□朱 珂，吳麗君

（廣西師范大學(xué) 廣西 桂林 541006）

1 特色小鎮(zhèn)建設(shè)中PPP 融資的可行性分析

1.1 基本概念界定

目前，我國(guó)對(duì)特色小鎮(zhèn)尚未形成統(tǒng)一定義。綜合國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部指導(dǎo)意見及國(guó)內(nèi)部分學(xué)者看法，可以把特色小鎮(zhèn)理解為依照企業(yè)主體、資源整合、項(xiàng)目組合、產(chǎn)業(yè)融合原則，有著明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵、旅游以及一定社區(qū)功能的發(fā)展空間平臺(tái)，是一個(gè)集產(chǎn)業(yè)、文化、旅游與社區(qū)功能于一體的新型聚落單位。

PPP 模式即Public-Private-Partnership 的字母縮寫，通常譯為“公共私營(yíng)合作制”，指政府與私人組織之間合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。PPP 融資模式提出“使用者付費(fèi)”概念，強(qiáng)調(diào)將市場(chǎng)機(jī)制引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過政府部門和社會(huì)資本方整合政府管理和社會(huì)資源優(yōu)勢(shì)，設(shè)立特殊目的實(shí)體公司，導(dǎo)入匹配的技術(shù)、資金和資源，為公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的長(zhǎng)效發(fā)展構(gòu)建重要抓手。

1.2 特色小鎮(zhèn)建設(shè)中應(yīng)用PPP 模式融資的可行性

PPP 模式作為一種公共服務(wù)新模式、公共治理新路徑，自2016 年起為特色小鎮(zhèn)發(fā)揮帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)活力作用保駕護(hù)航。截至2021 年8 月，財(cái)政部PPP 項(xiàng)目庫(kù)入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)達(dá)12 179 個(gè)。針對(duì)投資建設(shè)周期長(zhǎng)、金額大的特色小鎮(zhèn)開發(fā)問題，推廣應(yīng)用PPP 融資模式助力特色小鎮(zhèn)建設(shè)的可行性在政策、資本和空間3 方面得以較為充分地展現(xiàn)。

1.2.1 明確的政策導(dǎo)向

2016 年，特色小鎮(zhèn)正式在我國(guó)建設(shè)啟動(dòng)，各級(jí)政府部門相繼頒布多個(gè)關(guān)于加快建設(shè)特色小鎮(zhèn)的政策文件，PPP 融資模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)新思路應(yīng)運(yùn)而生。2020 年，突如其來的新冠肺炎疫情給廣西壯族自治區(qū)在實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、應(yīng)對(duì)各種不確定性方面帶來難題。為此，廣西壯族自治區(qū)出臺(tái)“桂十條”政策，一方面鼓勵(lì)政府規(guī)范實(shí)施PPP 模式，另一方面堅(jiān)定了各市、縣加快推進(jìn)PPP 投融資建設(shè)的決心。

1.2.2 充實(shí)的社會(huì)資本基礎(chǔ)

改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，社會(huì)資本不斷積累，我國(guó)已具備充實(shí)的社會(huì)資本基礎(chǔ)。隨著新興產(chǎn)業(yè)的興起，實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸陷入困境，不少社會(huì)資本涌入房地產(chǎn)行業(yè)[1]，部分地區(qū)也因此出現(xiàn)了房地產(chǎn)泡沫。在特色小鎮(zhèn)的資金來源方面，政府的財(cái)政收入“有出資之心卻無供給之力”，而社會(huì)資本有“投入需求卻苦于無路”。近年來，國(guó)家嚴(yán)格落實(shí)“房住不炒”的理念，引導(dǎo)社會(huì)資本流向合理化，PPP 融資模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)為社會(huì)資本減少經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、參與社會(huì)管理提供了有效路徑。

1.2.3 廣闊的發(fā)展空間

PPP 融資模式包括BOT、TOT 等多種實(shí)施模式。這些模式是未來構(gòu)建深度復(fù)合特色小鎮(zhèn)的發(fā)展方向，也是PPP 融資模式發(fā)展的大趨勢(shì)。為加快經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，廣西壯族自治區(qū)狠抓特色小鎮(zhèn)等重大項(xiàng)目的投資建設(shè)，著力優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、擺脫融資困境，自治區(qū)財(cái)政廳會(huì)同自治區(qū)發(fā)改委印發(fā)《2021 年P(guān)PP 模式重點(diǎn)推進(jìn)項(xiàng)目和推介項(xiàng)目清單》。其中，292 個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)計(jì)總投入4 914.87 億元，而桂林市重點(diǎn)項(xiàng)目數(shù)量為41 個(gè)，占比14%，居各設(shè)區(qū)（市）之首，展示PPP 融資模式在未來的廣闊發(fā)展空間。

2 桂林市特色小鎮(zhèn)建設(shè)中PPP 融資模式的應(yīng)用現(xiàn)狀

2.1 桂林市特色小鎮(zhèn)建設(shè)概況

2016 年以來，桂林市依照區(qū)政府文件要求，積極申報(bào)籌建特色小鎮(zhèn)，開展特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作，累計(jì)入選國(guó)家第一批、第二批特色小鎮(zhèn)各1 個(gè)，自治區(qū)第一批特色小鎮(zhèn)5 個(gè)，自治區(qū)第二批特色小鎮(zhèn)4 個(gè)，目前累計(jì)申報(bào)獲批9 個(gè)自治區(qū)級(jí)小鎮(zhèn)，數(shù)量領(lǐng)先全區(qū)。有關(guān)部門根據(jù)《桂林市特色小鎮(zhèn)培育工作實(shí)施方案》全面鋪開第一批入選的廣西特色小鎮(zhèn)建設(shè)，特色產(chǎn)業(yè)累計(jì)完成投資39.3 億元，建設(shè)項(xiàng)目累計(jì)完成投資62.2 億元。

在特色小鎮(zhèn)的建設(shè)方面，廣西壯族自治區(qū)人民政府予以各項(xiàng)支持。在建設(shè)用地方面，對(duì)特色小鎮(zhèn)規(guī)劃外新增用地的合理產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求予以適當(dāng)傾斜。在特色小鎮(zhèn)的補(bǔ)助激勵(lì)方面，自治區(qū)財(cái)政在啟動(dòng)期和核驗(yàn)期分批發(fā)放2 000 萬元的特色小鎮(zhèn)培育獎(jiǎng)勵(lì)資金。在特色小鎮(zhèn)的人才培育保障方面，籌備建立相關(guān)領(lǐng)域的專家智庫(kù)，對(duì)接指導(dǎo)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展。

2.2 桂林市特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的PPP 融資

溶江三花小鎮(zhèn)于2017 年入選第二批全國(guó)特色小鎮(zhèn)，2018 年被列入廣西第一批特色小鎮(zhèn)培育名單。桂林市同批次入選的還有漓水文化小鎮(zhèn)、荔浦衣架小鎮(zhèn)、蘇橋羅漢果小鎮(zhèn)和蓮花月柿小鎮(zhèn)。盡管是同次申報(bào)獲批，但這些特色小鎮(zhèn)在融資引資方面各有不同。

漓水文化小鎮(zhèn)、荔浦衣架小鎮(zhèn)建設(shè)依靠財(cái)政支持和項(xiàng)目補(bǔ)貼，利用政府信譽(yù)面向社會(huì)籌資，依靠項(xiàng)目本身的活力與地方企業(yè)的壯大而緩慢推進(jìn)發(fā)展。蓮花月柿小鎮(zhèn)則發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，以搭建宏源公司為平臺(tái)、引入太平洋建設(shè)集團(tuán)公司為契機(jī)，鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)資本積極參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)。得益于PPP 融資模式的應(yīng)用，在同批次的特色小鎮(zhèn)中，溶江三花小鎮(zhèn)更引人注目，具體表現(xiàn)為在全區(qū)年度產(chǎn)業(yè)規(guī)劃審查中，溶江三花小鎮(zhèn)獲得專家組唯一贊揚(yáng)標(biāo)榜，率先拿下區(qū)政府獎(jiǎng)勵(lì)資金。

作為桂林特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目建設(shè)的排頭兵，溶江三花小鎮(zhèn)先后獲得區(qū)政府、市政府的高度關(guān)注。項(xiàng)目在申報(bào)初期便使用PPP 融資模式，自2014 年來，陸續(xù)引進(jìn)桂林漓江源飲業(yè)有限責(zé)任公司等18 家續(xù)建項(xiàng)目投資企業(yè)。作為國(guó)家級(jí)特色小鎮(zhèn)，溶江三花小鎮(zhèn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方面根據(jù)建設(shè)內(nèi)容創(chuàng)新使用PPP 融資模式并取得了一定成效。

在BOT 模式中，興安縣人民政府將小鎮(zhèn)園區(qū)污水處理等項(xiàng)目包裝后通過招標(biāo)的形式選定社會(huì)資本方，以協(xié)議的方式確定社會(huì)資本方對(duì)該項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等權(quán)利，以此向使用者收費(fèi)，社會(huì)資本方在合作期滿后無償移交項(xiàng)目設(shè)施或權(quán)益至政府。在特色小鎮(zhèn)建設(shè)的總預(yù)計(jì)投入22.5 億元的26 個(gè)建設(shè)工程中，純政府投資額僅為1.2 億元。這種BOT 模式開發(fā)有效減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，并引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)資本。

3 特色小鎮(zhèn)建設(shè)中PPP 融資模式應(yīng)用存在的問題

3.1 部分政企應(yīng)用PPP 模式不夠高效、持續(xù)

PPP 融資投入項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，資金需求量大。以蓮花月柿小鎮(zhèn)為例，在項(xiàng)目建設(shè)初期，時(shí)任縣委書記的鄧曉強(qiáng)根據(jù)自身經(jīng)歷，在《恭城模式》[2]一書的后記中提及自己在任職屆滿后，對(duì)于恭城新上任的領(lǐng)導(dǎo)班子能否堅(jiān)持一本藍(lán)圖繪到底仍存有憂慮。

從政府的角度來看，由于存在領(lǐng)導(dǎo)班子換屆相較于項(xiàng)目建設(shè)周期而言間隔短的現(xiàn)象[3]，再加上歷任官員的行政風(fēng)格有所不同，對(duì)PPP 融資模式的掌握程度不一，項(xiàng)目合同的談判時(shí)間存在延長(zhǎng)的可能性，甚至可能出現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程擱置的情況。由此，期限不匹配帶來的不良效應(yīng)將進(jìn)一步放大，政企出資關(guān)系界限不清也將影響PPP 融資模式助力特色小鎮(zhèn)建設(shè)的效率。此外，社會(huì)資本參與公共項(xiàng)目建設(shè)絕非公益慈善之舉，如果政府在項(xiàng)目招標(biāo)環(huán)節(jié)審查不夠嚴(yán)格、識(shí)別不夠徹底[4]，企業(yè)投資目的過于逐利化，則有可能導(dǎo)致企業(yè)對(duì)項(xiàng)目做出不良預(yù)期，進(jìn)而嚴(yán)重影響項(xiàng)目投資建設(shè)進(jìn)程。

3.2 部分項(xiàng)目吸引社會(huì)資本參與效果不佳

對(duì)于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)問題，由于政府領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于PPP 融資模式的掌握程度不一，有可能造成政府職能不清和角色混亂的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為政府角色沖突、立場(chǎng)混亂，分飾社會(huì)管理者和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者兩角，最終降低社會(huì)資本方對(duì)于政府部門的信任度，阻礙社會(huì)資本參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)的進(jìn)程。該類問題在黃關(guān)油茶小鎮(zhèn)的建設(shè)過程中得到充分體現(xiàn)，由于縣鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，長(zhǎng)期以來政府官員的工作重心落在抓經(jīng)濟(jì)、促發(fā)展方面，“慢人一步”導(dǎo)致出現(xiàn)固化的模仿借鑒思維。在特色小鎮(zhèn)的建設(shè)方面，領(lǐng)導(dǎo)部門繼續(xù)以模仿借鑒的思維向“溶江三花小鎮(zhèn)”學(xué)習(xí)，以PPP 融資方式建設(shè)特色小鎮(zhèn)，忽略了自身在職能方面應(yīng)有的轉(zhuǎn)變。再加上缺乏相關(guān)制度標(biāo)準(zhǔn)和約束機(jī)制，就算政府“越界”行事，企業(yè)也有苦不能言，有難無處訴，進(jìn)而挫傷社會(huì)資本參與的積極性。

3.3 專業(yè)人才匱乏，阻礙項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程

在特色小鎮(zhèn)的PPP 融資建設(shè)過程中，特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是建設(shè)的核心，專業(yè)人才的聚集是建設(shè)的關(guān)鍵。我國(guó)大多數(shù)PPP 融資項(xiàng)目都采用政府主導(dǎo)的方式，這一方式要求政府在其中發(fā)揮主要作用，也對(duì)政府部門的管理水平提出了較高要求。

然而在現(xiàn)階段的政府部門人員管理體系中，相關(guān)人才缺乏不僅表現(xiàn)在專業(yè)領(lǐng)域，還表現(xiàn)在崗位領(lǐng)域。牢固的人事制度框架和人力資源的錯(cuò)配成為政府從“管理型”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型”的桎梏，這種現(xiàn)象在縣、鄉(xiāng)級(jí)政府中尤為顯著，也揭示了政府部門在應(yīng)用PPP 模式時(shí)不夠高效、持續(xù)，是項(xiàng)目吸引社會(huì)資本參與效果不佳的根本原因。以黃關(guān)油茶小鎮(zhèn)為例，在調(diào)研過程中，相關(guān)人員提及項(xiàng)目建設(shè)存在啟而不動(dòng)的隱患，并期望黃關(guān)鎮(zhèn)“用人急、用人難”的問題得以早日解決。

4 桂林市特色小鎮(zhèn)建設(shè)中推進(jìn)PPP 融資模式的對(duì)策思路

4.1 平衡政企關(guān)系，明確參與初心

有關(guān)政府部門需要平衡政企關(guān)系，在政府主導(dǎo)的PPP 項(xiàng)目中體現(xiàn)彈性，不以行政命令決定合作周期的長(zhǎng)短與收益利率的高低。在融資的設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，通過書面協(xié)議明確出資方案，誰簽約誰負(fù)責(zé)到底。政府換屆時(shí)則將協(xié)議合法交接轉(zhuǎn)讓，劃分資金來源渠道，確保融資過程公開、透明，將PPP 融資模式作為財(cái)政資金高效利用的利器，而不是泛化使用填補(bǔ)財(cái)政漏洞的工具[5]。

社會(huì)資本方堅(jiān)守出資初心。一方面，要立足特色小鎮(zhèn)自身特點(diǎn)，因地制宜、揚(yáng)長(zhǎng)避短，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，避免出現(xiàn)“千鎮(zhèn)一面”的現(xiàn)象；另一方面，要堅(jiān)守投資初心，避免出現(xiàn)縮短項(xiàng)目壽命、不利于可持續(xù)發(fā)展的掠奪性經(jīng)營(yíng)。政企雙方針對(duì)政府換屆、企業(yè)換心等問題要達(dá)成“既接好棒，又跑出彩”的既定目標(biāo)[6]。

4.2 規(guī)范制度標(biāo)準(zhǔn)，建立約束機(jī)制

政府部門明確職責(zé)界限，建立約束機(jī)制，確保建設(shè)期間雙方權(quán)責(zé)的有效性和合法性。如可考慮引入第三方監(jiān)管平臺(tái)或者建立PPP 部門，完善配套相關(guān)監(jiān)管規(guī)則和約束機(jī)制。一方面，確保社會(huì)資本合理投資回報(bào)標(biāo)準(zhǔn)不受政府換屆影響；另一方面，約束企業(yè)的項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)行為降低信用風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范雙方責(zé)任，建立高效、長(zhǎng)期的合作關(guān)系。

此外，通過協(xié)議約定長(zhǎng)期回報(bào)獎(jiǎng)補(bǔ)，傳遞長(zhǎng)期投資意識(shí)，盤活社會(huì)閑置資本，增強(qiáng)企業(yè)投資信心，激發(fā)社會(huì)資本方投入特色小鎮(zhèn)建設(shè)的熱情[7]。

4.3 強(qiáng)化人才培養(yǎng)意識(shí)，推動(dòng)專業(yè)機(jī)構(gòu)建設(shè)

政府部門可以定期邀請(qǐng)PPP 項(xiàng)目領(lǐng)域?qū)＜沂谡n，各市（縣）工作人員可采取觀看直播、回放的方式學(xué)習(xí)，通過程序化、規(guī)?；?、定向化的人才培養(yǎng)，提高在崗政府官員的專業(yè)水平。企業(yè)可招納PPP 投融資領(lǐng)域人才跟進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)、提供相關(guān)決策建議，定期與其他企業(yè)溝通交流、經(jīng)驗(yàn)分享，在增強(qiáng)人員的專業(yè)素養(yǎng)的同時(shí)，提高自身業(yè)務(wù)水平，為保障后續(xù)融資提供和政府談判的條件。為保障專業(yè)人才來源的可持續(xù)發(fā)展，有關(guān)部門可與臨近高校聯(lián)系，建立產(chǎn)學(xué)研合作關(guān)系，組建案例智庫(kù)，打造項(xiàng)目建設(shè)規(guī)?；Ⅲw系化智囊團(tuán)。