guī)劃作為行業(yè)治理平臺,解決好市場失靈和市場缺位所造成的資源粗放利用、生態(tài)環(huán)境破壞、空間發(fā)展失衡、公共空間不足等問題,優(yōu)化格局,統(tǒng)籌開發(fā)。
二是以運(yùn)營者思維推動(dòng)更新方向。堅(jiān)持底線思維,做到“不把工業(yè)企業(yè)改垮了,不把行業(yè)領(lǐng)域改少了,不把產(chǎn)業(yè)效能改低了,不把正常利益損害了”。堅(jiān)持系統(tǒng)思維,切實(shí)增強(qiáng)改革的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性,推動(dòng)土地賦能探索同環(huán)保、投資、財(cái)稅等領(lǐng)域改革的協(xié)同行動(dòng),并做好必要的風(fēng)評、社評、環(huán)評,防止發(fā)生不必要的矛盾。堅(jiān)持法治思維,對于涉及突破法律的改革探索,要經(jīng)過相關(guān)職權(quán)部門或立法機(jī)關(guān)授權(quán),實(shí)行封閉運(yùn)行、規(guī)范操作,確保不發(fā)生社會風(fēng)險(xiǎn)。
三是以計(jì)劃指標(biāo)扭動(dòng)利益方向。要堅(jiān)持“增存掛鉤”,探索將規(guī)劃指標(biāo)、用地指標(biāo)和批而未供處置率掛鉤的具體辦法,逼迫各級政府“以處置率論英雄、憑消化能力掙指標(biāo)”。要堅(jiān)持差異供給,論證城市各區(qū)域在“畝均論英雄”中的產(chǎn)業(yè)定位,將全市工業(yè)“減量優(yōu)化區(qū)、存量挖潛區(qū)、增量控制區(qū)、適度發(fā)展區(qū)、重點(diǎn)發(fā)展區(qū)”規(guī)劃清楚并作為土地開發(fā)和年度利用依據(jù),既把節(jié)約集約用地理念和方式貫徹在空間規(guī)劃和用地計(jì)劃中,又節(jié)約用地指標(biāo),優(yōu)先保障重點(diǎn)區(qū)域、重要產(chǎn)業(yè)、重大項(xiàng)目。要堅(jiān)持“騰挪優(yōu)化”,積極開展城市規(guī)劃范圍內(nèi)低效利用國有土地和閑置土地的處置工作,推動(dòng)城鎮(zhèn)內(nèi)低效用地再開發(fā)。通過空間規(guī)劃、儲備計(jì)劃等,引導(dǎo)工業(yè)項(xiàng)目向園區(qū)和工業(yè)區(qū)集中,將投資強(qiáng)度、建設(shè)進(jìn)度、達(dá)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)等納入合同管理,逼迫集約節(jié)約用地觀念提升。
面對資源要素開發(fā)和保護(hù)并存的現(xiàn)實(shí)背景,土地要素分權(quán)化的市場激勵(lì)和集權(quán)化的行政約束必將貫穿于未來城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和治理體系改革的全過程。因此要進(jìn)一步加強(qiáng)研究,更加合理地配置資源要素。