一、強(qiáng)化偵查控制的必要性

現(xiàn)代法治的核心議題是規(guī)范政府權(quán)力、防止權(quán)力濫用，因而法治國家的基本任務(wù)之一即是構(gòu)建一定的權(quán)力控制機(jī)制。權(quán)力的控制，可以通過兩種基本方式實(shí)現(xiàn)：一是制約，二是監(jiān)督。前者是在權(quán)力的實(shí)現(xiàn)過程中進(jìn)行分權(quán)，將事權(quán)分解為兩項(xiàng)或者多項(xiàng)職權(quán)，交由不同的主體，各主體被賦予不同的職能，彼此之間相互獨(dú)立，在履行各自職能過程中實(shí)現(xiàn)相互制約與平衡;后者則是著眼于權(quán)力行使主體的法律職能，將特定的、對(duì)應(yīng)的事權(quán)賦予該主體全權(quán)行使，但在該權(quán)力之外設(shè)立監(jiān)督主體，對(duì)該權(quán)力的行使履行監(jiān)督職能。前者是一種過程性分權(quán)，后者則屬于功能性分權(quán)。從權(quán)力整體架構(gòu)而言，西方三權(quán)分立制度體現(xiàn)的是制約邏輯。中國實(shí)行人民代表大會(huì)制度，全國人民代表大會(huì)是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，人民政府、國家監(jiān)察委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院均由同級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督，由此形成與西方三權(quán)分立制度截然不同的一元權(quán)力架構(gòu)。這種權(quán)力架構(gòu)的弱點(diǎn)是缺乏有力的制約機(jī)制，為了防止權(quán)力腐敗和濫用，就必須在人民代表大會(huì)之下設(shè)立專司法律監(jiān)督職能的機(jī)關(guān)，即人民檢察院。這種專門的法律監(jiān)督職能之所以賦予檢察機(jī)關(guān)，則與檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)有關(guān)?，F(xiàn)代檢察制度誕生于法國大革命，被譽(yù)為“革命之子”。歷史地看，創(chuàng)設(shè)檢察制度的目的有三：一是打破糾問式程序之下法官大權(quán)獨(dú)攬的格局，實(shí)現(xiàn)控審分離，以制約法官的權(quán)力;二是控制警察活動(dòng)的合法性，防范警察權(quán)力失控;三是法治功能，即守護(hù)法律，保障人權(quán)?？梢姡瑱z察機(jī)關(guān)本身即為制約（法官）權(quán)力、控制（警察）權(quán)力、守護(hù)法律的產(chǎn)物。

刑事訴訟經(jīng)常以限制和干預(yù)特定公民的人身自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)為正常進(jìn)行的條件。在中國刑事訴訟立法中，對(duì)人身自由權(quán)的干預(yù)措施和對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)的干預(yù)措施是區(qū)別對(duì)待的，相對(duì)而言，對(duì)人身自由權(quán)的干預(yù)措施更受重視。《刑事訴訟法》在總則部分設(shè)置獨(dú)立的一章（第六章），以“強(qiáng)制措施”之名統(tǒng)領(lǐng)拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、拘留和逮捕五種措施。雖然五種強(qiáng)制措施中只有逮捕制度中存在實(shí)質(zhì)性的分權(quán)機(jī)制，但由于強(qiáng)制措施直接牽涉到人身權(quán)，歷來是立法和實(shí)務(wù)關(guān)切的重點(diǎn)。例如，《刑事訴訟法》第34條規(guī)定，“犯罪嫌疑人自被偵查機(jī)關(guān)第一次訊問或者采取強(qiáng)制措施之日起，有權(quán)委托辯護(hù)人”;第85條規(guī)定，“拘留后，應(yīng)當(dāng)立即將被拘留人送看守所羈押，至遲不得超過二十四小時(shí)”;第93條規(guī)定，“逮捕后，應(yīng)當(dāng)立即將被拘留人送看守所羈押，至遲不得超過二十四小時(shí)”。

相比之下，現(xiàn)行刑事訴訟法對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)保障程度和重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，這表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是從法典結(jié)構(gòu)來看，干預(yù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)的搜査、查封、扣押、凍結(jié)等措施沒有規(guī)定在總則部分，而是被置于分則部分的“偵查”章中;二是搜査、查封、扣押、凍結(jié)以及直接干預(yù)隱私權(quán)的技術(shù)偵查措施被輕率地界定為“偵查行為”，成為由公安機(jī)關(guān)全權(quán)決定的事項(xiàng)。這些干預(yù)財(cái)產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)的采用，前無司法審查，后無司法救濟(jì)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條明確將“公安、國家安全等機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實(shí)施的行為”排除出行政訴訟受案范圍，刑事偵查行為被認(rèn)為具有“司法”屬性，因而不能提起“行政”訴訟。實(shí)際上，從刑事法角度來看，這個(gè)所謂的“司法屬性”并不存在，因?yàn)閷?duì)于上述措施，公安機(jī)關(guān)享有完全的決定權(quán)和實(shí)施權(quán)，沒有任何司法干預(yù)的余地。結(jié)果是，財(cái)產(chǎn)在刑事訴訟中被不當(dāng)查封、扣押、凍結(jié)的權(quán)利人根本沒有任何提起司法審查或司法救濟(jì)的機(jī)會(huì)。一旦進(jìn)入刑事訴訟，涉案人員的財(cái)產(chǎn)權(quán)和隱私權(quán)就成為“裸體”的權(quán)利。實(shí)踐中不乏公安機(jī)關(guān)違法扣押，甚至在當(dāng)事人得到無罪處理后仍遲遲不解除扣押、不歸還權(quán)利人被扣押財(cái)物的案例。刑事訴訟立法中財(cái)產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)保障機(jī)制的缺陷，客觀上要求檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)相關(guān)偵查活動(dòng)的控制。

二、“捕訴合一”型偵查控制模式及其問題

訴訟監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職能的重點(diǎn)，刑事訴訟監(jiān)督，更是重中之重。十八屆四中全會(huì)提出“推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革”，對(duì)庭審提出“實(shí)質(zhì)化”的要求，其影響也會(huì)溢出審判程序，在審前程序中產(chǎn)生連鎖效應(yīng)，進(jìn)一步強(qiáng)化偵查控制的要求。

庭審實(shí)質(zhì)化之下更高的舉證要求，更嚴(yán)格的非法證據(jù)排除規(guī)則，最終會(huì)經(jīng)由證明責(zé)任，將負(fù)擔(dān)傳遞給公訴方，對(duì)公訴人的舉證、質(zhì)證提出更苛刻的要求。同時(shí)，隨著監(jiān)察體制改革的推行，檢察機(jī)關(guān)喪失了大部分的偵查權(quán)。這加劇了檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的尷尬處境：一方面，在絕大多數(shù)的公訴案件中，檢察機(jī)關(guān)都不是偵查主體，大量的證據(jù)都是由其他機(jī)關(guān)（公安機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)）收集。但是，如果向法庭提供的證據(jù)不確實(shí)、不充分，卻要由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)起訴失敗的后果。另一方面，如果被告人在審判中提出排除非法證據(jù)的申請(qǐng)，根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，需要由人民檢察院對(duì)證據(jù)收集的合法性加以證明，而對(duì)于檢察機(jī)關(guān)來說，這是一個(gè)幾乎不可能完成的任務(wù)：首先，檢察機(jī)關(guān)并非收集證據(jù)的主體，證據(jù)由其他機(jī)關(guān)（公安機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)）收集，卻要求檢察機(jī)關(guān)來證明證據(jù)收集的合法性;其次，從古羅馬法的時(shí)代起，一個(gè)分配證明責(zé)任的重要原則即是“為肯定之人應(yīng)舉證，為否定之人不舉證”。而檢察機(jī)關(guān)被要求證明的，恰恰是一個(gè)否定性事實(shí)，即公安機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)沒有對(duì)犯罪嫌疑人采用刑訊逼供等非法取證手段。因此，從檢察機(jī)關(guān)履行的公訴職能來看，加強(qiáng)對(duì)偵查行為和職務(wù)犯罪調(diào)查行為的指導(dǎo)甚至控制是其本能傾向，以審判為中心改革對(duì)檢控方提出的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求客觀上進(jìn)一步強(qiáng)化了這種需要。

然而，另一方面，檢察機(jī)關(guān)卻缺乏控制偵查和職務(wù)犯罪調(diào)查的正式途徑和手段。2018年《國家監(jiān)察委員會(huì)與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》第13條和2019年修訂后的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第256條雖然都規(guī)定了“人民檢察院提前介入”職務(wù)犯罪調(diào)查?！吨袊o(jì)檢監(jiān)察報(bào)》曾刊文說明監(jiān)察機(jī)關(guān)案件審理部門提前介入和檢察機(jī)關(guān)公訴部門提前介入的區(qū)別：一是在介入時(shí)機(jī)上，案件審理部門提前介入在案件調(diào)查取證工作基本結(jié)束、正式移送案件審理部門之前，檢察機(jī)關(guān)提前介入在案件移送審理之后、移送審查起訴之前;前者是在案件調(diào)查階段，后者是在案件審理階段。二是在啟動(dòng)條件上，案件審理部門提前介入一般由審查調(diào)查部門與案件審理部門溝通后，按程序分別報(bào)分管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后開展;檢察機(jī)關(guān)提前介入由案件審理部門按程序書面商請(qǐng)檢察院派員介入?？梢?，由于檢察機(jī)關(guān)介入的被動(dòng)性和事后性，并不能對(duì)職務(wù)犯罪調(diào)查形成實(shí)質(zhì)意義上的控制?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》第256條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)介入重大、疑難、復(fù)雜案件的偵查活動(dòng)，監(jiān)督偵查活動(dòng)是否合法，但這種監(jiān)督不具有剛性，難以形成有效的控制。在這種困難局面下，檢察機(jī)關(guān)只能借助于審查批捕的權(quán)力，在現(xiàn)有合法手段上“搭載”新的功能，借以實(shí)現(xiàn)偵查控制，其中影響最大的當(dāng)屬“捕訴合一”改革。

2018年7月25日，最高人民檢察院檢察長(zhǎng)張軍在深圳舉行的全國大檢察官研討班上提出將“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革”作為突破口，“要以案件類別劃分、實(shí)行捕訴合一，形成完整的、適應(yīng)司法責(zé)任制需求、有助于提高辦案質(zhì)量效率和提升檢察官素質(zhì)能力的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)體系”?！安对V一體”的支持者提出的最有力的理由是，在我國檢警機(jī)構(gòu)分離、職能分離的體制下，公訴對(duì)偵查引導(dǎo)不足，而捕訴合一實(shí)現(xiàn)了公訴對(duì)偵查監(jiān)督和證據(jù)指引工作的前移，拉近了偵查和起訴的距離，強(qiáng)化了偵查監(jiān)督力度，提高了案件偵查質(zhì)量，使偵查能更好地為檢察機(jī)關(guān)公訴做準(zhǔn)備。2018年底，中央通過《最高人民檢察院職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，最高檢第一至第十檢察廳按照新的職能和辦案機(jī)制正式開始運(yùn)作。但這一改革，自始就伴隨著反對(duì)和質(zhì)疑的聲音。反對(duì)者認(rèn)為，“捕訴合一”的改革設(shè)想將作為強(qiáng)制措施的逮捕與作為國家追訴權(quán)的公訴混為一談，違背基本訴訟規(guī)律，否定了逮捕的獨(dú)立價(jià)值;將批捕權(quán)用作偵查控制的工具，審查批捕的職能將附屬于、服務(wù)于追訴職能而喪失獨(dú)立的價(jià)值，形成并強(qiáng)化“夠罪即捕”的局面;“捕訴合一”實(shí)際上是將最不應(yīng)該合的兩個(gè)東西合在了一起，該合不合（指?jìng)?、訴職能）造成效率低下，該分不分（指捕、訴職能）導(dǎo)致公正難以維系。

本文認(rèn)為，“捕訴一體”改革中所表達(dá)的公訴引導(dǎo)、監(jiān)督、控制偵查取證的合理訴求應(yīng)當(dāng)?shù)玫綉?yīng)有的考慮，但反對(duì)者所表達(dá)的不安并非杞人憂天，通過“捕訴一體”的方式實(shí)現(xiàn)偵查控制屬于路徑不當(dāng)。審查批捕作為一項(xiàng)具有司法性質(zhì)的職能，涉及人身自由保護(hù)的獨(dú)立價(jià)值，行使該職能的主體應(yīng)當(dāng)具有中立的屬性，不宜由行使追訴職能的主體行使。否則，審查批捕職能勢(shì)必成為公訴職能的附庸，逮捕“必要性”審查、“社會(huì)危險(xiǎn)性”審查勢(shì)必成為犯罪條件審查的附庸，審查批捕作為獨(dú)立程序而存在的價(jià)值將蕩然無存。因此，加強(qiáng)公訴對(duì)偵查的指導(dǎo)和控制，需要轉(zhuǎn)變改革思路，改變目前批捕依賴型偵查監(jiān)督模式。

三、從“捕訴合一”到“偵訴合一”：我國偵查控制模式之轉(zhuǎn)型

中共十八屆四中全會(huì)提出，“完善對(duì)限制人身自由司法措施和偵查手段的司法監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)刑訊逼供和非法取證的源頭預(yù)防，健全冤假錯(cuò)案有效防范、及時(shí)糾正機(jī)制”?！皞稍V一體化”正是落實(shí)這一要求的有力舉措。

“偵訴一體”并不是主張負(fù)責(zé)公訴的檢察機(jī)關(guān)和負(fù)責(zé)偵查的公安機(jī)關(guān)在組織上合二為一，而是倡導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中確立密切協(xié)作的關(guān)系。具體說來，在重大、復(fù)雜、疑難刑事案件的偵查過程中，以及在采取重要偵查行為（例如訊問）、干預(yù)公民基本權(quán)利措施（例如搜查、查封、扣押、凍結(jié)）之前，至少在偵查終結(jié)之前，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向檢察機(jī)關(guān)報(bào)告，由后者及時(shí)介入并提出指導(dǎo)意見。這同時(shí)也意味著檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督的方式和時(shí)機(jī)發(fā)生重大變化，即從目前的事后監(jiān)督改變?yōu)槭轮斜O(jiān)督、同步監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)對(duì)偵查活動(dòng)的提前介入，強(qiáng)化公訴職能對(duì)偵查職能的規(guī)范和引導(dǎo)作用。為此，需要強(qiáng)化偵查人員在刑事訴訟中接受檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的法定義務(wù)，除非法定事由或者依法定程序，不得拒絕執(zhí)行檢察機(jī)關(guān)的指導(dǎo)和監(jiān)督意見。《警察法》第42條規(guī)定：“人民警察執(zhí)行職務(wù)，依法接受人民檢察院……的監(jiān)督?！?為了強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查活動(dòng)的控制力，歐洲大陸各國及其影響下的日本，均在警察懲戒、晉升等方面賦予檢察官實(shí)質(zhì)性的影響力。例如，在法國，檢察長(zhǎng)對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的司法警察警官進(jìn)行評(píng)分（作出評(píng)價(jià)），檢察長(zhǎng)的評(píng)語在對(duì)當(dāng)事人作出任何晉級(jí)、提升決定之時(shí)是一個(gè)重要的考慮因素。在日本，如果警察不服從檢察官的指令，檢察官可以向?qū)煜碛辛T免、懲戒權(quán)的機(jī)構(gòu)提起懲戒或罷免的訴訟。因此，為確立檢察機(jī)關(guān)在偵查工作中的權(quán)威，應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)偵查人員啟動(dòng)懲戒程序的權(quán)力，并在偵查人員考核、獎(jiǎng)懲、晉升等程序中賦予實(shí)質(zhì)性的話語權(quán)。

（魏曉娜，中國人民大學(xué)刑事法律科學(xué)研究中心教授、博士生導(dǎo)師/責(zé)編 劉玉霞）