蔣 豐，田 侃

南京中醫(yī)藥大學(xué)衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江蘇 南京 210023

現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》（以下簡(jiǎn)稱《傳染病防治法》）于2013年6月29日修訂并實(shí)施，該法對(duì)我國(guó)的傳染病預(yù)警做了相關(guān)制度性規(guī)定。但是在本次新型冠狀病毒肺炎（簡(jiǎn)稱“新冠肺炎”）疫情中，我國(guó)的傳染病預(yù)警仍然存在一些制度性障礙，因此，有必要在《傳染病防治法》視角下探討我國(guó)現(xiàn)行的傳染病預(yù)警制度。

一、《傳染病防治法》中關(guān)于預(yù)警制度的規(guī)定

《傳染病防治法》第19 條規(guī)定，“國(guó)家建立傳染病預(yù)警制度。國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)傳染病發(fā)生、流行趨勢(shì)的預(yù)測(cè)，及時(shí)發(fā)出傳染病預(yù)警，根據(jù)情況予以公布?！钡?0 條規(guī)定：“地方人民政府和疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)接到國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府發(fā)出的傳染病預(yù)警后，應(yīng)當(dāng)按照傳染病預(yù)防、控制預(yù)案，采取相應(yīng)的預(yù)防、控制措施?！庇纱丝芍?，新冠肺炎疫情預(yù)警權(quán)僅限于國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門及被授權(quán)的省級(jí)政府。

二、國(guó)外傳染病預(yù)警制度的比較分析

（一）美國(guó)

目前，美國(guó)頒布了《全國(guó)緊急狀態(tài)法》《公共衛(wèi)生服務(wù)法》《州衛(wèi)生應(yīng)急授權(quán)法示范》等法律應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生緊急事件［1］。根據(jù)緊急情況等級(jí)的不同，美國(guó)公共衛(wèi)生緊急事件分為2 個(gè)等級(jí)，一是州政府宣布的緊急狀態(tài)，二是總統(tǒng)宣布的緊急狀態(tài)，不同等級(jí)所動(dòng)用的反應(yīng)、救助、恢復(fù)等資源不同［2］。美國(guó)公共衛(wèi)生預(yù)警擁有三級(jí)預(yù)警系統(tǒng)，包括聯(lián)邦疾病控制與預(yù)防系統(tǒng)、州醫(yī)院預(yù)警準(zhǔn)備系統(tǒng)和地方城市醫(yī)療系統(tǒng)三大系統(tǒng)［1］。聯(lián)邦疾病控制與預(yù)防系統(tǒng)在整個(gè)公共衛(wèi)生緊急事件中處于核心地位，其主要職責(zé)是策劃疾病控制和預(yù)防方案、公共衛(wèi)生緊急事件監(jiān)測(cè)和預(yù)警以及培養(yǎng)公共衛(wèi)生管理者和工作人員。州醫(yī)院預(yù)警準(zhǔn)備系統(tǒng)共同服務(wù)于美國(guó)衛(wèi)生福利部，主要通過提高醫(yī)院、社區(qū)門診中心和其他衛(wèi)生保健部門的協(xié)調(diào)能力，來提升公共衛(wèi)生危機(jī)預(yù)警的能力。地方城市醫(yī)療系統(tǒng)是地方政府應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生緊急事件的運(yùn)作系統(tǒng)，該系統(tǒng)把本地跟公共衛(wèi)生管理有關(guān)的所有部門聯(lián)合起來，團(tuán)結(jié)協(xié)作，確保本地區(qū)能在48小時(shí)內(nèi)有效預(yù)防和應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生緊急事件［1］。

（二）英國(guó)

英國(guó)政府于20世紀(jì)80年代制定了《國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)法》并以此為綱制定了《應(yīng)急準(zhǔn)備》和《應(yīng)急處置和恢復(fù)》等指導(dǎo)文件，規(guī)定了公共衛(wèi)生緊急事件的預(yù)警制度［3］。英國(guó)主要依靠中央和地方預(yù)警網(wǎng)絡(luò)對(duì)公共衛(wèi)生緊急事件進(jìn)行預(yù)警。中央機(jī)構(gòu)包括衛(wèi)生部等政府職能部門和全國(guó)性專業(yè)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)疫情的分析研究、對(duì)策謀劃、協(xié)調(diào)配合等。地方公共衛(wèi)生部門包括傳染病防控中心、國(guó)民健康服務(wù)系統(tǒng)下屬醫(yī)院、社區(qū)醫(yī)院等都是疫情預(yù)警防控網(wǎng)的基本組成部分。根據(jù)國(guó)民健康服務(wù)系統(tǒng)的公共衛(wèi)生預(yù)警計(jì)劃，英國(guó)將更多的公共衛(wèi)生預(yù)警職能轉(zhuǎn)到基本醫(yī)療委托機(jī)構(gòu)，計(jì)劃包括基本醫(yī)療委托機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生局、健康與社會(huì)保健理事會(huì)和衛(wèi)生部門醫(yī)藥官員、執(zhí)行官員等，構(gòu)建了更為完善的公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)［4］。

（三）日本

日本政府于1998年制定了新的《感染癥預(yù)防法》并以此為依據(jù)對(duì)傳染病預(yù)警、防控做了相關(guān)規(guī)定［5］。在中央政府層面，日本厚生勞動(dòng)省建立了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理專業(yè)體系，這個(gè)體系包括厚生勞動(dòng)省、派駐地區(qū)分局、檢疫所、國(guó)立研究所、國(guó)立醫(yī)院、國(guó)立大學(xué)醫(yī)學(xué)系等，這些機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成了日本獨(dú)立的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理系統(tǒng)［6］。地方的國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)由中央直接指定，專門委派職員在此任職，并對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé)。地方管理系統(tǒng)由都道府縣衛(wèi)生健康局、衛(wèi)生試驗(yàn)所、縣立醫(yī)院、保健中心、保健所和市村町組成。國(guó)家系統(tǒng)和地方系統(tǒng)各自開展各自的行政業(yè)務(wù)，各司其職的同時(shí)還進(jìn)行縱向的行業(yè)系統(tǒng)管理，以及分地區(qū)管理，這些管理分別獨(dú)立完成又相互連接，最終構(gòu)成的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)便是一個(gè)范圍廣大的全國(guó)性管理網(wǎng)絡(luò)［3］。

（四）國(guó)外預(yù)警制度的比較分析

目前國(guó)外傳染病預(yù)警制度主要有以下特點(diǎn)：①實(shí)行突發(fā)公共衛(wèi)生事件分級(jí)預(yù)警管理。美國(guó)根據(jù)緊急情況的不同等級(jí)從聯(lián)邦政府至州政府將預(yù)警系統(tǒng)分為三級(jí)預(yù)警系統(tǒng)，英國(guó)依靠中央和地方龐大的國(guó)民健康服務(wù)系統(tǒng)構(gòu)建疫情預(yù)警防控網(wǎng)絡(luò)，日本依賴國(guó)立醫(yī)療機(jī)構(gòu)逐級(jí)建立垂直且獨(dú)立的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系。②基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)承擔(dān)預(yù)警重任。美國(guó)的地方城市醫(yī)療系統(tǒng)能夠在48 小時(shí)內(nèi)協(xié)調(diào)本地區(qū)內(nèi)公共衛(wèi)生部門應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，英國(guó)地方預(yù)警網(wǎng)絡(luò)由基層醫(yī)療委托機(jī)構(gòu)組成，充分發(fā)揮了基層醫(yī)院、社區(qū)醫(yī)院的預(yù)警服務(wù)功能，日本地方預(yù)警系統(tǒng)深入都道府縣衛(wèi)生健康局、縣立醫(yī)院、保健所和市村町等，突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警職能覆蓋基層。③重視相關(guān)部門協(xié)調(diào)合作。美國(guó)三級(jí)預(yù)警系統(tǒng)涵蓋了從聯(lián)邦至州政府的醫(yī)院、社區(qū)門診中心和其他衛(wèi)生保健部門等，英國(guó)國(guó)民健康服務(wù)系統(tǒng)覆蓋衛(wèi)生局、健康與社會(huì)保健理事會(huì)和基本醫(yī)療委托機(jī)構(gòu)等，日本中央管理體系包括厚生勞動(dòng)省、派駐地區(qū)分局、檢疫所等，地方管理體系包括衛(wèi)生試驗(yàn)所、縣立醫(yī)院、保健中心等。

三、《傳染病防治法》中預(yù)警制度存在的問題

（一）偏于僵硬的垂直管理

根據(jù)《傳染病防治法》第19 條與第20 條，我國(guó)傳染病預(yù)警制度遵循“逐級(jí)上報(bào)，授權(quán)發(fā)布”原則。在新冠肺炎疫情中，8 位臨床一線醫(yī)生最早發(fā)現(xiàn)疫情，是新冠肺炎的“吹哨人”，雖然這些醫(yī)生第一時(shí)間通過微博、朋友圈等社交媒體平臺(tái)曝光相關(guān)信息，但是由于我國(guó)疫情預(yù)警遵循自上而下的垂直管理制度，行政體系對(duì)上報(bào)流程、內(nèi)容都有詳細(xì)的規(guī)定，個(gè)人會(huì)因“在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布不實(shí)言論”而被公安機(jī)關(guān)給予警示和訓(xùn)誡。直至1月26日國(guó)務(wù)院召開常務(wù)會(huì)議，確定新冠肺炎為乙類傳染病，按照甲類傳染病管理并要求屬地負(fù)責(zé)，各級(jí)地方人民政府才被授權(quán)發(fā)布相關(guān)疫情預(yù)警信息。在法律父愛主義模式下，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門及省級(jí)人民政府被授予預(yù)警信息發(fā)布權(quán)無可厚非。但是無論基于法律父愛主義的考量，還是對(duì)適當(dāng)醫(yī)療父愛主義的尊重與保全，醫(yī)務(wù)人員作為較早接觸疫情的人群以及防控疫情的主力軍，應(yīng)當(dāng)具有疫情預(yù)警的發(fā)聲權(quán)力，這不僅是法律父愛主義的體現(xiàn)，也是醫(yī)療父愛主義在法律父愛主義中獲得尊重的一種體現(xiàn)［7］。雖然我國(guó)政府在處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)擁有較高的行政效率，但是由于疫情預(yù)警垂直管理下客觀的行政流程，錯(cuò)過了疫情預(yù)警的最佳時(shí)機(jī)。

（二）預(yù)警信息公布不夠及時(shí)

當(dāng)新傳染病暴發(fā)、流行情況和危害程度尚不明確時(shí)，疾病類型的確定將難以啟動(dòng)［8］。隨著對(duì)新冠肺炎疫情的進(jìn)一步了解，國(guó)家衛(wèi)健委1 號(hào)公告將新冠肺炎納入乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施。我國(guó)甲類傳染病的報(bào)告時(shí)限是2 小時(shí)，乙類和丙類傳染病的報(bào)告時(shí)限是24小時(shí)。因此行政體系內(nèi)部對(duì)新冠肺炎預(yù)警信息上報(bào)較為及時(shí)，但是如何將行政體系內(nèi)的預(yù)警信息及時(shí)公布是目前面臨的問題。《傳染病防治法》第38 條規(guī)定，公布傳染病疫情信息應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確。再結(jié)合我國(guó)“逐級(jí)上報(bào)，授權(quán)發(fā)布”的預(yù)警制度，發(fā)現(xiàn)我國(guó)的傳染病預(yù)警制度更加注重疫情信息公布的準(zhǔn)確性，預(yù)警信息公布的及時(shí)性體現(xiàn)不足，而及時(shí)性正是預(yù)警信息的價(jià)值所在。新型冠狀病毒是人類歷史上從未遇到過的新型病毒，科研人員需要對(duì)疾病發(fā)生的原因、癥狀、趨勢(shì)等進(jìn)行大量的研究，無法在第一時(shí)間獲取準(zhǔn)確信息，因此對(duì)新型冠狀病毒的認(rèn)識(shí)是一個(gè)逐漸明朗的過程，真正掌握疫情信息需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，過分追求信息的準(zhǔn)確性會(huì)錯(cuò)失預(yù)警的時(shí)效性。在疫情流行的早期，更應(yīng)該注重預(yù)警信息公布的及時(shí)性，提前對(duì)公眾敲響警鐘，讓公眾采取必要的防護(hù)措施，而不是等到全部掌握信息后再發(fā)布。事實(shí)證明，新冠肺炎疫情發(fā)展早期具有不確定性，這注定了預(yù)警信息的準(zhǔn)確性與及時(shí)性不可兼得，此時(shí)應(yīng)該將及時(shí)性置于準(zhǔn)確性之前，寧愿花費(fèi)更多的精力做好早期預(yù)警與防控，等待臨床研究的深入，再根據(jù)病毒的特點(diǎn)進(jìn)一步發(fā)布信息針對(duì)性防控。

（三）缺乏信息共享與反饋機(jī)制

信息共享指的是傳染病預(yù)警信息不應(yīng)只停留于衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)部，而是應(yīng)該與不同層次、不同部門交流與共用。信息反饋分為縱向和橫向兩個(gè)方向，縱向指向上反饋給衛(wèi)生行政部門，向下反饋給下級(jí)疫情監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，橫向指反饋給與疫情有關(guān)的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、科研單位以及社會(huì)公眾［2］?！吨腥A人民共和國(guó)政府信息公開條例》規(guī)定突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)警信息及應(yīng)對(duì)情況等屬于信息公開內(nèi)容。目前《傳染病防治法》僅規(guī)定了預(yù)警信息的逐級(jí)上報(bào)，但是卻忽視了信息共享與反饋機(jī)制的建設(shè)。究其原因，主觀認(rèn)識(shí)上，我國(guó)公民的公共衛(wèi)生預(yù)警意識(shí)較為淡薄，對(duì)預(yù)警管理的運(yùn)行模式、組織結(jié)構(gòu)、管控觀念、指揮協(xié)調(diào)等方面還缺乏系統(tǒng)性、全局性的認(rèn)識(shí)［9］；客觀條件上，我國(guó)擁有三大傳染病監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，即全國(guó)疫情報(bào)告系統(tǒng)、全國(guó)疾病監(jiān)測(cè)點(diǎn)系統(tǒng)和單病種監(jiān)測(cè)系統(tǒng)［2］，由于未形成統(tǒng)一的傳染病預(yù)警監(jiān)測(cè)平臺(tái)，因此我國(guó)的傳染病監(jiān)測(cè)系統(tǒng)看似完備，實(shí)則存在多頭管理、各自為政、反饋緩慢的問題。因此《傳染病防治法》應(yīng)納入預(yù)警信息共享與反饋機(jī)制，使所有與傳染病預(yù)警、防控有關(guān)的單位和個(gè)人都能及時(shí)獲得信息，以便能對(duì)疫情迅速做出反應(yīng)，明確工作重點(diǎn)和研究方向。

（四）與其他法律規(guī)定存在沖突

根據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）第43 條，當(dāng)公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時(shí)，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有權(quán)發(fā)布相應(yīng)級(jí)別的警報(bào)，決定并宣布其行政區(qū)域進(jìn)入預(yù)警期。在不同的法律中，發(fā)布疫情信息的主體存在差異?！秱魅静》乐畏ā放c《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》同屬全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律，因此此種法律沖突屬于同位階規(guī)則沖突。根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）第92條，應(yīng)適用“特別法優(yōu)于一般法”或“新法優(yōu)于舊法”原則解決。

“特別法優(yōu)于一般法”原則的法理基礎(chǔ)在于“聯(lián)系最密切”，在此基礎(chǔ)下法律沖突的解決過程就是要在相沖突的規(guī)范間尋找到與實(shí)現(xiàn)特定立法目的具有最密切聯(lián)系的規(guī)范，一旦找到這樣的規(guī)范，自然就可以涵攝性地推導(dǎo)出結(jié)果，并建立起立法目的與法律沖突解決結(jié)果之間的合理關(guān)聯(lián)［10］。特別法與一般法之間的主要差別在于其效力范圍，特別法是在考慮具體社會(huì)關(guān)系的特殊需要的前提下制定的，更符合它所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的特點(diǎn)，所以具有優(yōu)先適用的效力，因此以效力理論作為出發(fā)點(diǎn)解釋該原則最為常見。從引發(fā)爭(zhēng)議的事項(xiàng)及其性質(zhì)來看，新冠肺炎疫情是重大傳染病疫情，屬于“突發(fā)事件”，更屬于“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”［11］，因此《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》與之聯(lián)系最密切，疫情預(yù)警發(fā)布主體應(yīng)適用《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中規(guī)定的“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府”。

當(dāng)先后不同時(shí)間所制定的法律規(guī)范產(chǎn)生競(jìng)合時(shí)，適用“新法優(yōu)于舊法”原則，該原則在法理上涉及到通過、公布和施行（生效）的不同時(shí)間點(diǎn)。按照《立法法》第57 條、第58 條、第59 條、第61 條的規(guī)定，法律在制定、修改獲得通過之后必須進(jìn)行公布施行，因此從客觀時(shí)間點(diǎn)上即可判定新舊法律?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》由第十屆全國(guó)人大常委會(huì)于2007年8月30日通過，自2007年11月1日起施行且目前尚未進(jìn)行過修訂。《傳染病防治法》于1989年2月21日通過，現(xiàn)行的《傳染病防治法》于2013年6月29日第二次修訂，當(dāng)日公布并自公布之日起施行?！秱魅静》乐畏ā废噍^于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》屬于新法，疫情預(yù)警發(fā)布主體應(yīng)適用《傳染病防治法》中規(guī)定的“國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府”。

由此可見，這兩部法律之間的相關(guān)規(guī)定屬于新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定之間的沖突，根據(jù)《立法法》第94 條規(guī)定，法律之間對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決?！秱魅静》乐畏ā放c《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》關(guān)于疫情發(fā)布主體的沖突不利于我國(guó)法制的統(tǒng)一，法律權(quán)威性的樹立，甚至?xí)沟靡咔槌跗陬A(yù)警難以形成協(xié)調(diào)一致的行為規(guī)范，消解了法律指引、預(yù)測(cè)、強(qiáng)制等功能。

四、完善預(yù)警制度的建議

（一）適當(dāng)放開預(yù)警權(quán)限，提高預(yù)警靈敏度

根據(jù)《傳染病防治法》現(xiàn)有規(guī)定，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門及省級(jí)政府擁有疫情預(yù)警發(fā)布權(quán)。疫情預(yù)警垂直管理雖有利于統(tǒng)一指揮，但是靈敏度偏低，疫情預(yù)警的及時(shí)性不足。因此，《傳染病防治法》中關(guān)于預(yù)警信息發(fā)布主體的規(guī)定仍需斟酌，而《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》則提供了一個(gè)很好的思路：縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有權(quán)發(fā)布其行政區(qū)域相應(yīng)級(jí)別的警報(bào)，決定并宣布進(jìn)入預(yù)警期。早在2004年，我國(guó)便實(shí)現(xiàn)了傳染病個(gè)案網(wǎng)絡(luò)直報(bào)，2008年全國(guó)各地均建立了傳染病自動(dòng)預(yù)警（時(shí)間／時(shí)空模型）系統(tǒng)［12］，因此建議《傳染病防治法》參考《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，構(gòu)筑三級(jí)預(yù)警制度，形成一套中央政府主導(dǎo)，各地區(qū)進(jìn)行屬地管理并向中央負(fù)責(zé)的模式?？h級(jí)地方人民政府直接預(yù)警，在縣級(jí)行政范圍內(nèi)，若發(fā)現(xiàn)一個(gè)村、居民區(qū)、機(jī)關(guān)、學(xué)校內(nèi)發(fā)生烈性傳染病均應(yīng)直接進(jìn)行預(yù)警并上報(bào)市級(jí)人民政府；市級(jí)人民政府定量預(yù)警，采用預(yù)測(cè)模型對(duì)確診病例、疑似病例、密切接觸者等進(jìn)行定量預(yù)警并上報(bào)省級(jí)人民政府及國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門；省級(jí)人民政府及國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門定性預(yù)警，采用綜合預(yù)測(cè)法對(duì)傳染病的蔓延趨勢(shì)和傳播強(qiáng)度定性預(yù)警，明確是流行還是散發(fā)，同時(shí)召集權(quán)威專家對(duì)疾病的長(zhǎng)期流行趨勢(shì)進(jìn)行預(yù)警。適當(dāng)放開疫情預(yù)警權(quán)限，構(gòu)筑三級(jí)預(yù)警制度不僅可以提高預(yù)警靈敏度，而且也解決了兩部法律關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息發(fā)布主體規(guī)定不一的法律沖突。除此之外，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮醫(yī)師協(xié)會(huì)、基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的作用，鼓勵(lì)社會(huì)第三方組織和民眾積極參與到傳染病預(yù)警管理中來，建立基層信息相互通報(bào)機(jī)制，形成政府廣域合作的傳染病預(yù)警體系。

（二）明確預(yù)警報(bào)告情形，及時(shí)公布預(yù)警信息

《傳染病防治法》第19 條規(guī)定國(guó)家建立傳染病預(yù)警制度并根據(jù)情況予以公布預(yù)警信息?！案鶕?jù)情況”四字沒有明確傳染病規(guī)定報(bào)告的情形，導(dǎo)致語焉不詳。參照《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，該法第43條規(guī)定了預(yù)警信息的上報(bào)情形是“公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大”。因此，《傳染病防治法》有必要對(duì)預(yù)警情形加以明確：一般疫情（Ⅳ級(jí)預(yù)警），縣級(jí)行政區(qū)域出現(xiàn)確診病例或疑似病例并對(duì)其他縣級(jí)行政區(qū)域造成輸入性威脅時(shí)，啟動(dòng)Ⅳ級(jí)預(yù)警；較大疫情（Ⅲ級(jí)預(yù)警），市級(jí)行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生小規(guī)模單點(diǎn)聚集性確診病例、臨床確診病例或輸入性病例時(shí)，啟動(dòng)Ⅲ級(jí)預(yù)警；重大疫情（Ⅱ級(jí)預(yù)警）省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)多市發(fā)生單點(diǎn)或多點(diǎn)聚集性確診病例時(shí)，啟動(dòng)Ⅱ級(jí)預(yù)警；特別重大疫情（Ⅰ級(jí)預(yù)警），多個(gè)省級(jí)行政區(qū)域出現(xiàn)暴發(fā)性確診病例并且確診病例和疑似病例超出現(xiàn)有醫(yī)療資源收治能力，需要國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門統(tǒng)一調(diào)配衛(wèi)生資源予以支援時(shí)，啟動(dòng)Ⅰ級(jí)預(yù)警。與此同時(shí)，各級(jí)人民政府衛(wèi)生行政部門要根據(jù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)提供的監(jiān)測(cè)信息，按照公共衛(wèi)生事件的發(fā)展規(guī)律和特點(diǎn)，定期將疫情監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)公布。明確預(yù)警報(bào)告情形并及時(shí)公布預(yù)警信息，可以使得疫情前期預(yù)警更加準(zhǔn)確、規(guī)范及透明，這也正是疫情預(yù)警的價(jià)值所在。

（三）增加疫情預(yù)警“吹哨人”保護(hù)條款

聯(lián)合國(guó)《反腐敗公約》將“吹哨人”定義為“基于善意和合理根據(jù)而向相關(guān)部門舉報(bào)違反公約條款的任何人”，因此“吹哨人”也包括實(shí)名或匿名的檢舉人、舉報(bào)人［13］。吹哨人保護(hù)條款的法理在于：不管舉報(bào)人主觀上出于何種動(dòng)機(jī)，或者為了達(dá)到何種目的，只要舉報(bào)的內(nèi)容屬實(shí)，其結(jié)果在客觀上有利于社會(huì)大眾，維持社會(huì)公正，就理應(yīng)得到法律的保護(hù)［14］。吹哨人保護(hù)條款的基礎(chǔ)是“合作互利”，吹哨人出于職業(yè)道德和自我保護(hù)的自發(fā)力，通過及時(shí)預(yù)警疫情實(shí)現(xiàn)相互利益的滿足，獲得與社會(huì)相對(duì)方的合作?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2019〕18號(hào)）第16條明確提出建立“吹哨人”制度，這個(gè)指導(dǎo)意見也被解讀為中國(guó)版“吹哨人”制度的首次確立。《傳染病防治法》第五十八條規(guī)定了個(gè)人和單位的舉報(bào)權(quán)限，第66條規(guī)定了受到舉報(bào)時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，但是《傳染病防治法》沒有就疫情“吹哨人”合法權(quán)益的保護(hù)做出規(guī)定?！秱魅静》乐畏ā窇?yīng)當(dāng)增加疫情預(yù)警“吹哨人”保護(hù)條款：有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)疫情舉報(bào)人的信息予以保密，保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益，只要“吹哨人”提供的疫情預(yù)警信息符合外部預(yù)警的受理程序，可以免于民事或刑事責(zé)任的追究，舉報(bào)人所在的醫(yī)療機(jī)構(gòu)、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、疫情監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)等行政機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位不得以解除、變更勞動(dòng)合同或者其他方式對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)，任何“吹哨人”如果因?yàn)榕e報(bào)、協(xié)助調(diào)查、起訴、作證等行為遭受任何歧視或者受到解雇、降職、辭退等損害，都有權(quán)獲得必要的救濟(jì)和補(bǔ)償。

（四）建立垂直的疫情預(yù)警問責(zé)制

問責(zé)制是確保我國(guó)公共衛(wèi)生責(zé)任能夠有效實(shí)施的最終屏障［14］。法律法規(guī)的剛性約束程度主要依據(jù)法律法規(guī)對(duì)主要部門（機(jī)構(gòu)）是否規(guī)定了責(zé)罰、責(zé)罰是否清晰可執(zhí)行來判斷。目前《傳染病防治法》并沒有就疫情預(yù)警失職做出應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種法律責(zé)任的規(guī)定。參照《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第五章關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門若未依照規(guī)定履行職責(zé)，根據(jù)不同的情形將被給予降級(jí)、撤職、行政處分甚至依法追究刑事責(zé)任。為明確疫情預(yù)警中相關(guān)部門的責(zé)任，有必要在《傳染病防治法》中規(guī)定責(zé)任部門未履行預(yù)警職責(zé)時(shí)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任追究制度。垂直問責(zé)體系的建立，有利于打消相關(guān)責(zé)任人的僥幸心理，提高疫情預(yù)警危機(jī)感，在發(fā)現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的苗頭時(shí)，責(zé)任人能夠迅速反應(yīng)，及時(shí)上報(bào)，相關(guān)責(zé)任機(jī)構(gòu)能夠督促各部門快速到達(dá)規(guī)定的崗位，采取積極的措施進(jìn)行預(yù)警，使得政府能有序地組織突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警和防控，可以避免行政系統(tǒng)規(guī)定的預(yù)警流程而導(dǎo)致的疫情預(yù)警反應(yīng)偏慢，也可以自上而下層層落實(shí)責(zé)任，做到守土有責(zé)，守土擔(dān)責(zé)，守土盡責(zé)。

《傳染病防治法》對(duì)抗擊新冠肺炎疫情起著至關(guān)重要的作用，以該法為核心構(gòu)建的傳染病預(yù)警制度在新冠肺炎疫情蔓延初期暴露出了靈敏度不高，管理偏于僵硬，反應(yīng)遲緩等問題，導(dǎo)致疫情預(yù)警效果不佳，防控措施滯后。因此需要對(duì)現(xiàn)有的預(yù)警制度進(jìn)一步加以完善，真正發(fā)揮預(yù)警制度的價(jià)值。