季婧雅，曹 欣，金 慧，趙苗苗，高月霞

南通大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院，江蘇 南通 226019

隨著經(jīng)濟全球化和城市化進程加快，新發(fā)傳染病等突發(fā)公共衛(wèi)生事件接踵而來，這對地方政府的治理能力和治理水平提出了挑戰(zhàn)。根據(jù)《中華人民共和國傳染病防治法突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生，造成或可能造成社會公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物中毒和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件，其主要特點是突發(fā)性、危害性、緊迫性和社會性。2019年底出現(xiàn)至今仍肆虐全球的新型冠狀病毒感染的肺炎（以下簡稱新冠肺炎）是近百年來人類遭遇的影響范圍最廣的全球性大流行病，是中華人民共和國成立以來發(fā)生最為嚴(yán)重的突發(fā)公共衛(wèi)生事件［1-2］，直接危害人民的生命安全和身心健康，對國際政治、經(jīng)濟、社會的穩(wěn)定發(fā)展帶來了強烈沖擊。

黨的十九屆四中全會明確提出“加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障的社會治理體制”的習(xí)近平新時代中國特色社會主義社會治理理念。此次疫情防控，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國建立了統(tǒng)一高效的指揮體系，地方各部門分級負(fù)責(zé)、積極應(yīng)對，構(gòu)建全民參與的嚴(yán)密防控體系，發(fā)揮科技支撐作用，全力救治患者，用三個月左右將新冠肺炎疫情基本控制，取得了良好的防治成效，充分彰顯了我國集中治理的制度優(yōu)勢。

一、問題提出

突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險識別和早期預(yù)警是防范和化解重大隱患的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在疫情防控中發(fā)揮關(guān)鍵作用。習(xí)近平總書記提出“要全面提高依法防控依法治理能力，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系”。近年來，協(xié)同治理被廣泛應(yīng)用于突發(fā)公共危機應(yīng)急管理。協(xié)同治理理論是由自然科學(xué)中的協(xié)同論和社會科學(xué)中的治理理論交叉融合逐漸形成的一種新興理論，對于社會系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展有著較強的解釋力［3］。德國科學(xué)家赫爾曼·哈肯于20世紀(jì)70年代提出了一項關(guān)于各子系統(tǒng)之間既相互影響又相互合作的科學(xué)——協(xié)同學(xué)。哈肯認(rèn)為，無論是在自然界還是人類社會，都存在有序（協(xié)同）或無序（混沌）的現(xiàn)象，并且會在一定條件下相互轉(zhuǎn)化［4］。基于“協(xié)同學(xué)”的思想，突發(fā)公共衛(wèi)生事件早期預(yù)警的協(xié)同治理強調(diào)政府、市場、社會組織、醫(yī)療機構(gòu)、疾控中心以及公眾等利益相關(guān)者，基于共同的治理目標(biāo)，通過主體間的有序合作，達到協(xié)同治理大于各主體單一治理效果相加之和，并逐漸形成系統(tǒng)穩(wěn)定的早期預(yù)警機制。

然而，回顧此次新冠肺炎疫情防控全過程，在疫情蔓延初期，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的早期預(yù)警機制未能及時啟動，疫情防控信息未能及時披露，地方政府的風(fēng)險意識不足導(dǎo)致的決策遲緩，在一定程度上造成早期疫情防控處于被動局面。因此，如何構(gòu)建更加有效的突發(fā)公共衛(wèi)生事件早期預(yù)警協(xié)同治理體系，準(zhǔn)確監(jiān)測、識別、預(yù)判并及時發(fā)出警報，是有效應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的首要問題。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件早期預(yù)警存在的問題

（一）危機預(yù)警法律制度存在沖突

我國危機管理法律法規(guī)呈明顯的滯后性，當(dāng)前的法律法規(guī)強調(diào)以事件的事后處置為中心，側(cè)重危機發(fā)生后的應(yīng)急和救治［5］。《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)信息報告管理工作規(guī)范（試行）》中規(guī)定了“發(fā)現(xiàn)不明原因的肺炎，3例群體性不明原因疾病應(yīng)按照突然公共衛(wèi)生事件進行報告?！痹撐募约夹g(shù)指導(dǎo)性的工作規(guī)范為主，缺少對突發(fā)事件征兆的信息識別過程、信息評價、預(yù)警的制度規(guī)范，也沒有規(guī)定啟動預(yù)警的主體職責(zé)、行政責(zé)任等。此外，啟動預(yù)警主體的法律規(guī)定存在沖突?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》把早期識別、研判和公布、預(yù)警程序、應(yīng)急措施規(guī)定等權(quán)力賦予縣級以上的地方人民政府，而《傳染病防治法》將這些權(quán)力賦予省級和中央人民政府或其主管機構(gòu)［6］，這一矛盾致使政府和相關(guān)部門權(quán)責(zé)不清、相互推諉，難以有效應(yīng)對此次新冠肺炎疫情的防控。

（二）早期風(fēng)險防范意識和風(fēng)險評估能力不強

應(yīng)對危機最好的方法是在危機爆發(fā)之前發(fā)現(xiàn)危機征兆，及時消除隱患。此次新冠肺炎疫情防控工作中，專業(yè)人員隊伍相對缺乏，以及政府缺少對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的經(jīng)常性教育和應(yīng)急演練，導(dǎo)致地方領(lǐng)導(dǎo)的突發(fā)風(fēng)險防范意識不強，危機應(yīng)對能力薄弱。據(jù)國家衛(wèi)健委官網(wǎng)2018年統(tǒng)計，在中國各省衛(wèi)健委主任和副主任相關(guān)專業(yè)背景的119個調(diào)研數(shù)據(jù)中，醫(yī)學(xué)相關(guān)專業(yè)占比僅接近40%；而作為本次疫情中心的湖北省，其下屬的16個地級市的衛(wèi)健委主任，僅4人具有相關(guān)專業(yè)醫(yī)學(xué)背景。此外，從2020年1月5日武漢市衛(wèi)健委發(fā)布關(guān)于不明原因的病毒性肺炎情況通報可以看出，地方政府領(lǐng)導(dǎo)對報告的59 例不明原因的病毒性肺炎的危害后果認(rèn)識不足，憂患意識不強。專業(yè)知識不足帶來的風(fēng)險防范意識不強，進一步加劇了風(fēng)險評估能力的薄弱，造成了嚴(yán)重的疫情暴發(fā)和流行。此外，2020年1月13日，泰國報告1例來自武漢的新冠肺炎確診病例，在疫情已經(jīng)出現(xiàn)跨境傳播趨勢情況下，湖北省地方政府仍未發(fā)布疫情預(yù)警信息，依舊等待著國家疾控中心的研判建議。應(yīng)對疫情的處置遲緩，反映了地方政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控中的危機意識、評估能力和應(yīng)急決策管理方面存在薄弱環(huán)節(jié)。

（三）早期風(fēng)險識別和研判聯(lián)動機制滯后

政府部門缺少與臨床專家、公共衛(wèi)生學(xué)家等醫(yī)療衛(wèi)生專業(yè)群體的溝通交流［7］，缺少與社會組織、互聯(lián)網(wǎng)、媒體等聯(lián)動［8］，降低了疫情早期發(fā)現(xiàn)和評估的能力。此次疫情防控早期，臨床專家對疾病傳染性的風(fēng)險判斷，未能得到地方政府部門應(yīng)有的重視。對任何疾病，無論病原體確定與否，臨床醫(yī)生是疾病傳染性的最先判斷者。臨床醫(yī)生具有扎實的醫(yī)學(xué)基礎(chǔ)知識和過硬的專業(yè)能力，能夠在第一時間對疫情的發(fā)生做出反應(yīng)［9］，但臨床專家的作用并未有效發(fā)揮。此外，由于政府信息發(fā)布的滯后和不透明，非官方渠道成為公眾發(fā)布和獲取疫情信息的途徑。在疫情早期，大量公眾由于對疫情信息的“饑渴”而在網(wǎng)絡(luò)上搜索疫情相關(guān)信息。人民網(wǎng)2020年2月12日在“疫情啟示錄：大數(shù)據(jù)在疫情防控中作用”一文報道稱，2019年12月31日搜索“武漢出現(xiàn)不明原因肺炎”的話題登上微博熱搜榜，搜索量超過350 萬次，但隨后該消息被辟謠并淹沒在沉默聲中。社會媒體在疫情早期發(fā)布的信息動態(tài)沒有引起政府部門的重視，錯過了疫情預(yù)警的窗口期。

（四）缺乏多部門協(xié)同的信息共享機制

公共危機信息和情報是公共危機預(yù)警機制運行的基礎(chǔ)，全面、及時、準(zhǔn)確的公共危機信息是做出預(yù)測和發(fā)出警報的依據(jù)。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有不確定性、突發(fā)性和嚴(yán)重危害性等特點，單一的官方監(jiān)測渠道往往不能及時準(zhǔn)確地監(jiān)測到危機信號［10］。盡管在2003年嚴(yán)重急性呼吸綜合征（SARS）后，我國建立了強大的傳染病監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，但尚未建立多個部門間的信息共享機制，故基于大數(shù)據(jù)等的風(fēng)險技術(shù)預(yù)警未能發(fā)揮有效作用。此外，有研究表明，在專家群體之間迅速共享信息和監(jiān)測數(shù)據(jù)可以快速識別和鎖定風(fēng)險源［11］。然而，在疫情發(fā)生早期，不同醫(yī)療機構(gòu)的不明原因肺炎患者的臨床特征信息未能在醫(yī)療系統(tǒng)內(nèi)共享，未能組織疾控部門和專家快速科學(xué)地判斷病例之間“傳染源—傳染途徑”關(guān)聯(lián)，未能及時發(fā)現(xiàn)患者間聚集性發(fā)病的關(guān)聯(lián)。因此，如何建立多部門協(xié)同的信息共享機制，使其在早期預(yù)警中發(fā)揮最大效能，是有效應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的關(guān)鍵。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件早期預(yù)警的協(xié)同治理路徑

（一）完善突發(fā)事件風(fēng)險預(yù)警的法律制度，實現(xiàn)規(guī)范制度協(xié)同

國家應(yīng)加強突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警應(yīng)急法律制度的修訂，明確突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警主體及相關(guān)職責(zé)，完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急預(yù)案，提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件的依法治理能力和法律保障。政府相關(guān)部門應(yīng)盡快修訂突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警的相關(guān)法律法規(guī)。首先，在制度層面明確早期預(yù)警啟動主體，激發(fā)多元主體參與早期風(fēng)險識別和信息報告，依法規(guī)范和公布突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息。第二，加強突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)案制度的規(guī)范，科學(xué)劃分突發(fā)公共衛(wèi)生事件類別，制定有針對性、可執(zhí)行的分級預(yù)案，明確突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理的對象和范圍，明確中央政府、省級、地市級政府的工作職責(zé)和法律責(zé)任。第三，應(yīng)急預(yù)案中嚴(yán)格規(guī)范早期預(yù)警的組織架構(gòu)、部門人員的職責(zé)權(quán)限、各部門之間的關(guān)系，確保各部門相互協(xié)調(diào)和監(jiān)督，保證早期預(yù)警工作有章可循，實現(xiàn)多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動。此外，應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件前的物資儲備工作、應(yīng)急教育培訓(xùn)等事項做出必要規(guī)定，確保早期預(yù)警工作順利開展。

（二）整合跨部門職能，建立專門協(xié)調(diào)機構(gòu)和專家智庫

構(gòu)建科學(xué)完善的早期預(yù)警機制應(yīng)堅持政府主導(dǎo)作用，同時鼓勵非政府組織、媒體、高校、社會公眾等廣泛參與。及時有效的溝通協(xié)調(diào)是有效應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的前提，建立專業(yè)化、常態(tài)化的預(yù)警管理協(xié)調(diào)機構(gòu)是早期預(yù)警的組織保障。在危機信號探測、危險因素探查和預(yù)防突發(fā)公共衛(wèi)生事件的早期階段，亟須成立專門的預(yù)警協(xié)調(diào)機構(gòu)，負(fù)責(zé)早期危機預(yù)警和處置的重任，并把危機預(yù)警納入國家、地區(qū)、城市的日常管理體系中。成立全國和地方的突發(fā)風(fēng)險研判專家智庫，邀請流行病學(xué)、病毒學(xué)、臨床醫(yī)學(xué)、公共治理等多學(xué)科專家，定期針對開展突發(fā)事件的研判工作，為政府提供預(yù)警決策參考的意見。突發(fā)事件預(yù)警協(xié)調(diào)機構(gòu)要制定預(yù)警的工作計劃，確定組織機構(gòu)和人員分工，建立對外對內(nèi)的溝通交流機制和信息共享機制，同時建立與社會媒體、救災(zāi)減災(zāi)管理部門、高等院校、專家協(xié)會組織等機構(gòu)建立溝通交流機制，第一時間獲取危機征兆的信息，迅速制定和調(diào)整應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急規(guī)劃，做好應(yīng)急指揮工作。

（三）加強互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)智能技術(shù)應(yīng)用，實現(xiàn)信息化協(xié)同預(yù)警

多渠道相輔相成的危機信息收集方法不僅能夠保證預(yù)警信息的完整和準(zhǔn)確，為危機預(yù)警和決策管理提供可靠的依據(jù)，而且有助于研究突發(fā)事件的發(fā)生規(guī)律［12］。首先，衛(wèi)生部門可以通過電子病歷系統(tǒng)分析全國出現(xiàn)相同或相似癥狀患者的信息，預(yù)測傳染病的暴發(fā)，提前快速響應(yīng)［13］。其次，疾病監(jiān)測信息系統(tǒng)在人工智能、大數(shù)據(jù)、5G 等信息技術(shù)的支持下，可以通過谷歌、百度等搜索引擎跟蹤查詢“發(fā)燒”“咳嗽藥”“呼吸困難”等關(guān)鍵詞的頻率，自動識別疾病危險因素。第三，應(yīng)用Delphi專家咨詢法，建立高效可行的監(jiān)測評估指標(biāo)［14］，在網(wǎng)絡(luò)平臺建立信息監(jiān)測哨點，發(fā)現(xiàn)相關(guān)信息便可進行風(fēng)險追溯和排查，有助于提高風(fēng)險早期預(yù)警效果。第四，預(yù)警信息的收集和共享，需要醫(yī)療機構(gòu)、衛(wèi)生部門、社會公眾和監(jiān)管部門等多元主體的共同參與，應(yīng)構(gòu)建覆蓋全面、協(xié)同共享的全社會信息網(wǎng)絡(luò)，在各主體之間建立程序化、制度化的全社會信息交流機制［15］。

（四）建立預(yù)警屬地聯(lián)責(zé)制，協(xié)同創(chuàng)新預(yù)警工作激勵機制

建立省—市—縣（區(qū)）三級政府的屬地聯(lián)責(zé)制，地方各級政府共同構(gòu)建起“自上而下逐級兜底”與“自下而上逐級依附”并存的治理共同體，促進各級政府風(fēng)險預(yù)警的責(zé)任傳遞和決策溝通更具協(xié)同性。另外，各級政府應(yīng)將突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警職能納入政府的績效考核目標(biāo)，加強考核過程的評估。

為進一步強化主體責(zé)任制，應(yīng)建立積極有效的激勵機制，以激勵地方在疫情防控中履職擔(dān)當(dāng)。一方面，要運用精神激勵、工作激勵、組織激勵等方式，構(gòu)建常態(tài)化、全鏈條、全周期的激勵體系［16］，對勇于擔(dān)當(dāng)、有突出貢獻的人員給予表彰和獎勵，并在晉升中給予優(yōu)先政策。另一方面，應(yīng)制定容錯糾錯決策制度，建立激勵地方干部敢擔(dān)當(dāng)、敢作為的保障機制；建立和健全危機預(yù)警的行政問責(zé)機制，遵循“誰參與、誰決策、誰負(fù)責(zé)”的原則，做到問責(zé)程序化、規(guī)范化、制度化，以加強地方對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理工作的重視，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理贏得主動性。

（五）普及全民應(yīng)急教育體系，提升突發(fā)風(fēng)險識別能力

加強全社會突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急教育，根據(jù)不同的主體開展有針對性的培訓(xùn)，提升風(fēng)險防范知識、提高風(fēng)險認(rèn)知能力。首先，政府、醫(yī)療機構(gòu)等相關(guān)部門應(yīng)定期開展突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險防范的應(yīng)急演練，提高地方領(lǐng)導(dǎo)和專業(yè)人員的風(fēng)險防范意識和風(fēng)險識別能力。其次，學(xué)校應(yīng)重視應(yīng)急防范教育，通過班會、板報、宣傳欄、廣播等多樣化的方式普及公共安全、應(yīng)急管理等［17］，提升青少年自我保護的意識及風(fēng)險感知的能力。第三，微博、微信公眾號、抖音等網(wǎng)絡(luò)平臺可以通過動畫、采訪、娛樂劇情等短視頻的敘述方式［18］，將晦澀難懂的專業(yè)知識用通俗易懂的科普內(nèi)容呈現(xiàn)給大眾，迎合網(wǎng)民趣味化、碎片化的閱讀習(xí)慣，提高個人的風(fēng)險識別和疫情防護能力。第四，社區(qū)居委會、志愿者等社會組織應(yīng)向居民廣泛宣傳和普及突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險防范知識和技能，特別是老年人和低學(xué)歷群體，定期組織應(yīng)急教育知識講座和技能培訓(xùn)，增加公眾的應(yīng)急知識儲備。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的早期預(yù)警，需要政府、社會組織、媒體、醫(yī)療機構(gòu)、科研機構(gòu)及公民個人等多元主體的協(xié)同參與，從制度層面明確規(guī)范多元主體在疫情預(yù)警方面的權(quán)責(zé)和問責(zé)，整合運用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)、傳染病網(wǎng)絡(luò)直報數(shù)據(jù)、癥狀監(jiān)測等智能化數(shù)據(jù)庫平臺，提高基層組織和公眾的風(fēng)險感知能力和知識，理順突發(fā)事件早期風(fēng)險識別和風(fēng)險研判的具體工作機制，從而提高多元主體突發(fā)事件早期預(yù)警的協(xié)同治理。