高志華 謝標(biāo)

[摘? ? 要] 新興信息技術(shù)疊加的數(shù)字時(shí)代，數(shù)據(jù)資源已然成為社會(huì)發(fā)展的新動(dòng)能，激發(fā)政務(wù)數(shù)據(jù)資源中蘊(yùn)含的巨大價(jià)值是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的著力點(diǎn)。要實(shí)現(xiàn)政務(wù)大數(shù)據(jù)對(duì)政府治理現(xiàn)代化的賦能，一是需要克服政務(wù)大數(shù)據(jù)歸集與存儲(chǔ)缺乏支撐、數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)中的鴻溝與孤島，以及數(shù)據(jù)應(yīng)用不充分不智能的瓶頸;二是要在數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)、數(shù)據(jù)開放與安全保障、數(shù)智治理場(chǎng)景應(yīng)用等方面不斷完善;三是要在基礎(chǔ)平臺(tái)統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)的開放共享，建立完善的數(shù)據(jù)安全制度和規(guī)范，促進(jìn)數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)，充分運(yùn)用先進(jìn)算法和技術(shù)挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值，推動(dòng)數(shù)據(jù)決策因果性向相關(guān)性的范式轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)政府治理的數(shù)字化、智能化。

[關(guān)鍵詞] 數(shù)字政府;政府治理;政務(wù)大數(shù)據(jù);數(shù)據(jù)開放共享;數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn);數(shù)據(jù)平臺(tái)

[中圖分類號(hào)] C913.7? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? [文章編號(hào)] 1002-8129（2021）12-0080-07

一、問題的提出

隨著新一代信息技術(shù)的縱深發(fā)展，大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)深刻地影響著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及國(guó)家治理?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，“加快建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動(dòng)生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革”[1]。當(dāng)前，數(shù)字政府建設(shè)已成為引領(lǐng)我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的先導(dǎo)力量[2]。數(shù)字政府建設(shè)強(qiáng)調(diào)以需求為導(dǎo)向的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，推動(dòng)政府治理理念創(chuàng)新和政府職能轉(zhuǎn)變，帶動(dòng)治理體系的數(shù)字化協(xié)同，進(jìn)而促成數(shù)字社會(huì)的全面發(fā)展[3]。

生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，數(shù)字化技術(shù)通過改變信息的采集、傳遞和分析方式，提升了生產(chǎn)力水平，由此促成了治理體系所依賴的資源、組織形態(tài)和組織關(guān)系的改變。萬物互聯(lián)的大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)字政府建設(shè)離不開數(shù)據(jù)這個(gè)核心要素，實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化必須充分利用好政務(wù)大數(shù)據(jù)這個(gè)重要資源。數(shù)據(jù)是建設(shè)數(shù)字政府的基底，跨層級(jí)、跨部門、跨領(lǐng)域的數(shù)據(jù)歸集、交換、共享是政府治理現(xiàn)代化的新動(dòng)能，政務(wù)大數(shù)據(jù)的智能化應(yīng)用將推動(dòng)政府治理“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”，真正實(shí)現(xiàn)基于大數(shù)據(jù)的政府治理能力的全面提升[4]。

二、政務(wù)大數(shù)據(jù)何以賦能政府治理現(xiàn)代化

大數(shù)據(jù)技術(shù)暗自催生了權(quán)力的轉(zhuǎn)移，未來誰掌握了數(shù)據(jù)，誰就掌握了主動(dòng)權(quán)，當(dāng)前世界各國(guó)紛紛將“大數(shù)據(jù)發(fā)展”作為國(guó)家戰(zhàn)略[5]。為了加快建設(shè)數(shù)字中國(guó)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府，2015年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》， 提出要充分利用政務(wù)大數(shù)據(jù)提升政府治理能力[6]。政務(wù)大數(shù)據(jù)一般是指政府在公共行政活動(dòng)過程中及在履行行政職能過程中匯聚收集到的與公共管理活動(dòng)有關(guān)的各類外部數(shù)據(jù)和政府部門內(nèi)部的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等諸多領(lǐng)域[7]。從數(shù)據(jù)屬性來看，政務(wù)大數(shù)據(jù)涵蓋的信息類別多、來源范圍廣，政務(wù)大數(shù)據(jù)記錄了社會(huì)活動(dòng)的方方面面，既有數(shù)量眾多的各級(jí)政府部門，還有水、電、氣等公共企事業(yè)單位;從數(shù)據(jù)質(zhì)量來看，政務(wù)大數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性高，但是數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，政務(wù)大數(shù)據(jù)一般是由政府發(fā)起采集或借助政府資源才有權(quán)采集到的數(shù)據(jù)，內(nèi)容比較真實(shí)，但是由于各地區(qū)各部門的信息技術(shù)發(fā)展水平不一致，技術(shù)手段和應(yīng)用工具的差異導(dǎo)致各個(gè)數(shù)據(jù)源頭采用的數(shù)據(jù)記錄歸集的方式各不相同，數(shù)據(jù)格式繁雜，數(shù)據(jù)庫類型多樣，比如有些還在使用紙質(zhì)文檔記錄，導(dǎo)致當(dāng)前政務(wù)大數(shù)據(jù)的格式標(biāo)準(zhǔn)不一、質(zhì)量不高[8]。充分利用好政府掌握的數(shù)據(jù)資源，打造政務(wù)大數(shù)據(jù)的全數(shù)據(jù)治理鏈，有助于全面提升政府治理能力，推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化。

（一）數(shù)據(jù)思維：提供政府治理新范式

政府治理思維范式的更新是治理模式創(chuàng)新發(fā)展的前提。傳統(tǒng)的電子政務(wù)模式雖然也利用了互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，但是對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的理解過于簡(jiǎn)單且流于形式，只是采用簡(jiǎn)單的“+互聯(lián)網(wǎng)”模式，也就是僅僅把互聯(lián)網(wǎng)看成一個(gè)使用工具，這種相加而非融合的思想其實(shí)是滯后于時(shí)代的治理思維和治理模式[9]?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”將互聯(lián)網(wǎng)開放、透明、連接、共享、合作等思維理念和精神價(jià)值融合到政府治理全過程中，實(shí)現(xiàn)治理思維的范式更新和治理模式的變革重構(gòu)。萬物互聯(lián)帶來了人類歷史前所未有的數(shù)據(jù)量，對(duì)政府的治理能力帶來新挑戰(zhàn)，政府需要及時(shí)、全面、有效地占有數(shù)據(jù)，清洗、過濾無效誤導(dǎo)信息，挖掘、分析數(shù)據(jù)中隱含的規(guī)律與信息，消除數(shù)據(jù)壁壘，促進(jìn)數(shù)據(jù)流通，從而最大化地釋放數(shù)據(jù)價(jià)值。在大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新興技術(shù)的加持下，政府可以借由政務(wù)大數(shù)據(jù)的歸集、分析和利用，不斷優(yōu)化自身運(yùn)作流程，提升公共服務(wù)。與此同時(shí)，政府還可以通過大數(shù)據(jù)的抓取和分析評(píng)估政策執(zhí)行效能，解析公眾行為，更好地理解群眾對(duì)政府公共服務(wù)的需求。

（二）數(shù)字轉(zhuǎn)型：打造提質(zhì)增效新常態(tài)

數(shù)字化轉(zhuǎn)型推動(dòng)“提質(zhì)增效”成為政府治理新常態(tài)[10]。國(guó)務(wù)院發(fā)布的《進(jìn)一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革實(shí)施方案》中提出堅(jiān)持聯(lián)網(wǎng)通辦是原則、孤網(wǎng)是例外，以集成提效能、以整合促便捷、以創(chuàng)新促精簡(jiǎn)，要求加快構(gòu)建全國(guó)一體化網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)體系，通過政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”推動(dòng)實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化[11]?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見》中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)建設(shè)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的重要性，提出要積極推動(dòng)政務(wù)服務(wù)從政府供給導(dǎo)向向民眾需求導(dǎo)向轉(zhuǎn)變[12]?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”并不是簡(jiǎn)單地進(jìn)行電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而是強(qiáng)調(diào)通過政府“放管服”改革和互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)的深度融合促進(jìn)政務(wù)服務(wù)的優(yōu)化，推動(dòng)政務(wù)服務(wù)的供給側(cè)改革。大數(shù)據(jù)技術(shù)賦能政務(wù)服務(wù)，在數(shù)據(jù)開放共享思維的引導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)跨邊界的協(xié)同合作，從整體上優(yōu)化政務(wù)服務(wù)能力，形成立體化服務(wù)格局，多元化服務(wù)渠道和服務(wù)內(nèi)容，全面提高服務(wù)質(zhì)量和效率，讓百姓少跑腿、數(shù)據(jù)多跑路，讓百姓像逛網(wǎng)店一樣辦“政”事。

（三）數(shù)據(jù)共享：形成協(xié)同治理新模式

數(shù)據(jù)的開放共享有利于推動(dòng)大數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新，發(fā)揮數(shù)據(jù)價(jià)值，釋放數(shù)字紅利。政務(wù)大數(shù)據(jù)共享是實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)改革向系統(tǒng)性治理邁進(jìn)的基礎(chǔ)條件，系統(tǒng)性需要整合與協(xié)同并舉，既強(qiáng)調(diào)整體性又強(qiáng)調(diào)協(xié)同性[13]。數(shù)據(jù)的流動(dòng)方式?jīng)Q定著治理結(jié)構(gòu)，依托技術(shù)優(yōu)勢(shì)和平臺(tái)優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮數(shù)字潛力，通過平臺(tái)主動(dòng)抓取數(shù)據(jù)，促進(jìn)數(shù)據(jù)在平臺(tái)的流轉(zhuǎn)共享，可以在全社會(huì)范圍實(shí)現(xiàn)資源有效調(diào)配，對(duì)協(xié)同治理起到重要支持作用[14]?？梢哉f，2020年暴發(fā)的新冠肺炎疫情是一場(chǎng)對(duì)數(shù)字時(shí)代政府治理模式和生產(chǎn)生活方式變革的全面預(yù)演[15]。在疫情防控期間，各地政府及時(shí)推出健康碼，健康碼實(shí)質(zhì)采用的就是數(shù)據(jù)共享技術(shù)，其在疫情聯(lián)防聯(lián)控中起到的作用是顯而易見的。數(shù)據(jù)開放共享為建立中央到地方縱向協(xié)調(diào)、多部門橫向聯(lián)合的新機(jī)制，為構(gòu)建協(xié)同治理的組織體系提供了有力支撐。數(shù)據(jù)共享、技術(shù)賦能，形成協(xié)同治理新模式，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理和提供精準(zhǔn)服務(wù)，有助于打造讓老百姓真正滿意的服務(wù)型政府。

（四）數(shù)據(jù)反哺：賦能科學(xué)決策新手段

李克強(qiáng)總理曾在2015年的國(guó)務(wù)院會(huì)議上強(qiáng)調(diào)指出：“運(yùn)用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代化信息技術(shù)是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的有效手段”，并明確指出基于大數(shù)據(jù)應(yīng)用的決策數(shù)據(jù)化是政府改革創(chuàng)新的重要內(nèi)容[16]。數(shù)據(jù)是政府部門開展決策和行動(dòng)的重要依據(jù)。大數(shù)據(jù)技術(shù)的核心功能之一就是數(shù)據(jù)清洗和數(shù)據(jù)挖掘，從海量數(shù)據(jù)信息中發(fā)現(xiàn)事物發(fā)展的隱含規(guī)律，發(fā)揮出數(shù)據(jù)的最大價(jià)值。當(dāng)前各級(jí)政務(wù)各類線上線下政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、內(nèi)網(wǎng)辦公信息系統(tǒng)正是政務(wù)大數(shù)據(jù)匯集的中心，通過對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行分析整理，既可以降低了解民情真實(shí)情況的成本，輔助政府科學(xué)化系統(tǒng)化精準(zhǔn)化決策，推進(jìn)政府簡(jiǎn)政放權(quán)和職能轉(zhuǎn)變，又能進(jìn)一步挖掘政務(wù)服務(wù)需求，從而將社會(huì)的多元訴求整合到政府的治理框架中。運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，通過迭代升級(jí)深度挖掘算法，得出對(duì)于問題結(jié)構(gòu)與邏輯性的多維認(rèn)識(shí)，形成一個(gè)上層完整、下層活躍的有機(jī)體，為政府決策、研判、危機(jī)處置提供有力支持。

三、政務(wù)大數(shù)據(jù)賦能政府治理的現(xiàn)實(shí)困境

政務(wù)大數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)來源極其豐富，政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè)和普及應(yīng)用加速了多元數(shù)據(jù)的匯聚整合。我國(guó)已發(fā)布《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，但各級(jí)政府在數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)程中的政務(wù)大數(shù)據(jù)治理方面仍存在一些問題。根據(jù)大數(shù)據(jù)全周期管理理論，數(shù)據(jù)管理重點(diǎn)涉及“匯”“存”“轉(zhuǎn)”“用”四個(gè)方面，即數(shù)據(jù)的匯集、存儲(chǔ)、流轉(zhuǎn)和應(yīng)用。從大數(shù)據(jù)全周期管理的視角展開，探析當(dāng)前政務(wù)大數(shù)據(jù)在賦能政府治理的過程中存在的障礙和面臨的挑戰(zhàn)。

（一）政務(wù)大數(shù)據(jù)的歸集與存儲(chǔ)缺乏支撐

數(shù)據(jù)資源是數(shù)據(jù)治理的“底座”，政務(wù)大數(shù)據(jù)的歸集是數(shù)據(jù)治理中一項(xiàng)十分基礎(chǔ)且重要的工作。相較于世界發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)的數(shù)字政府建設(shè)起步較晚，且各地區(qū)發(fā)展不平衡。不同地區(qū)政府、不同部門在不同時(shí)期先后建立了自己的信息化系統(tǒng)，各級(jí)政府通過這些政務(wù)平臺(tái)沉積了大量與政府運(yùn)行和公眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)需要?dú)w集到統(tǒng)一的“數(shù)據(jù)池”中，才有進(jìn)一步進(jìn)行有效數(shù)據(jù)挖掘的可能。當(dāng)前我國(guó)各級(jí)政府的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”平臺(tái)建設(shè)發(fā)展還缺乏強(qiáng)有力的數(shù)據(jù)庫支撐，尤其是來自各地、市、區(qū)級(jí)政務(wù)數(shù)據(jù)資源的匯聚與整合。盡管我國(guó)政府信息化建設(shè)已經(jīng)取得一定成效，但是由于規(guī)劃建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)庫多樣、數(shù)據(jù)格式繁雜，系統(tǒng)之間缺乏互聯(lián)互通，形成了一個(gè)個(gè)數(shù)據(jù)孤島，隔斷了業(yè)務(wù)之間的內(nèi)在聯(lián)系，致使豐富的數(shù)據(jù)資源難以匯集共享。

數(shù)據(jù)中心是政務(wù)大數(shù)據(jù)的歸集和存儲(chǔ)基石。在國(guó)家戰(zhàn)略和技術(shù)發(fā)展的推動(dòng)下，各地區(qū)都在積極建設(shè)數(shù)據(jù)中心。但是我國(guó)地區(qū)發(fā)展差異較大，各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)字要素資源分布不同，現(xiàn)實(shí)操作中蜂擁而上式或一刀切式的數(shù)據(jù)中心建設(shè)模式都不可取[17]。當(dāng)前我國(guó)數(shù)據(jù)中心建設(shè)各自為政，沒有發(fā)揮協(xié)同作用，造成了一定程度的重復(fù)建設(shè)。而且早期建設(shè)中以單一功能的數(shù)據(jù)中心居多，協(xié)同性數(shù)據(jù)應(yīng)用中心較少。信息系統(tǒng)建設(shè)的雜亂多樣、數(shù)據(jù)中心的失序發(fā)展，導(dǎo)致互聯(lián)互通難度增加，也使得當(dāng)前的信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并不能完全有效地發(fā)揮對(duì)政務(wù)大數(shù)據(jù)歸集和存儲(chǔ)的有力支撐作用。

（二）政務(wù)大數(shù)據(jù)的流轉(zhuǎn)存在鴻溝與孤島

數(shù)據(jù)共享意識(shí)薄弱是造成政務(wù)大數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)存在阻滯的重要原因之一。政府大數(shù)據(jù)開放共享的理念共識(shí)，是促進(jìn)數(shù)據(jù)共享的思想基礎(chǔ)。但一些政府部門還沒有形成“數(shù)據(jù)公有”“共享增值”的新理念。從數(shù)據(jù)的價(jià)值流動(dòng)中呈現(xiàn)，有些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代新的發(fā)展模式不甚了解，沒有充分認(rèn)識(shí)到數(shù)據(jù)的價(jià)值。一些政府部門出于對(duì)本部門利益、權(quán)力等因素的考慮，將政府?dāng)?shù)據(jù)資源部門化、專屬化、利益化，對(duì)數(shù)據(jù)開放共享表現(xiàn)出一定的抵觸情緒，封閉保守的思想制約著政府大數(shù)據(jù)的開放共享。

數(shù)據(jù)開放共享的制度保障和技術(shù)支撐不足則是造成政務(wù)大數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)存在阻滯的另一個(gè)重要原因。當(dāng)前的政策文件主要還是從宏觀和頂層設(shè)計(jì)的角度對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享進(jìn)行規(guī)定，各級(jí)政府在實(shí)際推進(jìn)過程時(shí)缺乏數(shù)據(jù)開放的具體法規(guī)制度作支撐。有些政府部門為了不承擔(dān)數(shù)據(jù)開放后因數(shù)據(jù)質(zhì)量、隱私泄露等問題所帶來的安全隱患和麻煩，寧可不開放數(shù)據(jù)。政務(wù)平臺(tái)中沉淀著的大量數(shù)據(jù)并沒有被完全充分地利用起來，公用信息與保密信息的界限不明，數(shù)據(jù)價(jià)值無法確定，在全國(guó)范圍內(nèi)還未形成廣泛利用政府大數(shù)據(jù)資源的態(tài)勢(shì)?？鐚蛹?jí)、跨系統(tǒng)、跨業(yè)務(wù)導(dǎo)致的信息孤島依然是數(shù)字政府治理的“瓶頸”所在，數(shù)據(jù)“護(hù)城河”“隔離帶”仍然存在。

（三）政務(wù)大數(shù)據(jù)的應(yīng)用仍不充分不智能

數(shù)據(jù)會(huì)越用越多，也會(huì)越用越有價(jià)值。各級(jí)政府通過各類政務(wù)平臺(tái)和業(yè)務(wù)系統(tǒng)的導(dǎo)流，已經(jīng)沉積了大量的政務(wù)數(shù)據(jù)，但是這些政務(wù)數(shù)據(jù)并沒有被充分利用。有些政府部門建設(shè)了政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，通過平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了材料電子化，但由于這些數(shù)據(jù)信息未能集中在統(tǒng)一的數(shù)據(jù)池中統(tǒng)一管理，且對(duì)各部門數(shù)據(jù)開放共享程度沒有關(guān)聯(lián)統(tǒng)籌，導(dǎo)致辦事主體在不同業(yè)務(wù)部門辦理事項(xiàng)時(shí)，無法調(diào)用曾經(jīng)提交過的材料，辦事主體材料反復(fù)提交現(xiàn)象依然存在。

當(dāng)前各級(jí)政府正逐步地認(rèn)識(shí)到數(shù)據(jù)蘊(yùn)含的巨大價(jià)值，但還沒有充分的技術(shù)手段和制度保障，通過技術(shù)賦能喚醒“沉睡”的政府大數(shù)據(jù)。人工智能需要大數(shù)據(jù)的喂養(yǎng)，越投喂越智能，政府大數(shù)據(jù)是智能治理的基礎(chǔ)，但是目前還沒有積極開發(fā)和豐富基于大數(shù)據(jù)的智能場(chǎng)景應(yīng)用，缺少通過智能化手段提高輔助科學(xué)決策和預(yù)測(cè)的能力，使得政務(wù)大數(shù)據(jù)的價(jià)值并未充分展示。

四、政務(wù)大數(shù)據(jù)賦能政府治理的調(diào)適對(duì)策

面對(duì)政務(wù)大數(shù)據(jù)治理過程中存在的問題和挑戰(zhàn)，政府亟須在基礎(chǔ)平臺(tái)統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)的開放共享，建立完善的數(shù)據(jù)安全制度和規(guī)范，促進(jìn)數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)，充分運(yùn)用先進(jìn)算法和技術(shù)挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值，推動(dòng)數(shù)據(jù)決策因果性向相關(guān)性的范式轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)政府治理的數(shù)字化、智能化。

（一）平臺(tái)支撐實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源有效歸集

統(tǒng)籌政府大數(shù)據(jù)中心建設(shè)。數(shù)據(jù)不能脫離設(shè)施平臺(tái)而存在，數(shù)據(jù)中心是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的有效歸集和存儲(chǔ)的重要基礎(chǔ)設(shè)施。數(shù)據(jù)中心的建設(shè)在我國(guó)發(fā)展實(shí)際中采用的是自下而上的模式，然而這種模式存在重復(fù)建設(shè)、互聯(lián)互通困難等弊端。隨著新技術(shù)不斷推進(jìn)數(shù)據(jù)中心基礎(chǔ)架構(gòu)的演化，越來越多的服務(wù)器、存儲(chǔ)、網(wǎng)絡(luò)、負(fù)載均衡、操作系統(tǒng)、中間件、數(shù)據(jù)庫等基礎(chǔ)軟硬件相互融合，虛擬化、云計(jì)算、容器、分布式存儲(chǔ)、超融合一體機(jī)等新技術(shù)、新產(chǎn)品將推動(dòng)未來數(shù)據(jù)中心的飛躍發(fā)展。原來各自為政的建設(shè)方式顯然不能適應(yīng)新發(fā)展形式。政務(wù)大數(shù)據(jù)中心必須采用自上而下、統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)的方式。在國(guó)家層面或在省級(jí)層面，建立統(tǒng)一的存儲(chǔ)和算力體系。從全局性整體性安排，建設(shè)省級(jí)數(shù)據(jù)倉庫、市（區(qū)）級(jí)數(shù)據(jù)資源池，并對(duì)各地區(qū)數(shù)據(jù)中心的建設(shè)進(jìn)行指導(dǎo)，減少重復(fù)建設(shè)和無效投入。比如原則上不應(yīng)再審批部門獨(dú)立建設(shè)機(jī)房， 現(xiàn)有各部門、各市縣數(shù)據(jù)中心逐步邏輯整合或物理遷移并入省級(jí)及以上政務(wù)數(shù)據(jù)中心。要以建設(shè)集約化“政務(wù)云”平臺(tái)為導(dǎo)向，通過整合利用各類數(shù)據(jù)信息資源，加速政府自身的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。形成數(shù)字政府建設(shè)一盤棋，這既有助于數(shù)據(jù)中心實(shí)現(xiàn)差異化、互補(bǔ)化、協(xié)同化、規(guī)?；l(fā)展，又可以在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和架構(gòu)下實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)，為數(shù)據(jù)的共享奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)互聯(lián)互通。國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)于2018年4月正式啟動(dòng)建設(shè)，標(biāo)志著致力于推動(dòng)跨地區(qū)、跨部門、跨層級(jí)“一網(wǎng)通辦”的全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)按下了“快進(jìn)鍵”，各地區(qū)都在積極推進(jìn)與國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的對(duì)接。與國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的對(duì)接應(yīng)在省級(jí)層面展開統(tǒng)籌管理，為各部門和各市縣提供統(tǒng)一規(guī)范、安全可靠、充分共享的大數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用工具和環(huán)境。在與國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的互聯(lián)互通的同時(shí)完成省、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村四級(jí)覆蓋，以與國(guó)家平臺(tái)的對(duì)接為契機(jī)，完成各地區(qū)各部門政務(wù)服務(wù)所使用的業(yè)務(wù)系統(tǒng)與省級(jí)政務(wù)平臺(tái)的對(duì)接。根據(jù)省級(jí)政務(wù)平臺(tái)對(duì)接方案，開發(fā)數(shù)據(jù)共享交換接口，實(shí)現(xiàn)跨部門事項(xiàng)協(xié)同辦理。利用平臺(tái)實(shí)現(xiàn)各部門、各地區(qū)數(shù)據(jù)的流通，實(shí)現(xiàn)各辦事節(jié)點(diǎn)數(shù)據(jù)的匯集，并利用匯集的數(shù)據(jù)及時(shí)發(fā)現(xiàn)各類行政事項(xiàng)審批辦理過程中繁復(fù)的流程、冗余的環(huán)節(jié)等各類政務(wù)服務(wù)中存在的問題。利用平臺(tái)入口歸集的政務(wù)大數(shù)據(jù)，通過深度數(shù)據(jù)挖掘和數(shù)據(jù)分析，提供優(yōu)化政務(wù)服務(wù)流程的方案，再進(jìn)一步反哺平臺(tái)服務(wù)流程，打造智能化政務(wù)服務(wù)體系。真正實(shí)現(xiàn)黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)政務(wù)服務(wù)提出的要求，即“政務(wù)服務(wù)流程不斷優(yōu)化，全過程留痕、全流程監(jiān)管，政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源有效匯聚、充分共享，大數(shù)據(jù)服務(wù)能力顯著增強(qiáng)”[18]。

借助數(shù)據(jù)中臺(tái)融合多源數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)中臺(tái)是一種以數(shù)據(jù)為核心的技術(shù)與營(yíng)運(yùn)架構(gòu)，推動(dòng)處于同一生命周期內(nèi)的數(shù)據(jù)進(jìn)行聚合、治理、應(yīng)用，其核心是解決數(shù)據(jù)內(nèi)外連接能力和數(shù)據(jù)共享服務(wù)能力不足的問題[19]。數(shù)據(jù)中臺(tái)就像是“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務(wù)”的心臟，數(shù)據(jù)就像是“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務(wù)”的血液。數(shù)據(jù)中臺(tái)技術(shù)采用集約化原則，能夠最大限度梳理整合共性業(yè)務(wù)、功能、信息系統(tǒng)，避免重復(fù)散建，能夠規(guī)范整合各地區(qū)政務(wù)平臺(tái)體系，實(shí)現(xiàn)基層服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)與政府平臺(tái)信息資源的無縫對(duì)接，將不同公共部門提供的服務(wù)統(tǒng)一組織和整合，滿足跨地區(qū)跨網(wǎng)絡(luò)電子認(rèn)證的一般需求，可以實(shí)現(xiàn)通過單點(diǎn)登錄的方式向公眾提供訪問渠道，以及在公眾辦理完事項(xiàng)后根據(jù)系列事項(xiàng)之間的強(qiáng)相關(guān)性向公眾推送后續(xù)事項(xiàng)的鏈接。借鑒電子商務(wù)的發(fā)展歷程和用戶的網(wǎng)購(gòu)體驗(yàn)，當(dāng)政務(wù)平臺(tái)累積了大量數(shù)據(jù)后，通過中臺(tái)技術(shù)就可以給公眾和企業(yè)提供個(gè)性化和主動(dòng)化的政務(wù)服務(wù)。

（二）數(shù)據(jù)共享加強(qiáng)政府治理協(xié)同能力

加強(qiáng)法規(guī)政策制度供給。近年來，隨著我國(guó)逐步重視數(shù)據(jù)資源的開放共享，《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》《國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》等文件相繼出臺(tái)，要求大力推動(dòng)政府信息系統(tǒng)和公共數(shù)據(jù)互聯(lián)開放共享。《國(guó)家政務(wù)信息化項(xiàng)目建設(shè)管理辦法》《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》等相關(guān)辦法在政府?dāng)?shù)據(jù)治理結(jié)構(gòu)上進(jìn)行了必要的補(bǔ)充和完善?！吨腥A人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)安全與開放在宏觀層面提供了法律保障。但是，關(guān)于數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、共享、開放和利用等各環(huán)節(jié)涉及的各主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系及責(zé)任等仍然缺乏明確的制度規(guī)范。需要建立健全數(shù)據(jù)開放動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，明確數(shù)據(jù)開放共享的內(nèi)容范圍、方式途徑、監(jiān)督保障、法律責(zé)任等，健全平臺(tái)運(yùn)營(yíng)、事項(xiàng)管理、業(yè)務(wù)協(xié)同等方面的制度規(guī)范。

建立完善政務(wù)信息資源數(shù)據(jù)庫。錨定省級(jí)平臺(tái)建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，制定數(shù)據(jù)導(dǎo)入、訪問、更新的接口技術(shù)規(guī)范，讓數(shù)據(jù)收集和交換的過程有章可循、有據(jù)可依，構(gòu)建非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)庫、歷史數(shù)據(jù)庫，為數(shù)據(jù)的追蹤溯源提供依據(jù)。編制公共信息資源庫信息資源目錄，為各部門使用公共信息資源庫信息資源提供指引。完善基礎(chǔ)庫、主題庫、業(yè)務(wù)庫的建設(shè)，歸集各部門有價(jià)值的信息資源，豐富數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)種類和內(nèi)容。

建立完善政務(wù)數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)共享交換體系。制定政務(wù)信息資源清單，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理、統(tǒng)一認(rèn)證和統(tǒng)一交換。制定數(shù)據(jù)交換標(biāo)準(zhǔn)，確定交換方式，采用集中與分布相結(jié)合的方式，進(jìn)行政務(wù)數(shù)據(jù)信息資源交換服務(wù)。優(yōu)先推動(dòng)文化、教育、就業(yè)、社保、安監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、醫(yī)療、交通、氣象、農(nóng)業(yè)、企業(yè)登記監(jiān)管等相關(guān)領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)集向社會(huì)開放。制定相應(yīng)的數(shù)據(jù)資源管理辦法，明確數(shù)據(jù)共享、更新的機(jī)制和審批主體、流程等。明確數(shù)據(jù)更新標(biāo)準(zhǔn)和原則，對(duì)數(shù)據(jù)資源庫中的信息進(jìn)行及時(shí)更新，確保數(shù)據(jù)質(zhì)量和實(shí)效性。明確數(shù)據(jù)使用權(quán)限和范圍，對(duì)數(shù)據(jù)使用單位、使用人員進(jìn)行分級(jí)授權(quán)，對(duì)數(shù)據(jù)的開放使用范圍進(jìn)行合理授權(quán)。

建立完善政務(wù)數(shù)據(jù)信息安全防護(hù)體系。強(qiáng)化信息安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效防御網(wǎng)絡(luò)攻擊，保障數(shù)據(jù)安全。按照國(guó)家信息安全等級(jí)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的要求，建立嚴(yán)格的身份認(rèn)證和責(zé)任認(rèn)定下的等級(jí)授權(quán)機(jī)制操作流程，各部門根據(jù)授權(quán)訪問所需的信息資源，進(jìn)行開發(fā)利用，確保數(shù)據(jù)安全和平臺(tái)系統(tǒng)運(yùn)行安全。從數(shù)據(jù)脫敏、數(shù)據(jù)安全、環(huán)境安全及數(shù)據(jù)授權(quán)管理等方面進(jìn)行安全管理，確保政府?dāng)?shù)據(jù)的安全性及可控性。采取分級(jí)授權(quán)、數(shù)據(jù)使用留痕、日志管理等技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)安全的可追溯。

（三）應(yīng)用拓展豐富政府治理的數(shù)字化場(chǎng)景

拓展基于大數(shù)據(jù)的服務(wù)應(yīng)用渠道和場(chǎng)景。運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)推動(dòng)政務(wù)服務(wù)的供給側(cè)改革，打造“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的網(wǎng)絡(luò)協(xié)同場(chǎng)景。平臺(tái)不是網(wǎng)站，而是一個(gè)協(xié)作生態(tài)，平臺(tái)上的用戶越多，產(chǎn)生的數(shù)據(jù)就越多，積累的用戶數(shù)據(jù)越多，平臺(tái)就可以提供更為精準(zhǔn)的服務(wù)，進(jìn)而形成正反饋的“飛輪效應(yīng)”。因此，政府需要大力拓展政務(wù)服務(wù)端的建設(shè)，方便用戶使用，便于積累更多數(shù)據(jù)。為辦事民眾和企業(yè)提供服務(wù)的更多入口，包括線下的辦事大廳、線上的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)和移動(dòng)端App，以及微信小程序等其他社會(huì)化應(yīng)用的服務(wù)端，通過多源入口平臺(tái)匯聚大量數(shù)據(jù)，方便為公眾提供服務(wù)。全面開放智慧應(yīng)用場(chǎng)景，打造智慧云腦，并將云腦的觸角向基層延伸，優(yōu)化數(shù)字化網(wǎng)格管理，豐富群眾參與基層治理的方式和渠道，探索“數(shù)字化+群眾路線”治理新模式。

打造基于政務(wù)大數(shù)據(jù)的“互聯(lián)網(wǎng)+智慧監(jiān)督”。建立基于大數(shù)據(jù)的電子監(jiān)督體系，從數(shù)據(jù)完整性、內(nèi)容規(guī)范性、流程合法性等各個(gè)維度完善監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)政務(wù)服務(wù)運(yùn)行的智能化管理。建立城市運(yùn)行監(jiān)測(cè)中心，監(jiān)測(cè)基于各部門對(duì)接的數(shù)據(jù)及大數(shù)據(jù)平臺(tái)匯聚的數(shù)據(jù)，通過構(gòu)建區(qū)域運(yùn)行關(guān)鍵體征指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)政務(wù)、交通、城管、消防、醫(yī)療等城區(qū)運(yùn)行體征指標(biāo)數(shù)據(jù)以及重點(diǎn)區(qū)域、城管問題、突發(fā)事件、非緊急救助等信息的在線監(jiān)測(cè)。通過設(shè)置對(duì)應(yīng)的業(yè)務(wù)專家閾值對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)或具體問題進(jìn)行預(yù)警告警，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域運(yùn)行各類具體場(chǎng)景、事件、指標(biāo)的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和趨勢(shì)預(yù)測(cè)分析。

推進(jìn)基于大數(shù)據(jù)的應(yīng)急指揮體系建設(shè)。建立城市應(yīng)急指揮中心以及各街道聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急指揮體系，實(shí)施突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、應(yīng)急處置決策支持等大數(shù)據(jù)應(yīng)用。實(shí)現(xiàn)基于數(shù)據(jù)決策引導(dǎo)社會(huì)聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)高清視頻監(jiān)控、車輛抓拍、物聯(lián)網(wǎng)和身份證信息讀取等各類數(shù)據(jù)的采集，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理、交通物流、視頻監(jiān)控、互聯(lián)網(wǎng)等涉及城市安全的數(shù)據(jù)有效整合共享，社會(huì)整體聯(lián)動(dòng)應(yīng)用。打通政法部門與其他部門的數(shù)據(jù)壁壘，大力推進(jìn)大數(shù)據(jù)在反恐、維穩(wěn)工作中的應(yīng)用，完善反恐維穩(wěn)、治安防控、安全管控、應(yīng)急處置、搶險(xiǎn)救援等應(yīng)用功能，著力提升政府職能部門的社會(huì)治理能力和水平。

構(gòu)建基于大數(shù)據(jù)分析的網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)控體系。網(wǎng)絡(luò)輿情治理應(yīng)秉承“大數(shù)據(jù)觀”，隨著政務(wù)平臺(tái)的普及推廣，公眾的參與意識(shí)也越來越強(qiáng)，城市留言板、市長(zhǎng)熱線、政務(wù)服務(wù)好差評(píng)等平臺(tái)模塊給了公眾意愿表達(dá)和利益訴求的渠道，同時(shí)增加了輿情管理的復(fù)雜度。這些數(shù)據(jù)對(duì)于政府收集民意動(dòng)態(tài)發(fā)揮重要作用，政府需要運(yùn)用大數(shù)據(jù)的方法和技術(shù)去分析輿情數(shù)據(jù)，改變傳統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)的滯后性，通過數(shù)據(jù)清洗、實(shí)時(shí)分析、算法建模、深度學(xué)習(xí)，模擬仿真實(shí)際網(wǎng)絡(luò)輿情的演變過程，實(shí)現(xiàn)輿情發(fā)展的分析研判和預(yù)測(cè)預(yù)警，有助于政府及時(shí)展開輿情引導(dǎo)，提高政府對(duì)突發(fā)輿情事件的應(yīng)對(duì)和處置能力。

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[責(zé)任編輯：汪智力]