鄒健健,劉維忠,2

(1.新疆農業(yè)大學 經濟管理學院,烏魯木齊 830052；2.新疆鄉(xiāng)村振興研究院,烏魯木齊 830000)

集體林權制度改革是我國農村基本經營制度的重大創(chuàng)新,其意義不亞于家庭聯(lián)產承包責任制改革[1]。改革開放以來,我國林權改革經歷了多輪變革,對林業(yè)發(fā)展產生了重大影響,尤其是自2003年開展新一輪集體林權制度改革以來,我國森林資源總量不斷增加,森林面積達到2.08億hm2,森林蓄積151.37億m3[2],有效實現了有林地面積與森林蓄積量雙增長[3],并增加了農戶對林地的勞動投入[4-5],提高了農戶家庭收入[6-7],提升了農戶造林管護積極性[8-9]。2017年,我國已基本完成林權制度主體改革任務,確權集體林地1.80億hm2[10],但在深化改革過程中又遇到了產權權能不完整、保護不嚴格、林權流轉不規(guī)范、配套政策體系不完善等許多新情況、新問題,制約著集體林業(yè)經營效率和現代化發(fā)展。為解決林業(yè)同市場經濟快速發(fā)展之間的日益凸顯的矛盾,優(yōu)化林業(yè)在市場中的資源配置,亟需出臺新的政策。2018 年 5月,國家林業(yè)和草原局出臺《關于進一步放活集體林經營權的意見》,為深化改革,建立集體林地三權分置運行機制提供了政策指引；2021年3月,習近平在福建省考察時指出:“要堅持正確改革方向,尊重群眾首創(chuàng)精神,積極穩(wěn)妥推進集體林權制度創(chuàng)新”,更是為繼續(xù)深化集體林權改革指明了方向和前進道路。

集體林地“三權分置”改革已經拉開了序幕,相較于農地“三權分置”[11-13]和宅基地“三權分置”[14-16]改革研究,學界對于集體林地“三權分置”[17-18]改革的理論及實踐研究較少。已有一些研究對改革開放以來的林權改革制度變遷進行了簡要回顧與分析[19-21],并得出了有益的結論。同時,還有對40年來集體林權改革的反思[22]。然而,關于集體林權改革制度變遷對林地“三權分置”改革的研究還不豐富,更對西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱的林權改革關注較少。本文回顧和分析了改革開放以來新疆集體林權改革的演進軌跡和內容,以及集體林地“三權分置”改革在執(zhí)行過程中遇到的困境,提出了解決路徑,以期為西北部地區(qū)深化林權改革提供實踐借鑒。

1 集體林權改革制度變遷

1.1 林業(yè)“三定”時期

1981年,國家頒布《關于保護森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》,拉開了改革開放以來中國集體林權改革的序幕。在全國全面開展林業(yè)“三定”工作背景下,新疆于20世紀80年代中旬開始進行實踐探索。首先,新疆開展了穩(wěn)定山權林權的工作,主要內容為保障國家和集體林地、林木所有權不變,界定各集體間不清晰的林權,并承認其權屬。其次,開展了劃定自留地的工作,在確定自留地的基礎上,采用“權屬不變、統(tǒng)一經營、收益分成”的原則,將生產隊人口平均,將集體林地承包到戶經營。但在實踐過程中,只有少部分農戶可以申請經營村集體確權的部分集體林地,擁有該集體林地的使用權,并獲得林業(yè)部門為其頒發(fā)的林權證。再次,在農業(yè)改革的帶動下,大部分縣(市)選擇“分林到戶”做法,確定了家庭經營承包責任制,但此次改革并非像農業(yè)改革那么徹底,之后南方省市出現森林亂砍濫伐現象,國家開始叫停林業(yè)“三定”工作。至此,新疆集體林權改革也進入了一個相對“停滯”時期。

1.2 集體林業(yè)經營體制改革階段

1)20世紀90年代中期的林業(yè)改革。隨著新疆林業(yè)市場經濟得到解放,根據《中華人民共和國森林法》和《中華人民共和國土地管理法》,開始農村土地第二輪承包,并開展了林地使用權有償流轉,逐漸形成以林業(yè)家庭經營為基礎,村集體同農戶聯(lián)營等多種形式的經營模式。新疆部分縣(市)依據“林隨地走”的原則,村委會將防護林的林木作價歸戶,改由農戶管護經營；還有由村民集體出工造林后,交由本村農戶管護,村集體從林木采伐變現后,按一定比例付管護費或以一定比例的木材充當管護費給農戶；還有則將宜林地直接交由農戶承包經營,收益比例分成。在此階段,村集體同農戶承包管護聯(lián)營,由于其操作流程不規(guī)范,未同農戶簽訂承包合同,致使絕大多數農戶均未獲得林權證,造成林地歸屬不明晰,林地糾紛頻發(fā)。

2)21世紀初的林業(yè)改革。隨著新疆森林資源開發(fā)和利用的再次興起,2004年新疆出臺《關于進一步加快林業(yè)發(fā)展的意見》,開展了退耕還林和林地林木使用權流轉為主要內容的工作。各地州縣市的林業(yè)管理部門和村委會將宜林地進行了拍賣、有償承包,但改革成效不理想,有的甚至已改變林業(yè)用地的性質,村民依然未取得林權證。

1.3 新一輪集體林權制度改革階段

1)試點階段。2007年,新疆開始籌備林權改革試點,隨后新疆林業(yè)管理部門對林權改革工作進行廣泛宣傳,并通過實地調研,根據各縣市集體林業(yè)發(fā)展情況,選定庫爾勒市、瑪納斯縣、沙灣縣、新源縣、溫宿縣等地為改革試點縣市。與此同時,這5個試點縣市根據林業(yè)發(fā)展實際情況和農民意愿制定了《林權改革工作實施方案》。2008年,新疆正式成立專門的林權改革領導小組,試點縣市則相繼組建了縣級和鄉(xiāng)級林權改革機構。在此基礎上,原新疆林業(yè)廳編印了《集體林權改革資料匯編》,讓林改工作管理人員學習改革的政策、法規(guī)和經驗。2009年4月,新疆正式出臺《關于開展林權改革試點工作的意見》,5個林改縣市相繼開展改革試點工作。試點階段改革的對象以農田防護林為主,實行家庭承包經營；試點階段的主要內容是明晰5個試點縣市農田防護林的產權,為確權的農戶頒發(fā)林權證。通過改革試點為新疆全面推進林權改革打下堅實的基礎,提供寶貴的改革經驗。

2)主體改革和配套改革發(fā)展階段。在做好林權改革試點工作的情況下,2010年11月,根據各試點縣市開展林權改革取得的成功經驗,新疆出臺《關于開展集體林權制度改革工作的意見》,標志著新疆集體林權改革在各地州縣(市)全面開展,新疆林權改革進入全面推進和深化改革的階段。為加快推進新疆集體林權改革,2011年,新疆發(fā)布《林權改革工作實施方案》,以確保明晰產權主體改革工作順利進行。同年10月,發(fā)布《林權改革檔案管理辦法》,以規(guī)范改革檔案,該辦法規(guī)定林改檔案必須由系統(tǒng)錄入,信息完整準確,地方政府要保證林改檔案的安全,并合理利用林改檔案處理一些林權糾紛問題。

在主體改革順利進行的同時,2012—2013年,新疆連續(xù)2年發(fā)布《主體改革檢查驗收辦法》,以保證改革質量,保障林權發(fā)證率,并督促各地州縣市進一步加強和推進主體改革工作。2016年,新疆發(fā)布《農村林木確權登記頒證工作實施方案》,推動登記頒證工作進程。2018年,發(fā)布《關于完善集體林權制度的實施意見》,推動進一步深化改革,促進集體林業(yè)良性發(fā)展。截止到2020年底,新疆已完成確權集體林地面積82.498萬hm2,確權率為83.97%,發(fā)證面積34.794萬hm2,占確權面積的42.17%(1)新疆林草局政策法規(guī)與改革處.2018年集體林權制度改革進展統(tǒng)計表.2018.。

為解決集體林權面臨的林業(yè)發(fā)展問題,新疆相繼發(fā)布多項林業(yè)發(fā)展支持保護政策。在林業(yè)合作組織方面,2011年,發(fā)布《關于加快農民專業(yè)合作社發(fā)展的意見》,以加快合作社快速發(fā)展壯大。2012年,出臺《關于合作社示范社評定及監(jiān)測暫行辦法》,以規(guī)范林業(yè)合作社發(fā)展,并推薦瑪納斯縣為全國農民林業(yè)合作組織示范縣,發(fā)揮其示范引領作用。2016年,出臺《關于加快培育新型林業(yè)經營主體的指導意見》,積極培育新型林業(yè)經營主體。截止到2020年,新疆已有1 450個農民林業(yè)專業(yè)合作社,其中,國家級示范社12個,地方示范社453個；專業(yè)大戶有870個；家庭林場有19個；林業(yè)企業(yè)有332個。

在林下經濟方面,2012年9月,新疆轉發(fā)了國家《關于加快林下經濟發(fā)展意見》的文件,以促進集體林業(yè)產業(yè)發(fā)展。2016年,瑪納斯縣作為集體林業(yè)綜合改革試驗示范區(qū),對林下經濟發(fā)展進行了試驗改革,通過這次改革形成其他縣(市)可推廣復制的集體林業(yè)綜合改革成果,以發(fā)展壯大新疆林下經濟。同年,新疆編寫了林下經濟發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)征求意見稿,提出不能只局限在集體林地上發(fā)展林下經濟,應該打破常規(guī),把適合發(fā)展林下經濟的山區(qū)天然林、特色林果基地、荒漠林、河谷林等都納入到林下經濟發(fā)展范圍,擴大林下經濟發(fā)展規(guī)模。截至到2020年,新疆共有9個國家級林下經濟示范基地,林下經濟產值為365 256.5萬元,其中林下種植面積118.247萬hm2和產值341 925.84萬元,有52.46萬戶農戶參與了林下種植。

在集體林權流轉方面。2014年,新疆發(fā)布《林權流轉管理暫行辦法》,推進集體林權規(guī)范有序流轉,保障農戶合法權益。同時,新疆積極推進林業(yè)綜合改革示范區(qū)建設,鼓勵示范區(qū)創(chuàng)新,允許多種林權流轉形式,并給予認可。截止到2020年,林權流轉面積3.879萬hm2(2)新疆林草局政策法規(guī)與改革處.集體林權制度改革情況統(tǒng)計表.2020.。

3)集體林地“三權分置”改革的進展。為加快構建集體林地“三權分置”改革運行機制,2018年,新疆出臺《關于完善集體林權制度的實施意見》,并制定《自治區(qū)農村林地貫徹落實“三權分置”意見的實施方案》,保障改革的順利推進。探索厘清林地所有權、承包權、經營權的權能邊界,賦予新型經營主體同農戶享有同等保障的林地經營權,促進集體林權有序流轉,推進集體林權融資擔保,創(chuàng)新林業(yè)經營組織方式,健全完善利益聯(lián)結機制,依法保護林權權利人合法權益,提升管理服務水平。同時,積極推進“農地確權登記頒證整縣推進”試點和“農村土地清理”,繼續(xù)全面完成集體林地明晰產權、確權頒證。目前,在林業(yè)資源豐富,流轉需求較多的重點縣(市)已建成25個林權管理服務機構,為林權流轉提供服務。

2 改革過程中面臨的困境

2.1 林地確權頒證

1)納入確權面積不準確,林改檔案不完整以及林權證發(fā)放困難。南疆部分縣(市)林業(yè)部門將耕地上種植的經濟林地面積納入到了集體林地確權面積,而沒有將第二輪土地承包給農戶的集體林地納入；還有個別縣已確權林地面積不及全縣總林地面積的一半,有許多集體林地未納入,造成確權面積的不準確。林改檔案不規(guī)范主要是林權證申請表信息填寫不完整,四至圖缺失或不清晰,缺少村民大會決議表等,造成權屬不清,易產生矛盾糾紛。在林權證登記方面,有的填寫打印不完整,有的缺少各相關利益人簽字畫押。林權證發(fā)放困難主要是農戶承包經營的集體林地比較分散、面積小、地塊多,出現同一農戶需要頒發(fā)多個林權證問題；還有就是“一地兩證”等問題,在同一塊耕地上種植經濟林果已擁有土地證的農戶,又發(fā)放了林權證,造成農地和集體林地的權證沖突；還有農戶未在村集體登記備案、簽訂承包合同的前提下,私自開墾經營“四荒地”,致使這些林地歸屬不清,確權頒證困難。這些現實問題造成新疆集體林地確權頒證未全部完成,進而在一定程度上影響推進集體林地“三權分置”改革的進度。

2)對集體林地確權頒證的作用認識不足。一方面,新疆是少數民族聚居的地區(qū),村民的文化程度普遍不高,對于林地權屬的認識不太清晰,并不關心是否確權頒證,其只關心經營林業(yè)的收入和林地流轉租金等直接利益相關問題,因而多數農戶對于確權頒證的作用和意義認識不足,參與林地確權的積極性不高。另一方面,對于確權頒證的宣傳力度不夠,由于林地確權工作并不能帶來顯著的經濟效益,所以地方政府僅采取簡單的政策宣傳,缺少深入農村基層對林改政策進行宣傳。同時,受認知能力的限制,部分基層林業(yè)工作人員對改革政策理解不到位,容易出現政策失真問題。

3)確權頒證經費保障不足。集體林地確權頒證涉及農戶多、林地確權復雜,需要加大經費投入。中央給予的資金補貼十分有限,自治區(qū)政府無資金補助,大部分縣(市)財政又無林改經費補助。缺少專項經費,在確權質量、檔案規(guī)范化建設及林業(yè)專業(yè)合作組織標準化建設、促進林下經濟發(fā)展等方面受到嚴重制約,深化改革缺少有力的支撐和保障。

2.2 林權流轉

集體林地“三權分置”改革通過林地經營權流轉,可吸引更多社會資本參與林地經營,實現多種經營模式,優(yōu)化林地資源配置,提高林業(yè)經營效率。然而,在流轉過程中還面臨著許多現實困境。一是林權流轉困難。在新一輪集體林權改革中,家庭承包是經營集體林地最主要的方式之一,占確權總面積的82.62%(3)新疆林草局政策法規(guī)與改革處.集體林權制度改革情況統(tǒng)計表.2020.,且林業(yè)經營期限最高可延長至70年,使得農戶可長期擁有林地承包權和經營權,獲得經營林業(yè)的“壟斷”。同時,因為林業(yè)經營的異質性,使得農戶經營林木種類的多樣性,造成農戶之間和農戶與新型經營主體之間很難在林業(yè)經營上達成一致,導致林權流轉困難。二是林權流轉意愿低。絕大多數農戶承包經營的林地都用于自種,是農戶維持生活水平,增加收入的主要方式之一,特別是新疆南疆大部分地區(qū),農戶收入的1/3及以上來自于經營林業(yè)收入,況且林權流轉收益小,還有交易成本,使得農戶并不愿意進行流轉。三是林權流轉不規(guī)范。一方面,林地流轉農戶大多是同承包人直接聯(lián)系并私下流轉,未簽訂流轉合同并向村集體登記報備,以口頭協(xié)議為主,不具備法律效力；另一方面,農戶缺少林權流轉價格,林權流轉流向等信息,一般局限于在親朋好友和同村農戶之間流轉,使得林權流轉效益不能最大化。四是缺少林權管理服務機構。由于新疆集體林地面積少,農戶承包戶數和面積不滿足建設林權管理服務機構的條件,且集體林地流轉次數少,部分縣市又缺乏經費投入,使得大部分縣市未建立林權管理服務機構。

2.3 林業(yè)合作組織

集體林地“三權分置”改革需要林業(yè)合作組織發(fā)揮經營組織作用,提供社會化服務。但新疆林業(yè)合作組織發(fā)展仍存在許多困境和挑戰(zhàn)。一是林業(yè)合作組織發(fā)展數量少,示范作用不強。據統(tǒng)計①,新疆現有林業(yè)合作社1 450個,國家級示范社12個,占比僅為0.83%,且存在部分“空殼社”等不規(guī)范的合作社；專業(yè)大戶有870個、家庭林場有19個、林業(yè)企業(yè)有332個,發(fā)展數量少、規(guī)模小。同時,林業(yè)經營往往流于形式,林業(yè)合作組織與參與農戶聯(lián)系較為松散,單家獨戶經營較多,對農戶的組織帶動示范作用不強。二是林業(yè)合作組織經營指導服務有限。大部分林業(yè)合作組織經營服務內容僅涉及林業(yè)產業(yè)鏈條的某一個環(huán)節(jié),主要集中在林產品的初級加工或銷售環(huán)節(jié),缺乏精深加工、品牌建設等經營服務。同時,在林業(yè)生產經營過程中,缺乏對社員新技術應用培訓和服務指導,農戶從林業(yè)合作組織得到的服務十分有限。三是林業(yè)合作組織自我發(fā)展、經營能力較差,過度依賴政府。新疆林業(yè)合作組織迅速發(fā)展受益于政府鼓勵和項目支持,自身經營造血能力不足,使得過度依賴相關政策支持和項目傾斜,制約其走上良性發(fā)展的軌道。

2.4 林下經濟發(fā)展

集體林地“三權分置”需要發(fā)展林業(yè)產業(yè)富民增收,但目前,新疆林下經濟發(fā)展規(guī)模小,遇到的主要困境是:第一,缺乏政府合理規(guī)劃布局和推動。大部分縣(市)未制定林下經濟發(fā)展規(guī)劃,將其作為深化改革的重要內容,且發(fā)展目標和發(fā)展模式又缺乏通盤考慮,制約其發(fā)展。零星小規(guī)模發(fā)展的多,成片規(guī)?；l(fā)展的少,跟風現象多,創(chuàng)新發(fā)展少,使得林下經濟發(fā)展規(guī)模小。第二,林下經濟生產結構不合理,經營粗放。例如,2018年,林下種植產值達到36.52億元,遠超林下養(yǎng)殖、森林旅游占林下經濟總產值的比重,占93.61%(4)新疆林草局政策法規(guī)與改革處.2018年集體林權制度改革進展統(tǒng)計表.2018.。林下經濟產業(yè)化水平不高,經營模式粗放,缺少林業(yè)龍頭企業(yè)生產加工林產品,以手工生產為主,缺乏品牌,產品附加值低。第三,林下經濟發(fā)展保障機制不健全,各部門協(xié)調配合不成熟,缺少專門指導和協(xié)調林下經濟發(fā)展的組織,缺乏財政、金融、發(fā)展項目和基礎設施建設等政策支持,在技術培訓、精深加工、市場流通、品牌經營等方面扶持力度不夠,林下產品科技支撐不足。

3 解決路徑

3.1 進一步做好確權頒證工作 推行集體林地“三權分置”改革

新疆全面開展新一輪集體林權改革已持續(xù)多年,仍有部分集體林地尚未確權頒證,因此,新疆要進一步做好確權頒證工作,全面核查集體林地確權面積,查漏補缺,實現“應確盡確”,盡早為農戶頒發(fā)林權證。規(guī)范林改檔案管理,對不符合林改檔案要求的全部重新整理歸檔、備份。加強“三權分置”改革政策的宣傳和解釋工作,提高農戶對確權頒證的認識,處理好農戶同林地的關系,增強農戶的產權意識。林業(yè)部門應增加確權頒證的經費,加大資金的支持力度,實行專款專用。積極推行集體林地“三權分置”改革,堅持林地所有權屬農民集體所有,明確所有權主體的權利和義務；穩(wěn)定林農承包權,農戶是集體林地承包經營的法定主體,保障好農戶權益；放活林地經營權,明確經營權權能,創(chuàng)新高效的經營模式,構建現代產權制度,激發(fā)林業(yè)發(fā)展?jié)摿Α?/p>

3.2 健全集體林權流轉機制 搭建跨區(qū)域林權管理服務機構

農戶享有林地承包權和經營權,針對農戶經營林業(yè)的“壟斷”,流轉意愿低的現實情況,要嚴格保護農戶家庭承包的集體林地,維護好農戶承包權益,健全集體林權流轉機制,鼓勵和引導農戶通過經營權流轉獲得收益,可通過林地經營權入股,成立林業(yè)股份合作社,發(fā)展當地特色林業(yè)產業(yè),帶動農戶規(guī)模經營林地。繼續(xù)制定林權流轉的支持保護政策,政府制定統(tǒng)一的流轉合同示范文本,明確林地用途的限制,并加強對林地經營權流轉合同履行的監(jiān)督,讓農戶放心參與流轉。搭建跨區(qū)域林權管理服務中心,輻射周邊,加強人才隊伍建設和相應的人員培訓,制定林權流轉操作規(guī)范,有效降低流轉交易成本。加快建立林地資產價格評估制度,由林權管理服務中心對流轉價格進行客觀評估,作為確定流轉價格的重要參考依據,實行動態(tài)競價,滿足交易雙方對流轉價格的期許。

3.3 培育壯大新型林業(yè)經營主體 實行股份制統(tǒng)一經營

培育壯大新型林業(yè)經營主體,加大林業(yè)合作社監(jiān)督檢查力度,出臺相關政策法規(guī),依法取締不規(guī)范合作社,鼓勵示范社建設,并提供物質獎勵。結合當地實際,完善政策扶持體系,鼓勵農戶將林地經營權流轉至專業(yè)大戶、林業(yè)龍頭企業(yè)等新型經營主體,發(fā)展壯大林業(yè)經營主體。強化示范培育,培育林業(yè)示范基地,培育不同經營模式下的示范林業(yè)合作組織,發(fā)揮其示范帶動作用,形成同農戶緊密的合作關系,實現規(guī)模經營收益。推行農戶林地經營權折價入股新型林業(yè)經營主體,實行股份制統(tǒng)一經營,形成利益聯(lián)結共同體,強化經營指導服務,加強同林業(yè)龍頭企業(yè)等各類經營主體聯(lián)合合作,增加服務環(huán)節(jié),延長林業(yè)產業(yè)鏈條,實現合作共贏。新型林業(yè)經營主體要拓寬收益利潤來源渠道,提升自我造血能力,吸引更多農戶參加林業(yè)合作組織。

3.4 大力發(fā)展林下經濟 推進林業(yè)三產融合發(fā)展

大力發(fā)展林下經濟。首先,各地州縣(市)應明確林下經濟發(fā)展定位,做好頂層設計,統(tǒng)籌安排,科學規(guī)劃。立足當地自然條件、因地制宜,突出發(fā)展地方特色的綠色富民林下經濟產業(yè)。其次,合理調整林下經濟生產結構,推進林業(yè)三產融合發(fā)展。依托新疆獨特的自然條件、品種多樣性及區(qū)位優(yōu)勢,積極開發(fā)林下養(yǎng)殖和林區(qū)旅游等形式多樣的林下經濟,加快建立林下經濟示范基地,吸引林業(yè)龍頭企業(yè)開發(fā)利用林下資源,生產經濟附加值高的林產品,精深加工林產品,開發(fā)特色林業(yè)文化產業(yè),推進林業(yè)三產融合發(fā)展。再次,加強組織建設,完善林下經濟發(fā)展保障機制,成立領導工作小組,加大扶持資金和項目投入,加強科技培訓和實用技術指導力度,促進林下經濟高質量發(fā)展。

4 結語

改革開放以來,新疆集體林權改革經歷了3次制度變遷,歷次改革均對推動林業(yè)發(fā)展和提高林農福利起到一定作用,雖然新一輪集體林權改革已基本完成主體改革任務,但是在深化集體林權改革中依然存在諸多問題。因此,新疆應充分認識深化改革對開發(fā)林業(yè)發(fā)展?jié)摿?、實現農民增收致富和提升林業(yè)經營水平等方面的重大意義,立足于區(qū)情林情,持續(xù)探索推行集體林地“三權分置”,更好詮釋“綠水青山就是金山銀山”。