□李博文

（武漢永業(yè)賽博能規(guī)劃勘測有限公司 湖北 武漢 430061）

農(nóng)村土地綜合治理對農(nóng)村土地的管理和資源的合理分配具有重要的作用。作為社會主義國家，鄉(xiāng)村土地的性質(zhì)是公有的，只有堅持土地公有制，才能更好地保護農(nóng)民的合法權(quán)益。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面落地中國鄉(xiāng)村、深入落地試點鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)村的全域土地綜合整治要求和原則發(fā)生了一定的改變。為了適應鄉(xiāng)村振興背景下提出的鄉(xiāng)村土地綜合治理新要求和新辦法，必須要對鄉(xiāng)村的全域土地綜合整治模式進行調(diào)整，以探索更加適合新時期鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展的整治路徑。

1 鄉(xiāng)村全域土地綜合整治的內(nèi)容

我國的鄉(xiāng)村面積和鄉(xiāng)村人口仍然在整體鄉(xiāng)村面積和鄉(xiāng)村人口中占據(jù)著主要比重。單從農(nóng)田數(shù)量和面積上來看，我國總體農(nóng)田面積很大，但是結(jié)合人口數(shù)量來看，我國實現(xiàn)了用不到世界10%的土地養(yǎng)活了世界超20%的人口的奇跡。在這奇跡背后，除了農(nóng)業(yè)技術(shù)的發(fā)展，雜交水稻等大產(chǎn)量農(nóng)作物的研發(fā)和推廣種植以外，還說明了我國土地的分配和使用效率都得到了全面提高。

中國的土地管理關(guān)鍵在于鄉(xiāng)村的土地治理[1]。為了提高土地資源的合理分配和高效利用，政府通過出臺一系列的土地政策，推動鄉(xiāng)村零散雜亂的土地朝著高度集中和系統(tǒng)化管理的方向發(fā)展。鄉(xiāng)村全域土地綜合整治主要是依托鄉(xiāng)村土地，鄉(xiāng)村土地的治理、復墾、開發(fā)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是鄉(xiāng)村土地整治的主要方式，可推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的進程，實現(xiàn)鄉(xiāng)村農(nóng)林牧漁、田水路林村的全面綜合治理。

鄉(xiāng)村全域土地綜合整治已經(jīng)成功試點，已經(jīng)有很多鄉(xiāng)村完成了整治目標，建立起了現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村土地管理體系。基于此，政府將繼續(xù)推動其他鄉(xiāng)村的全域土地綜合治理，推動鄉(xiāng)村土地的高效治理，及時修復受到污染的農(nóng)用土地，以優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率和質(zhì)量，構(gòu)建現(xiàn)代化的新型土地使用和鄉(xiāng)村生活的空間結(jié)構(gòu)，全面助力鄉(xiāng)村振興。

2 潛江市龍灣鎮(zhèn)周圍鄉(xiāng)村全域土地綜合整治現(xiàn)狀

2.1 耕地和坑塘水面規(guī)模占比很大

從潛江市龍灣鎮(zhèn)以往的土地規(guī)劃和土地實際利用的情況來看，可以發(fā)現(xiàn)龍灣鎮(zhèn)周圍各鄉(xiāng)村的土地類型主要都是耕地和坑塘水面。潛江市龍灣鎮(zhèn)的全域土地綜合整治目標是推動建立起多元一體的土地使用和整治體系。

龍灣鎮(zhèn)周圍鄉(xiāng)村的耕地面積和坑塘水面面積的總和占到了全域土地綜合整治項目所整治土地的87.18%。占比過大的耕地面積和坑塘水面面積不利于龍灣鎮(zhèn)周圍鄉(xiāng)村的土地治理和高效利用，成為了潛江市龍灣鎮(zhèn)周圍鄉(xiāng)村全域土地綜合整治的重要問題。

2.2 農(nóng)村宅基地占比很低

當前龍灣鎮(zhèn)周圍鄉(xiāng)村的住宅基地面積占比較小，僅占鄉(xiāng)村全域土地綜合整治項目中治理土地面積的3.02%。對于已經(jīng)達到拆除標準的破舊住宅，經(jīng)過協(xié)調(diào)，大部分農(nóng)村住宅的房主已經(jīng)同意對房屋進行拆除，以滿足鄉(xiāng)村的集中化建設(shè)。

從整體上來看，龍灣鎮(zhèn)周圍鄉(xiāng)村的聚落破損情況較輕，只有陶新村、三合村等村落有少量的住宅存在一定程度上的破損。因此，龍灣鎮(zhèn)周圍鄉(xiāng)村的住宅地基拆除施工量和難度相對較小，更加有利于開展土地的綜合籌劃和治理工作。

2.3 生態(tài)用地占比逐漸提高

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，最終目的是建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。而建設(shè)美麗鄉(xiāng)村最關(guān)鍵的是要建設(shè)綠色的生態(tài)環(huán)境。在合理配置農(nóng)作物種植生產(chǎn)用地的基礎(chǔ)上進行生態(tài)治理和建設(shè)，對于污染和土壤肥力下降比較嚴重的土地進行治理。以往龍灣鎮(zhèn)周圍鄉(xiāng)村的生態(tài)用地占比并不高，集中成片的綠色森林、濕地或有生態(tài)保護生態(tài)功能的灘涂用地等都較少，大部分土地都用作農(nóng)用地種植農(nóng)作物或養(yǎng)殖魚蝦等，用于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的土地少之又少。在未來龍灣鎮(zhèn)周圍鄉(xiāng)村的全域土地綜合整治過程中，應著重加強對生態(tài)環(huán)境的建設(shè)，擴大生態(tài)用地規(guī)模。

根據(jù)當前龍灣鎮(zhèn)的目標指標來看，雖然龍灣鎮(zhèn)的土地綜合治理項目不涉及廢棄礦山綜合治理，但是在新增土壤防護治理方面取得了較好成績。通過實地調(diào)查，龍灣鎮(zhèn)的土地綜合整治項目落實后，周圍已經(jīng)不存在已遭受污染的土壤。

龍灣鎮(zhèn)的土地綜合治理項目中對土壤的保護結(jié)構(gòu)是主預防，加以土壤修復為輔助。而預防的重點為通過合理施用有機肥、農(nóng)藥，減少農(nóng)業(yè)源污染，保證龍灣鎮(zhèn)周圍土地的質(zhì)量。龍灣鎮(zhèn)土壤污染綜合防治面積目標值為1 161 hm2，土地基本上都是通過推廣使用有機肥、合理使用農(nóng)藥等手段，以實現(xiàn)土壤污染綜合防治面積目標值。此外，龍灣鎮(zhèn)的新增森林覆蓋率也有了極大地提升。整治前項目區(qū)森林覆蓋率為0.26%，整治后森林覆蓋率為0.31%。由此可見，龍灣鎮(zhèn)通過綜合治理活動，實現(xiàn)了新增森林覆蓋率的穩(wěn)步提高。

3 鄉(xiāng)村振興背景下全域土地綜合整治轉(zhuǎn)型的路徑

3.1 設(shè)立專門的工作小組統(tǒng)籌治理工作

為了保證鄉(xiāng)村全域土地綜合整治的效率和質(zhì)量，保證相關(guān)政策和政治項目計劃的順利實施，當?shù)卣仨氁⑧l(xiāng)村全域土地綜合整治的統(tǒng)籌工作小組，根據(jù)實際需要組織成立職能全面的鄉(xiāng)村全域土地綜合整治工作小組[2]。鄉(xiāng)村全域土地綜合整治工作小組應有完整的組織規(guī)劃和不同部門的負責人，根據(jù)鄉(xiāng)村全域土地綜合整治工作的安排統(tǒng)攬全局，細化全域土地綜合整治工作內(nèi)容。成立鄉(xiāng)村全域土地綜合整治小組，可以更加高效地推進治理工作，防止由于組織管理問題而阻礙鄉(xiāng)村全域土地綜合整治工作的落實。

潛江市龍灣鎮(zhèn)周圍鄉(xiāng)村的全域土地綜合整治工作由潛江市政府統(tǒng)攬，市政府根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要內(nèi)容對龍灣鎮(zhèn)周圍鄉(xiāng)村的建設(shè)工作進行了總體上的安排。同時，潛江市還在第一時間設(shè)立了潛江市全域國土綜合整治和生態(tài)修復工作領(lǐng)導小組，統(tǒng)攬龍灣鎮(zhèn)周圍鄉(xiāng)村的土地綜合整治工作，為龍灣鎮(zhèn)周圍鄉(xiāng)村的土地管理和建設(shè)做出了詳盡的階段性規(guī)劃。工作小組分別設(shè)立了負責鄉(xiāng)村自然資源、生態(tài)環(huán)境、鄉(xiāng)村住宅和城鄉(xiāng)建設(shè)等各個工作內(nèi)容的職位。市全域土地綜合整治工作小組成立獨立的辦公室，整體安排鄉(xiāng)村全域土地綜合整治的工作項目，以保障各項工作的實施。比如說農(nóng)村的衛(wèi)生問題，龍灣鎮(zhèn)的土壤綜合整治管理隊伍對龍灣鎮(zhèn)的農(nóng)村衛(wèi)生問題做出統(tǒng)籌規(guī)劃，提前選定衛(wèi)生廁所地址，做好村鎮(zhèn)居民的思想工作。在當前龍灣鎮(zhèn)的土地綜合治理過程中，由于土地大多都是農(nóng)用田，空閑的田地數(shù)量較少，農(nóng)村的衛(wèi)生廁所數(shù)量較少。

龍灣鎮(zhèn)的土地綜合整治項目中，對農(nóng)村衛(wèi)生提出了一系列的建議和目標?！稘摻小皫锩蓖七M工作方案》直接指出“2018 年底前，完成74 187 座廁所建改任務，基本實現(xiàn)無害化衛(wèi)生廁所全覆蓋”。因此，龍灣鎮(zhèn)土地綜合治理項目對衛(wèi)生廁所普及率提出了較高要求。龍灣鎮(zhèn)的土壤綜合整治管理隊伍要將《潛江市“廁所革命”推進工作方案》提出的目標作為統(tǒng)籌規(guī)劃的最終目標，然后再根據(jù)最終目標做出分步走策略，一步步實現(xiàn)最終目標。

3.2 及時調(diào)整鄉(xiāng)村土地權(quán)屬問題

在鄉(xiāng)村全域土地綜合整治過程中，最關(guān)鍵的問題還是要回歸到土地治理上。鄉(xiāng)村的土地問題隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實施發(fā)生了一系列的變化。為了保障鄉(xiāng)村全域土地綜合整治工作的順利實施，調(diào)整鄉(xiāng)村的土地使用類別，對鄉(xiāng)村土地進行全方位的評審和分析，需要根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的調(diào)整和土地的實際使用情況變化及時地對鄉(xiāng)村的土地權(quán)屬關(guān)系進行調(diào)整。鄉(xiāng)村全域土地綜合整治不只是當?shù)卣呢熑危切枰险麄€社會的力量，推動社會各種力量參與進來，共同推動鄉(xiāng)村振興和美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)。

首先，國家政府要完善鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村土地的權(quán)屬關(guān)系，建立健全鄉(xiāng)村土地權(quán)屬的法律法規(guī)，以推動鄉(xiāng)村土地權(quán)屬的標準化進程，明確鄉(xiāng)村土地使用和調(diào)整中的相關(guān)權(quán)利和義務責任，落實權(quán)責發(fā)生制，明確地方政府各主體的職責。

其次，中央和地方還要逐步完善相關(guān)的鄉(xiāng)村土地管理組織機構(gòu)，為鄉(xiāng)村土地資源開發(fā)利用和農(nóng)民土地權(quán)屬關(guān)系的明確提供便利的服務。政府可以在各個鄉(xiāng)村設(shè)立獨立的鄉(xiāng)村土地綜合管理部門，根據(jù)各個鄉(xiāng)村實際情況，設(shè)立職能有所差異的地方土地權(quán)屬調(diào)整和鄉(xiāng)村土地管理和整治部門，并對其進行工作上的指導和監(jiān)督。

3.3 以農(nóng)民為鄉(xiāng)村全域土地綜合整治的中心和關(guān)鍵

推動鄉(xiāng)村全域土地綜合整治和土地建設(shè)，必須要將農(nóng)民的根本利益放在第一位，聽從農(nóng)民的意愿，吸取農(nóng)民的廣泛建議，修正鄉(xiāng)村全域土地綜合整治的項目方案。潛江市龍灣鎮(zhèn)在關(guān)注農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上，可以建立起農(nóng)民廣泛參與的土地綜合治理參與機制。當?shù)卣梢酝ㄟ^構(gòu)建線上意見收集平臺和體系，同線下平臺共同發(fā)展，打造農(nóng)民參與全域土地綜合整治的雙通道。政府可以在鄉(xiāng)村全域土地綜合整治部門網(wǎng)站的首頁設(shè)置公眾直接投遞意見的通道，廣泛地收集民智、民意。

在推動鄉(xiāng)村全域土地綜合整治的實際過程中，要密切聯(lián)系群眾，在土地整改時，要確保農(nóng)民的權(quán)益不受損失。同時，政府還要在鄉(xiāng)辦公室的公告欄上進行土地綜合整治信息的全公開，保證土地綜合整治工作的透明化。在工作落實后，建立起高效的反饋機制，拓寬農(nóng)民和政府之間的溝通渠道，增強農(nóng)民參與鄉(xiāng)村全域土地綜合整治工作的積極性。

潛江市龍灣鎮(zhèn)政府構(gòu)建起了農(nóng)民利益共享機制，給予了農(nóng)民廣泛的自治權(quán)利，給予了農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理問題上的管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，極大地提高了龍灣鎮(zhèn)周圍鄉(xiāng)村全域土地綜合整治工作效率。比如，對于農(nóng)村生活垃圾的處理問題，《湖北省推進城鄉(xiāng)生活垃圾分類工作實施方案》明確了村鎮(zhèn)生活垃圾的處理方式。生活垃圾堆放和焚燒處理都需要用到土地，垃圾處理廠的選址，需要廣泛收集龍灣鎮(zhèn)居民的意見，選擇的風向、位置都需要合理，并且要能夠為龍灣鎮(zhèn)的居民提供便利。

同時，在垃圾處理的時候，要以污染最小化為標準，以保障龍灣鎮(zhèn)居民的土壤使用權(quán)益為基本，合理地規(guī)劃和設(shè)計垃圾處理廠的位置和結(jié)構(gòu)。只有這樣，龍灣鎮(zhèn)才能夠更好地實現(xiàn)土地的綜合整治，合理地處理生活垃圾，減少土壤污染，保障居民的權(quán)益[3]。

4 結(jié)束語

黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為新時代農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展指明了方向。鄉(xiāng)村全域土地綜合整治模式的效率和水平直接關(guān)系到整個鄉(xiāng)村的建設(shè)和發(fā)展水平。在“十四五”規(guī)劃期間，鄉(xiāng)村振興仍然是農(nóng)村建設(shè)的主要目標和方式。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時代做好“三農(nóng)”工作的總目標，必然要求全域土地綜合整治的響應、服務和支持。

我國作為農(nóng)業(yè)人口占據(jù)絕大比重的國家，推動鄉(xiāng)村土地綜合治理非常重要。鄉(xiāng)村全域土地綜合整治的轉(zhuǎn)型升級為鄉(xiāng)村振興的深入發(fā)展提供了動力。在全面建成小康社會的建設(shè)目標已經(jīng)完美實現(xiàn)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)深入推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實，推動城鎮(zhèn)一體化，更加科學地處理鄉(xiāng)村土地問題，保證農(nóng)民的基本權(quán)益是推動社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)的必經(jīng)之路。