戴薇 蔡寶瑞

“發(fā)展不能以犧牲安全為代價(jià)?！卑踩a(chǎn)一頭牽著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，一頭連著千家萬(wàn)戶(hù)，既事關(guān)人民群眾生命、財(cái)產(chǎn)安全，也是保障城市安全的基石，既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)健康發(fā)展的標(biāo)志，也是超大城市必須堅(jiān)決守牢的底線。

作為維護(hù)本市城市安全的基本法，市十五屆人大常委會(huì)第三十六次會(huì)議表決通過(guò)的《上海市安全生產(chǎn)條例（修訂）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），立足本市實(shí)際，提煉固化本市近年來(lái)加強(qiáng)安全生產(chǎn)和城市運(yùn)行安全的做法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)防控、社會(huì)共治、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)范圍的安全生產(chǎn)保障等安全生產(chǎn)活動(dòng)作出一系列規(guī)定?！稐l例》自2021年12月1日起施行。

保護(hù)全城安全的法

自2005年本市制定出臺(tái)《上海市安全生產(chǎn)條例》以來(lái)，《條例》先后經(jīng)歷了2011年的全面修訂，以及2016年、2018年個(gè)別條款的修正。為落實(shí)中央關(guān)于健全落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制，堅(jiān)持“兩個(gè)至上” “三個(gè)必須”等管理要求，貫徹中央和本市關(guān)于應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法改革、街鎮(zhèn)體制機(jī)制改革等一系列決策部署，健全安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法體系，同時(shí)銜接新修訂的《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》，應(yīng)對(duì)新問(wèn)題、防范新風(fēng)險(xiǎn)，有必要通過(guò)修訂《條例》，進(jìn)一步提升安全生產(chǎn)的法律制度供給。

本次《條例》的修訂以強(qiáng)化城市運(yùn)行安全為中心，將安全生產(chǎn)放在城市“大生產(chǎn)” “大安全”的背景下進(jìn)行總體布局，首次提出城市全生命周期管理的概念。

“雖是修改安全生產(chǎn)條例，但是以強(qiáng)化城市運(yùn)行安全作為核心。所以此次我們嘗試對(duì)這一條例的定位跨前一步，作為上海這個(gè)超大型城市運(yùn)行的安全法律體系中綜合性、框架性、實(shí)施性的規(guī)定，對(duì)通用性、基礎(chǔ)性的規(guī)定做了一些歸納和提煉，在一定程度上為其他安全專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的立法提供引領(lǐng)和支撐?！笔腥舜蟪Ｎ瘯?huì)法工委主任閻銳說(shuō)。

全生命周期管理意味著事前、事中、事后“全周期”，這既包括生產(chǎn)過(guò)程中的安全監(jiān)管和事故發(fā)生后的應(yīng)急救援，也包括事前的安全風(fēng)險(xiǎn)防控。《條例》在新增的第二章中系統(tǒng)、全面地對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)防控作出規(guī)范。如明確市、區(qū)人民政府建立安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系，相關(guān)部門(mén)定期開(kāi)展安全風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)分析、評(píng)估控制和監(jiān)測(cè)工作，及時(shí)發(fā)布預(yù)警提示信息;要求相關(guān)部門(mén)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)研究，定期評(píng)估并形成評(píng)估報(bào)告;強(qiáng)化數(shù)字化管控，推動(dòng)“兩網(wǎng)融合”，依托大數(shù)據(jù)資源平臺(tái)，匯聚各類(lèi)安全生產(chǎn)信息，提升風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、研判和處置能力;強(qiáng)化規(guī)劃和項(xiàng)目防控，明確編制相關(guān)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)綜合考慮安全防控需要，實(shí)行地上地下空間統(tǒng)籌和一體化提升改造等等。

市應(yīng)急局總工程師李彩云說(shuō)，新修訂的《條例》創(chuàng)設(shè)性地增設(shè)了風(fēng)險(xiǎn)防控章節(jié)，在全國(guó)同類(lèi)地方立法中系首創(chuàng)，這體現(xiàn)了觀念思維的轉(zhuǎn)變?！皬牟槭鹿?、除隱患為主向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防轉(zhuǎn)變，注重識(shí)別評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)測(cè)預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對(duì)管控風(fēng)險(xiǎn)和跟蹤更新的全過(guò)程閉環(huán)治理，同時(shí)關(guān)注復(fù)合風(fēng)險(xiǎn)、潛在風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)耦合、風(fēng)險(xiǎn)周期等并開(kāi)展研究，完善防控措施?！?/p>

為推動(dòng)“兩網(wǎng)融合”，強(qiáng)化數(shù)字化管控，“企業(yè)碼”也被直接寫(xiě)入《條例》，運(yùn)用大數(shù)據(jù)為企業(yè)安全生產(chǎn)賦能，進(jìn)而更好保障城市運(yùn)行安全?！捌髽I(yè)碼”依托“隨申辦”統(tǒng)一平臺(tái)，建設(shè)形成供企業(yè)使用的企業(yè)服務(wù)移動(dòng)端和供市民使用的市民服務(wù)移動(dòng)端。對(duì)于已存在的監(jiān)管移動(dòng)端，側(cè)重于共建共享，各監(jiān)管部門(mén)可通過(guò)“企業(yè)碼”采集、監(jiān)測(cè)、歸集企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中產(chǎn)生的各類(lèi)涉企信息和監(jiān)管信息，對(duì)企業(yè)進(jìn)行更精準(zhǔn)的“集成畫(huà)像”，進(jìn)而提升風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、研判和處置能力。

發(fā)動(dòng)全員參與管理的法

作業(yè)人員在車(chē)間內(nèi)違章吸煙引發(fā)火災(zāi);操作人員未按規(guī)程操作導(dǎo)致輕質(zhì)石腦油與空氣形成混合性爆炸氣體，造成閃爆事故……

安全生產(chǎn)關(guān)系到人民生命財(cái)產(chǎn)安全，必須警鐘長(zhǎng)鳴，須臾不可放松。為此，市人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)收集全國(guó)和本市2016年以來(lái)發(fā)生的80個(gè)安全生產(chǎn)重特大事故情況，認(rèn)真開(kāi)展了典型案例分析，吸取事故教訓(xùn)，以通過(guò)本次修法彌補(bǔ)短板弱項(xiàng)、堵塞漏洞。

新《條例》重申了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位是安全生產(chǎn)的責(zé)任主體?！霸趩挝恢黧w責(zé)任方面，夯實(shí)全覆蓋的制度管理、流程管控和全員責(zé)任制，把責(zé)任落實(shí)到每個(gè)環(huán)節(jié)、每個(gè)崗位、每個(gè)人頭?！遍愪J介紹，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位要全流程規(guī)范建設(shè)和安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化管理，建立健全全過(guò)程、各環(huán)節(jié)的管理制度和操作規(guī)程;建立、健全全員責(zé)任制，落實(shí)“一崗一責(zé)”;同時(shí)完善承發(fā)包管理制度和危險(xiǎn)作業(yè)安全規(guī)范，細(xì)化各方責(zé)任，強(qiáng)調(diào)流程管控等。

為全面深化安全生產(chǎn)的社會(huì)治理，《條例》增加社會(huì)共治專(zhuān)章，重點(diǎn)對(duì)社會(huì)各方主體共同發(fā)揮作用、參與安全治理作了規(guī)定。如“各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)采取多種形式，運(yùn)用融媒體手段和平臺(tái)，增強(qiáng)全社會(huì)的安全生產(chǎn)意識(shí)” “建立完善學(xué)校安全教育和高危行業(yè)職業(yè)安全教育體系” “建立健全安全生產(chǎn)專(zhuān)家?guī)?，從?zhuān)家?guī)熘衅刚?qǐng)專(zhuān)家組成專(zhuān)家組，為安全生產(chǎn)問(wèn)題提供決策建議” “屬于國(guó)家規(guī)定的高危行業(yè)、領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)，鼓勵(lì)其他行業(yè)、領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)”等。

值得一提的是，《條例》在群眾參與生產(chǎn)安全治理方面做出創(chuàng)新，增加了使用“隨申拍”參與社會(huì)治理的途徑。從2020年12月上線以來(lái)，截至2021年6月，“隨申拍”共受理市民訴求5735件，辦結(jié)5535件，平均辦理時(shí)間為2.9個(gè)自然日。在此基礎(chǔ)上，《條例》明確，任何單位和個(gè)人發(fā)現(xiàn)安全生產(chǎn)重大風(fēng)險(xiǎn)、事故隱患和違法行為，可以通過(guò)“12345”市民服務(wù)熱線、“隨申拍”等途徑向負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)報(bào)告或舉報(bào)，以此增強(qiáng)全社會(huì)、全民的安全意識(shí)、防護(hù)自救能力和治理參與力度，推動(dòng)安全生產(chǎn)工作的多元共治、齊抓共管。

實(shí)現(xiàn)全新突破的法

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，新業(yè)態(tài)、新工藝、新技術(shù)不斷涌現(xiàn)，不穩(wěn)定、不確定因素不斷增多，各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)交織疊加，對(duì)安全生產(chǎn)工作提出了許多新的挑戰(zhàn)。《條例》堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，針對(duì)這類(lèi)難題提供了法律遵循?！氨敬巍稐l例》修訂結(jié)合近年來(lái)出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，以及由此引發(fā)的一些事故，在‘新上實(shí)現(xiàn)了一些突破，對(duì)新業(yè)態(tài)、新技術(shù)的運(yùn)用作了一些規(guī)定?！遍愪J說(shuō)。

《條例》明確將平臺(tái)經(jīng)濟(jì)等新興行業(yè)、領(lǐng)域納入安全生產(chǎn)監(jiān)管范圍，增加相應(yīng)的安全生產(chǎn)要求;明確生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)將其具有作業(yè)指令權(quán)的勞務(wù)派遣人員、靈活用工人員納入本單位對(duì)從業(yè)人員安全生產(chǎn)的統(tǒng)一管理，履行安全生產(chǎn)保障責(zé)任;明確商務(wù)樓宇、商業(yè)綜合體物業(yè)服務(wù)企業(yè)的安全管理責(zé)任和業(yè)主方的房屋安全責(zé)任;增加對(duì)新技術(shù)、新工藝以及改變工藝、相關(guān)研發(fā)試驗(yàn)等的安全評(píng)估要求和安全流程設(shè)置要求。

針對(duì)“新”，閻銳特別舉了“快遞小哥”的例子?？爝f小哥、外賣(mài)騎手群體中存在大量靈活從業(yè)人員，而這一職業(yè)本身面臨著一些安全風(fēng)險(xiǎn)，平臺(tái)企業(yè)應(yīng)當(dāng)履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任。閻銳說(shuō)：“不能把靈活用工人員排除在本單位安全生產(chǎn)監(jiān)管、保障責(zé)任之外，要對(duì)其進(jìn)行一體化的管理。實(shí)際上，這也是根據(jù)實(shí)踐情況對(duì)這方面的責(zé)任作了一些強(qiáng)化，這樣才能使責(zé)任真正落到實(shí)處。”

“隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，用工的方式非常靈活，企業(yè)為了降低運(yùn)營(yíng)成本，常采用勞務(wù)派遣、靈活用工等方式組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。具體到責(zé)任，應(yīng)該是‘誰(shuí)用工，誰(shuí)負(fù)責(zé)。以安全教育培訓(xùn)為例，為了適應(yīng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的具體情況，教育培訓(xùn)、勞動(dòng)防護(hù)的責(zé)任應(yīng)該由生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位落實(shí)，而不能轉(zhuǎn)嫁給勞務(wù)派遣單位或勞務(wù)派遣人員、靈活用工人員本人。這樣有利于全面提升安全生產(chǎn)的水平?！崩畈试普f(shuō)。