趙金龍

（吉林大學(xué)法學(xué)院，吉林長春 130012）

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出：“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。”①習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年，第49頁。社區(qū)是當(dāng)下中國基層社會治理的最為基本的區(qū)域，社區(qū)治理無疑是社會治理的重要內(nèi)容之一，是社會治理的邏輯起點(diǎn)。而社會治理現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵在于社區(qū)治理的現(xiàn)代化。在社區(qū)治理過程中，其現(xiàn)代化的重要標(biāo)志是公眾參與范圍的不斷擴(kuò)大。而智能化的社區(qū)治理方式使得有序、廣泛的公眾參與成為可能。伴隨著社會發(fā)展變化，多樣化與復(fù)雜化的社交態(tài)勢，催生新的社交紐帶去承載豐富多樣的社會關(guān)系，互聯(lián)網(wǎng)社交軟件就承載了這個重要職能。據(jù)統(tǒng)計，2020年微信月活躍用戶數(shù)高達(dá)11.33億。微信已然成為人們?nèi)粘Ｉ畹闹饕獪贤üぞ?。因此，本文以社區(qū)微信群為例，探究智能社會背景下社區(qū)網(wǎng)絡(luò)治理平臺的制度性建設(shè)及社區(qū)公眾參與的實(shí)現(xiàn)。

一、網(wǎng)絡(luò)治理平臺所面臨的規(guī)范性制度困境

從傳統(tǒng)的社區(qū)管理到智能化的社區(qū)治理，是一個向社區(qū)賦權(quán)的過程。共建共治共享的社會治理格局的實(shí)現(xiàn)，依托于治理主體間的溝通協(xié)商。然而，在現(xiàn)有的社區(qū)治理模式中，政府的引導(dǎo)和調(diào)動作用并未完全發(fā)揮出來，社會組織的協(xié)調(diào)作用并未凸顯，居民自主參與的積極性不高，各主體間未能形成良好的溝通機(jī)制。隨著大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)的興起，網(wǎng)站、微博、微信等社交平臺的發(fā)展，社區(qū)治理逐漸走上了數(shù)據(jù)治理的道路。由于社區(qū)治理相關(guān)法律規(guī)范的缺失或者老化現(xiàn)象嚴(yán)重，新興數(shù)據(jù)治理的規(guī)范性文件不健全，實(shí)踐運(yùn)行中未形成統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)，致使網(wǎng)絡(luò)治理平臺的自發(fā)性和隨意性無法得到制度的約束。因此，在面對繁雜的社區(qū)事務(wù)以及龐大的社區(qū)成員群體時，微信等網(wǎng)絡(luò)治理平臺的運(yùn)用就具有了一定的局限性。網(wǎng)絡(luò)治理平臺的數(shù)據(jù)收集和整理功能、主體協(xié)商功能、決策功能等均未得到充分發(fā)揮。筆者對社區(qū)微信群進(jìn)行調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)治理平臺缺乏有效的制度機(jī)制，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

第一，治理主體之間權(quán)利義務(wù)未統(tǒng)一，治理缺乏規(guī)范依據(jù)。大部分社區(qū)網(wǎng)絡(luò)平臺都由社區(qū)工作人員把控運(yùn)行，其法律屬性模糊不清，而行政屬性頗為凸顯。網(wǎng)絡(luò)平臺的治理作用僅限于信息共享，主體之間的資源與權(quán)利互動未能形成。這就導(dǎo)致在形式上參與治理的人數(shù)雖多，但在實(shí)質(zhì)上卻無法形成有效的協(xié)商和決策。網(wǎng)絡(luò)平臺在運(yùn)行過程中忽略了相關(guān)的制度設(shè)定，管理結(jié)構(gòu)也并未進(jìn)行明確分工，且缺乏與線下組織結(jié)構(gòu)的銜接?？傊?，規(guī)范性制度的不健全未能給社區(qū)自治提供有力的支撐；同時，權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任等規(guī)范性依據(jù)不明確，使得主體參與行為松散且混亂。由于自治的動力機(jī)制和引導(dǎo)機(jī)制無法建立和協(xié)調(diào)，最終導(dǎo)致社區(qū)自治難以實(shí)現(xiàn)。

第二，治理主體之間共同話語缺失，共建共治共享的治理格局無法實(shí)現(xiàn)。以社區(qū)治理共同體構(gòu)建為基礎(chǔ)的社會治理共同體的構(gòu)建，是社會治理的重要內(nèi)容。網(wǎng)絡(luò)平臺為社區(qū)治理共同體的形成打下了基礎(chǔ)，但共同話語的缺失使得主體之間的利益分配缺乏必要的溝通條件，進(jìn)而影響分配正義的實(shí)現(xiàn)。政府主張權(quán)力話語、公眾呼吁權(quán)利話語，企業(yè)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)話語，治理主體之間的溝通具有隨意性和割裂性，甚至許多主體未加入其中而形成話語缺失。話語的多樣性意味著多元利益之間將產(chǎn)生沖突和博弈。各主體之間若無法提煉出一套共同話語，共同的治理信仰將無法建立，則共建共治共享的治理格局無法真正實(shí)現(xiàn)。

二、網(wǎng)絡(luò)治理平臺的制度性功能定位

社區(qū)治理的主要問題在于主體之間無法達(dá)成有效溝通，無法實(shí)現(xiàn)主體之間的權(quán)力（利）和資源流轉(zhuǎn)。在社區(qū)治理實(shí)踐中，權(quán)力（利）流動未能向下延伸，賦權(quán)未能落實(shí)，所謂的社區(qū)自治仍然處于政府管理之下。社區(qū)自治權(quán)未能形成，居民參與權(quán)未能實(shí)現(xiàn)，從而無法對行政權(quán)力進(jìn)行有效約束和限制。這也進(jìn)一步促進(jìn)了政府權(quán)力的向下擴(kuò)張以及個人權(quán)利的萎縮。在權(quán)力（利）流轉(zhuǎn)方面，整個社區(qū)治理更傾向于自上而下的管理，缺少自下而上的互動。在資源流轉(zhuǎn)方面，數(shù)據(jù)浪費(fèi)嚴(yán)重，有效的數(shù)據(jù)搜集、整理和決策均未能實(shí)現(xiàn)。智能化的網(wǎng)絡(luò)治理平臺未能充分發(fā)揮數(shù)據(jù)治理的作用，反而成為無智能的信息發(fā)布工具，造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)，最終導(dǎo)致居民參與的積極性和主動性不斷消減?；诖?，筆者認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)治理平臺應(yīng)構(gòu)建并保持以下四個制度性功能。

（一）溝通協(xié)商功能

網(wǎng)絡(luò)化的社區(qū)治理的核心在于多元主體之間的協(xié)商共治。以往治理主體之間由于時間和空間上的限制，無法實(shí)現(xiàn)有效且充分的溝通，尤其是社區(qū)居民作為最廣泛的參與主體，卻無法真正實(shí)現(xiàn)參與。網(wǎng)絡(luò)平臺的快速發(fā)展使得治理的觸角延伸至底層，將各類主體有效勾連起來，從而推動了主體間的溝通協(xié)商，促進(jìn)了社區(qū)治理共建共治共享格局的實(shí)現(xiàn)。

（二）有序參與功能

將網(wǎng)絡(luò)平臺作為民主參與治理平臺，一方面有助于培養(yǎng)居民的民主意識，另一方面有助于居民權(quán)利和義務(wù)的實(shí)現(xiàn)。網(wǎng)絡(luò)民主議事平臺的建立不僅拓寬了主體參與治理的范圍，還使得公共性事務(wù)得到充分討論。這一過程既有利于實(shí)現(xiàn)對私權(quán)利的保護(hù)，又有利于實(shí)現(xiàn)對公權(quán)力的限制；既維護(hù)了社會秩序，又保障了民主法治的實(shí)現(xiàn)?？偠灾?，擁有良好制度基礎(chǔ)的治理平臺有利于社會參與的有序化、穩(wěn)定化、高效化，從而減少主體之間的矛盾沖突、提高社區(qū)治理效率、促進(jìn)社會穩(wěn)定發(fā)展。

（三）數(shù)據(jù)治理功能

網(wǎng)絡(luò)治理平臺具有強(qiáng)大的數(shù)據(jù)收集和運(yùn)算功能。智能化的數(shù)據(jù)治理已經(jīng)成為現(xiàn)階段社會治理的新方法。網(wǎng)絡(luò)治理平臺降低了公民參與的門檻，節(jié)省了主體參與的物質(zhì)成本，并為數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)整合、數(shù)據(jù)決策提供了資源和渠道。數(shù)據(jù)治理能夠更有效、更準(zhǔn)確地實(shí)現(xiàn)人民利益的最大化。構(gòu)建以算法為核心的網(wǎng)絡(luò)治理平臺，擅長運(yùn)用數(shù)據(jù)進(jìn)行治理，注重主體的參與性，更符合時代發(fā)展的潮流，更容易實(shí)現(xiàn)和保障人權(quán)。

（四）資源配置功能

網(wǎng)絡(luò)治理平臺具有獨(dú)特的資源配置功能，通過網(wǎng)絡(luò)治理平臺可以將各類資源進(jìn)行優(yōu)化配置。對于社區(qū)治理問題，要通過搭建智慧社區(qū)網(wǎng)絡(luò)平臺，將對社區(qū)有利的各類資源調(diào)動起來，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)治理平臺的資源配置功能。要構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、居民參與、法治保障的配置治理體系，確保智慧平臺運(yùn)行配置功能成本更低、服務(wù)更好。要通過自我更新的方式，讓網(wǎng)絡(luò)治理平臺的資源配置功能不斷進(jìn)行優(yōu)化，并且要以靈活的資源配置來推廣網(wǎng)絡(luò)社區(qū)治理，以造血而非輸血來推動自身健康發(fā)展。

三、網(wǎng)絡(luò)治理平臺的規(guī)范性制度建構(gòu)

網(wǎng)絡(luò)治理平臺的規(guī)范性制度構(gòu)建符合執(zhí)政黨的目標(biāo)需求。中共十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)基層治理的制度化、規(guī)范化、程序化；要創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)時代的群眾工作制度；要建設(shè)以科技為支撐，法治為保障的，人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》指出：十四五時期，要努力實(shí)現(xiàn)社會治理特別是基層治理水平明顯提高的目標(biāo)。這是新時代新發(fā)展階段我國社會治理的科學(xué)指引，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央總攬全局做出的重要部署。黨的十九屆六中全會，審議通過了《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》，明確了在高質(zhì)量發(fā)展中推進(jìn)共同富裕，推進(jìn)了共建共治共享的社會治理制度，繼續(xù)深化“三力三治”模式，全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，為人民生活更加富裕。因此，網(wǎng)絡(luò)治理平臺的規(guī)范性制度建構(gòu)為社會治理現(xiàn)代化提供了可行性路徑。

（一）建構(gòu)管理制度

網(wǎng)絡(luò)平臺管理制度的建構(gòu)其實(shí)是法治與自治相結(jié)合的結(jié)果，符合剛?cè)嵯酀?jì)的治理模式。面對著自上而下的剛性法律制度缺失和老化現(xiàn)象，網(wǎng)絡(luò)平臺的管理制度建設(shè)是基層自治組織自下而上采取應(yīng)對機(jī)制的表現(xiàn)。其代表的是基層社會的活力和自治力，是社會發(fā)展的根本動力。這是基層法治的自發(fā)發(fā)展，是基層主體參與治理的法治思維活動的結(jié)晶。以微信為例，網(wǎng)絡(luò)平臺的基礎(chǔ)管理制度建構(gòu)，主要包含以下幾個方面：

第一，設(shè)立根本制度。社區(qū)微信群的根本制度是對微信群最根本內(nèi)容的規(guī)定，具體包括對微信群的性質(zhì)、地位、功能進(jìn)行定位，以及經(jīng)過群討論和表決后所形成決議的效力認(rèn)定等內(nèi)容。根本制度的設(shè)立應(yīng)當(dāng)與國家法律法規(guī)相一致，并結(jié)合本社區(qū)的特點(diǎn)，本著充分發(fā)揮社區(qū)居民自治權(quán)的目的，進(jìn)行制度性規(guī)定。

對此，筆者認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)治理平臺的性質(zhì)是社區(qū)居民參與治理的制度化路徑，是社區(qū)居民全體會議在網(wǎng)絡(luò)上的延伸。網(wǎng)絡(luò)治理平臺在一定意義上與社區(qū)居民全體會議或社區(qū)居民代表大會具有同等地位，其主要發(fā)揮社區(qū)居民民主參與社區(qū)治理及構(gòu)建共享社區(qū)服務(wù)機(jī)制的功能，所有經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)治理平臺嚴(yán)格程序討論表決后的決議，與社區(qū)居民全體會議或社區(qū)居民代表大會通過的決議具有同等的效力。

第二，設(shè)立基本制度。社區(qū)微信群的基本制度是對微信群基本問題的規(guī)定，主要包括微信群的建群制度、群成員管理制度、社區(qū)服務(wù)制度、社區(qū)事務(wù)討論及表決程序、社區(qū)內(nèi)部矛盾糾紛解決制度等。社區(qū)微信群基本制度直接關(guān)系到微信群的產(chǎn)生及有效運(yùn)轉(zhuǎn)，社區(qū)權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)立嚴(yán)格的基本制度。

對此，筆者認(rèn)為，社區(qū)權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在廣泛征求社區(qū)居民及相關(guān)政府機(jī)構(gòu)意見的前提下，先行草擬出社區(qū)微信群的建群制度辦法，由社區(qū)居委會提交社區(qū)居民全體會議或社區(qū)居民代表大會審議通過。然后，根據(jù)社區(qū)微信群建群制度辦法，組建由全體社區(qū)居民參與的社區(qū)微信大群。待社區(qū)微信大群組建完成后，由社區(qū)居委會提議組建社區(qū)微信群其他基本制度的起草小組。起草小組經(jīng)社區(qū)微信大群選舉產(chǎn)生后，由起草小組草擬其他社區(qū)微信群基本制度，后由起草小組提交社區(qū)微信大群審議通過。待所有社區(qū)微信群基本制度通過以后，社區(qū)組織或社區(qū)居民可根據(jù)具體需求，依據(jù)建群制度向相關(guān)主體提議建立各類職能性社區(qū)微信群，并依據(jù)相關(guān)微信群基本制度確定各類群成員、管理人員等內(nèi)容。

第三，設(shè)立其他制度。網(wǎng)絡(luò)治理平臺的其他制度主要是有關(guān)治理平臺的日常管理制度及具體問題的規(guī)定。其他制度的設(shè)立可以在平臺運(yùn)轉(zhuǎn)的過程中，根據(jù)社區(qū)治理的發(fā)展需求具體制定，在此不做贅述。

（二）建立多平臺聯(lián)動機(jī)制

網(wǎng)絡(luò)治理平臺并非僅有一個就能實(shí)現(xiàn)良善治理。以微信群為例，社區(qū)微信群既包括所有社區(qū)居民參加的公共大群，還包括根據(jù)社區(qū)微信群的功能定位所建立的各類職能群。因而，要想真正實(shí)現(xiàn)治理作用，就必須建立多群聯(lián)動機(jī)制。

筆者認(rèn)為，多群聯(lián)動機(jī)制既包括社區(qū)各個微信群之間的聯(lián)動，還包括社區(qū)微信群與社區(qū)外部之間的聯(lián)動。社區(qū)微信群之間的聯(lián)動指的是，處理好社區(qū)公共大群與職能群、微信群與社區(qū)內(nèi)其他治理平臺的銜接。從微信群的建立到微信群的管理都應(yīng)避免權(quán)責(zé)不一致、群功能重復(fù)等問題。社區(qū)微信群應(yīng)通過功能定位，做好群與群之間、群與非群之間的職能匹配。社區(qū)微信群與社區(qū)外部之間的聯(lián)動則是指，處理好社區(qū)居民與社區(qū)外部工作人員、社區(qū)微信群與介入社區(qū)治理或服務(wù)的其他社會資源的銜接。社區(qū)微信群與社區(qū)外部的聯(lián)動機(jī)制應(yīng)著力解決各類社會資源的合理配置，優(yōu)化社區(qū)治理與服務(wù)，實(shí)現(xiàn)各類資源在社區(qū)治理中的有效利用。一些地區(qū)在當(dāng)?shù)剡€有12345 熱線、數(shù)字化城市APP、城市管理網(wǎng)絡(luò)平臺，都可以成為居民表達(dá)民意、反應(yīng)訴求的重要平臺。這些平臺的牽頭部門不同，因此地方政府專門成立集成指揮中心，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。從流程來說，多部門聯(lián)動機(jī)制能夠更加高效地解決群眾急難愁盼問題，也方便了政府對各部門的統(tǒng)一考核。這些機(jī)制設(shè)立，提高了政府部門對百姓關(guān)心的社會事務(wù)的回應(yīng)能力。

（三）打造服務(wù)型機(jī)制

基層治理是國家治理的重要基石。中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，其中指出，要實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)+基層治理行動，提升基層治理數(shù)字化智能化水平，讓信息多跑路，讓群眾少跑腿，提高工作效率和服務(wù)水平。為此加強(qiáng)“一網(wǎng)通辦”的能力，因?yàn)榫珳?zhǔn)高效是基層社區(qū)網(wǎng)絡(luò)治理的生命線。而知屋漏者在宇下，知政失者在草野，優(yōu)化基層網(wǎng)絡(luò)社區(qū)治理更要打通“最后一公里”，用互聯(lián)網(wǎng)催生“一門式”“一站式”服務(wù)。加強(qiáng)政社分開、適老化改造、智慧小區(qū)，打通黨和政府與群眾的聯(lián)系，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、滿足感。只有設(shè)計基層治理最大的同心圓，才能讓黨的執(zhí)政基礎(chǔ)更加牢固，中國特色基層治理制度的優(yōu)勢充分展現(xiàn)。微信群，是架起社區(qū)和群眾的連心橋；微信公眾號，讓社區(qū)服務(wù)更加便捷；APP 軟件，為居民提供“一站式”綜合服務(wù)。

網(wǎng)絡(luò)化治理理論，作為一種新型的社會治理理論，為社區(qū)治理提供了一種有別于既往治理模式的新方案，使政府積極參與和多元主體共治的有機(jī)融合。網(wǎng)絡(luò)化治理在合作治理中實(shí)現(xiàn)了揚(yáng)棄，這種揚(yáng)棄體現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)化治理具有元治理的特征，它突出了政府在社會治理中發(fā)揮的關(guān)鍵性作用，同時也通過了自身的特殊機(jī)制避免了政府固有的官僚體系對社區(qū)的侵蝕。

四、結(jié)語

社區(qū)網(wǎng)絡(luò)治理平臺的建構(gòu)是一種新型社區(qū)治理模式的探索，是在智能社會背景下對治理體系現(xiàn)代化的一種補(bǔ)充與發(fā)展。雖然在具體的實(shí)行過程中，會出現(xiàn)各種各樣的問題，但由于該模式符合現(xiàn)代化發(fā)展的潮流和智能化數(shù)字治理的趨勢，是自下而上的選擇，因此具有實(shí)現(xiàn)的可能性。更有利于行政區(qū)劃設(shè)置，確保管理服務(wù)精準(zhǔn)，健全基層群眾自治能力，增強(qiáng)社區(qū)組織的動員能力，優(yōu)化社區(qū)服務(wù)格局，推進(jìn)基層法治化建設(shè)，也有利于全民的思想道德建設(shè)，確保符合法律法規(guī)的公序良俗的維護(hù)。

總而言之，伴隨著大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字社會的到來，城市治理任務(wù)更加突出。智慧城市建設(shè)成為推動新型城鎮(zhèn)化、全面建成小康社會的重要舉措。而社區(qū)作為城市的最基礎(chǔ)管理模塊，發(fā)揮著比以往更為重要的作用。因此，借助互聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)手段，通過網(wǎng)絡(luò)社區(qū)治理平臺的構(gòu)建，突破傳統(tǒng)社區(qū)治理的局限，發(fā)揮社區(qū)治理更為重要的作用，推動基層治理的現(xiàn)代化，意義甚大。