周佳麗

【摘要】減稅降費是深入推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重大舉措。近年來中央政府實行了一系列減稅降費政策，大幅度減輕了企業(yè)稅收負擔(dān)，有力激發(fā)了市場主體活力，推動我國經(jīng)濟在實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展進程上不斷取得進展。山西省作為中部典型的資源型省份，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一，經(jīng)濟發(fā)展能力較弱，隨著減稅降費政策進程加快，山西省面臨財政收入規(guī)模縮小、收入增速下降、收入結(jié)構(gòu)不合理等問題，文章通過分析減稅降費對山西省財政收入的影響，提出了優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、強化預(yù)算管理、深化稅制改革、提高征管水平等建議，促進山西省財政收入平穩(wěn)增長，從而有利于資源型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】減稅降費；財政收入；稅制改革

【中圖分類號】F810.42；F810.41

一、山西省減稅降費落實情況

面對全球?qū)嶓w經(jīng)濟增速下行的壓力，從2016年開始，我國實施了新一輪減稅降費政策。隨著減稅降費規(guī)模不斷擴大，特別是2019年出臺的降低增值稅稅率、擴大企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠和個人所得稅改革以及降低社會保險繳費比例等優(yōu)惠政策，極大降低了企業(yè)稅收負擔(dān)，促進小微企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新，為實體經(jīng)濟發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。山西省作為資源型省份，為了增加經(jīng)濟活力、實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的目標(biāo)，積極落實了各項減稅降費政策。據(jù)山西省財政廳相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2019年山西省全年財政收入為2 347.6億元，稅收收入為1 783.5億元，新增減稅降費規(guī)模超過560億元，其中包括減稅400億元，社保費減免162.75億元和非稅收入減免2億元，減稅降費取得了積極成效，充分激發(fā)了市場活力，為山西省高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了財力保障。

二、減稅降費對山西省財政收入的影響

（一）對財政收入的短期影響

1.對財政收入規(guī)模的影響

一般公共預(yù)算收入是以稅收為主體的財政收入，作為中國財政預(yù)算“四本賬”之一，在我國財政收入中占據(jù)主要部分，因此受減稅降費政策影響最為深遠，通過分析一般公共預(yù)算收入和稅收收入占GDP比重的變化，可以一定程度上反映出減稅降費政策對山西省財政收入規(guī)模的影響程度。2018年山西省一般公共預(yù)算收入2 292.6億元，占GDP比重為13.63%，其中稅收收入1 645.6億元，占GDP比重為9.78% ；2019年一般公共預(yù)算收入占GDP比重為13.78%，其中稅收收入占GDP比重為10.47%；2020年一般公共預(yù)算收入占GDP比重為13%，其中稅收收入占GDP比重為9.21%。從占比情況來看，這三年變化整體呈下降趨勢，但是下降幅度不大，說明減稅降費的規(guī)模與增速存在不協(xié)調(diào)，主要原因在于山西省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，且當(dāng)前正處在面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整時期，減稅政策主要作用于高新技術(shù)企業(yè)、節(jié)能環(huán)保企業(yè)等國家鼓勵發(fā)展的行業(yè)范疇，部分非鼓勵類的行業(yè)享受到的稅收優(yōu)惠有限。因此山西省要加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展，促進新舊動能轉(zhuǎn)換，才能充分享受到減稅政策紅利。

2.對財政收入增速的影響

在財政收入增速方面，從總體看，隨著政策效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)，相比財政收入規(guī)模，財政收入增速回落更加明顯。2018年山西省一般公共預(yù)算收入完成2 292.6億元，比上年增長22.8%，其中稅收增長17.8%；2019年山西省一般公共預(yù)算收入增長2.4%，相比2018年回落20.4個百分點。其中稅收收入增長8.4%，相比2018年回落9.4個百分點；2020年全省一般公共預(yù)算收入比上年下降2.2%，其中稅收收入下降8.8%。由此可以看出近三年山西省財政收入和稅收收入增速在逐年降低。2020年政府出臺各項稅收優(yōu)惠政策，促進企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，幫助企業(yè)紓困解難，所以省級財政收入及稅收收入的增速均出現(xiàn)負增長。從地級市來看，財政收入增幅回落更為明顯，而且區(qū)域間財政收入增速呈現(xiàn)發(fā)展不平衡的趨勢。2019年山西省11個地級市財政收入增速排名前五分別是忻州、晉城、呂梁、臨汾和大同，大部分地級市財政收入增幅明顯收窄。橫向來看，增速最快的忻州市財政收入比上年同期增長11.6%，增速最慢的陽泉市增長幅度僅0.4%，可見財政收入增速區(qū)域間分布不平衡，地級市財政收入形勢不容樂觀。

3.對財政收入結(jié)構(gòu)的影響

從財政收入結(jié)構(gòu)來看，一般公共預(yù)算收入由稅收收入和非稅收入兩部分組成，其中稅收收入占據(jù)主要部分，非稅收入一般占比較低。財政收入結(jié)構(gòu)變化可以從稅收收入和非稅收入占一般公共預(yù)算收入的比例看出。減稅降費政策使得地方財政收入減少，但同時財政支出逐年增長，收不抵支會導(dǎo)致地方政府可能尋求更多的渠道增加財政收入，以滿足政府的支出需求。這會導(dǎo)致非稅收收入比重提高，造成財政收入結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象。2018年山西省稅收收入占一般公共預(yù)算收入比重為71.78%，非稅收入占28.22%，2019年稅收收入占一般公共預(yù)算收入為75.97%，非稅收入占比24.03%，2020年稅收收入占一般公共預(yù)算收入比重下降至70.8%，非稅收入占比提高到29.2%。整體來看，近三年山西省稅收收入占一般公共預(yù)算比重呈下降趨勢，非稅收入占財政收入比重小幅度上升，但是相比發(fā)達省份稅收收入占財政收入比例達90%左右，山西省財政收入結(jié)構(gòu)顯然存在不合理。隨著減稅降費力度的深入推進，稅收收入比重在短期內(nèi)難以提高，反而非稅收入占比不斷上升，這將會給財政收入的可持續(xù)增長帶來隱患。

（二）對財政收入的長期影響

1.用稅費“減法”換來經(jīng)濟發(fā)展“加法”

減稅降費雖然在短期內(nèi)減少了財政收入，但同時又大幅度降低了企業(yè)稅收負擔(dān)，增加企業(yè)現(xiàn)金流，促進企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，有效激發(fā)市場主體活力，為經(jīng)濟穩(wěn)增長提供了動力。所以長遠來看是以稅費“減法”帶來經(jīng)濟發(fā)展的“加法”，最終拉動經(jīng)濟增長，為地方政府帶來充足稅源。2020年為促進復(fù)工復(fù)產(chǎn)出臺大量減稅政策，大部分省份經(jīng)濟增長變緩甚至出現(xiàn)負增長，山西省全年實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值17 651.93億元，仍然實現(xiàn)同比上年增長3.6%，經(jīng)濟發(fā)展總體上保持穩(wěn)中有進的良好態(tài)勢。從各產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟增長的貢獻來看，高技術(shù)、高附加值的產(chǎn)業(yè)正穩(wěn)步增長，為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型提供了保障。在全省規(guī)模以上工業(yè)中，2020年裝備制造業(yè)增加值比上年增長5.7%；高新技術(shù)制造業(yè)增長9.6%；新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)增長12.8%，這些數(shù)據(jù)說明一系列減稅降費政策效果逐步顯現(xiàn)，為促進山西省大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新營造了寬松的環(huán)境，有助于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展。

2.對財政可持續(xù)的影響

供給學(xué)派認為減稅可以增加勞動者和企業(yè)的可支配收入，從而提高勞動者的工作積極性和鼓勵企業(yè)增加投資和研發(fā)投入，最終擴大生產(chǎn)能力增加社會總供給。

由此可見減稅降費政策從短期來看會造成財政收入減收，但長期來看有涵養(yǎng)稅源、擴大稅基的作用，即用短期財政收入的“減法”換取可持續(xù)發(fā)展勢能的“加法”，有利于提升財政收入質(zhì)量，促進財政可持續(xù)發(fā)展，為山西省經(jīng)濟邁向中高端水平打下堅實基礎(chǔ)。通過數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，受減稅降費影響，短期內(nèi)山西省地方財政收入和稅收收入會在不同程度上呈現(xiàn)出增速放緩，但地方財政收入減少的同時，企業(yè)擁有更多資金增加投資和創(chuàng)新研發(fā)，有力激發(fā)了市場經(jīng)濟活力，改善企業(yè)經(jīng)濟效益的同時帶來了充足稅源，所以說評價經(jīng)濟好壞不能僅僅看短期財政收入的高低。通過減稅降費政策的實施，可以把地方政府財力更多留給企業(yè)，長期來看有利于促進財政可持續(xù)。這既是積極財政政策的重要目標(biāo)，也是深化供給側(cè)改革的應(yīng)有之義。

三、對策和建議

減稅降費在給企業(yè)降負，激發(fā)市場經(jīng)濟活力的同時加大地方財政壓力，山西省要繼續(xù)發(fā)揮財稅政策的調(diào)節(jié)作用，需要綜合運用多種措施為財政可持續(xù)發(fā)展提供保障。本文將從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、政府預(yù)算管理、地方稅體系構(gòu)建、稅收征管水平等方面，為促進山西省財政平穩(wěn)健康發(fā)展提出可行性建議。

（一）加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，促進新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展

與其他省份不同，山西省財政穩(wěn)定性較低，主要是因為多年來積累的煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的矛盾沒有得到根本解決，高附加值、高技術(shù)含量的新興產(chǎn)業(yè)雖然近年來有所發(fā)展，但是占比較小，財政支撐力量不足。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的根本在于從價值鏈低端走向高端和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和效益的提高。所以，首先要堅持以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型為突破口，加速新舊動能轉(zhuǎn)換，擺脫過度依賴煤炭產(chǎn)業(yè)而導(dǎo)致財政穩(wěn)定性不足的問題，優(yōu)化地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展高新技術(shù)企業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，擴大地方財政財源和稅基。其次，要不斷加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)、數(shù)字經(jīng)濟、人工智能、高精制造業(yè)等多種產(chǎn)業(yè)的同步發(fā)展，加快培育發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，促進產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，延伸產(chǎn)業(yè)鏈提高產(chǎn)品附加值，以不斷促進實體經(jīng)濟發(fā)展，從而為地方政府培育一批高技術(shù)、高附加值的納稅群體，有效提升地方財政收入質(zhì)量。最后，要因地制宜采取多種財政投入方式，靈活創(chuàng)新財政投入機制，綜合運用產(chǎn)業(yè)基金和政府采購等多種方式促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，充分發(fā)揮財政資金乘數(shù)效應(yīng)，積極引導(dǎo)更多社會資金投向新興產(chǎn)業(yè)和支持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，大力激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新和投資活力，提高勞動生產(chǎn)率和全要素生產(chǎn)率，從而提高企業(yè)經(jīng)濟效益，促進山西省經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展。

（二）強化政府預(yù)算管理，保證財政運行可持續(xù)

加強政府預(yù)算管理有助于確定地方政府可能獲得的財政收入，從而有利于合理確定和安排財政支出。政府通過事先編制預(yù)算能掌握下一年度可能籌集到的收入，并且根據(jù)財力多少和支出的需要，事先進行安排確定支出額度，所以強化政府預(yù)算管理非常重要。加強預(yù)算管理首先要堅持開源節(jié)流，加強對政策實施后的效應(yīng)分析和結(jié)果評估，采取措施應(yīng)對政策實施后地方財政資金缺口問題，緩解地方政府財政壓力。要堅持過緊日子的思維，增強勤儉節(jié)約意識；集中財力辦大事，支持重點建設(shè)和重點工作，提高財政資金的使用效益，同時統(tǒng)籌資金全力保障基本民生。其次加強預(yù)算管理，調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，山西省應(yīng)進一步優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，對于一般性支出應(yīng)大力壓減。對各級單位的真實處境合理有效進行財政資金的分配，使其資金使用效率達到最優(yōu)，優(yōu)先安排“三保”支出，從而使得民生相關(guān)需求能得到保障。最后健全預(yù)算評價機制與支出決策問責(zé)制度，一方面，實行預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制，將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果作為績效考核的重要組成部分，對厲行開源節(jié)流措施得力、預(yù)算項目執(zhí)行效果良好和收入貢獻效果明顯的單位給予表彰獎勵；對資金使用效率和效果排名靠后的單位給予一定的處罰。另一方面，健全重大項目支出決策和臨時性追加項目支出決策的問責(zé)制度，大力推進干部考評結(jié)果和運用情況公開等，通過加大預(yù)決算公開范圍與相關(guān)內(nèi)容使得支出預(yù)算更加透明，從而使得財政支出也日漸合理。

（三）培育主體稅種，構(gòu)建地方稅體系

“營改增”前地方稅以營業(yè)稅為主，其他稅種收入規(guī)模較低且稅源分散不易管理。隨著2016年全面“營改增”實施，山西省面臨著地方主體稅種缺失，地方財政收入銳減的困境，為促進地方財政可持續(xù)發(fā)展，首先要積極培育地方主體稅種，可以選擇稅基較寬、收入來源穩(wěn)定的稅種，比如消費稅、房產(chǎn)稅等，可以為地方財政帶來充足稅源。山西省煤炭資源豐富，資源稅也可以滿足構(gòu)建支柱財源的需要，同時可以發(fā)揮稅收政策對山西省地方資源配置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用，讓地方政府有更多資金投入到國民經(jīng)濟建設(shè)的各個方面，從而促進地方經(jīng)濟發(fā)展，形成良性循環(huán)。其次要深入推進非稅收入制度改革，非稅收入占比過大表明財政收入質(zhì)量較差，同時不合理的收費會加重企業(yè)經(jīng)營負擔(dān)，不利于企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，所以必須推進非稅收入法制化、規(guī)范化管理，進一步擴大部分收費減免范圍，同時清理和規(guī)范一些政府性基金、行政事業(yè)性收費和經(jīng)營服務(wù)收費行為，對于違規(guī)收費項目要加強監(jiān)管力度，提高對企事業(yè)單位違規(guī)收費行為的懲罰力度，加強非稅收入的征收管理，確保減稅政策充分惠及每個市場主體，有利于進一步完善山西省財政稅收制度體系。

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