□劉慶愛

（北京師范大學(xué) 北京100875）

山洪災(zāi)害是我國目前最主要的自然災(zāi)害之一，對(duì)周邊地區(qū)造成巨大的人身和經(jīng)濟(jì)損害。我國領(lǐng)土廣闊，自然條件復(fù)雜，地勢類型較多，導(dǎo)致山洪災(zāi)害發(fā)生的概率大大提高。與此同時(shí)，城市建設(shè)和人類活動(dòng)直接影響到周圍的自然環(huán)境，導(dǎo)致生態(tài)穩(wěn)定被破壞，也進(jìn)一步加劇了山洪災(zāi)害發(fā)生的概率。評(píng)估山洪災(zāi)害造成的農(nóng)作物損失，推動(dòng)山洪保險(xiǎn)普及，一方面可以幫助受災(zāi)區(qū)域建立起有效的防洪措施和實(shí)施方案，另一方面對(duì)制訂災(zāi)后資源分配和保險(xiǎn)賠償?shù)木唧w方案提供了幫助。

1 河北省地形及山洪災(zāi)害概況

山洪災(zāi)害是洪水災(zāi)害的一種，包括我國在內(nèi)的許多國家都面臨著嚴(yán)峻的山洪風(fēng)險(xiǎn)。我國領(lǐng)土廣袤，擁有多種地形。河北省處在內(nèi)陸地區(qū)與東南沿海區(qū)域的交界處，整體地勢呈現(xiàn)出由西北方向到東南方向降低的趨勢。按照地形特征，河北省可以將區(qū)域單元?jiǎng)澐譃楹颖逼皆?、壩上高原以及太行和燕山山脈3種類型，包含平原、高原和丘陵等地形。相對(duì)于其他地形單一的省份，河北省更容易出現(xiàn)山洪災(zāi)害以及其他次生災(zāi)害[1]。

人們對(duì)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源的無節(jié)制開采和對(duì)樹木的大范圍砍伐，進(jìn)一步加劇了夏季雨水豐沛時(shí)期山洪災(zāi)害發(fā)生的頻率和強(qiáng)度，對(duì)當(dāng)?shù)刈艉驼嚓P(guān)部門造成了巨大的經(jīng)濟(jì)壓力。2016年“7·19河北省特大暴雨洪澇災(zāi)害”中，河北省境內(nèi)的漳衛(wèi)南運(yùn)河、子牙河水系等有十幾處支流河堤潰口，由此引發(fā)的山洪地質(zhì)災(zāi)害使農(nóng)作物受災(zāi)面積超過89萬hm2，直接經(jīng)濟(jì)損失約570億元。

2 農(nóng)村地區(qū)推行山洪保險(xiǎn)的必要性

2.1 彌補(bǔ)政府經(jīng)濟(jì)救助的有限性

山洪災(zāi)害對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民造成重大損失，僅依靠政府救助不能使相關(guān)問題得到完全和根本的解決。盡管政府部門在人力、財(cái)力和物力方面大量投入，但這些援助對(duì)受災(zāi)農(nóng)民的效果較為有限。政府提供的財(cái)政補(bǔ)貼和救濟(jì)款不足以支撐農(nóng)民回歸正常生產(chǎn)活動(dòng)，而且對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政造成了巨大的壓力。引入山洪保險(xiǎn)制度，可以使保險(xiǎn)公司分擔(dān)對(duì)農(nóng)民損失賠償，一方面減少了政府財(cái)政支出和財(cái)政壓力，另一方面幫助農(nóng)民獲得了政府救濟(jì)和保險(xiǎn)賠償?shù)碾p重補(bǔ)償，有助于農(nóng)民群體重新建立生存和生活場地并推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)正常開展。

2.2 為農(nóng)民提供更大程度的財(cái)產(chǎn)保障

農(nóng)民群體在對(duì)山洪災(zāi)害進(jìn)行提前投保后，保險(xiǎn)公司會(huì)保障其所投保部分的財(cái)產(chǎn)和農(nóng)作物等，分擔(dān)可能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失。出于降低賠償支出的目的，保險(xiǎn)公司會(huì)在投保人群中不斷宣傳山洪災(zāi)害相關(guān)知識(shí)，加大山洪災(zāi)害預(yù)防力度，警示投保的農(nóng)民群體規(guī)避可能發(fā)生的災(zāi)害和隱患，科普山洪災(zāi)害發(fā)生后可以采取的應(yīng)急措施。

同時(shí)，投保山洪保險(xiǎn)的農(nóng)民群體出于經(jīng)濟(jì)性考慮而更加嚴(yán)謹(jǐn)和細(xì)致，提升自身防災(zāi)防洪意識(shí)，學(xué)習(xí)日常防災(zāi)防洪知識(shí)，從而減少山洪災(zāi)害發(fā)生后的損失。

3 開展山洪保險(xiǎn)的措施

目前，政府部門在洪水災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的損失承擔(dān)中占有較大比重，但是政府的防洪功能承受能力是有局限性的，應(yīng)在工程條件下輔以山洪保險(xiǎn)制度，彌補(bǔ)防洪工程的局限性。為了提高農(nóng)民群體的保險(xiǎn)意識(shí)和保險(xiǎn)參與度，完善我國山洪保險(xiǎn)制度體系，可以從以下方面采取措施。

3.1 加強(qiáng)農(nóng)民群體的山洪保險(xiǎn)意識(shí)

農(nóng)民群體受教育程度比較低，對(duì)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)和了解不充分，且山洪保險(xiǎn)在社會(huì)中的宣傳力程度和覆蓋范圍比較有限。需要加強(qiáng)對(duì)山洪保險(xiǎn)的宣傳，在農(nóng)民群體中科普山洪保險(xiǎn)的相關(guān)知識(shí)，幫助農(nóng)民群體理解山洪保險(xiǎn)的必要性。完善災(zāi)后反饋渠道，使受山洪災(zāi)害的農(nóng)民得到合理和及時(shí)的賠償，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)民群體加強(qiáng)山洪保險(xiǎn)意識(shí)。

3.2 完善對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)和政策

美國的特殊性洪水損失責(zé)任保險(xiǎn)體系是最具代表性的一種財(cái)務(wù)保險(xiǎn)體系和模式，從20世紀(jì)80年代至今，經(jīng)過30多年發(fā)展，已經(jīng)成為美國政府最有效、最主要的保證基礎(chǔ)財(cái)政穩(wěn)定的方法之一。在國內(nèi)，洪水保險(xiǎn)在初期從屬于財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，沒有形成獨(dú)立體系。20世紀(jì)90年代，洪水保險(xiǎn)逐漸發(fā)展，政府部門和跨地區(qū)合作組織將洪水防治的思路和措施由原先的災(zāi)后搶救性修復(fù)和重建，轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注提前預(yù)防和實(shí)時(shí)監(jiān)測的山洪災(zāi)害全局管理方法。

初期山洪災(zāi)害研究將重點(diǎn)放在了分析和排查災(zāi)害發(fā)生原因和致災(zāi)要素上，包括山洪波及范圍、發(fā)生間隔以及防洪措施規(guī)劃設(shè)計(jì)等方面。在經(jīng)過“工程管理”“動(dòng)態(tài)治理”以及“體系建構(gòu)”的三階段山洪災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理之后，國內(nèi)逐漸發(fā)展出一整套高效可行的山洪災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理制度。

我國山洪災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理制度主要內(nèi)容為：在中央政府的協(xié)調(diào)和指揮下，實(shí)行分層級(jí)管理制度，由各個(gè)部門直接對(duì)接具體的山洪災(zāi)害管理任務(wù)；建立起一套由預(yù)防報(bào)警、快速反應(yīng)、防洪工程和事后賠償機(jī)制為中心的山洪災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理制度；推動(dòng)以《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國防汛條例》為中心和法律基礎(chǔ)的山洪災(zāi)害管理法律制度，同時(shí)引入先進(jìn)的山洪災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論和經(jīng)驗(yàn)[2]。

2006年通過的《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)水利等部門關(guān)于加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理若干意見的通知》重點(diǎn)關(guān)注了山洪和洪水保險(xiǎn)建設(shè)，積極探討了建立全方位、有效的損失保險(xiǎn)體系的措施，以風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益分享的方式，提升農(nóng)民群體和社會(huì)公眾對(duì)洪水災(zāi)害的關(guān)注度和承受能力。雖然上述法律、條例和各項(xiàng)通知對(duì)洪水災(zāi)害問題高度關(guān)注，但國內(nèi)仍未形成全面的山洪保險(xiǎn)法律。目前國內(nèi)山洪保險(xiǎn)體系的整體原則是遵循強(qiáng)制性和自愿性共存，強(qiáng)制力度不足以使農(nóng)民群體自發(fā)地參與和投保，因此在法律法規(guī)建設(shè)上要進(jìn)一步加強(qiáng)強(qiáng)制力度。

3.3 建立系統(tǒng)的農(nóng)作物損失評(píng)估體系

按照山洪災(zāi)害的發(fā)生特點(diǎn)和受災(zāi)目標(biāo)，可以將山洪災(zāi)害損失分為經(jīng)濟(jì)損失和非經(jīng)濟(jì)損失兩種類型。其中，經(jīng)濟(jì)損失是指山洪淹沒造成的直接損失和后續(xù)當(dāng)?shù)厣a(chǎn)能力的降低程度，比較典型的經(jīng)濟(jì)損失是山洪造成的農(nóng)作物損失。

隨著經(jīng)濟(jì)和科技發(fā)展，遙感、GIS以及山洪數(shù)值模擬等技術(shù)在農(nóng)作物損失評(píng)估中的應(yīng)用范圍越來越廣，使損失評(píng)估體系更加實(shí)用和科學(xué)。

舉例來說，在農(nóng)作物損失評(píng)估中應(yīng)用遙感和GIS技術(shù)，可以建立起立體化和動(dòng)態(tài)的受災(zāi)區(qū)域數(shù)據(jù)庫，并以精確到某一區(qū)域的精度評(píng)估農(nóng)作物受災(zāi)和損失面積等參數(shù)。此外，通過將山洪特征的單元網(wǎng)絡(luò)和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行堆疊和比照，可以建立空間信息網(wǎng)絡(luò)，精確評(píng)估農(nóng)作物損失。相比較于傳統(tǒng)的山洪災(zāi)害損失評(píng)估體系，利用先進(jìn)的觀測和處理技術(shù)可以及時(shí)獲取山洪相關(guān)信息，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)作物損失評(píng)估提供嶄新的思路和方法，進(jìn)一步提高損失評(píng)估的精確程度和實(shí)用程度。

3.4 樹立保險(xiǎn)公司的正面形象

目前，保險(xiǎn)公司在農(nóng)民群體中的宣傳力度有限。農(nóng)民群眾沒有機(jī)會(huì)接觸正規(guī)的保險(xiǎn)宣傳，對(duì)保險(xiǎn)公司的認(rèn)識(shí)常常來自口頭傳播的負(fù)面案例，導(dǎo)致農(nóng)民群體對(duì)保險(xiǎn)公司的信賴程度明顯不足。因此，樹立保險(xiǎn)公司的正面形象是推廣山洪保險(xiǎn)的重要措施之一。開展山洪保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司需要積極、主動(dòng)地學(xué)習(xí)國內(nèi)外成功案例的經(jīng)驗(yàn)，提高規(guī)范化運(yùn)作和管理水平，提升保險(xiǎn)從業(yè)者的專業(yè)素質(zhì)和技能儲(chǔ)備，嚴(yán)格按照規(guī)章制度處理投保前后的相關(guān)工作，幫助農(nóng)民群眾及時(shí)解決問題和困惑，通過正面案例的宣傳，在目標(biāo)受眾中樹立正面形象和權(quán)威性。

3.5 形成政策和商業(yè)并行的保險(xiǎn)體系

為了使山洪損失和風(fēng)險(xiǎn)在保險(xiǎn)概念上成為可保風(fēng)險(xiǎn)，需要滿足以下條件。第一，這類風(fēng)險(xiǎn)需要能夠被精確地預(yù)測；第二，山洪導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)在發(fā)生概率上具有偶然性，而非必然性；第三，風(fēng)險(xiǎn)帶來的損失可以通過相關(guān)方法或方式進(jìn)行計(jì)算和測量；第四，山洪風(fēng)險(xiǎn)不能帶來使大部分投保標(biāo)的受損失的災(zāi)難性后果。

由于農(nóng)村地區(qū)的山洪保險(xiǎn)通常以地區(qū)為單個(gè)主體進(jìn)行投保，受到山洪災(zāi)害時(shí)，投保的大多數(shù)農(nóng)民群體都會(huì)同時(shí)遭受損失，這給保險(xiǎn)公司的賠付造成巨大壓力，導(dǎo)致開展山洪保險(xiǎn)的商業(yè)性保險(xiǎn)公司較少。為了推動(dòng)山洪保險(xiǎn)體系取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，應(yīng)借助政策的強(qiáng)制性，從時(shí)間和空間范圍上擴(kuò)大保險(xiǎn)費(fèi)用的征收范圍。從時(shí)間上來說，必須保證保險(xiǎn)費(fèi)用的征收具備連續(xù)性和長期性，通過不發(fā)生災(zāi)害年份所收集的保險(xiǎn)資金，緩沖山洪發(fā)生時(shí)的高額賠付風(fēng)險(xiǎn)。從空間上來說，要將征收地域從山洪頻繁區(qū)域擴(kuò)大到地區(qū)甚至全國范圍，通過山洪低發(fā)地區(qū)的資金盈余補(bǔ)充山洪高發(fā)地區(qū)的資金虧損。此外，要提高中央和地方財(cái)政的參與力度。

4 結(jié)束語

隨著山洪保險(xiǎn)體系不斷完善，農(nóng)作物損失評(píng)估體系逐步升級(jí)，農(nóng)民群體自我保護(hù)能力和防災(zāi)防洪意識(shí)不斷提升，山洪保險(xiǎn)一定會(huì)在農(nóng)村地區(qū)得到推廣和普及。例如河北省長期受山洪災(zāi)害威脅，承受了巨大的經(jīng)濟(jì)損失和財(cái)政壓力。加強(qiáng)農(nóng)民群體的山洪保險(xiǎn)意識(shí)，完善對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)和政策，建立系統(tǒng)的農(nóng)作物損失評(píng)估體系，可以彌補(bǔ)政府防洪工程的局限性。