馬超峰 姜亦煒
從總體性支配到技術(shù)治理是當(dāng)代中國治理轉(zhuǎn)型的重要特點(diǎn),技術(shù)治理為社會諸領(lǐng)域賦予自主權(quán)(1)渠敬東、周飛舟、應(yīng)星:《從總體支配到技術(shù)治理:基于中國30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會學(xué)分析》,《中國社會科學(xué)》2009年第1期。,從而釋放了基層社會活力。與此同時,總體性支配消解后的治理場域,在壓力型體制與競爭錦標(biāo)賽機(jī)制之下,形成了“部門代表性競爭”(2)何艷玲、錢蕾:《“部門代表性競爭”:對公共服務(wù)供給碎片化的一種解釋》,《中國行政管理》2018年第10期。的資源割據(jù)困境。面對物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)廣泛應(yīng)用的今日社會治理領(lǐng)域,技術(shù)在實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的同時,強(qiáng)化了行動者的主體性,卻難以打破各種問題之間的相互鎖定。而公共性、跨域性、共享性的治理議題引入,使整合日益成為提升治理效能的關(guān)鍵??傮w性的重新回歸,成為化解上述困境的治理之道。(3)Perri 6, D. Leat, K. Seltzer and G. Stoker, Towards Holistic Governance: The New Reform Agenda, Palgrave, 2002.改革邏輯結(jié)束了總體支配中的內(nèi)卷化趨勢,但并未否定總體性的治理方略??傮w性治理回歸并不是支配邏輯的重生,而是技術(shù)嵌入后的新治理模式,采用何種整合模式成為總體性治理回歸的選擇難題。
已有治理整合模式的討論,主要有兩個方面:一是政府職能部門的制度化整合,它往往以治理任務(wù)為核心,通過制度重構(gòu)形成職、責(zé)、權(quán)有效匹配的工作機(jī)制(4)唐興盛:《政府“碎片化”:問題、根源與治理路徑》,《北京行政學(xué)院學(xué)報》2014年第5期。,以此來化解碎片化格局中的治理耗散;二是數(shù)字信息共享的技術(shù)化整合,它往往以信息為工作抓手,通過數(shù)據(jù)管理技術(shù)形成信息共享的聯(lián)通機(jī)制(5)韓萬渠:《政民互動平臺推動公眾有效參與的運(yùn)行機(jī)制研究:基于平臺賦權(quán)和議題匹配的比較案例分析》,《探索》2020年第2期。,以此來解決治理中的信息不對稱問題。隨著技術(shù)在治理中的不斷深入,上述兩種整合路徑開始重疊,一方面,在政治引導(dǎo)和行政壓力的雙重作用下,耦合日益成為目標(biāo)治理中的關(guān)鍵,而耦合需要數(shù)字信息共享與治理技術(shù)支撐;另一方面,數(shù)字技術(shù)在治理中的實(shí)踐,需要在制度上形成頂層設(shè)計(jì),從而為數(shù)字共享提供制度性基礎(chǔ)。兩種整合模式在互補(bǔ)中疊加,成為治理創(chuàng)新的必要條件。與此同時,治理整合關(guān)注的焦點(diǎn)也開始從硬件搭建轉(zhuǎn)向軟件更新,地方治理中的整合有了新模式,即界面化整合。界面化整合是硬件基礎(chǔ)上的治理軟件創(chuàng)新,也是治理軟件嵌入硬件的模式選擇,打造新的治理界面日益成為地方政府治理創(chuàng)新中的政策工具選擇,也是基層實(shí)現(xiàn)有效整合的關(guān)鍵。本文基于界面化整合這一模式創(chuàng)新,分析治理界面的生成機(jī)制,建構(gòu)治理界面的分析框架,解析其生成邏輯與類型特征,探究界面化整合的內(nèi)在機(jī)制,從而為基層治理創(chuàng)新提供可能的理論視角。
界面作為工程技術(shù)領(lǐng)域的物化概念,主要是指儀器、設(shè)備和部件之間的接口,它是人與物互動的媒介,也是了解復(fù)雜工程的入口。在社會科學(xué)研究領(lǐng)域,界面概念首先被管理學(xué)者所關(guān)注,研究目的在于解決因部門分工而形成的信息阻隔,并通過提升界面工作效率來提高管理水平。而在公共管理領(lǐng)域,界面的引入首推西蒙。他認(rèn)為, “人工物可以被想象成為一個匯合點(diǎn)、一個界面,這一界面處于內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境之間,內(nèi)部環(huán)境就是人工物的實(shí)質(zhì)和組織模式,外部環(huán)境就是人工物運(yùn)行的環(huán)境”(6)H. A. Simon, The Sciences of the Artificial,MIT Press,1996.,界面是溝通內(nèi)部與外部之間的橋梁,也是內(nèi)外部之間交互的場域。在復(fù)雜的管理實(shí)踐中,界面日益成為管理的交互地帶,有效設(shè)計(jì)并保持一種良好的治理界面,使不同任務(wù)在界面中進(jìn)行有效的交流、學(xué)習(xí)、協(xié)調(diào)、合作,是實(shí)現(xiàn)管理有效的關(guān)鍵。而技術(shù)在管理中的廣泛應(yīng)用,進(jìn)一步催化了界面的生成,它不僅能夠有效共享治理過程中的多元信息,還能夠縮小、擴(kuò)大、集成相關(guān)界面運(yùn)作模式(7)李文釗:《界面理論范式:信息時代政府和治理變革的統(tǒng)一分析框架建構(gòu)》,《行政論壇》2020年第3期。。在政府管理的實(shí)踐過程中,界面更是治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié),它是政府對外展示的窗口,也是整合政府內(nèi)部資源的依據(jù)。界面是一個軟件與硬件相結(jié)合的治理創(chuàng)新模式,有效的治理界面既包含有效的服務(wù)窗口、服務(wù)設(shè)施等硬件設(shè)備,也包含規(guī)范的制度流程、強(qiáng)力的組織保障等軟件因素。
從界面類型來看,由于內(nèi)外部銜接過程差異,界面可以分為實(shí)體界面、合同界面和組織界面。(8)TC Pavitt, AGF Gibb,“ Interface Management within Construction: In Particular, Building Fa?ade, ”Journal of Construction Engineering & Management,No.1,2003, pp.8-15.在治理實(shí)踐過程中,也存在上述三個不同類型的界面。在一個有效的治理界面中,實(shí)體界面是治理實(shí)踐的陣地空間,合同界面是治理實(shí)踐的規(guī)則過程,而組織界面則與治理實(shí)踐的主體互動密切相關(guān)。三種類型界面并非相互獨(dú)立,而是一種疊加狀態(tài),它是制度整合與技術(shù)整合的互嵌結(jié)果。因而,從特點(diǎn)上來看,界面具有嵌入性、伸縮性與交互性。首先,界面生成是治理整合的結(jié)果,目的在于運(yùn)用制度勢能與技術(shù)效能形成對治理結(jié)構(gòu)的改進(jìn),在科層結(jié)構(gòu)之內(nèi)嵌入任務(wù)化的“技術(shù)夾層”(9)薛美琴、馬超峰:《技術(shù)夾層:嵌入基層社會結(jié)構(gòu)中的治理機(jī)制》,《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2019年第6期。,從而實(shí)現(xiàn)對治理任務(wù)的快速推進(jìn),以改變科層內(nèi)的惰性,因而界面往往嵌入在科層結(jié)構(gòu)之中。其次,由于界面在治理結(jié)構(gòu)中的嵌入性,界面需要不斷調(diào)整來實(shí)現(xiàn)其與上下系統(tǒng)之間的耦合性,它既需要有效分解自上而下的任務(wù)目標(biāo),也需要不斷擬合自下而上的信息反饋,貫通上下系統(tǒng)之間的聯(lián)系,因而界面在治理過程中具有伸縮性特點(diǎn)。最后,由于界面嵌入在治理結(jié)構(gòu)之內(nèi),且具有矩陣結(jié)構(gòu)特點(diǎn),因而界面成為資源、信息、任務(wù)、反饋的集散地,不同主體在界面之中進(jìn)行跨職能部門整合、協(xié)商合作、信息共享,通過協(xié)同來實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo),因而界面具有交互特征。
界面作為嵌入科層結(jié)構(gòu)中的技術(shù)夾層,是整合政府內(nèi)外部資源的重要方式,也是理解當(dāng)下治理的重要場域。建構(gòu)治理界面分析框架,一方面,需要借鑒治理理論中的相關(guān)成果,完善治理界面分析框架中的理論共識;另一方面,則需要衡量治理界面中的技術(shù)因素,完善治理界面分析框架中的外延拓展。從治理理論而言,借鑒羅茨在分析治理網(wǎng)絡(luò)時的框架,即成員資格、整合程度、資源分配與權(quán)力關(guān)系四個面向(10)PG Gerny,“The New Governance: Governing without Government,” Political Studies,No. 4,1996, pp.652-667.,結(jié)合奧利科夫斯基對技術(shù)二重性的討論,即技術(shù)在結(jié)構(gòu)化視角中的互動性,特別是“人機(jī)界面”的交互意義,以及作為整合手段的社會性特點(diǎn)(11)WJ Orlikowski,“ Using Technology and Constituting Structures: A Practice Lens for Studying Technology in Organizations, ”O(jiān)rganization Science, No.4,2000, pp.404-428.,可以進(jìn)一步融合為“權(quán)力—資源—認(rèn)同”三個維度的分析框架。
首先,界面在治理體系中的嵌入,既是技術(shù)融入治理的新形式,也是治理場域內(nèi)權(quán)力的重構(gòu)過程。如果說基層社會治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)需要重新梳理各種關(guān)系,那么權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)則是治理資源整合中的頂層設(shè)計(jì)。作為治理界面分析框架的一個維度,權(quán)力是理解和分析治理界面的關(guān)鍵因素。因?yàn)橹卫淼呐d起,其內(nèi)在意涵就是對于權(quán)力的一種反思,雖然存在選擇何種權(quán)力結(jié)構(gòu)的有效性假設(shè),但對于傳統(tǒng)統(tǒng)治結(jié)構(gòu)的重塑一直是治理討論的共識。特別是,自技術(shù)介入治理場域后,治理中的權(quán)力格局發(fā)生快速變化,技術(shù)賦能后的行動者擁有了行動的自主性,也對傳統(tǒng)縱向科層治理邏輯提出挑戰(zhàn)。權(quán)力的重塑成為一種變革性能力,不僅提高了治理效率,而且加速了權(quán)力整合。不過,與傳統(tǒng)支配型權(quán)力建構(gòu)模式不同,技術(shù)治理中的權(quán)力關(guān)系往往具有交換屬性(12)張康之:《現(xiàn)代權(quán)力關(guān)系的交換屬性及其超越方案》,《南京師大學(xué)報(社會科學(xué)版)》2014年第1期。。組織內(nèi)部權(quán)力與外部環(huán)境的不斷平衡,正式制度權(quán)力和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)權(quán)力相互補(bǔ)充,形成了復(fù)雜的權(quán)力結(jié)構(gòu)。界面正處于這種復(fù)雜關(guān)系的核心位置,它不僅改變了傳統(tǒng)的權(quán)力“輸入-輸出”結(jié)構(gòu),還擁有了權(quán)力運(yùn)行的新特征。通過分析界面中的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其整合邏輯,可以理解治理界面的生成與界面化整合的機(jī)制。作為界面治理生成的第一環(huán)節(jié),權(quán)力能否實(shí)現(xiàn)有效的整合是界面是否有效的關(guān)鍵因素。
其次,資源作為建構(gòu)治理界面的重要因素,是理解治理界面生成與特征的重要視角。從資源視角來看,治理也可以理解為資源的利用與管理過程。如何有效地動員資源,并對其實(shí)現(xiàn)有序管理,是治理中的關(guān)鍵。界面作為治理中的技術(shù)創(chuàng)新模式,既改變了治理資源動員過程,也提高了治理中的資源管理效率。與傳統(tǒng)治理模式不同,界面通過借助技術(shù)臂膀,擴(kuò)大資源動員半徑,從而使治理過程擁有更加豐富的資源。在治理界面模式下,資源動員由傳統(tǒng)封閉結(jié)構(gòu)走向開放結(jié)構(gòu),由存量整合轉(zhuǎn)為流量鏈接,資源在整合過程中實(shí)現(xiàn)動態(tài)化運(yùn)作,從而形成治理中的“存量資源”帶動和盤活治理中的“流量資源”。通過技術(shù)應(yīng)用,資源不再是治理中的稀缺因素,但在動員資源的同時,治理界面上的資源管理成為實(shí)踐中的又一難題。具體而言,治理的內(nèi)容不僅需要關(guān)注何種資源可以進(jìn)入治理場域,還需要關(guān)注資源進(jìn)入治理場域中的秩序。界面作為技術(shù)時代資源聚散的重要平臺,如何設(shè)計(jì)有效的資源管理界面成為創(chuàng)新實(shí)踐的核心。因此,把資源作為建構(gòu)界面治理分析框架的因素,既延續(xù)了治理分析的內(nèi)容,也能夠觀察技術(shù)介入后的流變。
最后,在資源和權(quán)力得到有效分析后,還需關(guān)注治理中的認(rèn)同問題。技術(shù)時代的治理創(chuàng)新,閉環(huán)結(jié)構(gòu)的流程再造是治理框架建構(gòu)的關(guān)鍵一步,它不僅可以溯源數(shù)字生成的源頭,還能發(fā)現(xiàn)治理過程中的梗阻。而閉環(huán)結(jié)構(gòu)中的接鉚位置,則是界面嵌入治理結(jié)構(gòu)的發(fā)力點(diǎn)。一方面,可以通過界面來收集有效的反饋信息,從而發(fā)現(xiàn)治理中的不足與社會中的風(fēng)險;另一方面,可以通過界面調(diào)適來提高服務(wù)供給,從而提高公共產(chǎn)品的精準(zhǔn)識別與遞送效率。雙向反饋與調(diào)適互動,能夠形成治理動態(tài)化過程,從而提高受眾的治理認(rèn)同感。正是認(rèn)同機(jī)制的有效運(yùn)行,能夠提高治理過程中的韌性,從而規(guī)避治理中的系統(tǒng)風(fēng)險。因此,治理創(chuàng)新模式都需要通過認(rèn)同這一維度的考量,來審視治理績效,形成治理模式創(chuàng)新的反饋機(jī)制。權(quán)力—資源—認(rèn)同分析框架,如圖1所示。
圖1 權(quán)力—資源—認(rèn)同分析框架
通過三個維度來建構(gòu)治理界面的分析框架,能夠從多維視角來觀察界面特征,從而為有效分析界面化整合提供依據(jù)。通過對權(quán)力維度的治理界面分析,能夠理解界面中的權(quán)力結(jié)構(gòu),從而有效理解治理界面中的權(quán)力關(guān)系。通過對資源維度的治理界面分析,能夠理解界面中的資源動態(tài),從而有效理解資源在界面中的“輸入-輸出”模式。通過對認(rèn)同維度的治理界面分析,能夠理解界面中的治理效果,從而有效理解治理過程中的反饋機(jī)制。三個維度的組合,構(gòu)成了治理界面分析的閉環(huán)結(jié)構(gòu),從而形成客觀的實(shí)踐評價。
界面在治理體系中的嵌入,是繼“新公共管理浪潮”之后,“后新公共管理”(post-NPM)中“將功能再整合到政府領(lǐng)域、采用整體主義和需求導(dǎo)向型結(jié)構(gòu)、推動管理過程數(shù)字化”(13)P Dunleavy, H Margetts, S Bestow,BJ Tinkler,“New Public Management Is Dead: Long Live Digital-Era Governance, ”Journal of Public Administration Research & Theory, No.3,2006, pp.467-494.的一種回應(yīng),也是在新治理場域中的整合創(chuàng)新。作為治理中的核心議題,整合一直是研究者關(guān)注的焦點(diǎn)。結(jié)合上述“權(quán)力—資源—認(rèn)同”分析框架,基于權(quán)力結(jié)構(gòu)、資源結(jié)構(gòu)、認(rèn)同機(jī)制三個維度,分析科層化整合、任務(wù)化整合與界面化整合之間的差異,從而進(jìn)一步理解界面化整合的特征。治理整合的類型特征見表1。
表1 治理整合的類型特征
首先,在早期公共管理理論中,古立克就認(rèn)為:“組織的職位或成分可以依照四個不同原則進(jìn)行組合或分離,相同的目的或者對于組織整體的相同貢獻(xiàn)、相同的過程、特定的顧客群、特定的地理領(lǐng)域?!?14)丁煌:《西方行政學(xué)理論概要》,中國人民大學(xué)出版社,2011年。以職能為引導(dǎo)的古典管理理論,是政府能力強(qiáng)化的關(guān)鍵。在分工不斷深入的組織內(nèi)部,形成職能化的組織工作內(nèi)容,有利于完善政府部門結(jié)構(gòu),提升政府工作效率。這種“分工—整合”邏輯的進(jìn)一步延伸,便是科層制在政府管理中的發(fā)現(xiàn),“官僚組織等級有序、規(guī)章制度為本、即事主義等鮮明特點(diǎn),以及組織成員即官員的教育、專業(yè)化訓(xùn)練、在組織中的職業(yè)生涯,以及由此產(chǎn)生的循規(guī)行為和文牘主義現(xiàn)象”(15)周雪光:《國家治理邏輯與中國官僚體制:一個韋伯理論視角》,《開放時代》2013年第3期。??茖又圃谔岣哒实耐瑫r,也形成了其內(nèi)在的固有的弊病。這一點(diǎn)即便發(fā)現(xiàn)科層制的韋伯也早有警惕,而清晰表明這一問題的則是默頓從“反功能”的闡釋,“遵守規(guī)則會帶來‘非預(yù)期結(jié)果’,會帶來與外在功能相對的潛在的反功能,正是在照章辦事這種挑不出毛病的狀態(tài)下,導(dǎo)致形式主義,甚至禮儀主義滋生,‘贊同過?!?over conformity)而導(dǎo)致‘目標(biāo)轉(zhuǎn)移’(displacement of goals)”。(16)佐藤慶幸:《官僚制社會學(xué)》,樸玉等譯,生活·讀書·新知三聯(lián)書店,2009年。不過,科層化的整合依然是國家建構(gòu)初期最為匹配的手段選擇,也是總體性支配下的最優(yōu)戰(zhàn)略,它的主要特點(diǎn)是國家主導(dǎo)資源的分配模式、權(quán)力結(jié)構(gòu)一元且垂直、權(quán)力認(rèn)同的反饋機(jī)制??茖踊恼夏J侥軌蛴行訂T資源,形成國家起飛的第一動力。
其次,隨著科層制“反功能”的不斷呈現(xiàn),對科層制的理解與再認(rèn)識成為研究者的討論焦點(diǎn)。無論是奧斯本(David Osborne)與巴澤雷(Michael Barzelay)對科層官僚制的再造與修正,還是葛德塞爾(Charles Goodsell)為科層官僚制的正名,都是基于科層制本身的失靈而展開,目的在于使科層制適應(yīng)日益復(fù)雜的政府治理結(jié)構(gòu)與多元化的社會訴求。正是在這一背景下,文森特·奧斯特羅姆以“多中心理論”為突破,從權(quán)力結(jié)構(gòu)上反思了“一元—垂直”邏輯,探討了“垂直—多元”權(quán)力結(jié)構(gòu)的可能。在多中心的權(quán)力結(jié)構(gòu)中,行動者通過任務(wù)獲得自主性,以部門作為載體在科層結(jié)構(gòu)中獲取相應(yīng)的權(quán)重。如何激勵部門在此過程中的能動性,成為治理中的討論焦點(diǎn)。與此同時,國家不再是分配結(jié)構(gòu)中唯一的資源來源,社會資源的調(diào)動與激活成為整個資源結(jié)構(gòu)中的關(guān)鍵。這種技術(shù)化的治理邏輯,形成了技術(shù)性治理與任務(wù)化整合的治理特征。其中,任務(wù)化整合能夠激勵部門的積極性,但是部門分立體制卻容易形成碎片化的治理結(jié)果。雖然碎片化的資源分立激勵部門參與到競爭錦標(biāo)賽之中,并利用“碎片化權(quán)威”(fragmented authority)在“項(xiàng)目發(fā)包”中獲得進(jìn)一步的自主性優(yōu)勢,但碎片化帶來的自主性權(quán)力提升,卻難以適應(yīng)整體化的治理議題。特別是技術(shù)在治理領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用,既貫通了社會諸領(lǐng)域的聯(lián)系與交流,也調(diào)整了政府過程的基本流程與科層治理結(jié)構(gòu)。如何有效整合碎片化的治理格局,成為技術(shù)時代治理績效提升的關(guān)鍵。
最后,技術(shù)在治理中的應(yīng)用形成兩個維度的變革:一方面,技術(shù)提升了治理效率,通過數(shù)字采集與分析,形成復(fù)雜社會事務(wù)的數(shù)字成像,與此同時,借助技術(shù)化的手段對治理內(nèi)容進(jìn)行有效調(diào)控,數(shù)字成為治理的核心;另一方面,技術(shù)再造了政府的治理流程,技術(shù)在提升效率的同時,也有其自身的自主性,如果僅僅關(guān)注數(shù)字本身帶來的治理績效,而忽視數(shù)字本身的生產(chǎn)邏輯,就容易形成“數(shù)字迷信”(治理難題的歸因,往往認(rèn)為是數(shù)字信息的不足)的治理困境。理解技術(shù)對治理帶來的變革,關(guān)鍵需要理解技術(shù)在科層結(jié)構(gòu)中的位置,以及由此而形成的治理特征。與此同時,數(shù)字化功能的充分釋放須以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榍疤?以權(quán)責(zé)厘定及資源配給的有效性為基礎(chǔ)(17)胡重明:《“政府即平臺”是可能的嗎?一個協(xié)同治理數(shù)字化實(shí)踐的案例研究》,《治理研究》2020年第3期。。而界面概念的引入,是技術(shù)時代治理整合中出現(xiàn)的新形式,是技術(shù)空間內(nèi)碎片化資源的新組合模式。與以往整合的內(nèi)容不同,界面化整合的形成有其自身因素。技術(shù)嵌入治理的不斷深入,使治理中的權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生變化,“縱橫—多元”的權(quán)力結(jié)構(gòu)成為技術(shù)時代的特征。政府通過打造“一站式” “窗口式”的治理平臺,形成了“平臺即政府”的扁平化結(jié)構(gòu)。在平臺之中,國家與社會資源的交互性,使研究者不僅要關(guān)注單一改革進(jìn)程內(nèi)的技術(shù)問題,而且應(yīng)該關(guān)注多進(jìn)程之間的相互銜接與匹配(18)黃曉春:《中國社會組織成長條件的再思考:一個總體性理論視角》,《社會學(xué)研究》2017年第1期。。有別于平臺,界面不僅關(guān)注治理中的硬件,還關(guān)注治理中的軟件。一個有效的治理界面,能夠高效地展示政府親和性、公共服務(wù)可及性、群眾獲得性,而治理界面正是發(fā)揮好上述功能的關(guān)鍵手段。嵌入治理結(jié)構(gòu)中的界面,是承載治理軟件的重要場域,是分析數(shù)據(jù)、轉(zhuǎn)化數(shù)據(jù)、利用數(shù)據(jù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié),也是整合政府不同職能、不同任務(wù)、不同資源的重要平臺。
之所以界面化整合會形成區(qū)別于其他整合模式的新特點(diǎn),一方面,是由于技術(shù)與制度整合疊加形成新的治理場域;另一方面,則是界面化整合過程中特有的機(jī)制?;谏鲜龇治隹蚣埽瑥臋?quán)力視角而言,界面化整合的可視化機(jī)制能夠使縱向多元權(quán)力得到有效整合;從資源視角而言,界面化整合的菜單化機(jī)制能夠使資源得到有效交互;從認(rèn)同視角而言,界面化整合的精準(zhǔn)化機(jī)制能夠使群眾獲得感增強(qiáng)。正是上述三重機(jī)制,能夠進(jìn)一步理解界面化整合在治理中的新特點(diǎn)。
首先,界面的生成是技術(shù)嵌入治理的結(jié)果,它不僅重構(gòu)了治理后臺,還優(yōu)化了治理前臺,而這種優(yōu)化的關(guān)鍵在于對權(quán)力的可視化過程。所謂權(quán)力可視化,是指在治理整合過程中,部門權(quán)力在界面上得到清晰的展示。伴隨著治理技術(shù)的快速提升,數(shù)字化的智能技術(shù)使治理信息得到快速收集,數(shù)據(jù)平臺成為治理內(nèi)容的集散中心。在社會信息得到可視化的同時,政府權(quán)力的可視化過程也日益提上日程。正如詹姆斯·斯科特所言:對知識的需求程度與干預(yù)的深度直接相關(guān)。面對的控制需求越強(qiáng),就需要越大的清晰性以實(shí)現(xiàn)控制。(19)詹姆斯·斯科特:《國家的視角:那些試圖改善人類狀況的項(xiàng)目是如何失敗的》,王曉毅譯,社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2011年。政府部門所提供的信息不再止步于簡單的信息導(dǎo)引,而是要主動在平臺之上,提供清晰可見的服務(wù)信息。此時,權(quán)力需要借助技術(shù)來展示其自身能力,并利用可視化的結(jié)構(gòu)來投射到治理場域。不過,重構(gòu)“利維坦”的科層支配邏輯,并不是簡單的分權(quán)與集權(quán)過程,而是對權(quán)力結(jié)構(gòu)的有序組合與分解。權(quán)力的多元所有并沒有進(jìn)入可怖的“霍布斯叢林”,反而構(gòu)成一個更具靈活性和可變性的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。(20)鹿斌:《社會治理中的權(quán)力:內(nèi)涵、關(guān)系及結(jié)構(gòu)的認(rèn)知》,《福建論壇(人文社會科學(xué)版)》2020年第4期。正是這種數(shù)字化的重構(gòu)過程,使政府的權(quán)力得到可視化,人們面對的不再是科層結(jié)構(gòu)中呈現(xiàn)功能的部門,而是界面上清晰的數(shù)字以及數(shù)字支撐的公共服務(wù)選項(xiàng)。
其次,正是這種權(quán)力的可視化過程,使界面治理創(chuàng)新加速了權(quán)力結(jié)構(gòu)的扁平化,有利于協(xié)調(diào)部門間的利益分歧。傳統(tǒng)治理的整合過程,往往借助壓力型的任務(wù)目標(biāo),來實(shí)現(xiàn)部門之間合作的倒逼機(jī)制。雖然在短期內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)治理的有效推進(jìn),但是一旦壓力機(jī)制不再奏效,治理中的反彈慣性便很快凸顯,治理往往會形成周期性的往復(fù)。界面中的可視化機(jī)制,并不是借助單一的自上而下的壓力機(jī)制,而是以治理任務(wù)與目標(biāo)的分工為依據(jù),將部門在界面之上重新組合,形成以事件、任務(wù)為鏈條的程序性過程。界面之上的部門權(quán)重不在于部門權(quán)力的大小,而是其在界面中的任務(wù)響應(yīng)以及受眾的反饋監(jiān)督。
區(qū)別于以往資源整合模式,界面化整合目的在于使資源菜單化,從而提高公共服務(wù)資源的可及性。所謂資源的菜單化,是指在界面之上形成可供選擇的服務(wù)菜單,以及能夠快速組合的服務(wù)鏈條。正是這種資源菜單化機(jī)制,使治理資源在界面之上得到有效整合,從而使資源得到合理分配與高效利用。
首先,在界面化治理整合過程中,依據(jù)權(quán)力重構(gòu)的治理框架,選取、匹配和協(xié)調(diào)不同層級、不同部門、不同特征的資源,從而形成新的治理資源體系。與此同時,在新的治理資源體系中,通過菜單化的分布模式,形成模塊化的服務(wù)菜單,是界面化治理整合的關(guān)鍵。有別于以往整合模式,菜單化的資源整合更加重視來自被治理者的立場,從服務(wù)視角來開展資源梳理,改善政府治理中的供給側(cè),增強(qiáng)受眾在治理中的獲得感。在此基礎(chǔ)上,治理資源菜單通過掌握關(guān)鍵性資源,形成集體利益的“格式塔”,從而避免多元化資源結(jié)構(gòu)中的無序格局。
其次,在界面化整合過程中,治理菜單并非靜態(tài)的服務(wù)呈現(xiàn),而是能夠快速形成鏈條的服務(wù)模塊。在復(fù)雜性與風(fēng)險日益凸顯的現(xiàn)代治理過程中,依靠單一服務(wù)已經(jīng)難以解決個體面臨的問題。個體在進(jìn)入治理場域時,往往需要的是服務(wù)鏈條而非單一化服務(wù)訴求。菜單化的資源整合模式,不僅在界面之上形成了公眾可選擇的服務(wù)事項(xiàng),還提供了公眾可選擇的服務(wù)事項(xiàng)組合。這種組合一方面能夠積極解決公眾面臨的問題,另一方面還能夠及時把握政府內(nèi)部服務(wù)之間聯(lián)通存在的梗阻,從而極大地提高政府在治理中的靈活性與準(zhǔn)確性。
在界面化治理整合過程中,由于技術(shù)可視化與資源菜單化的實(shí)現(xiàn),形成了認(rèn)同精準(zhǔn)化的整合促進(jìn)機(jī)制。所謂精準(zhǔn)化的認(rèn)同,是指在治理過程中,受眾對于治理績效的精準(zhǔn)化反饋。這種反饋不僅是檢驗(yàn)整合效果的關(guān)鍵,也是促進(jìn)治理整合進(jìn)一步深化的依據(jù)。傳統(tǒng)治理過程,由于治理中的強(qiáng)干預(yù)模式,往往對治理效果的認(rèn)同存在一定的策略性與模糊性,因而在后續(xù)的治理改善中缺少準(zhǔn)確的調(diào)適依據(jù)。界面化治理整合,一方面為公眾介入治理提供了可辨識的路徑,另一方面也為公眾客觀評價治理服務(wù)提供了可操作的依據(jù)。
首先,與以往的整合模式相比,界面化整合后的認(rèn)同具有精準(zhǔn)性。界面化治理整合借助可視化與菜單化的模式設(shè)計(jì),為公眾獲取服務(wù)提供了清晰入口。它不僅回應(yīng)了公眾提出的“我要什么”,還提供了“怎么獲取”的行動方法。治理界面之上,公眾更加清楚自身能夠獲取的服務(wù)菜單,也能夠了解在自身獲取過程中存在的梗阻。此時,公眾既是治理服務(wù)的受益者,也是治理服務(wù)展開的推動者。因而,在治理服務(wù)獲取過程中,公眾能夠清晰地對服務(wù)績效作為評價。
其次,界面化治理整合中的認(rèn)同是一個互動過程。相比于科層結(jié)構(gòu)下的干預(yù)式反饋,界面中的反饋具有一定互動性。一方面,行動者在界面之上的選擇集合,為互動展開提供一定的空間;另一方面,治理界面上的服務(wù)供給,使行動者在接受服務(wù)時,能夠在滿足自身訴求的同時,進(jìn)一步了解政府工作的流程。在一個可視化的權(quán)力結(jié)構(gòu)中,一個可選擇的服務(wù)菜單,使治理認(rèn)同得到有效提升。它不再是因外部干預(yù)而設(shè)計(jì)的反饋環(huán)節(jié),而是內(nèi)部自主性增強(qiáng)后行動者主動介入治理的積極回應(yīng)過程。
在技術(shù)治理消解總體性支配的過程中,對治理主體的賦能形成了其行動的自主性,在制度與技術(shù)的雙重強(qiáng)化之下,治理中碎片化困境日益凸顯,重構(gòu)總體性治理邏輯成為提升治理效能的關(guān)鍵。從制度賦能角度而言,壓力型體制與競爭錦標(biāo)賽形成了部門分立的競爭格局,社會治理總體改善的同時,卻出現(xiàn)了社會治理中“點(diǎn)上盆景化、線上共謀化、面上內(nèi)卷化”的治理鎖定狀態(tài)。與此同時,治理技術(shù)的不斷引入,使數(shù)據(jù)呈現(xiàn)幾何級數(shù)的增長,但數(shù)字整合的乏力卻形成了“信息孤島、數(shù)據(jù)壟斷、數(shù)字霸權(quán)”等“技術(shù)指揮治理”的異化困境。盡管技術(shù)為治理帶來了極大便利,但整合依然是治理過程中的關(guān)鍵。治理界面正是在這種復(fù)雜的局面上,有了創(chuàng)新空間與實(shí)踐可能。因此,對于技術(shù)介入治理的關(guān)注不能局限于效率維度的績效提升,而應(yīng)更加關(guān)注結(jié)構(gòu)維度的治理調(diào)適。技術(shù)介入治理之后,不僅改變了治理中的效率與手段,而且改變了治理中的結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)改變的突出特點(diǎn)便是治理界面的形成。
治理界面的生成是技術(shù)深度嵌入治理的結(jié)果,也是總體性治理回歸中的實(shí)踐依托。技術(shù)在治理中的實(shí)踐,已經(jīng)開始從簡單的“數(shù)據(jù)獲取”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皵?shù)據(jù)優(yōu)化”,而數(shù)據(jù)優(yōu)化的結(jié)果目的在于改善治理績效。技術(shù)不能僅僅作為治理實(shí)踐的手段而盲目地應(yīng)用,其最好被用于培育新能力,而不僅僅是促進(jìn)管理的改善。如果不能從結(jié)構(gòu)角度理解技術(shù)嵌入治理后的運(yùn)行邏輯,那么,自主性不明確的技術(shù)過剩就會造成治理行動的困境。