顏德如 麻躍琪

2019年12月，一場(chǎng)前所未有的新冠肺炎疫情在武漢暴發(fā)，然后迅速蔓延至全國(guó)。此次疫情是一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，對(duì)我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生體系既提出重大挑戰(zhàn)，也對(duì)基層社區(qū)應(yīng)急治理形成嚴(yán)峻壓力。習(xí)近平總書(shū)記指出，“社區(qū)是疫情聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的關(guān)鍵防線，要推動(dòng)防控資源和力量下沉，把社區(qū)這道防線守嚴(yán)守牢”[1]。新冠肺炎疫情是對(duì)基層治理能力的一次大考，在這場(chǎng)戰(zhàn)役中我們經(jīng)受住了考驗(yàn)，但也暴露出社區(qū)應(yīng)急治理尤其是信息管理中的不少短板。在疫情防控的背景下，如何有效地應(yīng)對(duì)不斷涌現(xiàn)的突發(fā)公共事件，完善社區(qū)應(yīng)急信息管理體系，提升社區(qū)應(yīng)急治理能力，是值得我們深思的問(wèn)題。

社區(qū)作為社會(huì)運(yùn)行的基本單元和社會(huì)資源的主要承載者，既是各類(lèi)公共危機(jī)的直接承擔(dān)者，又是預(yù)防和應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的前沿陣地。新時(shí)代的社區(qū)應(yīng)急治理需要不斷推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化，信息管理是其中重要的一環(huán)。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“要以信息化推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化……更好用信息化手段感知社會(huì)態(tài)勢(shì)、暢通溝通渠道、輔助科學(xué)決策?！盵2]在風(fēng)險(xiǎn)泛化和不可控性顯著增加的背景下，作為“一案三制”應(yīng)急管理體系基本構(gòu)成要素的應(yīng)急信息，是比物資與技術(shù)更具價(jià)值意義的應(yīng)急管理資源，同樣也是應(yīng)急管理過(guò)程中對(duì)各種應(yīng)急資源進(jìn)行分配最為直接和重要的參考依據(jù)；與此同時(shí)，應(yīng)急信息已經(jīng)成為應(yīng)急管理從事前、事中再到事后各環(huán)節(jié)工作的基礎(chǔ)，是使各項(xiàng)應(yīng)急管理職能得到充分發(fā)揮的重要前提。因此，基于信息化時(shí)代的劇烈變革，面向突發(fā)公共事件的應(yīng)急信息采集、處理和傳播控制應(yīng)當(dāng)引起我國(guó)政府和學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注，值得不斷深入研究與積極應(yīng)對(duì)。

一、全過(guò)程：社區(qū)應(yīng)急信息管理研究的新維度

從相關(guān)文獻(xiàn)來(lái)看，國(guó)外應(yīng)急信息管理研究興起于20世紀(jì)80年代，90年代以來(lái)受到廣泛關(guān)注。而我國(guó)對(duì)應(yīng)急信息管理的系統(tǒng)研究則比西方發(fā)達(dá)國(guó)家稍晚一些，水平也相對(duì)落后。2003年SARS疫情暴發(fā)后，傳統(tǒng)“外松內(nèi)緊”的宣傳策略已經(jīng)不能滿足人們對(duì)應(yīng)急信息的迫切需求，面對(duì)各種信息通過(guò)“非正式”渠道迅速傳播、恐慌情緒在人群中不斷蔓延的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，我國(guó)開(kāi)始建設(shè)以應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制和應(yīng)急法制為重點(diǎn)的“一案三制”國(guó)家應(yīng)急管理體系，與此同時(shí)，應(yīng)急信息管理研究開(kāi)始蓬勃發(fā)展。

目前，我國(guó)對(duì)于應(yīng)急信息管理的研究主要集中在三個(gè)方面：一是研究應(yīng)急信息管理的基礎(chǔ)性理論，包括論述其產(chǎn)生背景、界定其概念，分析管理過(guò)程中存在的問(wèn)題等。這一研究的主要目的在于引起人們對(duì)應(yīng)急信息在應(yīng)急管理過(guò)程中所起重要作用的關(guān)注。沙勇忠結(jié)合國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)，提出公共危機(jī)信息管理的興起不是偶然，它是應(yīng)對(duì)重大公共安全風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)的需要，是學(xué)科交叉融合、西方國(guó)家實(shí)踐發(fā)展以及專業(yè)學(xué)術(shù)組織推動(dòng)的結(jié)果，反映了某種必然的趨勢(shì)[3]1-5。熊楓基于大數(shù)據(jù)時(shí)代背景，指出傳統(tǒng)的政府危機(jī)信息管理存在著信息溝通渠道不暢、信息來(lái)源單一、信息透明度低等問(wèn)題，未來(lái)應(yīng)抓住時(shí)代契機(jī)，增強(qiáng)輿論引導(dǎo)能力，提高政務(wù)信息透明度，以有效地管理危機(jī)信息，彌補(bǔ)傳統(tǒng)危機(jī)信息管理的不足[4]193-197。二是研究突發(fā)公共事件中應(yīng)急信息溝通以及相關(guān)案例，嘗試從突發(fā)事件應(yīng)對(duì)與處置過(guò)程中信息獲取、信息聯(lián)動(dòng)、信息共享中找到切實(shí)有效的應(yīng)急管理辦法。李佳薇以新冠肺炎疫情防控背景下的信息治理為例，指出社區(qū)應(yīng)急管理借助于數(shù)字化的信息工具，以對(duì)社區(qū)內(nèi)的人臉、車(chē)輛、行為、特征等內(nèi)容進(jìn)行圖像識(shí)別和一定程度的大數(shù)據(jù)挖掘?yàn)槭侄危饾u形成了片區(qū)統(tǒng)合、海量收集和重點(diǎn)追蹤相結(jié)合的應(yīng)急信息獲取路徑[5]179-185。張夢(mèng)航和陳凌從區(qū)域性的角度分析了多主體危機(jī)信息聯(lián)動(dòng)的可行性與必要性，旨在提高實(shí)際的危機(jī)應(yīng)對(duì)效率以降低損失[6]2-7。肖花從協(xié)同理論出發(fā)，試圖厘清應(yīng)急信息共享內(nèi)部的各種復(fù)雜關(guān)系，構(gòu)建起各種突發(fā)公共事件類(lèi)型的應(yīng)急處置數(shù)據(jù)共享框架[7]109-114。三是基于技術(shù)角度研究應(yīng)急信息管理系統(tǒng)問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)借助信息系統(tǒng)模型和地理信息等模型與技術(shù)建立應(yīng)急信息資源庫(kù)和應(yīng)急決策信息系統(tǒng)，能夠有效地預(yù)防和應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件。樊博等人以IS成功模型為著眼點(diǎn)，綜合考慮應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)建設(shè)的動(dòng)因、過(guò)程和結(jié)果等三個(gè)層次，揭示出應(yīng)急資源協(xié)同需求對(duì)聯(lián)動(dòng)信息系統(tǒng)成功的因果機(jī)理[8]801-808。何雪松和李佳薇強(qiáng)調(diào)嵌入信息技術(shù)工具建構(gòu)社區(qū)應(yīng)急信息交換與管理系統(tǒng)，打造線上社區(qū)信息共同體，以拉近管理部門(mén)與社區(qū)居民的心理距離，消除因信息不對(duì)稱而造成的矛盾和沖突[9]14-20，172。

學(xué)界對(duì)于應(yīng)急信息管理的研究主要是從國(guó)家宏觀角度對(duì)如何借助信息資源以更好地應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件進(jìn)行探究，而鮮有從社區(qū)微觀的角度對(duì)應(yīng)急信息管理進(jìn)行系統(tǒng)性研究。實(shí)際上，隨著社會(huì)治理重心的不斷下移，社區(qū)作為基層社會(huì)治理的主場(chǎng)，在風(fēng)險(xiǎn)破壞性增加和突發(fā)公共事件發(fā)生的不確定性不斷上升的大環(huán)境下，已經(jīng)成為應(yīng)急管理工作的“前端環(huán)節(jié)”和“終端業(yè)務(wù)”，承載著防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急響應(yīng)的基礎(chǔ)性任務(wù)，既是突發(fā)公共事件重要的信息來(lái)源地，也是應(yīng)急管理過(guò)程中各種相關(guān)消息傳播的基本場(chǎng)域。一個(gè)顯著的事實(shí)是：新冠肺炎疫情暴發(fā)以來(lái)，社區(qū)的疫情防控工作表現(xiàn)出對(duì)疫情信息搜集、評(píng)估、分析和研判的高度依賴，防控應(yīng)急的具體部署與落實(shí)急需一套健全高效的應(yīng)急信息管理機(jī)制來(lái)支撐，社區(qū)層面的應(yīng)急信息管理體系和能力建設(shè)迫在眉睫。

在突發(fā)公共事件應(yīng)急管理與社區(qū)信息化建設(shè)背景下，隨著突發(fā)公共事件的不確定性發(fā)生，社區(qū)應(yīng)急信息管理表現(xiàn)為對(duì)社區(qū)內(nèi)應(yīng)急信息搜集整理、分析利用、研判共享、反饋評(píng)價(jià)的全環(huán)節(jié)規(guī)范。因此有必要從全過(guò)程視角對(duì)應(yīng)急信息管理進(jìn)行考量與分析，以重新認(rèn)識(shí)社區(qū)應(yīng)急信息的安全價(jià)值，全方位透視應(yīng)急信息管理的內(nèi)在機(jī)理。正如羅賢春和謝陽(yáng)群所說(shuō)，危機(jī)管理過(guò)程實(shí)際上屬于信息收集、分析、傳遞、利用的信息管理過(guò)程，要善于從各環(huán)節(jié)各階段全面把握管理過(guò)程，成功、高效地應(yīng)對(duì)危機(jī)[10]37-40，44。隨著社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)性以及突發(fā)公共事件所表現(xiàn)出的不可控性的不斷攀升，基于全過(guò)程角度對(duì)社區(qū)應(yīng)急信息管理進(jìn)行研究成為新時(shí)代應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件和基層社會(huì)治理的新方向。當(dāng)然，社區(qū)應(yīng)急信息管理作為一個(gè)廣義概念，深嵌在大數(shù)據(jù)時(shí)代的結(jié)構(gòu)環(huán)境中，也具體表現(xiàn)為利用信息技術(shù)手段開(kāi)展社區(qū)應(yīng)急管理工作以及社區(qū)治理實(shí)踐，涵蓋與社區(qū)應(yīng)急信息相關(guān)的人、組織、技術(shù)、環(huán)境等具體內(nèi)容，是利用應(yīng)急信息服務(wù)于突發(fā)公共事件應(yīng)急管理與開(kāi)展技術(shù)管理的社區(qū)信息化建設(shè)相統(tǒng)一的綜合管理范式。在迎接5G時(shí)代來(lái)臨的社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，伴隨著網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通的持續(xù)推進(jìn)，現(xiàn)階段的社區(qū)應(yīng)急信息管理愈發(fā)呈現(xiàn)出數(shù)字化、智能化的發(fā)展趨勢(shì)，大數(shù)據(jù)逐漸成為構(gòu)建全過(guò)程社區(qū)應(yīng)急信息管理的有力支點(diǎn)。具體來(lái)說(shuō)，大數(shù)據(jù)能夠在應(yīng)急處置過(guò)程中使社區(qū)更及時(shí)準(zhǔn)確地獲取各類(lèi)應(yīng)急信息，快速掌握、判斷問(wèn)題所在，以便能夠快速采取行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)常規(guī)響應(yīng)向快速響應(yīng)的靈活轉(zhuǎn)換；也可以從海量應(yīng)急信息中解析和識(shí)別個(gè)體，從而對(duì)社區(qū)居民的社會(huì)行為、活動(dòng)軌跡等進(jìn)行跟蹤與分析，降低信息粒度，增強(qiáng)社區(qū)工作人員的“透視”能力，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)定位、精細(xì)管理和智能決策等。

綜合來(lái)看，社區(qū)應(yīng)急管理體系的構(gòu)建既需要關(guān)注信息技術(shù)的發(fā)展、流程模型的改進(jìn)、平臺(tái)系統(tǒng)的建設(shè)等問(wèn)題，也需要聚焦應(yīng)急信息流全過(guò)程的調(diào)整與優(yōu)化，以促進(jìn)社區(qū)應(yīng)急信息管理體系的良性發(fā)展。如今，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展以及新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加快，突發(fā)公共事件愈發(fā)表現(xiàn)出突發(fā)性、復(fù)雜性、不可控性等特點(diǎn)，盡管社區(qū)的內(nèi)部境況與外部環(huán)境有所差異，但在連通性時(shí)代背景下，風(fēng)險(xiǎn)因素的擴(kuò)散與大規(guī)模的人口流動(dòng)使得大數(shù)據(jù)應(yīng)用背景下的社區(qū)應(yīng)急信息管理具有風(fēng)險(xiǎn)與流動(dòng)的二重屬性，舊有的只關(guān)注事中應(yīng)急災(zāi)情報(bào)送或是事后應(yīng)急信息公開(kāi)的社區(qū)應(yīng)急信息管理思維已難以應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)復(fù)雜的應(yīng)急情境，因而往往會(huì)導(dǎo)致社區(qū)應(yīng)急管理陷入困境，進(jìn)而還會(huì)影響基層社會(huì)治理體系建設(shè)，損耗政府公信力?；谝陨蠁?wèn)題與研究現(xiàn)狀，本文利用4R危機(jī)管理理論在應(yīng)急管理全過(guò)程處置方面的解釋力，主動(dòng)查找并消除應(yīng)急信息流全環(huán)節(jié)中的癥結(jié)，以期為社區(qū)應(yīng)急信息管理體系的構(gòu)建與優(yōu)化提供有益鏡鑒，加快推進(jìn)基層社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二、4R危機(jī)管理理論：社區(qū)應(yīng)急信息管理的分析視角

(一)4R危機(jī)管理理論的基本內(nèi)涵及其適用性

危機(jī)演化如同生命周期一般，有著完整的成長(zhǎng)發(fā)育過(guò)程，從誕生、成長(zhǎng)、成熟再到消亡，不同階段有著不同的征兆顯現(xiàn)。美國(guó)危機(jī)管理研究學(xué)者羅伯特·希斯(Robrt Heath)認(rèn)為，有效應(yīng)對(duì)危機(jī)，需要加強(qiáng)危機(jī)事前、事中和事后全過(guò)程的管理。由此，他在《危機(jī)管理》一書(shū)中率先提出危機(jī)管理的4R模式，即縮減力(Reduction)、預(yù)備力(Readiness)、反應(yīng)力(Response)、恢復(fù)力(Recovery)等四個(gè)維度[11]，建構(gòu)起4R危機(jī)管理理論。

縮減力是4R危機(jī)管理理論的核心內(nèi)容。從環(huán)境、結(jié)構(gòu)、人員、系統(tǒng)等方面著手進(jìn)行危機(jī)縮減管理，可以降低風(fēng)險(xiǎn)與威脅，減少危害時(shí)間，攤薄管理資源，縮減危機(jī)的發(fā)生與爆發(fā)力、沖擊力與破壞力?？s減管理貫穿危機(jī)管理的全過(guò)程，在預(yù)備階段可以調(diào)試和修正風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，在反應(yīng)階段可以識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、危險(xiǎn)源，尋找處理危機(jī)的正確方法，盡可能降低危機(jī)帶來(lái)的負(fù)面影響，在恢復(fù)階段可以對(duì)災(zāi)后恢復(fù)狀況進(jìn)行分析研判，確保恢復(fù)到理想效果。

預(yù)備力對(duì)應(yīng)事前管理，其主要作用于突發(fā)公共事件的防范準(zhǔn)備。預(yù)警與監(jiān)測(cè)在危機(jī)管理中相輔相成，通過(guò)監(jiān)測(cè)特定環(huán)境，從而對(duì)每個(gè)細(xì)節(jié)的不良變化積極作出反應(yīng)，并及時(shí)將危機(jī)信號(hào)發(fā)送給系統(tǒng)負(fù)責(zé)人或者相關(guān)責(zé)任人，以實(shí)現(xiàn)預(yù)警預(yù)報(bào)的作用。在危機(jī)爆發(fā)初期，系統(tǒng)負(fù)責(zé)人或者相關(guān)責(zé)任人及時(shí)注意到反饋信號(hào)，就會(huì)迅速發(fā)布撤離信號(hào)，激活危機(jī)反應(yīng)系統(tǒng)，保護(hù)人員及財(cái)產(chǎn)安全。

反應(yīng)力對(duì)應(yīng)事中管理，主要強(qiáng)調(diào)突發(fā)公共事件發(fā)生后作出的反應(yīng)、采取的策略、化解的手段等。危機(jī)反應(yīng)管理涵蓋內(nèi)容廣泛，危機(jī)溝通、媒體管理、決策制定以及同各利益相關(guān)主體進(jìn)行交流等均在此范疇。在危機(jī)反應(yīng)管理層面，需要搜集更全面的信息，爭(zhēng)取更多的時(shí)間來(lái)了解危機(jī)、認(rèn)識(shí)危機(jī)、應(yīng)對(duì)危機(jī)，以便將危機(jī)消除或盡可能將損失降到最低。

恢復(fù)力對(duì)應(yīng)的是事后管理，強(qiáng)調(diào)危機(jī)解除后所進(jìn)行的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)以及形象恢復(fù)提升，這也是這一階段危機(jī)管理最為重要的工作。一方面，危機(jī)得到控制后，對(duì)危機(jī)演化全過(guò)程進(jìn)行歸納，總結(jié)危機(jī)的失敗教訓(xùn)，以期為今后的危機(jī)管理提供經(jīng)驗(yàn)支持，避免重蹈覆轍；另一方面，在恢復(fù)調(diào)整開(kāi)始前，對(duì)危機(jī)產(chǎn)生的后果和影響進(jìn)行分析研判，制訂有針對(duì)性的恢復(fù)重建計(jì)劃，以盡快恢復(fù)原狀。

總而言之，4R危機(jī)管理理論是從危機(jī)產(chǎn)生、發(fā)展、消亡的動(dòng)態(tài)視角對(duì)危機(jī)進(jìn)行全過(guò)程管理，涵蓋危機(jī)事前、事中、事后控制的各個(gè)環(huán)節(jié)，符合危機(jī)發(fā)展的客觀規(guī)律，能夠削弱危機(jī)的沖擊力與破壞力，使組織做好應(yīng)對(duì)危機(jī)的充分準(zhǔn)備。作為成熟的危機(jī)管理理論，4R模型有著較高的認(rèn)可度和適用性，廣泛應(yīng)用于各個(gè)領(lǐng)域的危機(jī)管理。它有針對(duì)性地把危機(jī)管理分為四個(gè)連貫的階段，每個(gè)階段彼此既相互聯(lián)系又相互區(qū)別，應(yīng)急信息的周期發(fā)展也經(jīng)歷著相應(yīng)的四個(gè)階段，社區(qū)要在這四個(gè)階段作出相應(yīng)的調(diào)整以有效地應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的發(fā)生。因此，4R危機(jī)管理理論有助于社區(qū)在突發(fā)公共事件中對(duì)應(yīng)急信息進(jìn)行有效管理。

(二)以4R危機(jī)管理理論構(gòu)建社區(qū)應(yīng)急信息管理的分析框架

基于上述4R危機(jī)管理理論，本文從縮減力、預(yù)備力、反應(yīng)力以及恢復(fù)力等四個(gè)維度嘗試構(gòu)建起社區(qū)應(yīng)急信息管理的分析框架，如圖1所示。

圖1 社區(qū)應(yīng)急信息治理的分析框架

突發(fā)公共事件以及外部社會(huì)與環(huán)境帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)輸入是社區(qū)應(yīng)急信息管理的邏輯起點(diǎn)。擴(kuò)散性、突發(fā)性和不確定性的風(fēng)險(xiǎn)擾動(dòng)使得社區(qū)應(yīng)急信息共享不暢、公開(kāi)不及時(shí)等問(wèn)題頻現(xiàn)，這也反映了社區(qū)應(yīng)急信息管理能力的薄弱。構(gòu)建社區(qū)應(yīng)急信息管理體系，提升應(yīng)急信息管理能力的內(nèi)在邏輯就在于打破信息孤島，在突發(fā)公共事件預(yù)防、反應(yīng)、恢復(fù)全過(guò)程中強(qiáng)化社區(qū)韌性。

縮減力、預(yù)備力、反應(yīng)力以及恢復(fù)力等四個(gè)維度要素是構(gòu)建社區(qū)應(yīng)急信息管理體系的重要參考與長(zhǎng)期建設(shè)方向。其中，社區(qū)應(yīng)急信息評(píng)估是影響社區(qū)應(yīng)急信息管理效能的重要因素。因此，可通過(guò)制定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和引入專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)提升社區(qū)應(yīng)急信息評(píng)估水平，在評(píng)估研判過(guò)程中，利用社區(qū)網(wǎng)格化應(yīng)急管理模式和現(xiàn)代信息管理技術(shù)，培育社區(qū)應(yīng)急信息監(jiān)測(cè)預(yù)警能力。同時(shí)，加快社區(qū)應(yīng)急信息資源整合，破除部門(mén)、行業(yè)壁壘，消除“信息孤島”，實(shí)現(xiàn)信息資源共享；并及時(shí)主動(dòng)向社區(qū)應(yīng)急信息相關(guān)利益主體公開(kāi)災(zāi)情信息，有效地促進(jìn)信息的傳播與反饋。

三、新時(shí)代社區(qū)應(yīng)急信息管理面臨的癥結(jié)

在突發(fā)公共事件頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)背景下，應(yīng)急處置工作遭遇了前所未有的不確定性和不可控性，常態(tài)化的應(yīng)急管理舉措在災(zāi)情嚴(yán)峻、監(jiān)測(cè)預(yù)警困難、社會(huì)恐慌蔓延多重壓力下往往無(wú)法顧及社區(qū)層面。從當(dāng)前社區(qū)應(yīng)急管理工作的實(shí)際情況看，無(wú)論是災(zāi)情期間為社區(qū)居民提供日常管理與服務(wù)，還是滿足社區(qū)居民對(duì)全過(guò)程應(yīng)急信息的急切需求，都迫于缺乏成體系的社區(qū)應(yīng)急信息集成、處理網(wǎng)絡(luò)而呈現(xiàn)出“一刀切”或管理服務(wù)不到位等問(wèn)題。具體而言，社區(qū)應(yīng)急信息管理體系在各環(huán)節(jié)主要存在如下癥結(jié)。

(一)縮減階段評(píng)估研判失實(shí)

應(yīng)急信息評(píng)估研判是社區(qū)應(yīng)急信息管理的基本內(nèi)容。應(yīng)急信息評(píng)估是一個(gè)識(shí)別、確認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)并判斷它們對(duì)一個(gè)社區(qū)、活動(dòng)或組織可能產(chǎn)生的影響的過(guò)程，主要包括危險(xiǎn)源、風(fēng)險(xiǎn)、隱患等內(nèi)容的評(píng)估，覆蓋事前與事后兩個(gè)階段。國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)遇到突發(fā)公共事件等風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，社區(qū)是否具備完善的應(yīng)急信息評(píng)估研判能力，往往能夠最終決定救援的成敗。當(dāng)前，我國(guó)社區(qū)面臨自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等四類(lèi)突發(fā)性公共危機(jī)，這也對(duì)我國(guó)現(xiàn)有社區(qū)應(yīng)急信息管理體系尤其是應(yīng)急信息評(píng)估這一環(huán)節(jié)提出更高的要求。雖然我國(guó)相繼頒布諸如《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急管理工作的意見(jiàn)》《國(guó)家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃(2011—2015年)》等一系列相關(guān)政策文件，對(duì)基層社區(qū)應(yīng)急信息管理作出具體部署。各大城市諸如上海等地也依據(jù)中央政策文件精神要求，紛紛建立社區(qū)信息評(píng)估模型，加強(qiáng)應(yīng)急信息評(píng)估工作[12]12-16，但是由于社區(qū)位于政府層級(jí)結(jié)構(gòu)影響的最末梢，應(yīng)急信息管理工作在很大程度上會(huì)受制于科層體制，在應(yīng)急信息評(píng)估這一環(huán)節(jié)其問(wèn)題主要表現(xiàn)為層級(jí)間社區(qū)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、模型的同質(zhì)化[13]46-54，即沒(méi)有考慮本社區(qū)實(shí)際情況而進(jìn)行有針對(duì)性的研究工作，未能將評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、模型與當(dāng)?shù)囟喟l(fā)頻發(fā)的突發(fā)公共事件因地制宜地聯(lián)系起來(lái)，內(nèi)容缺乏針對(duì)性，甚至不具備可操作性。因此，在實(shí)際評(píng)估操作過(guò)程中，時(shí)常會(huì)有應(yīng)急信息評(píng)估研判失實(shí)的情況發(fā)生。通過(guò)建立具有社區(qū)特色的信息評(píng)估模型，確定信息評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，提升社區(qū)應(yīng)急信息評(píng)估有效性成為社區(qū)應(yīng)急信息管理過(guò)程中的基礎(chǔ)性問(wèn)題。

(二)預(yù)備力階段監(jiān)測(cè)預(yù)警失靈

應(yīng)急信息監(jiān)測(cè)預(yù)警是社區(qū)應(yīng)急信息管理的重要內(nèi)容。監(jiān)測(cè)預(yù)警是指通過(guò)監(jiān)測(cè)敏感信息，靈敏、準(zhǔn)確地昭示風(fēng)險(xiǎn)前兆，在危機(jī)來(lái)臨時(shí)及時(shí)地向組織或個(gè)人發(fā)出警報(bào)，提醒組織或個(gè)人及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施，從而以較少的代價(jià)處理危機(jī)，其對(duì)于突發(fā)公共事件的應(yīng)急信息管理起到重要作用。2003年“非典”事件暴發(fā)后，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》等一系列法律和行政法規(guī)，應(yīng)急管理從重視事后響應(yīng)、救援逐步向重視事前預(yù)防轉(zhuǎn)變，更加強(qiáng)調(diào)發(fā)揮預(yù)備力中監(jiān)測(cè)預(yù)警的積極作用。同時(shí)，原國(guó)家安監(jiān)系統(tǒng)推動(dòng)的“安全社區(qū)”、民政系統(tǒng)主辦的“綜合減災(zāi)示范社區(qū)”等一系列國(guó)家應(yīng)急管理項(xiàng)目，使我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)的應(yīng)急信息監(jiān)測(cè)預(yù)警能力得到一定程度的提升[14]89-90。我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)應(yīng)急信息管理始終面臨缺乏人才、技術(shù)、資金等難題，表現(xiàn)最為突出的是缺乏科學(xué)而充分的監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，無(wú)法快速、及時(shí)地獲取、收集全面、真實(shí)、詳盡的社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)信息，社區(qū)失去了對(duì)突發(fā)公共事件的宏觀性把握，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)突發(fā)公共事件的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)以及全過(guò)程精準(zhǔn)化管理，使得社區(qū)應(yīng)急管理多為被動(dòng)式的“事后救火”，導(dǎo)致突發(fā)公共事件處理難度加大，成本增加。同時(shí)，現(xiàn)階段我國(guó)社區(qū)應(yīng)急信息監(jiān)測(cè)預(yù)警的組織機(jī)構(gòu)并不健全，社區(qū)內(nèi)并未設(shè)置專門(mén)的應(yīng)急信息監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)構(gòu)，社區(qū)工作人員往往既要負(fù)責(zé)日常事務(wù)的辦理，又要負(fù)責(zé)信息的監(jiān)測(cè)預(yù)警工作，在操作上存在矛盾與困難；預(yù)警指標(biāo)體系并不完善，具體可劃分為指標(biāo)體系不全面和指標(biāo)構(gòu)建不科學(xué)兩個(gè)維度；監(jiān)測(cè)預(yù)警人員素質(zhì)偏低，一方面缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和專業(yè)研判預(yù)警知識(shí)；另一方面，對(duì)社區(qū)應(yīng)急信息并不能全面把握，所取得的預(yù)警指標(biāo)并不能科學(xué)準(zhǔn)確地反映社區(qū)應(yīng)急狀況。以上種種原因使得社區(qū)應(yīng)急信息監(jiān)測(cè)預(yù)警失靈情況時(shí)有發(fā)生。

(三)反應(yīng)階段共享聯(lián)動(dòng)遲緩

應(yīng)急信息共享聯(lián)動(dòng)是社區(qū)應(yīng)急信息管理的核心內(nèi)容。良好的社區(qū)應(yīng)急信息共享機(jī)制，能使社區(qū)、公安、消防、衛(wèi)生、災(zāi)害管理各業(yè)務(wù)部門(mén)間形成應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，整合多方資源，幫助社區(qū)及政府部門(mén)快速作出危機(jī)決策，從而為突發(fā)公共事件贏得治理時(shí)間，優(yōu)化應(yīng)急資源配置，降低應(yīng)急管理成本。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)為了發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和維持社會(huì)穩(wěn)定的雙重治理目標(biāo)，形成了“準(zhǔn)分權(quán)治理結(jié)構(gòu)”[15]89-99，導(dǎo)致社區(qū)在應(yīng)急信息管理過(guò)程中相互推諉、扯皮的問(wèn)題頻現(xiàn)。部分政府部門(mén)還停留在傳統(tǒng)管理體制的思維，缺乏管理理念的轉(zhuǎn)變、管理方式的變革，習(xí)慣于把所掌握的政府信息視為自己的“私有財(cái)產(chǎn)”和權(quán)力保障，并圈為重要的“領(lǐng)地”，實(shí)行信息封鎖，以阻礙信息的共享聯(lián)動(dòng)；或利用信息進(jìn)行尋租，以維護(hù)其既得利益。各個(gè)部門(mén)對(duì)應(yīng)急信息資源的分割和壟斷造成了信息資源共享需求與實(shí)際共享情況之間的鮮明反差，極大地制約了社區(qū)的協(xié)同管理水平和應(yīng)急響應(yīng)能力，逐漸成為阻礙社區(qū)應(yīng)急信息管理良性發(fā)展的瓶頸。同時(shí)，鑒于我國(guó)政府信息資源管理體系、資源、技術(shù)等條件的限制，社區(qū)層次尚未建立應(yīng)急信息共享平臺(tái)，大量應(yīng)當(dāng)成為資源的信息遺失、流失，造成信息總量不足，組織與組織、部門(mén)與部門(mén)之間的信息共享缺乏統(tǒng)一、科學(xué)以及適用的規(guī)劃與標(biāo)準(zhǔn)，總體而言應(yīng)急信息共享聯(lián)動(dòng)遲緩。一個(gè)個(gè)嚴(yán)重的“部門(mén)壁壘”和“行業(yè)壁壘”使得社區(qū)應(yīng)急信息共享數(shù)據(jù)受制于一個(gè)個(gè)“信息孤島”，進(jìn)而造成社區(qū)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的風(fēng)險(xiǎn)防范能力薄弱，嚴(yán)重降低了社區(qū)應(yīng)急信息管理的效率。

(四)恢復(fù)階段公開(kāi)披露形式化

應(yīng)急信息公開(kāi)是社區(qū)應(yīng)急信息管理的關(guān)鍵要素。應(yīng)急恢復(fù)階段社區(qū)對(duì)應(yīng)急信息進(jìn)行公開(kāi)，一方面能與公眾建立良性的互動(dòng)，維護(hù)社區(qū)及政府部門(mén)形象；另一方面，能總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，引起社會(huì)理性思考。社區(qū)內(nèi)傳統(tǒng)的信息公開(kāi)工作主要圍繞落實(shí)黨風(fēng)建設(shè)責(zé)任制、年度工作計(jì)劃等黨政主題展開(kāi)，信息公開(kāi)的目標(biāo)主要對(duì)應(yīng)行政事務(wù)，功能向度單一，且未形成規(guī)范的公開(kāi)程序與制度。這是因?yàn)樯鐓^(qū)作為基層社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)性單元與上級(jí)條塊部門(mén)之間形成了緊密的組織關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，治理資源主要依賴上級(jí)下沉和賦權(quán)，相應(yīng)的信息公開(kāi)只需在配合行政事務(wù)之外維持業(yè)務(wù)性的傳達(dá)通知即可，沒(méi)有責(zé)任向行政部門(mén)以外的組織或個(gè)人提供信息服務(wù)。由于社區(qū)職能轉(zhuǎn)換的過(guò)程性，社區(qū)治理中的官僚主義、形式主義仍廣泛存在，部分基層社區(qū)往往將信息管理視作行政特權(quán)而不予以向公眾公開(kāi)。隨著法治政府、陽(yáng)光政府建設(shè)不斷向縱深推進(jìn)，部分社區(qū)開(kāi)始依據(jù)《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》《政府信息公開(kāi)條例》等法律法規(guī)，結(jié)合自身實(shí)際，建立內(nèi)部的信息公開(kāi)制度，嘗試在突發(fā)公共事件發(fā)生前、中、后各階段向居民發(fā)送相關(guān)應(yīng)急信息，以遏制謠言的傳播和消除社會(huì)恐慌心理。審視新時(shí)代社區(qū)應(yīng)急信息公開(kāi)的實(shí)踐現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)仍存在兩大困境：一是公開(kāi)不及時(shí)。突發(fā)公共事件中的信息與時(shí)間密不可分，如果延遲公開(kāi)，信息的價(jià)值將會(huì)大打折扣。社區(qū)應(yīng)堅(jiān)持“第一時(shí)間”原則，以最快的速度將最新的應(yīng)急信息向居民公開(kāi)。事實(shí)上，在責(zé)任與任務(wù)雙重壓力下，“上面千條線，下面一根針”的社區(qū)承擔(dān)著所有安排與工作，眾多“屬地管理”讓社區(qū)不堪重負(fù)[16]181-182。這也就使得社區(qū)應(yīng)急信息公開(kāi)不及時(shí)，更新易停滯，內(nèi)容難以深化。二是公開(kāi)內(nèi)容有限。在問(wèn)責(zé)壓力下，一些社區(qū)只愿公布簡(jiǎn)單的處理結(jié)果或公眾均了解的信息，而不愿意將全部應(yīng)急信息進(jìn)行公開(kāi)，導(dǎo)致應(yīng)急信息沒(méi)有針對(duì)性、失去時(shí)效性，只會(huì)空耗人力、物力與財(cái)力。

四、我國(guó)社區(qū)應(yīng)急信息管理的優(yōu)化路徑

社區(qū)應(yīng)急信息管理需要通過(guò)體系化發(fā)展持續(xù)推進(jìn)，單一項(xiàng)目或者單一治理思維無(wú)法滿足日趨復(fù)雜的社區(qū)應(yīng)急信息需求。在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的泛化和公共危機(jī)的頻繁爆發(fā)對(duì)此提出了體系重建的要求。為扭轉(zhuǎn)社區(qū)應(yīng)急信息管理在縮減力、預(yù)備力、反應(yīng)力、恢復(fù)力各階段的多重困境，回應(yīng)突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)與處置過(guò)程中提出的多項(xiàng)治理需求，消除具體治理中顯現(xiàn)出的諸多信息癥結(jié)，應(yīng)當(dāng)在以全過(guò)程治理思維引領(lǐng)和以整合為目標(biāo)的應(yīng)急信息管理體系化運(yùn)作的方向下，進(jìn)一步優(yōu)化社區(qū)應(yīng)急信息管理路徑，以增強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急管理的協(xié)同性與可針對(duì)性。

(一)全力開(kāi)展應(yīng)急信息評(píng)估，促進(jìn)社區(qū)應(yīng)急信息管理常態(tài)化

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“我們必須把防風(fēng)險(xiǎn)擺在突出位置，‘圖之于未萌，慮之于未有’，力爭(zhēng)不出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)或在出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)扛得住、過(guò)得去”[17]。目前，社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜多樣，想要遏制風(fēng)險(xiǎn)重在應(yīng)急信息評(píng)估。社區(qū)應(yīng)急信息評(píng)估是社區(qū)基于特定目的，采取一定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)應(yīng)急信息進(jìn)行價(jià)值判斷的活動(dòng)過(guò)程，旨在防范風(fēng)險(xiǎn)，減少突發(fā)公共事件的發(fā)生。

具體可從以下三個(gè)方面著力：一是確定應(yīng)急信息評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，包含評(píng)估指標(biāo)和評(píng)估結(jié)果的確定兩個(gè)方面內(nèi)容。就評(píng)估指標(biāo)而言，首先，是基本指標(biāo)完整，需涵蓋風(fēng)險(xiǎn)源危險(xiǎn)性、風(fēng)險(xiǎn)受體暴露、社區(qū)應(yīng)對(duì)能力和居民風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知等指標(biāo)；其次，是與相關(guān)應(yīng)急預(yù)案的銜接性，應(yīng)保持與制定的應(yīng)急預(yù)案間的一致性和協(xié)同性。需重點(diǎn)考察以下內(nèi)容：核心概念內(nèi)涵一致；工作原則相互協(xié)調(diào)，互相響應(yīng)；信息監(jiān)測(cè)、報(bào)送、發(fā)布方面的規(guī)定，要與信息出發(fā)點(diǎn)、信息接收點(diǎn)的有關(guān)規(guī)定相協(xié)調(diào)。就評(píng)估結(jié)果而言，其主要以定性與定量?jī)煞N形式予以確定，但現(xiàn)階段我國(guó)社區(qū)應(yīng)急信息評(píng)估還處于起步階段，定量評(píng)估技術(shù)尚不成熟，社區(qū)應(yīng)急信息評(píng)估結(jié)果主要以定性即以“有效項(xiàng)”的形式對(duì)關(guān)鍵指標(biāo)與一般指標(biāo)進(jìn)行明確劃分，同時(shí)可在有效項(xiàng)中并入“不足項(xiàng)”，以便社區(qū)應(yīng)急信息后續(xù)的調(diào)整與改進(jìn)。二是堅(jiān)持以花費(fèi)最少的成本將社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)降至最低為原則，結(jié)合社區(qū)實(shí)際情況，選用綜合評(píng)價(jià)方法、層次分析法、模糊評(píng)價(jià)法以及突變級(jí)數(shù)法等評(píng)估方法，構(gòu)筑具有社區(qū)特色的應(yīng)急信息評(píng)估模型。三是引入專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，建立常態(tài)化的合作機(jī)制。社區(qū)應(yīng)急信息評(píng)估本質(zhì)上屬于專業(yè)性強(qiáng)的公共服務(wù)范疇，基層社區(qū)難以獨(dú)立完成。因此，應(yīng)建立一種良性協(xié)同治理模式，激勵(lì)社會(huì)力量有序參與到社區(qū)應(yīng)急信息管理的技術(shù)研發(fā)和提供公共服務(wù)中去，以保障社區(qū)應(yīng)急信息評(píng)估項(xiàng)目的實(shí)施效果[18]70-75。

(二)強(qiáng)化應(yīng)急信息監(jiān)測(cè)預(yù)警，推進(jìn)社區(qū)應(yīng)急信息管理科學(xué)化

社區(qū)既是組成社會(huì)的細(xì)胞，也是防災(zāi)減災(zāi)的基礎(chǔ)單元。如今，社區(qū)突發(fā)公共事件無(wú)論在數(shù)量上，還是規(guī)模上，對(duì)社區(qū)的危害程度都發(fā)生了很大變化。實(shí)踐也愈發(fā)證明，社區(qū)突發(fā)公共事件僅靠事后處置這一措施是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因此，人們更加寄希望于事前的預(yù)防，社區(qū)應(yīng)急信息管理的著力點(diǎn)應(yīng)該聚焦到如何強(qiáng)化應(yīng)急信息的監(jiān)測(cè)預(yù)警能力上來(lái)。具體可從兩個(gè)維度展開(kāi)：一是制訂系統(tǒng)完備的監(jiān)測(cè)計(jì)劃。一方面，建立“專業(yè)人員重點(diǎn)監(jiān)測(cè)、專業(yè)技術(shù)系統(tǒng)常規(guī)監(jiān)測(cè)、多部門(mén)聯(lián)動(dòng)監(jiān)測(cè)、相關(guān)網(wǎng)站協(xié)作監(jiān)測(cè)”的“四輪驅(qū)動(dòng)”監(jiān)測(cè)機(jī)制，以保持社區(qū)輿情信息常規(guī)性與持續(xù)性的24小時(shí)監(jiān)測(cè)[19]。在輿情信息監(jiān)測(cè)方面，社區(qū)應(yīng)交由專職或兼職人員承擔(dān)起相應(yīng)的輿情監(jiān)測(cè)任務(wù)，24小時(shí)不間斷地對(duì)居民輿情進(jìn)行日常監(jiān)測(cè)，搜集網(wǎng)上重大突發(fā)事件前瞻性信息，及時(shí)發(fā)現(xiàn)輿論苗頭，并詳細(xì)掌握社區(qū)居民具體的輿情動(dòng)向。對(duì)社區(qū)網(wǎng)絡(luò)輿情信息較為集中的場(chǎng)所如社區(qū)業(yè)主微信群等，可通過(guò)聘請(qǐng)素質(zhì)高、能力強(qiáng)、有一定群眾號(hào)召力的居民作為兼職“輿情監(jiān)測(cè)員”等方式，對(duì)其進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，構(gòu)筑起更強(qiáng)大的輿情信息監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。另一方面，按照社區(qū)突發(fā)公共事件的種類(lèi)與具體內(nèi)容，選取不同的管理控制實(shí)施方案，制訂對(duì)應(yīng)性的監(jiān)測(cè)計(jì)劃，做好社區(qū)安全隱患排查整改。在社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)方面，可建立一支由退休居民組成的治安管理巡邏隊(duì)，擔(dān)負(fù)起社區(qū)日常安全巡邏的工作任務(wù)。在特殊時(shí)期，上述巡邏隊(duì)可與社區(qū)志愿公益人員穿上統(tǒng)一的志愿公益服裝，佩戴巡邏臂章，在路口執(zhí)勤，這對(duì)社區(qū)突發(fā)公共事件的監(jiān)測(cè)與預(yù)警起到積極作用。二是構(gòu)建科學(xué)的預(yù)警系統(tǒng)。在“互聯(lián)網(wǎng)+”的大背景下，社區(qū)應(yīng)加快構(gòu)建以大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)信息技術(shù)為支撐，涵蓋突發(fā)事件預(yù)警信息搜集與評(píng)析、預(yù)警指標(biāo)與警報(bào)以及預(yù)控對(duì)策等子系統(tǒng)，覆蓋所有居民區(qū)的突發(fā)公共事件應(yīng)急信息預(yù)警系統(tǒng)。借助高科技的現(xiàn)代化終端感應(yīng)探頭及時(shí)搜集社區(qū)環(huán)境可能出現(xiàn)的突發(fā)公共事件的內(nèi)外部信息，通過(guò)物聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)加以處理，從信息數(shù)值變動(dòng)規(guī)律中獲得預(yù)警情況的警戒區(qū)間指標(biāo)；再分析指標(biāo)加權(quán)匯總后的總指標(biāo)，評(píng)判各方面風(fēng)險(xiǎn)威脅，把各種風(fēng)險(xiǎn)和公共安全加以分類(lèi)管理，確定風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率；然后，按照突發(fā)事件每一個(gè)預(yù)警指標(biāo)評(píng)價(jià)值并參照其他評(píng)價(jià)值，判定某事件是否越過(guò)社區(qū)突發(fā)公共事件警戒線；一旦越過(guò)，就通過(guò)預(yù)警系統(tǒng)以一定方式向社區(qū)居民發(fā)出某種級(jí)別的警報(bào)。同時(shí)，依據(jù)警戒區(qū)間數(shù)值變化并結(jié)合實(shí)際加以修正，動(dòng)態(tài)調(diào)整突發(fā)公共事件警戒度，為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的社區(qū)管理者的正確決策提供科學(xué)依據(jù)。

(三)搭建全面的信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)應(yīng)急信息一體化管理

隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展、互聯(lián)網(wǎng)的普及以及通信技術(shù)的飛速發(fā)展，大數(shù)據(jù)時(shí)代已經(jīng)來(lái)臨。數(shù)據(jù)化時(shí)代的社會(huì)變遷對(duì)社區(qū)應(yīng)急信息管理提出了體系重建的要求，為扭轉(zhuǎn)應(yīng)急信息共享聯(lián)動(dòng)上的困境，應(yīng)構(gòu)建基層社會(huì)一級(jí)的應(yīng)急信息管理共同體，因循一定類(lèi)型的行動(dòng)路徑展開(kāi)實(shí)踐。因此，社區(qū)應(yīng)急信息管理在集成信息資源的基礎(chǔ)上還要考慮平臺(tái)化建設(shè)，這是出于對(duì)滿足以社區(qū)為核心的信息管理需求和進(jìn)一步消除信息壁壘的考慮而作出的長(zhǎng)效性決策。

首先，依托社區(qū)內(nèi)的組織力量和群眾動(dòng)能全面收集社區(qū)的基礎(chǔ)信息和應(yīng)急信息，準(zhǔn)確掌握社區(qū)的基本情況、已發(fā)生的突發(fā)事件、社區(qū)現(xiàn)有的應(yīng)急能力、社區(qū)應(yīng)急信息管理的薄弱環(huán)節(jié)等。以信息獲取途徑為劃分標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)人工收集與技術(shù)采集并重、公開(kāi)登記與入戶訪查協(xié)同，最大可能地拓展信息來(lái)源，建立匹配社區(qū)特征的應(yīng)急信息數(shù)據(jù)庫(kù)，為反應(yīng)階段應(yīng)急信息的共享提供堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)支撐。在新冠肺炎疫情的社區(qū)防控中，信息的收集與整合具有基礎(chǔ)性意義，多數(shù)社區(qū)的應(yīng)急信息管理工作在人手不足、資源有限的情況下，會(huì)疏忽和放寬基本信息的采集標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致社區(qū)防控出現(xiàn)較大漏洞。這表明，信息的集成是社區(qū)應(yīng)急信息管理尤其是信息共享這一環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)。其次，加強(qiáng)對(duì)信息共享工作的溝通與協(xié)調(diào)。社區(qū)應(yīng)急信息共享是一項(xiàng)覆蓋面廣、滲透性強(qiáng)的系統(tǒng)工程，必須明確目標(biāo)，制定一整套正確可行的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，確定具有一定“權(quán)威”的組織協(xié)調(diào)和牽頭部門(mén)，建立激勵(lì)和制約機(jī)制。在應(yīng)急反應(yīng)階段，社區(qū)可定期與其他社區(qū)、駐區(qū)企業(yè)單位、轄區(qū)內(nèi)居民和組織舉行座談會(huì)、通報(bào)會(huì)等，進(jìn)行社區(qū)應(yīng)急信息的溝通互聯(lián)。最后，要改變各組織、部門(mén)獨(dú)自設(shè)立應(yīng)急信息系統(tǒng)的局面，將各個(gè)組織、部門(mén)的子系統(tǒng)納入統(tǒng)一的平臺(tái)系統(tǒng)建設(shè)中，考慮接入一些主要行政部門(mén)的數(shù)據(jù)資源，在方便社區(qū)居民生活工作的基礎(chǔ)上打造線上社區(qū)應(yīng)急信息管理共同體，拉近管理部門(mén)與居民的心理距離，打破條塊、地區(qū)、部門(mén)的限制，消除“信息孤島”林立的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)社區(qū)應(yīng)急信息資源的共建共享[20]30-32。

(四)加強(qiáng)應(yīng)急信息公開(kāi)，明晰社區(qū)應(yīng)急信息管理的具體責(zé)任

信息公開(kāi)既是尊重居民知情權(quán)的需要，也是維護(hù)政府形象和強(qiáng)化政府責(zé)任心的需要，還是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要[21]29-31。各社區(qū)應(yīng)把突發(fā)公共事件作為改進(jìn)應(yīng)急信息公開(kāi)工作的重要契機(jī)，補(bǔ)短板、堵漏洞，提升信息公開(kāi)時(shí)效、擴(kuò)大信息公開(kāi)內(nèi)容，進(jìn)一步提高社區(qū)應(yīng)急信息管理能力。在恢復(fù)管理階段，首先，社區(qū)應(yīng)堅(jiān)持“第一時(shí)間”原則，準(zhǔn)確、全面地發(fā)布權(quán)威信息，對(duì)社區(qū)內(nèi)部輿論進(jìn)行正面引導(dǎo)，避免因?yàn)樾畔⒉煌该饕l(fā)次生災(zāi)害。隨著突發(fā)公共事件的演化發(fā)展，還應(yīng)不斷調(diào)整信息公開(kāi)的重點(diǎn)，滿足居民了解信息的需要。其次，除了法定不能公開(kāi)的領(lǐng)域以外，其他社區(qū)應(yīng)急信息都應(yīng)當(dāng)全部公開(kāi)。如新冠肺炎疫情發(fā)生后，社區(qū)內(nèi)確診病例的行動(dòng)軌跡等信息需及時(shí)、準(zhǔn)確公開(kāi)，滿足居民對(duì)外部風(fēng)險(xiǎn)、資源分布等方面信息的關(guān)注，保障居民基本的知情權(quán)。社區(qū)在進(jìn)行應(yīng)急信息公開(kāi)的同時(shí)，還需重視信息保護(hù)問(wèn)題，對(duì)于涉及居民隱私和具有較強(qiáng)情報(bào)價(jià)值的信息，要對(duì)接業(yè)務(wù)管理部門(mén)，恪守保密原則，通過(guò)技術(shù)加密和部門(mén)保存等方式加強(qiáng)應(yīng)急信息安全管理。具體而言，要對(duì)社區(qū)公開(kāi)的信息加緊排查和治理，完善審查機(jī)制，平衡居民知情權(quán)與個(gè)人隱私權(quán)之間的關(guān)系。此外，還要根據(jù)現(xiàn)有信息管理的相關(guān)政策文件制定具有社區(qū)特征的信息保護(hù)章程，設(shè)置分級(jí)保護(hù)和分級(jí)加密的管理機(jī)制，建立專項(xiàng)應(yīng)急信息對(duì)接專業(yè)部門(mén)的聯(lián)動(dòng)協(xié)同方案。在設(shè)置社區(qū)應(yīng)急信息保護(hù)機(jī)制的同時(shí)，也要保持高度的應(yīng)急信息敏銳性，最大限度地降低信息公開(kāi)這一環(huán)節(jié)的失誤，一旦出現(xiàn)一些因工作疏忽而引發(fā)嚴(yán)重后果的個(gè)人信息泄露事件，應(yīng)健全問(wèn)責(zé)機(jī)制，追究相關(guān)人員責(zé)任，杜絕此類(lèi)事件再次發(fā)生。社區(qū)真誠(chéng)的信息公開(kāi)態(tài)度往往會(huì)獲得居民的理解和支持，有力地調(diào)動(dòng)各種社會(huì)力量和信息資源，其結(jié)果必然是大大提升社區(qū)應(yīng)急信息管理能力，縮短突發(fā)公共事件持續(xù)的時(shí)間并減少其帶來(lái)的損失。

五、結(jié)語(yǔ)

伴隨著社區(qū)服務(wù)逐漸專業(yè)化、精準(zhǔn)化，社區(qū)正在成為諸多治理活動(dòng)的實(shí)踐場(chǎng)域，具有治理空間的顯著特征。當(dāng)突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)，社區(qū)既是應(yīng)對(duì)處置的主戰(zhàn)場(chǎng)，又是信息管理的基層場(chǎng)域，應(yīng)急管理過(guò)程中涌現(xiàn)出的各類(lèi)復(fù)雜問(wèn)題都迫切需要應(yīng)急信息以支撐，可以說(shuō)社區(qū)應(yīng)急信息管理能力的高低直接決定了應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的成效。在社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯以及信息管理內(nèi)容復(fù)雜化、工具技術(shù)化的整體環(huán)境下，基于全過(guò)程理念的社區(qū)應(yīng)急信息管理是新時(shí)代社區(qū)應(yīng)急的戰(zhàn)略選擇。相較于事后管理的遲緩、低效或無(wú)效，希斯的4R危機(jī)管理理論更強(qiáng)調(diào)能實(shí)現(xiàn)“利益最大化、成本最小化”的事前預(yù)防以及貫穿全過(guò)程的縮減管理，這對(duì)于解決新時(shí)代社區(qū)應(yīng)急信息管理所面臨的重大問(wèn)題起到積極的導(dǎo)向作用。同時(shí)，社區(qū)應(yīng)急信息管理體系的構(gòu)建還應(yīng)以社區(qū)為重，樹(shù)立信息服務(wù)居民、安全服務(wù)發(fā)展的信息管理理念，注重發(fā)揮社區(qū)內(nèi)各信息管理主體的能動(dòng)作用和協(xié)同效應(yīng)，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)應(yīng)急信息管理全環(huán)節(jié)的流程再造，取之于社區(qū)，用之于社區(qū)。目前，我國(guó)社區(qū)應(yīng)急信息管理在信息監(jiān)測(cè)預(yù)警和共享聯(lián)動(dòng)等方面取得了顯著效果，比如，在疫情期間，社區(qū)對(duì)流動(dòng)人口的排查登記、病例的跟蹤記錄，為有效地切斷疫情擴(kuò)散蔓延渠道奠定堅(jiān)實(shí)的信息基礎(chǔ)，但也存在諸多的問(wèn)題。未來(lái)還應(yīng)對(duì)社區(qū)應(yīng)急信息收集獲取、評(píng)估研判、監(jiān)測(cè)預(yù)警、共享聯(lián)動(dòng)、公開(kāi)披露全流程等進(jìn)行規(guī)范，積極利用大數(shù)據(jù)手段深化信息管理實(shí)踐，以完善社區(qū)應(yīng)急信息管理體系，提升社區(qū)應(yīng)急信息管理能力。