宗 雪 萍， 刁 思 旭

（1.江西理工大學 法學院， 江西 贛州 341000；2.澳門科技大學 法學院， 澳門特別行政區(qū) 999078）

隨著世界對環(huán)境問題和綠色經濟可持續(xù)性發(fā)展的探索，環(huán)境污染責任保險因具有綠色發(fā)展、生態(tài)安全、協(xié)調發(fā)展與環(huán)保等價值內涵開始成為國際現(xiàn)代化環(huán)境治理的新熱點。習近平總書記多次強調綠色生態(tài)發(fā)展論，而環(huán)境污染責任保險正是實現(xiàn)這一理念的有效途徑和保障。在環(huán)境金融背景下，世界發(fā)達國家早在上個世紀就對環(huán)境污染責任保險進行了不斷的探索，并形成了較為完整的法律體系和運行機制。

一、環(huán)境污染責任保險是環(huán)境金融的重要組成部分

環(huán)境金融的理念最早是由西方發(fā)達國家的學者提出，Jose Salazar認為“環(huán)境金融是連接金融業(yè)與環(huán)境產業(yè)的橋梁，可以借助環(huán)境金融的知識對金融業(yè)、環(huán)境產業(yè)的規(guī)劃模式、思維方法進行分析，用來保護生態(tài)環(huán)境，其本質還是一種金融發(fā)展模式的創(chuàng)新”［1］。環(huán)境污染責任保險（Environmental pollution liability insurance）作為綠色保險的一部分，更加關注人類社會的生存環(huán)境利益，目前已在眾多國家發(fā)展起來，并日益成為全球性趨勢。

我國《關于環(huán)境污染責任保險工作的指導意見》（2008年）正式啟動了環(huán)境污染責任保險制度，并先后在沈陽、江蘇、湖南等地開展試點實施，取得了一定的成果。2011年《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》進一步強調，“要強制一些能夠對環(huán)境造成一定很高污染風險的企業(yè)主動參?！?。2015年《環(huán)境保護法》第52條首次明確規(guī)定“國家鼓勵投保環(huán)境污染責任保險”。2018年5月7日，我國生態(tài)環(huán)境部部務會議通過了《環(huán)境污染強制責任保險管理辦法（草案）》。因此，這些年來在國家政策指導下，環(huán)境金融理念也逐漸提升到操作層面［2］，借助金融工具（如環(huán)境污染責任保險等）參與地方生態(tài)環(huán)境保護與治理，對于促進我國“綠水青山”生態(tài)環(huán)境發(fā)展、構建和諧社會具有重大社會效益。

二、環(huán)境金融背景下我國環(huán)境污染責任保險的立法現(xiàn)狀

我國污染事故頻發(fā)，因污染環(huán)境、破壞生態(tài)致?lián)p而導致的侵權賠償常常引發(fā)諸多矛盾，環(huán)境污染責任保險作為以市場為基礎的環(huán)境金融衍生工具，能夠分散或轉移企業(yè)環(huán)境污染風險，使受害人及時獲得救濟，還能減輕政府經濟負擔，增強保險公司的承保能力。因此，為了控制污染事件的高風險，最大限度地減少生態(tài)環(huán)境損害，我國有必要對環(huán)境污染責任保險進行立法，力求從法律角度來保障多元化主體利益，以解決當前我國環(huán)境問題，“在現(xiàn)代法治理念的背景下，環(huán)境金融需要有相應的法律來調整，為環(huán)境金融的良性發(fā)展奠定堅實的法律基礎”［3］。

（一）中央立法

盡管我國對于環(huán)境立法工作頗為重視，但是關于環(huán)境污染責任保險的立法規(guī)定相對較少，主要散見于一些環(huán)境基本保護法以及國務院頒發(fā)的行政法規(guī)、部門規(guī)章中，如表1。

表1 我國環(huán)境污染責任保險的中央立法情況

《海洋環(huán)境保護法》（2017 年）第66 條規(guī)定：“國家完善并實施船舶油污損害民事賠償責任制度；按照船舶油污損害賠償責任由船東和貨主共同承擔風險的原則，建立船舶油污保險、油污損害賠償基金制度?！薄斗乐未拔廴竞Ｑ蟓h(huán)境管理條例》（2017 年）第51 條規(guī)定：“在中華人民共和國管轄海域內航行的船舶，其所有人應當按照國務院交通運輸主管部門的規(guī)定，投保船舶油污損害民事責任保險或者取得相應的財務擔保。但是，1000 總噸以下載運非油類物質的船舶除外?！钡?2 條規(guī)定：“已依照本條例第五十一條的規(guī)定投保船舶油污損害民事責任保險或者取得財務擔保的中國籍船舶，其所有人應當持船舶國籍證書、船舶油污損害民事責任保險合同或者財務擔保證明，向船籍港的海事管理機構申請辦理船舶油污損害民事責任保險證書或者財務保證證書?！薄逗Ｑ笫涂碧介_發(fā)環(huán)境保護管理條例》（2019 年）第11 條規(guī)定：“海洋石油勘探開發(fā)者應當具有有關污染損害民事責任保險或者其他財務保證，并在項目開工前向生態(tài)環(huán)境主管部門提交有關書面證明材料?！薄队臀蹞p害保險實施辦法》（2010 年）第2 條規(guī)定：“在中華人民共和國管轄海域內航行的載運油類物質的船舶和1000 總噸以上載運非油類物質的船舶，其所有人應當按照本辦法的規(guī)定投保船舶油污損害民事責任保險或者取得相應的財務擔保。承擔船舶油污損害民事責任保險的商業(yè)性保險機構和互助性保險機構，應當遵守本辦法?！?/p>

（二）地方立法

自2008年我國進行環(huán)境污染責任保險試點工作以來，全國陸續(xù)有許多地區(qū)根據當地環(huán)境風險的實際情況，在地方性立法中加入了有關環(huán)境污染責任保險條款，如表2。

表2 我國環(huán)境污染責任保險的地方立法情況

遼寧《沈陽市危險廢物污染環(huán)境防治條例》（2009 年）第8 條規(guī)定：“鼓勵保險公司開發(fā)危險廢物污染保險，支持從事相關危險廢物生產、運輸、處理等流程的企業(yè)積極投保?！焙颖薄逗颖笔p少污染物排放條例》（2011 年）第26 條規(guī)定：“推進有毒有害化學品生產、危險廢物處理等重污染排污單位參加環(huán)境污染責任保險。”湖南《湖南省湘江保護條例》（2012 年）第44 條規(guī)定：“鼓勵湘江流域重點排污單位購買環(huán)境污染責任保險或繳納環(huán)境污染治理保證金，防范環(huán)境風險?！苯K《江蘇省固體廢物污染環(huán)境防治條例》（2015 年）第40 條規(guī)定：“鼓勵和支持保險企業(yè)開發(fā)有關危險廢物的環(huán)境污染責任險；鼓勵和支持產生、收集、儲存、運輸、利用、處置危險廢物的單位投保環(huán)境污染責任險?！鄙虾！渡虾Ｊ协h(huán)境保護條例》（2016 年）第45 條規(guī)定：“鼓勵飲用水水源保護區(qū)內的企業(yè)，以及運輸危險品的船舶投保有關環(huán)境污染責任保險。”廣西 廣西壯族自治區(qū)飲用水水源保護條例（2017 年）第50 條規(guī)定：“縣級以上人民政府鼓勵、引導飲用水水源周邊企業(yè)，以及運輸危險品的車輛、船舶投保環(huán)境污染責任保險。”

三、完善我國環(huán)境污染責任保險的地方立法的緊迫性

從上述表中可以看出，目前我國環(huán)境污染責任保險法律體系還不是很成熟，國家層面關于環(huán)境污染責任保險的法律、行政法規(guī)等數量較少，且條款比較簡單，一般只是原則性規(guī)定。例如2015 年《環(huán)境保護法》第52條指出，“國家鼓勵投保環(huán)境污染責任保險”，這是我國首次在環(huán)境保護基本法中明確對此作出規(guī)定，但也只是為鼓勵其發(fā)展而作出的倡導性條款，并沒有相關配套措施的實施規(guī)定，對于責任規(guī)制沒有涉及實質性內容，操作性不強。從內容方面看，環(huán)境污染責任保險的中央立法只是散見于少數的幾個領域，如海洋領域的船舶污染、石油勘探開發(fā)和內河航運中運輸危險化學品造成污染等，有學者認為，“該保險無法順利推進，最主要原因是在當今中國此保險缺乏相關法律法規(guī)的指導，相關行業(yè)無法可循，進而也無法構建、完善該保險的框架體系”［4］。而國外發(fā)達國家在環(huán)境金融理論影響下，早就頒布了一系列關于環(huán)境污染責任保險法律法案，例如美國的《Clean Air Act》《Resource Conservation and Compensation Act》《Clean Water Act》等，這些法律法案涉及了環(huán)境污染責任保險的很多角度，同時也使得美國在推行環(huán)境污染責任保險這一工作時，能夠有足夠的法律基礎來為其保駕護航，這不僅有利于保險公司以及投保企業(yè)的正常運作，同時更對環(huán)境保護工作的進行產生了一定的促進作用，也使得相關主體利益能夠得到最大程度的保障。

我國許多環(huán)境污染事故發(fā)生后，對環(huán)境影響很大，后果也比較嚴重，一些企業(yè)根本無法承擔因污染侵權行為所帶來的損害賠償責任，現(xiàn)實中這些損失大部分都是由當地政府來代替進行賠償的，所以實際情況常常是“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”。如果要求排污企業(yè)購買環(huán)境污染責任保險，則“購買環(huán)境污染責任保險的企業(yè)可根據保險合同，將這部分成本轉嫁給保險公司承擔。保險的經濟補償功能降低了企業(yè)破產風險，保障企業(yè)持續(xù)經營的需要，為企業(yè)投資活動的開展創(chuàng)造了一個相對穩(wěn)定的決策環(huán)境”［5］，并在一定程度上減輕了當地政府的財政壓力，也可以使受害者的利益及時得到相應的賠償。但是目前由于缺乏全國性立法的有力支持，而且我國地域廣闊，各地經濟和環(huán)境實際狀況迥異，因此我國環(huán)境污染責任保險地方性立法顯得尤為重要。從目前我國現(xiàn)有的環(huán)境污染責任保險地方立法情形來看，也存在許多問題，例如多數地方立法機關只是針對某個環(huán)境污染問題采取了一些簡單立法措施，從表2可以看出，上海、廣西等主要針對的是地方飲用水污染嚴重的情況，遼寧、江蘇等針對的是地方固體廢物污染嚴重的情況，而河北主要針對的是有毒有害污染物的排放等，其體系與條文均較為簡單，地方特色及操作性仍然不足。此外，各地相關立法水平和立法技術也千差萬別，有些地方如江蘇已經通過立法鼓勵實施強制性保險，一個龐大的環(huán)境政策保險市場正在形成。相比之下，有些地方立法采用的是強制性保險與自愿性保險相結合的方式，有些環(huán)境污染責任保險地方性立法還處于起步階段，有些地方甚至還沒有開始相關立法，“不論是全國性還是地方性的立法，在立法形式上也多限于倡導鼓勵式的原則性立法，缺乏實際操作性”［6］。因此，完善我國環(huán)境污染責任保險地方立法已是刻不容緩，迫切需要各地通過地方立法針對各個地區(qū)實際問題，及時制定操作性強的地方性法規(guī)。

四、我國環(huán)境污染責任保險的地方立法的完善建議

（一）編制地方環(huán)境污染企業(yè)目錄，明確強制性投保范圍

我國立法中明確規(guī)定了污染環(huán)境、破壞生態(tài)致?lián)p需承擔相應的侵權賠償責任，如《民法典》第1229條，以及《環(huán)境保護法》第41條等均明確規(guī)定了環(huán)境事故中環(huán)境侵權人需承擔相應的侵權賠償責任，然而在很多地方，出于對經濟利益的考慮，排污企業(yè)等投保積極性并不高。同時由于各地自然條件不同，導致各地環(huán)境問題各異，例如，有的地方大氣污染嚴重，有的地方水污染嚴重，有的地方土壤重金屬超標嚴重等，因此需要編制地方環(huán)境污染企業(yè)目錄，通過地方立法明確環(huán)境污染責任保險強制性投保范圍，將本行政區(qū)域內潛在的污染風險較高企業(yè)都強制納入環(huán)境污染責任投保范圍。這是一項雙贏舉措。一方面，環(huán)境污染責任保險與普通保險不同，它不僅涉及投保人和保險公司，而且還涉及受害者和政府，而所有利益相關者在這一強制性制度的實施中均獲得了利益實現(xiàn)；另一方面它保證了受害人得到相應的賠償，將污染可能對雙方造成的危害都降到最低，符合“誰污染，誰治理”原則，從而有效降低污染企業(yè)的經營風險，保證企業(yè)的正常繼續(xù)運營，承擔他們應盡的社會責任，促進當地環(huán)境保護事業(yè)穩(wěn)步向前發(fā)展。

（二）明確地方生態(tài)環(huán)境損害賠償實施細則

生態(tài)環(huán)境損害一旦發(fā)生且后果嚴重時，一般而言，賠償義務人具有必須履行幫助修復環(huán)境的義務，如果存在無法恢復的情況時，則他們必須賠償損失，支付賠償金，由地方政府作為非稅收收入來進行管理。一般來說，法院在案件審判過程中普遍考慮到了環(huán)境侵權責任的歸責原則，只要污染者因污染環(huán)境造成了實際損害，就應當承擔侵權責任。［7］但是，目前我國并沒有專門的環(huán)境污染侵權責任賠償法，只是在《民法典》《水污染防治法法》等相關法律法規(guī)中有相關法條，且為原則性規(guī)定，例如《民法典》第1232條雖然規(guī)定“被侵權人有權請求相應的懲罰性賠償”，卻沒有具體規(guī)定侵權人如何承擔賠償責任，不利于最終確定賠償數額而向保險公司提出索賠。因此，地方立法可以依據上位法結合當地實際情況對此進行細化，例如進一步明確生態(tài)環(huán)境損害的定義，以及本地有哪些需要依法追究生態(tài)環(huán)境損害賠償的責任情形，明確賠償范圍及相關主體如賠償權利人、賠償義務人的權利義務，明確生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后由哪個專門的部門及機構組織開展生態(tài)損害調查、鑒定評估、修復方案編制等工作，區(qū)域內跨鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道、管理處）的以及有重大社會影響的生態(tài)環(huán)境損害，可由地方政府成立專門的生態(tài)環(huán)境損害賠償管理委員會負責等。而對于賠償義務人因生態(tài)損害行為需承擔賠償責任而沒有或沒有完全履行義務的，需要明確其依法承擔相應的民事、行政或刑事責任等。只有逐步構建責任明確、賠償到位、公開透明的地方生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，并且將其實施過程具體化落實到位，才能確保環(huán)境污染責任保險制度在全面提升地方生態(tài)文明建設水平方面發(fā)揮積極作用。

（三）建立地方環(huán)境污染損害評估法律規(guī)范

如果生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生，其損失往往需要依據專業(yè)部門出具環(huán)境污染損害評估報告來確定，因此如何就損害事實、范圍和程度進行合理的鑒定、評估以及測算，是進行環(huán)境污染損害賠償的基礎和關鍵。從我國在環(huán)境損害鑒定機制方面頒布的相關文件可知，我國環(huán)境損害鑒定工作仍處于上升期而未形成完善的運行機制［8］，由于目前我國在環(huán)境污染損害評估方面還沒有相對專業(yè)的技術規(guī)范標準，環(huán)境污染損害評估和鑒定法律規(guī)范基本上都是空白，而如果對環(huán)境污染事故發(fā)生后的環(huán)境損害無法進行評估和鑒定，則最終將導致賠償數額無法確定，保險公司無法對損失進行相應的清償。此外，司法機關在審理環(huán)境侵權案件的過程中，也常常容易因此導致缺乏相應的法律依據而處在一個十分尷尬的境地。所以各地應當按照國家有關要求，盡快通過立法建立地方環(huán)境污染損害評估法律規(guī)范，即保證環(huán)境污染損害評估必須依照法定標準和程序來進行。一方面要保證公開透明，以進一步提升環(huán)境污染索賠以及治理方面的效率；另一方面要保證公平公正，加強對生態(tài)損害鑒定評估機構以及評估過程的監(jiān)督，對于在評估中玩忽職守、徇私舞弊的各類人員，依法予以責任追究。

（四）明確地方相關部門的職能與宣傳

要想真正落實環(huán)境污染責任保險的相關工作，就必須要通過立法明確地方相關部門的職能與合作。例如明確環(huán)保部門為地方環(huán)境保護中的具體責任機關，主要負責確認地方環(huán)境保護中哪些應列為保護重點，了解其保護現(xiàn)狀和存在問題，以此來分析哪些行業(yè)對環(huán)境污染產生的風險，對環(huán)境可能造成的污染程度和對社會產生哪些影響，按照不同的風險等級來制定賠償標準，并針對環(huán)保設備技術、環(huán)保產品方面給企業(yè)提供建議和具體操作措施。自然資源部門主要負責組織對土地、礦產等范圍內的生態(tài)環(huán)境損害進行調查、鑒定評估等工作，城管部門負責組織對城鎮(zhèn)生活污水、污泥處理設施等環(huán)境污染導致的生態(tài)環(huán)境損害進行鑒定評估、賠償磋商、修復監(jiān)督等工作，而對于河流、地下水、水土保持、生物資源、林業(yè)生態(tài)環(huán)境、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、地質公園等范圍的環(huán)境生態(tài)保護，都應該有對應的主管部門明確行使職能。

此外，還應該加強宣傳和教育，鼓勵公眾積極參與環(huán)境污染責任保險。當今發(fā)展該保險制度是屬于一種“摸著石頭過河”的行為［9］，環(huán)境污染責任保險在我國施行過程中之所以受到很多阻礙，很大原因是因為它的普及力度不能夠被大眾所認可。從一定程度上來說，環(huán)境污染責任保險制度的推行僅靠法律條款的約束是不夠的，這還需要地方政府和一些相關的環(huán)保組織機構能夠通過多種方式“大力開展有關環(huán)境保護和資源保護的宣傳教育活動，普及相關法律知識，讓法律知識深入人心”［10］，強調環(huán)境污染責任保險能夠對各方發(fā)展帶來可靠的保障，在真正意義上實現(xiàn)環(huán)境污染責任保險制度的長遠發(fā)展。