周恩毅，張小飛

（1.西安建筑科技大學學報，陜西 西安 710055；2.西安建筑科技大學 公共管理學院，陜西 西安 710055）

一、問題的提出

改革開放到2021 年，我國逐步向著社會化全覆蓋的現(xiàn)代化養(yǎng)老保險制度邁進，我國的養(yǎng)老保險政策曾在不同時期出現(xiàn)了“分軌”“并軌”兩大趨勢。在1990 年代養(yǎng)老保險“社會化”改革期間，黨中央、國務院明確了養(yǎng)老保險制度應“按照國家、集體、個人共同合理負擔的原則”，不僅針對企業(yè)職工的養(yǎng)老保險改革方向做出了詳細規(guī)定，也明確作出了要對機關事業(yè)單位和農村進行改革的承諾，并相應地進行了改革嘗試[1]。然而，除了企業(yè)職工順利建立起國家、企業(yè)、個人三方共同負擔的養(yǎng)老保險制度外，其他群體均未實現(xiàn)成功改革，由此形成了“分軌”局面。截至2010 年代我國確立了“建立以權利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內容的社會保障體系”的戰(zhàn)略目標，頒布了一系列政策，大力推進養(yǎng)老保險“制度并軌”，并取得了成功，在全國范圍內逐步建立制度名稱、政策標準、經辦服務、信息系統(tǒng)四統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。

針對我國有養(yǎng)老保險制度在不同階段的改革結果，本文以時間為線索，從橫向和縱向兩個視角出發(fā)，即1990 年代這一改革階段中不同群體之間的橫向比較，以及1990 年代和2010 年代這兩個改革階段之間整體趨勢的縱向比較，致力于回答以下問題：第一，為何在1990 年代進行養(yǎng)老保險“社會化”改革的過程中，不同群體的養(yǎng)老保險政策會出現(xiàn)分化？且“分軌制”“碎片化”成為養(yǎng)老保險制度長期存在的問題，此后的多次并軌嘗試均未成功。第二，為何2010 年代的改革能成功解決這一歷史速留問題，成功實現(xiàn)“制度并軌”?進一步地，我國公共政策制定邏輯及其變遷路徑是怎樣的？本文在系統(tǒng)梳理1990 年代和2010 年代我國兩個階段養(yǎng)老保險政策的基礎上，運用社會建構框架來分析養(yǎng)老保險制度中的差別待遇和變遷路徑，并認為差別待遇和政策變遷本質在于不同群體間權力和形象不同導致的社會建構差異和變遷，及由此帶來的政策制定者針對不同群體進行的差異化政策設計。

二、社會建構理論框架及其適用性分析

（一）理論框架闡述

1.含義界定：目標群體的社會建構。一般認為，彼特·伯杰和托馬斯·勒克曼是社會科學中最早開始討論建構主義的學者，促使人們關注日常生活中習以為常的社會建構過程。而后公共政策學者認識到，許多政治世界都是被社會建構的，它們利用承載著情感和價值的圖像和符號對“事實”進行建構，而非客觀地表述[2]。社會建構來源于人類的有限理性和認知模式，它從情緒和直覺的反應中產生，然后通過對證據的選擇性注意得以證明。社會心理學的理論和證據表明，人類對某些圖像、符號、話語和價值的直覺及情感反應會對輿論和決策產生影響。

建構主義是社會建構理論框架的最大特色，該理論框架的創(chuàng)始人安妮·施奈特和海倫·英格拉姆指出：“社會建構是關于特定群體的刻板印象，這些刻板印象主要由政治、文化、社會、歷史、媒體、文學和宗教等創(chuàng)造?！盵3]目標群體是指政策直接作用的對象，其擁有社會建構包含兩個方面：一是目標群體作為一個具有社會意義的群體的一些基本特征，包括其擁有的資源、權力等；二是這些基本特征包含著些被賦予的特殊價值、符號和形象。根據以上兩個維度，目標群體被劃分為四類，如表1 所示。

表1 目標群體的類型

2.雙向互動：社會建構與政策設計之間的關系。政策設計提供了一種方法來描述和分析政策內容以及政策設計要素的選擇過程，以及隨之而來的對人和社會的影響。社會建構框架揭示了政策設計與社會建構之間的雙向互動關系[4]。

一方面，政策設計內嵌于社會建構之中，“目標群體的社會建構”是政策設計的關鍵依據。政策設計過程是政策制定者對具有不同社會建構的目標群體進行收益和負擔分配，并有針對性地制定規(guī)則、選擇執(zhí)行結構和政策工具。政治家在制定政策過程中，除了考慮要解決的現(xiàn)實問題外，還會基于目標群體的權力和社會建構來預期公眾對政策的支持程度，并進行政治風險—機遇分析，由此導致不同群體的政策結果如表2 所示。具有權力和正面建構的優(yōu)勢者通常與廣泛的社會福利、國家利益聯(lián)系起來，即便實際上存在著特定的獲利群體，公眾通常也會默許向其提供收益，這對政策制定者來說意味著政治機會，并使得優(yōu)勢者群體的負擔性政策通常是自愿地、非強制性的。競爭者群體具有負面建構，被公眾懷疑、厭惡，因此向其提供收益會有政治風險，但同時其擁有較大的政治權力，對負擔性政策的反抗能力較強，向其分配負擔也存在風險，因此政治家傾向于向其提供隱藏性的、實質性的收益，和表面的、虛假性的負擔。對于依賴者群體來說，公眾的同情、憐憫使得之擁有正面建構，但政治權力的缺乏大大限制了其獲得的收益。越軌者既無政治權力，建構也是負面的，通常得到過度的負擔和制裁。

表2 對不同群體的政策設計

另一方面，政策的象征性意義也能作用于社會建構。政策不僅影響目標群體獲得的收益或負擔，還會影響其社會形象、政治態(tài)度和參與模式。任何政策都包含著工具性和象征性兩種影響，即政策工具在很大程度上是修辭性的，或者說是“鼓勵性的”，即使沒有強有力的執(zhí)行工具，也會傳達可能影響公眾態(tài)度和參與的信息。這些信息包括：哪些群體的問題會得到關注；誰的利益應當被尊重并得到保護；政府如何對待不同群體等。由于政策是由“價值分配的權威機制”是經由公眾直接或間接的認可而通過并實施的，因此政策傳達出的象征性信息會反作用于對目標群體社會建構的塑造。

3.動態(tài)視角：社會建構和政策的共同變遷。社會建構理論認為社會建構和政策設計均能夠發(fā)生變遷，為研究政策變遷提供了基礎，且在變遷過程中仍保持兩者之間的雙向互動關系。目標群體的社會建構能夠發(fā)生變遷[5]，例如對長期獲得過度收益的優(yōu)勢者群體，加入動態(tài)視角后，其建構也可能由“應得的”正面形象轉變?yōu)椤柏澙返摹必撁娼?。在推動其變遷的影響因素中，政策設計是重要的但不是唯一的力量，即除了政策設計傳達出的象征性信息外，還有其他因素也會影響社會建構的變遷。

綜上所述，社會建構框架的主要內容可概括為：目標群體的社會建構是基于特定時期下的制度和文化背景，在政策規(guī)定、媒體話語、科學權威及目標群體的反建構行動等機制的共同作用下形成的。目標群體的社會建構主要包括兩個方面，其自身擁有的資源權力和社會對其的刻板印象。在政策制定者風險一機遇分析的基礎上，目標群體社會建構會直接影響政策設計，不同群體間政策內容上的差異是由社會建構類型差異決定的。同時，政策的象征性意義也會對政策實施后的社會建構產生影響。在變遷過程中，社會建構與政策設計的對應關系始終存在，即目標群體社會建構的變遷也會導致政策的變遷。

（二）社會建構框架對我國養(yǎng)老保險政策的適用性分析

首先，在現(xiàn)有研究中社會建構框架在許多國家的眾多政策領域經歷了實證檢驗，特別是在社會福利議題中的運用最多，展現(xiàn)了較強的解釋力。國內相關研究主要集中于對社會建構現(xiàn)象的闡述，如對鄰避運動[6]、智庫[7]、失地農民[8]等，并呼吁根據社會建構制定或變革公共政策。社會建構框架在包括我國在內的許多國家的眾多政策領域均具有較強的解釋力，尤其是養(yǎng)老保險所處的社會福利政策領域。但國內系統(tǒng)運用社會建構框架，從目標群體社會建構的形成和變遷來解讀我國政策的內容設計與變遷過程的研究還較為欠缺。

其次，與其他政策過程理論相比，社會建構框架更加關注政策的實質性內容，意在抽象出各項具體政策差異性內容中的共性特征和要素，以求打開“政策內容”的黑箱。該理論框架不僅搭建出了完整的政策設計邏輯體系，還將社會學中的社會建構思想引入對政策設計的研究中，強調觀點、符號和意義等意識形態(tài)特征對政策設計的影響。社會建構理論將意識形態(tài)對政策制定的影響納入分析框架，認為政策制定者會綜合考慮政策受眾擁有的資源及社會對其的“刻板影響”，有選擇性地對不同群體采取不同的政策內容、工具和執(zhí)行結構等，并討論了社會建構與政策設計的雙向互動關系。更為重要的是，社會建構框架致力于解釋的現(xiàn)象與我國養(yǎng)老保險政策在1990 年代和2010 年代兩個時期呈現(xiàn)出的政策情景高度吻合。因此，社會建構框架對我國養(yǎng)老保險政策的內容設計與變遷路徑有很強的解釋力。

三、案例分析：我國養(yǎng)老保險中差別待遇成因和政策變遷分析

社會建構框架中基于目標群體的社會建構進行政策設計的思想，為理解我國養(yǎng)老保險中的差別待遇和政策變遷提供了新的視角和分析工具。通過各個群體的兩個時期的社會建構和政策待遇間的互動關系分析我國養(yǎng)老保險政策的內容設計和變遷過程。由于在整個養(yǎng)老保險社會化改革的過程中，企業(yè)職工群體的改革進程最為順利，并成為其他群體改革的模板。因此，本文也以企業(yè)職工的社會建構和政策待遇作為分析的基準，主要展現(xiàn)機關事業(yè)單位工作人員和農民群體社會建構及其政策的內容和變遷。

（一）機關事業(yè)單位工作人員

機關事業(yè)單位工作人員在兩個時期的社會建構和政策內容如圖1 所示。

圖1 機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險政策的形成和變遷邏輯

1.1990年代期間為優(yōu)勢者群體。機關是代表國家權力的機構，其職能是依法管理國家和社會事務。因此，機關事業(yè)單位中的公務人員與國家政權的距離最近，其擁有的權力也遠超過其他群體。在社會建構方面，1990 年代期間我國的文化傳統(tǒng)、大眾媒體、以往政策等均為公務人員提供了積極建構。首先，我國歷史上長期存在的威權體制和官本位思想，使得“干部”一度成為擁有社會地位、享有特權的代名詞。其次，在此次改革前的政策中，無論是養(yǎng)老保險建立初期的《國家機關事業(yè)工作人員退休處理暫行規(guī)定》《國家機關事業(yè)工作人員退職處理暫行辦法》《關于處理國家機關事業(yè)工作人員退職、退休時計算工作年限的暫行規(guī)定》等制度和條例，還是改革開放后的《國務院關于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》《關于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定實施細則（草案）》都與同時期建立的企業(yè)職工養(yǎng)老保險有所區(qū)別，機關事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金直接來自國家，且替代率更高，即“二元化”差別在建立之初就已存在。以往政策的信號作用進一步加深了公務人員享受更好待遇的意識形態(tài)基礎。因此，機關事業(yè)單位工作人員在1990 年代期間是權力強大、形象正面的強優(yōu)勢者，被視為“應得”獲得各項福利，針對該群體的政策設計傾向于向其提供優(yōu)待。而與改革前相比，“社會統(tǒng)籌”“個人賬戶”的改革方向對其來說是收益的降低，因此社會化改革在機關事業(yè)單位人員中的推進尤為艱難，在1990 年代期間機關事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險覆蓋率和替代率皆大幅高于其他群體，且無需個人繳費。

2.2010年代期間形象惡化，成為競爭者。1992 年改革嘗試失敗后，2008 年的改革試圖先從優(yōu)勢者地位較弱的事業(yè)單位開始改革。在機關和事業(yè)單位工作人員的優(yōu)勢者地位未發(fā)生變化時，改革的阻力則無法消除。改革過程中，由于事業(yè)單位工作人員的待遇始終與公務員保持一致，只改革機關事業(yè)單位而不改革公務員隊伍的做法，使得事業(yè)單位人員產生強烈的不公感，再加之其擁有的權力和積極建構，使得改革再次遭到了巨大阻力。

2015 年并軌成功的背后是社會建構的變遷，在2010 年代時期，機關事業(yè)單位工作人員經歷了形象的負面化，由優(yōu)勢者轉向了競爭者。自2012 年黨的十八大以來，中國掀起了新一輪反腐敗熱潮，此次反腐力度空前，影響力巨大，相繼出臺了《八項規(guī)定》《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》等規(guī)定明確、執(zhí)行力強的政策，展現(xiàn)出腐敗問題之嚴重，反腐決心之堅定。對腐敗官員的法律懲罰也十分嚴厲，懲防體系五年規(guī)劃提出“堅持黨紀國法面前沒有例外，不論什么人，不論職務多高，只要觸犯了黨紀國法，都要一查到底，絕不姑息”，并將違紀官員的信息在網站上公布。

2013 年CGSS 調查了社會公眾對于不同群體倫理道德的滿意度，即可視為各群體的社會建構，相關問題為“您對下列群體的倫理道德狀況的滿意度如何?”根據回答者的滿意程度在1～5 分之間計分，滿意度越高得分越高，調查結果如表3 所示。機關事業(yè)單位人員通常被建構為“干部身份”，以政府官員為主要代表。由表3 可知，公眾對于政府官員倫理道德水平的滿意度最低，即其社會建構是負面的，但其權力并未發(fā)生本質變化，因此機關事業(yè)單位人員在此時處于競爭者地位。

表3 2013 年不同群體的倫理道德水平滿意度

對于失去優(yōu)勢者地位的機關事業(yè)單位，改革便順利推行，于2015 年成功實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度并軌。同時，政策總是向競爭者提供表面的負擔和實際的收益，即便是實現(xiàn)制度上的并軌后，各群體之間在養(yǎng)老保險方面的待遇仍存在不公，“隱形雙規(guī)”仍然存在，具體表現(xiàn)在兩個方面：第一，目前機關事業(yè)單位的基本養(yǎng)老保險基金仍單獨建賬，與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金分別管理使用，并未實現(xiàn)資金統(tǒng)籌和風險互濟；第二，在基本養(yǎng)老保險之外，職業(yè)年金將成為機關事業(yè)單位職工養(yǎng)老金的重要來源。而大部分企業(yè)都不愿或者沒有動機和財力為職工普遍購買企業(yè)年金。強制性職業(yè)年金的存在，使得養(yǎng)老保險“隱性雙軌制”依然存在[9]。

（二）農民群體

農民群體在兩個時期中養(yǎng)老保險政策的形成和變遷可用圖2 表示。

圖2 農民養(yǎng)老保險政策的形成和變遷邏輯

1.1990年代為依賴者群體。農民主要依靠土地和集體勞作獲得經濟來源，而企業(yè)職工多存在于城市，城市與農村的生產方式和生產關系不同?！芭f農保”在1990 年代期間經歷了建立與停滯的過程，也與當時的政治環(huán)境、意識形態(tài)相關。由于當時國家的發(fā)展戰(zhàn)略，農民擁有的權力和資源大大低于企業(yè)職工。1984 年，中共十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》，進一步指出加快以城市為重點的整個經濟體制改革的步伐。由于價格剪刀差和政治上的政策偏向，使得城市成為優(yōu)質公共服務、大量就業(yè)機會的聚集地，企業(yè)職工的政治地位、權力和資源都遠遠高于農民，企業(yè)職工享有的政策優(yōu)待會遠遠高于農民，因此農民在1990年代期間的社會建構為依賴者群體。

由于缺乏資源和權力，依賴者獲得的政策優(yōu)待非常有限，在國家資源有限的情況下，其福利通常會讓步于擁有更多資源和權力的群體。在1992 年針對農民群體的“舊農保”建立時，我國同年也實行了國企改革，對國企職工進行了大幅裁員。由于擔心失去養(yǎng)老金和其他形式的社會保障，該項改革遭遇了職工的大力抵制。國家財政資金向城市傾斜，對企業(yè)職工的關注和扶持要遠遠大于對農民的關注和扶持，缺乏國家資金的支持是“舊農保”停滯的重要原因。限制依賴者收益的主要方式是再標簽化，在實際運用中表現(xiàn)為將農村人口的養(yǎng)老責任再次劃歸為土地和家庭，并將負責農村人口養(yǎng)老保險事務的部委由支持國家發(fā)揮積極作用的民政部轉為負責城市職工養(yǎng)老保險的勞動部。

2.2010年代期間農民權利得到關注，影響力和社會地位大大提升。而在2010 年代期間，農民群體得到了國家政策、社會輿論和科學權威的關注，使得其影響力和社會地位逐漸提升。在國家政策方面，為解決三農問題，中共中央和國務院自2004 年以來，在每年的“一號文件”中都堅持把“三農”問題放在突出位置，并提出一系列直接有力的惠民政策。國家政策的重點關注，使得農民的影響能力和社會地位大大提升。在社會輿論方面，學者的科學權威、媒體的報道中增加了社會各界對農民養(yǎng)老問題的關注，增加了農民群體影響政策議程的權力。社會建構的變化使得其養(yǎng)老保險也發(fā)生了變化，先后建立了“新農?！辈⑷氤青l(xiāng)居民養(yǎng)老保險。

四、結論

本文基于我國養(yǎng)老保險政策領域在1990 年代和2010 年代兩個時期的不同趨勢，嘗試運用社會建構理論，對我國養(yǎng)老保險中不同群體的差別待遇成因和政策變遷路徑做出解釋。研究分析表明，養(yǎng)老保險政策領域中不同目標群體的社會建構差異是造成差別待遇的重要原因，且政策的變遷也與目標群體社會建構的變遷直接相關。

社會建構框架理論強調意識形態(tài)和權力對政策設計的共同影響，政策制定者會根據目標群體擁有的資源權力和社會對其的“刻板影響”將其進行分類，在政治風險—機遇分析的基礎上，對不同的群體制定不同的政策，這很好地解釋了我國養(yǎng)老保險在1990 年代時期形成的“制度分軌”。在制度變遷的路徑中，政策變遷的類型和模式同樣會受到目標群體的社會建構和權力的影響。若是向優(yōu)勢者或競爭者分配負擔，目標群體則會利用自身強大的權力來抵制該政策，對政策執(zhí)行造成阻力，使得政策無法順利落地。這很好地解釋了2010 年代期間的“制度并軌”?；谏鐣媽φ咴O計和變遷的重要影響，本文認為要加強對政策公平的關注，在現(xiàn)實的政策制定過程中，應確保公眾參與、加強信息公開和民主溝通，使得各個群體均有發(fā)聲的機會，還應該鼓勵建立公民組織，培育共同體意識。