牛淑貞

牛淑貞，女，博士，四川大學(xué)歷史文化學(xué)院教授、碩士生導(dǎo)師，研究方向為清代災(zāi)荒史、歷史地理。

捐納與捐輸是清代朝廷籌集以工代賑資金的兩種重要方式，士民捐輸可以量力而行，銀數(shù)多少不限，捐輸者所獲多為朝廷的獎敘。捐納所出售的各種仕途晉升資格均有明碼標價，報捐者必須按價支付銀兩才能獲得相應(yīng)的資格。學(xué)界對清代捐納制度已有較多論著問世，并在此基礎(chǔ)上對賑捐制度的整體狀況、實際效果進行了初步探討［1］，但其中關(guān)涉以工代賑的部分僅被作為不影響其內(nèi)容完整性的點綴?！熬枥煌庹摹⒑庸?、軍需三者”［2］（P3233），以工代賑兼具救荒與興修河工雙重功效，其捐納資金不僅來自災(zāi)賑捐，還有河工捐。對捐納籌集以工代賑資金的諸種情形深入探討后，會發(fā)現(xiàn)其資金來源除了賑捐、河工捐這些暫行事例外，還有常例①。因此，對清代以工代賑捐納籌資歷程及其狀況的梳理，不僅可以從一個頗為獨特的視角深化對朝廷在財政困難的情況下如何動員社會力量參與賑災(zāi)及災(zāi)后重建的歷程及其影響因素的認識，也可據(jù)以恰當?shù)乩斫饩杓{制度對清朝國家和社會的影響，而不是對這一極其復(fù)雜的制度的社會影響予以簡單批判與否定。

一

捐納救荒古已有之?！拔鳚h遇歲不登，入谷助賑者賜爵有差。宋代出米賑濟者，屢有補官之令，授官以勸賑?！保?］（P174）順治十七年，禮部以京師一帶亢旱嚴重而請暫開準貢，令士民納銀賑濟［2］（P3244）。這一奏請獲清廷允準，開啟了清代捐納籌集賑災(zāi)資金的做法。以工代賑捐納則始于康熙年間?？滴醵迥辏`壽知縣陸隴其指出：在國家財政緊張，以及河道淤塞、災(zāi)害頻發(fā)的情形下，“或鼓舞官吏紳衿，能開河道若干者，作何優(yōu)敘，作何獎勵，此亦一策也”［4］，以捐納方式籌集資金賑災(zāi)會侵蝕官制、敗壞吏治：

夫饑謹之時，獎好義以活窮黎，如給匾免役，進而冠帶章身，已示優(yōu)異。乃竟畀以進用之階，得毋濫乎？維名與器不可以假人，且安民先察吏，察吏先清仕途。而以入粟登進，竊恐流品混淆。設(shè)有簠簋不飭者廁其間，始散財以得官，終聚財以剝民：利一而害十也?。?］（P174）

正是因為對捐納之弊的深刻認識，清中期之前，朝廷對開啟捐納始終心存警惕，并不輕易啟動。康熙曾以“捐納事例無益”為由，駁回直隸、河南等地捐納籌賑的請求［5］（P189）。雍正也多次拒絕官員的開捐請求，“往者封疆大吏好因事以自為功，有司承迎以速進取之路，凡有興作及賑災(zāi)，動稱捐助，或曰小民樂輸”，他對此再三諭禁，“以蘇民困”［6］（P850）。 乾隆認為，“開捐本系權(quán)宜補救之策，非可援例常行”，地方一遇偏災(zāi)，即請開捐例，“于政體殊為未協(xié)”，況且，“國家賑貸兼施，不惜帑金巨萬，取給于捐項者幾何？如遇災(zāi)祲甚重，勢出于無可如何，時或一開事例”［7］（P195）。但是乾隆年間以捐納方式籌集以工代賑資金的做法屢見不鮮。

乾隆四年，安徽“照淮揚水利”動帑興工代賑，鑒于省倉儲不夠充裕，布政使晏斯盛“請將減三收捐之例，行令江廣兩省，并在南省作宦貿(mào)易者，準赴災(zāi)屬報捐”。大學(xué)士等議復(fù)：“均如所請?！保?］（P439-440）乾隆七年，刑部尚書張照奏請在災(zāi)區(qū)廣泛施行以工代賑時稱：“倘地方有樂施之人，計工價之多寡，照捐例題請議敘。”［9］（P303）乾隆八年，安徽鳳泗興修路溝、橋座，以工代賑，費用浩繁，從江安糧道庫貯存銀兩內(nèi)先行借撥二十萬兩以濟急用，然后用司庫續(xù)收捐銀歸還借款［10］。乾隆九年，大學(xué)士鄂爾泰等議奏：

左副都御史勵宗萬條奏稱：將來普賑興工，所費不貲，請于江南限滿停捐之后，改于直省收捐?，F(xiàn)在樂善好施之例雖經(jīng)減四，終覺太多；其途亦尚可增益。請照雍正五年怡親王等題定營田事例，分班銓選。查從前直屬被水興舉營田事例，至乾隆七年兩淮水患，上下兩江又議開樂善好施事例。今直屬疊被災(zāi)傷，賑恤工作需帑浩繁。該副都御史請照例開捐，彌補工賑之費，實權(quán)宜應(yīng)行之舉。惟是捐納人員，急公效力，藉為進身之階，必須力所能為，庶免逡巡觀望。江賑例款，自減四收捐，較原定銀數(shù)已屬從減。該副都御史以“為數(shù)尚多，其途尚可增益”，請照營田舊例收捐。查營田事例與戶部糧運事例輕重仿佛。應(yīng)將江賑例內(nèi)除與營田、糧運事例相同，并多寡不甚懸殊者，毋庸更正外，其有較二例過輕、過重之條，悉照二例酌為增減。并將舊例所有、江賑所無者酌量添入，另定條款，照營田糧運之例在戶部收捐。至于郎中、員外、主事、知府、知州、知縣若準一概捐升，恐礙正途。今各款既議加增，其途已廣，應(yīng)酌定京官自中、行、評、博以下，外官自同知以下準捐。仍令吏、兵二部將各項滿漢文武，應(yīng)增應(yīng)減之項，作何分班銓選之法，詳加參酌，具奏遵行。再：兩江捐例已展限一年，應(yīng)至乙丑年十月停止。若俟限滿，部捐始開，未免緩不濟急。所有江南捐例仍于限滿停止外，戶部即奉旨之日開捐。從之。［9］（P799）

乾隆十一年，江省黃運湖河伏秋盛漲，上江的鳳、潁、泗，下江的淮、揚、徐、海等府州所屬地方，多被淹浸，修復(fù)災(zāi)毀水利工程費用巨大，兩江總督尹繼善等奏請：“將從前樂善好施減定奏準各捐款，于上下江藩庫暫開捐例。”大學(xué)士等議覆：“系為濟賑趲工起見，應(yīng)如該督等所請，令急公人員于上下兩江藩庫衙門投捐，分別錄用。如有情愿就近在部投納者，亦準一體報捐。所收銀數(shù)仍歸江賑應(yīng)用，扣限二年停止?！保?1］（P799）獲得乾隆允準。乾隆二十六年劉統(tǒng)勛等人奏請暫開豫工事例以資工賑時稱：從前山東、江南等省遭災(zāi)，總有官員奏請開捐，“均蒙俞旨執(zhí)行在案”。至今河工事例已經(jīng)停止很長時間了，是年，河南省災(zāi)情嚴重，“現(xiàn)又大工并舉，需費不貲，似應(yīng)援照河工章程，暫開豫工事例，俾急公效力者踴躍樂從，而浥彼注茲以資工賑，雖不能及數(shù)分之一，然當此需費浩繁之際，不無裨益”。朱批：“該部議奏?！保?2］（P595）乾隆二十九年，安徽34處城垣的修建費也是由士民捐納的。乾隆認為，“至修理城垣所以衛(wèi)民，在急公者，既得邀頂帶以榮身，而無力貧民亦可藉工糊口。其事洵屬有益。”［13］（P389）

從上述史料可看出，乾隆年間多次通過捐納為山東、江南、安徽、河南等地的以工代賑工程籌集資金，且已出現(xiàn)跨省捐納、折減捐銀以及實官捐。并不像有的學(xué)者所說辦捐范圍也僅限于受災(zāi)省份，捐納所得僅是虛銜、封典，清代賑災(zāi)收捐實職 始于同治十年的天津賑案［14］（P54、P65）。前文乾隆九年史料顯示，“恐礙正途”，郎中（正五品）、知府（從四品）、知縣（七品）等官不準捐，“京官自中、行、評、博以下，外官自同知（五品）以下準捐”。這說明早在乾隆九年的賑捐中已有了實官捐。此后官階呈逐漸升高之勢。如乾隆二十六年，豫工事例所捐官職，京官自未入流從九品至郎中為止，外官自未入流以上至道員（四品）為止［15］（P30）。

二

嘉慶初年，基本秉持前朝政策，以審慎的態(tài)度對待捐納。遇有需費浩繁的工賑項目，仍會開啟捐例，不許地方官員借機攤捐②、以新例報捐。嘉慶六年，京畿一帶發(fā)生大水災(zāi)，侍郎那彥寶奏請開工賑例時稱：乾隆十一年、二十六年分別開啟了江賑例和豫工例，“誠以辦賑興工，無非民事。以富者之有余，補貧者之匱絀；貧者受沾溉之益，富民得登進之階。酌盈濟虛，人皆遂愿，大公至正，深愜眾心。前事之師，允宜追仿。此次永定河漫水，既與從前江豫二省無異……莫若查照江賑、豫工乾隆年間準行成案，暫開永定工賑捐例，準令士民赴部報捐，以收挹注”［16］（P47）。通過永定工賑捐例共從19個省份收捐銀七百五十九萬兩［17］（P47、101-106）。收捐臨近結(jié)束時，吉慶等官員奏請在粵東省公捐銀三萬兩、粵西省公捐銀二萬兩，“以備凱旋賞賚之用”。上諭斥其“所奏甚屬紕繆”。自白蓮教起義，朝廷“籌備軍需所發(fā)餉銀已不下萬萬，動撥帑項曾不少為靳惜。即由外省支撥者，亦均屬應(yīng)行解京款項。初不因軍興需用浩繁，稍有累及民間，各省地方大吏自所深悉。此時大功將次告蕆，其凱旋賞犒需費幾何？何待外省捐資備用”。而且，是年因京畿一帶發(fā)生嚴重水災(zāi)而暫開捐例，“亦系不得已之舉?，F(xiàn)在工賑已畢，軍務(wù)指日完竣，即當飭諭停止”。而吉慶等人“借此捐輸之名派及兩省，督撫司道勢必取之各府州縣，各府州縣勢必取之百姓，層層派累，仍不過朘削閭閻。所謂捐輸者，初非出自己貲，其名為捐銀五萬，而攤派之項諒不止此……似此藉詞聚斂，不特以小人之腹度君子之心，意圖見好；而其假公濟私、巧為自肥之計，是于言利之中尤為卑鄙不足道者也！況此端一開，各省紛紛效尤，成何政體”。后來，吉慶又奏：“現(xiàn)開河工捐例，未知上捐是否踴躍，懇請密示?！鄙现I：吉慶之意不過以新例報捐，“如不甚踴躍，又將奏請在粵省捐封、捐職耳。前因直隸被災(zāi)較重，工賑浩繁，暫開捐例，原屬不得已之舉，自開例以來，報捐人員已屬不少，現(xiàn)在永定河決口業(yè)已合龍，大賑現(xiàn)經(jīng)開放，窮黎糊口有資，極為安靜，俟工賑事畢，即應(yīng)停止捐例，更無須鰓鰓計及”［18］（P163、P178）。

嘉慶七年，戶部議駁吳熊光奏請于各直省捐納職銜、封誥一折。上諭：“所駁甚是”，同時進一步表明自己不輕開捐例的態(tài)度?！敖觊_設(shè)捐例，原屬一時權(quán)宜之法。即外省捐納監(jiān)生，亦因各直省封貯銀兩動用較多，是以準令就近收捐，補足額數(shù)。至捐職、捐封等項，部中均須稽察，自應(yīng)赴部報捐……現(xiàn)在永定河工程告竣，畿輔地方賑務(wù)已畢，捐例業(yè)將停止；其外省報捐監(jiān)生一俟封貯銀款補足后，亦即當飭令停止。若將封、職等項準令楚省報捐，則各省俱必紛紛奏請，成何事體……嗣后各督撫等設(shè)有再以此為請者，不必再交戶部核議，即著交吏部，將該督撫議處不貸?！保?8］（P312）嘉慶初年，京畿大水災(zāi)與白蓮教起義迭加，朝廷財政壓力驟增，不得已暫開永定工賑捐例。地方官員趁機奏請攤捐、以新例報捐，甚至奏請將本應(yīng)赴部報捐的封、職等項準令各省直接收捐。地方官府欲借機增加收入緩解財政困難的心態(tài)由此可見一斑。朝廷對此類奏請多予以駁回。

嘉慶十八年，清廷對待捐納籌集賑災(zāi)資金的態(tài)度因巨額財政赤字的出現(xiàn)，發(fā)生了較大變化。是年十二月，吏部右侍郎吳璇奏請暫行開捐，以裕公用。上諭令戶部將“現(xiàn)在軍需、河工及撫恤各事宜應(yīng)用帑項，通盤籌計核議具奏”。戶部調(diào)查結(jié)果是，“經(jīng)征各款，截至十八年底，只實存銀九百八十五萬兩，內(nèi)庫封貯銀一千二百余萬兩，外庫實存銀六百余萬兩。又，本年應(yīng)征各項可得銀四千四百余萬兩。統(tǒng)計內(nèi)外庫及各省實存、應(yīng)征，約共銀七千一百八十五萬兩。內(nèi)應(yīng)由各省支發(fā)銀三千六百余萬兩，部庫每年約支銀一千余萬兩，軍需善后約應(yīng)籌備銀三百萬兩，睢工堵筑約應(yīng)籌備銀四百萬兩。直隸、山東、河南、安徽等省已經(jīng)奏報應(yīng)賑各州縣約應(yīng)籌備銀三百萬兩。又，上年直、豫、東三省被災(zāi)，約應(yīng)緩征銀四百余萬兩。統(tǒng)計應(yīng)征銀六千余萬兩。值此需用浩繁，均出常年經(jīng)費之外。且查每年各省冬撥兵餉，有因緩征改撥者。十八年兵餉改撥銀多至一百三十萬余兩，上年因災(zāi)及賊匪滋擾，應(yīng)行蠲緩撫恤，需費更多?！庇需b于此，官員們或主張暫開捐例，或主張將常例推廣加增，都同意開捐?！皣胰∶裼兄?，經(jīng)費有常，偶遇要工偏災(zāi)，需費浩繁，暫開捐例以資調(diào)劑，奉行向有成章?！弊罱K在嘉慶十九年“教匪蕩平，且工賑并舉，百度維殷之際”暫開捐例。所得捐銀中的一部分即用于搜捕白蓮教起義的余黨，撫恤難民，賑濟災(zāi)區(qū)，堵筑睢工［19］（P29-34）。

上文的論述顯示，將捐納銀用于以工代賑主要集中于乾嘉兩朝，乾隆朝的次數(shù)多、規(guī)模小，地域也不廣。嘉慶朝的次數(shù)少，但資金規(guī)模大，跨涉地域廣，征收時間長。嘉慶朝甚至出現(xiàn)了“工賑事例”。因賑災(zāi)、河工而開辦的捐納盡管名義上屬于暫例，從嘉慶后期開始，尤其是光緒年間，隨著國家財力的下降，以及各地巨災(zāi)頻發(fā)，暫例一再展辦，幾乎成為朝廷一種常態(tài)化的以工代賑籌資方式，地域更廣、時間更長，實官捐的級別更高。光緒九年，倉場侍郎游百川等奏，山東歷城等地黃河漫溢，對災(zāi)重地方的災(zāi)民“計日授食”，受災(zāi)較輕的村莊則令其培修險要工段，以工代賑。“是役也”，共發(fā)給歷城等地銀四萬多兩、京錢二千串、米六百多石，“均系動支四川等省解到捐項，本地官紳亦已捐有二萬余金，一并歸入動用”［20］（P722）。光緒十三年，黃河在鄭州決口，“工賑需款巨且急”，清廷允準御史周天霖等的奏請，“特開鄭工新捐例”［21］（P3756）。鄭工捐例原定收捐期限為一年。至光緒十四年十月一年限滿后，因鄭工還沒有竣工，又展限一年［22］。光緒十九年，順直水災(zāi)嚴重，接辦賑捐以籌集工賑所需錢款［23］（P194）。光緒二十七年夏，江西遭水災(zāi)，“工賑兼施，需款甚巨”，巡撫李興銳奏請將現(xiàn)辦賑捐再展辦1年，獲準［24］（P416）。光緒二十四年，安徽省鳳潁泗等地連續(xù)3年顆粒無收，中央讓戶部撥給八萬兩賑濟銀，其余所需工賑錢款，“仍著督率官紳就地勸辦”［25］（P672-673）。

盡管自嘉慶后期以來通過捐納籌集以工代賑資金的頻次增加，但隨著整個經(jīng)濟社會狀況的劣變，即使頻繁開辦賑捐、工捐等暫例也無法籌足所需巨額資金，因此，還將常例所得捐納資金用于以工代賑。前文已述，早在嘉慶十八年，已有官員奏請朝廷在開暫例的同時，將常例推廣加增，賑濟直、豫、東三省受災(zāi)地區(qū)，堵筑睢工。光緒二十八年，山東惠民等縣劉旺莊等處黃河漫溢，工賑浩繁，奏準展辦賑捐并開辦常捐七項，遴派道府大員前赴各省設(shè)局勸辦，所收捐銀均經(jīng)分別津字、濟字接次造報，共籌勸到實銀四百五十五萬三千余兩，其中直隸籌銀一百二十一萬二千七百余兩，山東籌銀一百二十八萬五千一百余兩，奉天籌銀五十四萬一千一百余兩，河南籌銀八十萬四千八百余兩，山西籌銀七十萬九千四百余兩，先后解由山東工賑總局分別撥充工賑要需。常捐七項專備工需，銜封等項專備賑需，東省河患頻仍，籌工籌賑所需款項“全賴此項捐輸藉資補救”［26］。光緒二十九年，因“兩粵賑捐收數(shù)無幾”，署兩廣總督岑春煊等奏請援照山東工賑案，加收七項，推廣捐輸，以濟要需［24］（P842）。光緒三十三年，江北賑款借墊數(shù)額過大，兩江總督端方等奏請將工賑捐輸暨七項常捐展限一年，以資彌補［27］（P712）。

三

盡管自嘉慶后期以來朝廷在頻開暫行捐例的同時，將常捐資金也用于以工代賑，并延長報捐時限，但效果并不理想，捐納籌資變得越來越艱難，陷于舉步維艱的困境之中。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，主要有三個原因：

其一，嘉道以來，隨著整個社會經(jīng)濟下行嚴重，加之吸食鴉片及捐輸數(shù)額巨大等原因，民間的財力也大為下降?！霸谖魱|南為財賦之地，慕義樂善不乏其人，每遇災(zāi)荒半資民力。近年以來，從前殷富之家，已半耗于鴉片之吸食，半耗于事例之捐輸，度其貲十存一二，且人心趨薄，風(fēng)俗日漓。此勸諭之難于昔也?！保?8］（P4936）

其二，是因為朝廷開捐過于頻繁以及捐納人員選補無期。“捐輸集款，原以變通班次為先，無如一再開捐，現(xiàn)已勢成弩末，海防不如籌餉，鄭工又遜海防。由此遞推，鄭工之后即使再改選章，亦不過踴躍一時，仍恐終無實濟；且舊例人員既經(jīng)捐資報效，旋又選補無期，若無力捐過新班，不免向隅之嘆。”直隸總督李鴻章稱：“近來捐事已成弩末，實緣鄭工與海防捐兩途人員選補無期，以致觀望不前。”［29］

其三，各省勸捐章程的出入與矛盾之處進一步增加了捐納籌資難度?！爸荡藥靸O窘，既無別款可籌，自不能不借資捐項，惟近來物力艱難，捐事早成弩末，若各省捐章積分軒輊，則籌徹益難?！保?0］勸捐困難，相比而言，其他渠道的籌資更難，晚清朝廷只有依賴捐納籌資解決迫在眉睫的災(zāi)民賑濟及修復(fù)災(zāi)毀工程等問題。“查近年各省地丁錢糧，未能復(fù)額，例入較減，出款倍增。伏思理財之要，不外開源節(jié)流……但此時流未易節(jié)，源未易開，求其不病商累民而于財用即可稍裨者，惟有捐納一事?！保?1］

清末，捐納資金一時籌集不齊時，朝廷為了及時修復(fù)災(zāi)毀急工，以工代賑，采取移緩就急的辦法，或先由戶部等部門墊資興工，后用捐納所得歸還墊款，或從錢局提借銀兩以濟急需。咸豐六年，堵筑永定河南北岸漫口，以工代賑，通過捐輸一時無法籌夠所需經(jīng)費，諭令“先行籌款墊發(fā)，所有樂輸官紳即照籌餉新例，隨時請獎”［32］（P233）。光緒十三年所開的鄭工新例開辦兩年，戶部墊付撥款一千二百多萬兩，賑捐歸還部墊只有四百余萬兩［17］（P101-107）。擬由捐納全額負擔(dān)以工代賑所需資金，因捐納困難而變成其他財政收入與捐納共同負擔(dān)。朝廷過分依賴捐納實行工賑，有時會因“捐項驟難湊集”，而不得不“提借官銀錢局銀錢鈔票以濟急需而救民命”［33］（P420）。利用錢局之類金融機構(gòu)借款實行工賑，頗具積極意義。“銀行設(shè)則鈔票以行，鈔票行而國債可借，又何必開捐例乎！”［34］

而對于那些實在難以捐辦的急要工程，朝廷則或先動用藩庫所存正雜各項銀兩、截漕，不足部分依靠捐納補足；或挪借地方應(yīng)解京餉等銀；或利用財政資金擇要興工，并令工地附近各防營勇就近幫忙興筑工程，以節(jié)省開支。同光年間，國家財力嚴重下降，巨災(zāi)頻發(fā)，紳商富戶連年捐輸，筋疲力盡。同治五年，江蘇北部發(fā)生大水災(zāi)，實行工賑需要銀四十萬兩。江蘇向來堵筑河工、賑濟災(zāi)民均在本省藩關(guān)各庫請撥銀兩?！敖晏K屬錢糧未盡啟征，兩淮鹽課久示復(fù)額，各關(guān)商稅并無可撥之款。江藩司所收錢糧僅有淮、揚、通、海四屬，而兵乏蠲緩征解無幾。今屆大水，入款更絀，輾轉(zhuǎn)籌思，實無良策?；蛑^：款無可撥，捐尚可籌。然江北勸捐向賴里下河各州縣，今里下河既全遭水患，只通州、海門、如皋、泰興四處稍有收成，紳富連年捐餉，業(yè)已筋疲力盡，亦斷難如數(shù)取盈?！弊詈螅铠櫿伦嗾?，將江寧藩庫所存正雜各項錢款共計十三萬余兩銀盡數(shù)用于工賑，不足部分則勸令地方紳富及淮南鹽販籌捐［35］（P365-366）。同治八年，武漢等地發(fā)生嚴重水災(zāi)，堤垸漫潰，田廬被淹?！霸撌〉坦ぜ入y捐辦”，戶部準其在應(yīng)解京餉的司庫地丁、江漢關(guān)六成洋稅內(nèi)各撥銀十萬兩，并在該省貨厘、鹽厘項下各撥銀五萬兩，湊足所需的三十萬兩銀。照該督撫所議，“將有堤州縣未成災(zāi)者，準其借撥修堤；已成災(zāi)者，以工代賑；其老弱婦女及無堤州縣， 概行酌發(fā)賑濟”［36］（P688-689）。至同治十年，直隸各河道因“軍興后克減經(jīng)費”已失修20年，是年遭受大水災(zāi)，洪水沖塌的各處堤壩必須及時修筑。李鴻章奏稱：“臣處民窮財盡之地”，雖湊撥了三十余萬兩銀，“只能擇要興工，尚難大加浚治”。而“庫款支絀，無可挪貸”的財政困境，使他只能設(shè)法勸捐，選擇其中最險要的工程興修，“廣召民夫，以工代賑；并令各防營勇就近幫同興筑，稍為補苴罅漏之謀”，以求“盡心力所能為者而已”［37］（P664）。

為了增加捐納資金，晚清朝廷還不斷擴大捐納地域范圍及其對象、加大獎敘力度、捐銀減成折價，以及簡化報捐手續(xù)，從而使通過捐納籌集工賑資金成為非常普遍的現(xiàn)象。丁戊奇荒期間，捐納與捐輸并舉，勸捐范圍擴及國內(nèi)各地以及東南亞地區(qū)。光緒三年，山西巡撫曾國荃奏請于直隸、江蘇、安徽、湖北、湖南、廣東、廣西、四川、浙江、江西等地開展捐納，獲允準。上諭：“其捐生應(yīng)給獎敘，即由各該省督撫分案奏咨辦理，并著戶部頒給實職、虛銜、封典空白執(zhí)照各二千張，即行發(fā)交山西，俾資應(yīng)用?！保?8］（P799-800）后來還在福建等地進行勸捐。福建“地方瘠苦，又值頻歲歉收，本屬自顧不暇”，但還是設(shè)法捐納以接濟山西，“除協(xié)款、米石及臺灣林維源捐款不計外，共收捐銀至二十余萬兩。晉省災(zāi)黎全活甚眾，實屬有裨大局”。東南各省的“捐案統(tǒng)由直隸請獎”［37］(P1097)。由此出現(xiàn)了同一年份數(shù)十個省份同辦賑捐的情形，甚至出現(xiàn)如福建這樣的承擔(dān)多重辦捐任務(wù)的現(xiàn)象。本身就自顧不暇，還要為別省籌捐，其難度及效果可想而知。因此，盡管捐納范圍已經(jīng)很大，卻仍無法滿足山西實行包括以工代賑在內(nèi)的諸多救荒措施的需要，不得已又勸諭東南亞一帶的華商進行捐輸［39］（P87-88）。

清末，捐納已經(jīng)步入困局，但是仍被官員們當作救命的稻草，不斷吁請朝廷加大獎捐力度，否則根本無法籌取所需工賑經(jīng)費。同治五年，為了籌捐江蘇大水災(zāi)后實行工賑所需的四十萬兩銀，李鴻章建議：“此次捐辦工賑銀兩事尤重大，若不優(yōu)予獎敘，難期踴躍，應(yīng)請援案照例銀遞減二成，準報捐實職、虛銜、封典、翎枝等項。如本身不愿請獎，并準移獎子弟、親族，由司先給實收，隨時造冊報部換給執(zhí)照。其貢、監(jiān)職銜，擬查明藩庫有無舊存空白部監(jiān)各照，先行填用，仍開單咨部續(xù)請頒發(fā)?！保?5］(P365-366)光緒十四年，安徽、江蘇多地遭受水旱災(zāi)害，在“將本屆江北應(yīng)行河運漕米并水腳運費等款一并截留”，對各災(zāi)區(qū)進行直接賑濟后，又勉力勸諭紳商士民捐納錢糧，實行以工代賑。曾國荃稱：

伏查以工代賑，實為目前救荒之要務(wù)。第再四思維，所難者：先須以全力專顧賑需，即慮未能兼及工費，其不能不借助于捐款者，理也，亦勢也；又適當民力維艱之時，勸捐動多觀望，若以工代賑之要務(wù)因此馴致廢格不行，靡特?zé)o疑仰副圣懷，亦非臣等之所敢出。查揚屬湖河堤壩各工，關(guān)系下河數(shù)十萬生靈?，F(xiàn)在黃水下注，湖河漫漲，農(nóng)田水利有應(yīng)堵筑者、有應(yīng)挑挖者，要工尚多，亟應(yīng)先事綢繆，保此餉源所從出之區(qū)，即以延閭閻之命脈。皖省更有應(yīng)辦陂塘工程，均為農(nóng)田所關(guān)，所需經(jīng)費即應(yīng)寬為籌備，方期集事。而能否寬展，全視紳商能否踴躍輸將。當此勢成弩末，徒以臣等之勸諭，竊恐呼應(yīng)難靈，似非仰仗實在恩施，不足以資鼓勵。

清廷還采取減成收捐的辦法以鼓勵捐納。光緒年間，曾將捐銀照籌餉例核減二成，并獎給實官、翎枝等。在減二成的情況下，意在求官而非真正急公好義的人必不肯舍輕而就重，但對鄭工捐輸并沒有什么妨礙，“各捐生得此獎勵，自當益形鼓舞”，那些應(yīng)興辦的代賑工程就可次第舉行，“窮黎自食其力，得以免赴溝壑”。這次勸捐應(yīng)當以半年為限，“庶于保全生命之中，仍不失慎重名器之意”［40］（P423-424）。

此外，清廷對勸辦工賑出力官員也予以獎敘。光緒十六年，以歷年勸辦工賑，對前署安徽太平府知府史久常等二十六員獎敘［41］（P842）。光緒二十九年，頭品頂戴、新授江西巡撫署理山東巡撫胡廷幹奏請，援照四川成案：每員勸捐至六萬兩者，照異常勞績請獎；一萬二千兩者，照尋常勞績請獎；對直隸、山東、奉天、河南、山西五省勸辦山東工賑捐出力人員，分別異常、尋常進行獎敘。而且“此后仍賴各員多方勸集，以濟要需”，自應(yīng)照章對五省勸捐出力各員進行獎敘［42］。

按照正常的捐納程序：首先由政使司或辦捐機構(gòu)給報捐者核發(fā)實收；再交與督撫由其匯總咨部換照，即“咨部換照”；最后由各廳縣發(fā)放于報捐者。晚清地方官府為了招徠更多的報捐者，提高報捐速度，對這種程序進行了簡化。如光緒三十二年山東工賑，甘肅勸捐振工總局令循化廳將捐款按月造冊赴該局報解，直接換發(fā)執(zhí)照，就省去了通常需要一年時間才能完成的“咨部換照”工作［43］（P114）。

盡管清末采取種種措施鼓勵報捐，但收效較嘉道之前已大打折扣。之前，“名器重，雖虛銜亦覺其榮，多費而有所不惜”；之后，“名器輕，則實職不難驟獲，減數(shù)而未必樂輸。所得無幾，所傷實多”［2］（P3237）。朝廷所得捐納資金不多，卻使各色人等都可混跡官場，魚龍混雜。《斷鴻零雁記》中的《捐官竹枝詞》稱：“大人兩字憑他叫，小考諸童聽我枷，莫問出身清白否，有錢再把道員加。工賑捐輸價便宜，白銀兩百得同知。官場逢我稱司馬，照壁憑他畫大獅。”［44］（P41-42）晚清時期，“名器太輕，輸將愈寡，綜計各項捐銀，歲止百余萬，知縣一項不過二十萬，因二十萬之捐而使數(shù)千百縣之民皆為貪吏所困，職實為國家惜之”［45］。甚至使一些已經(jīng)降調(diào)的現(xiàn)任官員通過捐助工賑重獲升遷。光緒十四年，以捐助直豫工賑賞降調(diào)同知劉傳楨以道員選用［46］（P437）。

四

清代，朝廷迫于臨時的或長期的財政困境，通過捐納籌集以工代賑資金。但康雍乾以及嘉慶朝前期屬于階段性的行為，在其資金來源中基本處于輔助地位，但嘉慶時期較之前朝，捐納資金在以工代賑資金中的比重有所增加。從嘉慶后期開始，因河工、救荒等“不時之用”的膨脹，使已經(jīng)日益趨緊的朝廷財政的壓力驟增，捐納開始成為兼具治河與救荒雙重功效的以工代賑的一種重要的常態(tài)籌款方式，各種涉及地域廣、時間長的捐例不斷出現(xiàn)，離開捐納幾乎無法興工代賑。

在嘉道之后傳統(tǒng)荒政劣變?nèi)丈跻蝗盏那闆r下，朝廷嚴重依賴于通過捐納所得的財政收入，勉力承擔(dān)起了災(zāi)荒救治的職能。即使在光緒初年以民捐民辦為突出特征的義賑興起之后，盡管捐納籌資的難度越來越大，不能從根本上解決晚清財政救荒資金嚴重匱乏的問題，但清廷仍舊通過諸種措施增加捐納資金，用于興辦工賑，強撐起官賑的“面子”。透過清代以工代賑捐納籌資的演變過程，可以看出，捐納對包括以工代賑在內(nèi)的災(zāi)荒救濟形成了程度不等的持久的正向支撐力，以及清代救荒資金的投資主體由朝廷獨尊到多元化、社會化的緩慢、復(fù)雜的變化過程。

我們應(yīng)如何評價捐納在清代以工代賑中的作用呢？人們多視捐納制度為秕政，認為它是滋弊的溫床。但它卻在清代公開的國家制度保障下運行了數(shù)百年，既滿足了清廷財政需要，又迎合了民眾社會流動的需求［47］（P133）。評價其利弊得失，應(yīng)以社會效果為基本標準。就捐納以工代賑而言，當時提議實施捐納的地方官員、批準實施捐納的皇帝及中央有關(guān)部門，是如何權(quán)衡其利弊并行動的？對理解這一“悖論”也應(yīng)有幫助。歷朝以田賦為核心的財政制度的局限性，以及災(zāi)年維持國家荒政運轉(zhuǎn)及災(zāi)后恢復(fù)以水利工程為主的基礎(chǔ)設(shè)施的需要，應(yīng)該是該制度一直應(yīng)用于包括以工代賑在內(nèi)的諸多賑災(zāi)救荒活動中的最大原因。災(zāi)年荒政能否正常運轉(zhuǎn)，農(nóng)田水利工程等事關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施能否及時修復(fù)，不但關(guān)涉經(jīng)濟的恢復(fù)發(fā)展，還關(guān)涉社會穩(wěn)定，乃至王朝命運。因此，清前期通過捐納補充財政資金的不足，實施以工代賑，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的恢復(fù)及其他基礎(chǔ)設(shè)施的修復(fù)，安撫了災(zāi)民、穩(wěn)定了社會秩序。隨著國家財政的日益變衰，晚清荒政也日益劣變，無法完成清代荒政的諸種規(guī)定動作，只好或直接賑濟或與以工代賑同時舉行，且將二者合稱為“工賑”；或?qū)⒈緫?yīng)用于救命的賑濟資金用于性價比頗高的以工代賑項目，即為改撫為賑。晚清時期，財政根本無法正常負擔(dān)各類代賑工程所需資金，捐納制度也已百弊纏身，清廷即使“飲鴆止渴”，也要經(jīng)常性地利用捐納資金盡力實施性價比較高的以工代賑（既賑濟了災(zāi)民，又修復(fù)了災(zāi)毀工程），尤其是針對直隸等京畿之地頻繁出現(xiàn)的水毀堤壩等急要險重的水利工程。

無論如何，不可否認，清代捐納資金對幫助朝廷勉力實施以工代賑，履行其災(zāi)荒賑救的職責(zé)，修復(fù)災(zāi)毀急要險重工程，吸納最具潛在不穩(wěn)定因子的青壯年災(zāi)貧民到工勞動，化解社會危機，發(fā)揮了重要作用。目前，學(xué)界對清代捐納的評價多著意于考慮這一制度本身的重大缺陷，最終導(dǎo)致將復(fù)雜的捐納問題簡單化，無助于認識和分析捐納問題［48］（P65、47）。

其實，清代吏治敗壞的原因是多方面的，不能簡單把它歸因于捐納制度。應(yīng)看到捐納制度是與考核、糾劾等對官員的監(jiān)察制度并行的，這些制度的施行，在很大程度上限制了捐官的舞弊和低能［49］（P19）。捐納常常被解釋為賣官行為［17］（序）。嚴格地說，捐納向社會所出售的是出身資格、銓選資格以及升職晉級等與做官有關(guān)的資格［48］(P65、P47)，對其利弊的分析，應(yīng)認識到資格與實授官職之間還是有相當大距離的。還應(yīng)將捐虛銜、封典與捐實官區(qū)分開來看，因為捐納之害關(guān)鍵在于實官捐，不在于虛銜、封典捐。朝野各方對實官捐多有批評，清王朝始終注意對捐官的控制管理，諸如試用制、考核制以及限制捐官擔(dān)任某些重要官職等。清朝實行捐納制度，也有搜羅異途人才，補充科舉制度對選拔人才不足的用意。而且通過捐納進入仕林的并非全是庸庸碌碌、無所事事之輩，如雍正朝的名臣李衛(wèi)、田文鏡等都是通過捐納步入仕途［49］(P19-20)。因此，應(yīng)對實官捐之于官制的侵蝕、吏治的敗壞的影響予以合適的評價，不能認為它們之間存在著必然的聯(lián)系，不能簡單地把它說成是導(dǎo)致吏治敗壞的總根源［48］(P48)。

注釋：

①清代的捐納制度分常例和暫例兩種。常例捐納，又稱現(xiàn)行事例，是清廷為籌措經(jīng)常性的經(jīng)費而常年開辦的捐納；暫行事例，又稱為大捐，是指清廷為了籌措軍需、河工、海防、賑災(zāi)等特定用途的經(jīng)費，而在一定時期內(nèi)開辦的捐例，期滿或事竣即行停止。

②又稱捐攤、捐廉、攤捐、津貼、公幫、公捐等，是指地方官府以強制攤扣文職官員(尤其是州縣官)養(yǎng)廉銀的方式，籌措無法“作正支銷”的公務(wù)經(jīng)費。