高中意

（中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410083）

2016 年3 月，中共中央政治局審議通過的《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出了研究制定“長江保護(hù)法”的要求。黨的十九大報告提出要“以共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)為導(dǎo)向推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展”?！吨腥A人民共和國長江保護(hù)法》于2020 年12 月26 日由第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議通過，并自2021 年3 月1 日起施行。至此，長江保護(hù)的頂層設(shè)計已經(jīng)完成，法律體系的框架也逐步搭建起來，但《長江保護(hù)法》的制定并不代表長江保護(hù)立法的完成，而只是一個開端，還需要相關(guān)行政機(jī)關(guān)以及各個地方開展行政立法、地方立法，從而形成以《長江保護(hù)法》為核心的長江保護(hù)法律體系。

流域立法不同于一般的國家立法與地方立法[1]，也不同于領(lǐng)域立法[2]，更不同于行業(yè)立法[3]，最主要的原因就是流域相較于行政區(qū)域或某一社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域具有自身的特征，流域立法自然也就具有自身的內(nèi)在邏輯。長江保護(hù)不僅是一個簡單的生態(tài)保護(hù)問題，而且需要在此過程中協(xié)調(diào)多種關(guān)系，運(yùn)用整體論指引長江保護(hù)法律體系的創(chuàng)制。當(dāng)前，國內(nèi)外對整體論在生態(tài)學(xué)領(lǐng)域的運(yùn)用已有部分研究[4]，對它在流域立法中運(yùn)用的研究則較少。呂忠梅認(rèn)為，整體論應(yīng)當(dāng)成為長江流域的立法理念，由此實現(xiàn)從線性立法向非線性立法、從部門性立法向領(lǐng)域性立法、從對抗性立法向合作性立法、從分離性立法向整合性立法的轉(zhuǎn)變[5]。他主要闡述了整體論作為長江流域立法方法論的正當(dāng)性，但未具體分析整體論在立法過程中的實現(xiàn)方式。任何一種方法論都必須落實為具體的行動才可能對社會產(chǎn)生影響，否則它就僅僅是一種思維活動。

在理論上，地方或部門的立法是針對具體地域或領(lǐng)域的立法，相對于國家的綜合性立法更具有針對性，在長江流域治理實踐中也可能取得更好的效果。然而，在實踐中，長江流域并沒有因此得到良好的治理。在此種立法模式下，環(huán)境法與資源法分立、部門主導(dǎo)立法、流域立法零散，導(dǎo)致長江流域管理的事權(quán)配置陷入困境，各部門、各地方在履職過程中出現(xiàn)嚴(yán)重的管理錯位、缺位、越位。此外，流域立法具有的分散性、多層次性和應(yīng)急性等特征也表明，流域立法缺少規(guī)劃性，不能“未雨綢繆”，只會“亡羊補(bǔ)牢”。[6]整體論在長江保護(hù)法立法中的運(yùn)用就是為了克服這些不足。更準(zhǔn)確地說，它是一種能夠?qū)崿F(xiàn)有效治理的邏輯。本文試圖從生態(tài)整體論、發(fā)展整體論、空間整體論、治理整體論四個具體維度探求整體論在長江保護(hù)立法中的實現(xiàn)路徑。

一、生態(tài)整體論的實現(xiàn)

在治理長江流域生態(tài)系統(tǒng)時必須抱持整體觀，遵循公益保護(hù)、自由利用和合理分配的原則[7]，對各類生態(tài)資源進(jìn)行優(yōu)化配置。長江構(gòu)成一個生態(tài)系統(tǒng)，也因此成為一個公共領(lǐng)域，不管是哈貝馬斯的公共領(lǐng)域理論[8]14-25，抑或黃宗智的“第三領(lǐng)域”理論[9]260-285，都很難解說流域的公共性，而整體論能為流域的公共性提供理論支撐。此前的生態(tài)環(huán)境治理并沒有把長江作為一個有機(jī)系統(tǒng)，治理者也不具備整體性思維。生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)開展水質(zhì)、水生態(tài)方面的監(jiān)測工作；水利部門負(fù)責(zé)開展水文、泥沙、水土保持等方面的監(jiān)測工作；農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)開展以魚類保護(hù)為主體的水生態(tài)方面的監(jiān)測工作。這樣的分工方案固然可以使生態(tài)系統(tǒng)中的不同要素得到專業(yè)化的檢測、保護(hù)、開發(fā)，但山水林田湖草是一個生命共同體，生態(tài)要素之間總是相互影響，任意要素的變化都能引起其他要素的變化。整體論是認(rèn)識自然的尺度[10]73-80，把其導(dǎo)入流域治理的重要目的就是要克服以往生態(tài)保護(hù)的不足，但這里的“生態(tài)整體論”并不能等同于“生態(tài)中心整體論”[11]371-375，前者不僅是一種認(rèn)識生態(tài)的方法，還是一種關(guān)于生態(tài)保護(hù)的方法，而后者主要是一種生態(tài)保護(hù)的觀念。具體到立法層面上，生態(tài)整體論應(yīng)從以下三個方面予以實現(xiàn)：

（一）設(shè)置跨地域生態(tài)保護(hù)機(jī)構(gòu)

長江流經(jīng)多個省市，即便在某一省市內(nèi)部也涉及不同的地方，只有首先設(shè)立統(tǒng)一的生態(tài)保護(hù)機(jī)構(gòu)，才能突破生態(tài)保護(hù)在空間上的割據(jù)。在長江的干支流、左右岸、上中下游的不同位置，生態(tài)保護(hù)的重點與難點不一樣，不同地方也具有不同的生態(tài)特點，因而不同地方應(yīng)當(dāng)尋求個性化的生態(tài)保護(hù)方案。但是，每個地方建立個性化的生態(tài)保護(hù)方案有一個前提，即已建立跨地域的生態(tài)保護(hù)機(jī)構(gòu)?？绲赜虻纳鷳B(tài)保護(hù)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)統(tǒng)一流域內(nèi)的生態(tài)規(guī)劃，監(jiān)督各個地方實施的效果，協(xié)調(diào)不同地方生態(tài)保護(hù)行動，而具體生態(tài)保護(hù)工作可以交由不同地方的專門機(jī)構(gòu)實施。綜合性的生態(tài)保護(hù)機(jī)構(gòu)也有利于對各類生態(tài)要素進(jìn)行系統(tǒng)性保護(hù)，破除不同部門、行業(yè)在生態(tài)保護(hù)中的利益割據(jù)。在生態(tài)系統(tǒng)治理中，必須具備整體性思維，關(guān)注不同要素間的聯(lián)系，進(jìn)行全要素的優(yōu)化組合，而這樣的任務(wù)只能依托一個綜合性的生態(tài)保護(hù)機(jī)構(gòu)來完成。《長江保護(hù)法》第3 條明確指出，長江保護(hù)應(yīng)當(dāng)堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；該法規(guī)第4 條規(guī)定，國家要建立長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制；該法規(guī)第5 條規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門和長江流域省級人民政府負(fù)責(zé)落實國家長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的決策。該法規(guī)雖然沒有明確規(guī)定設(shè)置跨地域生態(tài)保護(hù)機(jī)構(gòu)，而是強(qiáng)調(diào)要設(shè)置協(xié)調(diào)機(jī)制，但這大大有助于實現(xiàn)生態(tài)整體論的目標(biāo)。

（二）確立保護(hù)與修復(fù)并舉的制度

從廣義上講，保護(hù)也包括了修復(fù)，修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)本就是保護(hù)它的一種重要方式；一些政策文件也沒有區(qū)分這兩個概念。比如，2018 年年底生態(tài)環(huán)境部與發(fā)展改革委印發(fā)的《長江保護(hù)修復(fù)攻堅戰(zhàn)行動計劃》就沒有區(qū)分這兩個概念。然而，在生態(tài)環(huán)境治理中，區(qū)分這兩個概念有重要意義?！氨Ｗo(hù)”注重于預(yù)防長江生態(tài)被破壞，使生態(tài)朝著良性方向發(fā)展；“修復(fù)”要求通過具體措施使已經(jīng)遭受破壞的生態(tài)得到良好的恢復(fù)，哪里遭到破壞哪里就需要修復(fù)，哪里出現(xiàn)了問題哪里就需要修復(fù)。此外，還有許多生態(tài)問題需要在保護(hù)的基礎(chǔ)之上進(jìn)行修復(fù)。一方面，長江保護(hù)需要一代又一代人的努力，必須為生態(tài)保護(hù)構(gòu)建長效機(jī)制，特別是要構(gòu)建生態(tài)保護(hù)機(jī)制；另一方面，現(xiàn)階段長江的某些生態(tài)問題尤為突出，必須進(jìn)行重點突破，構(gòu)建長江生態(tài)的修復(fù)機(jī)制?！堕L江保護(hù)法》區(qū)分了“保護(hù)”與“修復(fù)”，并強(qiáng)調(diào)要針對長江流域生態(tài)系統(tǒng)破壞的突出問題，把生態(tài)修復(fù)擺在壓倒性位置，用了第5 章整章的內(nèi)容規(guī)定生態(tài)環(huán)境修復(fù)。當(dāng)前，長江流域受到的破壞較為嚴(yán)重，生態(tài)修復(fù)應(yīng)當(dāng)是長江治理的重點，當(dāng)長江的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到良好的水平時，建立長效保護(hù)機(jī)制就應(yīng)當(dāng)成為治理的重點?！堕L江保護(hù)法》以及整個長江保護(hù)法律體系，都應(yīng)當(dāng)根據(jù)形勢的變化確定治理的重點，并把治理重點轉(zhuǎn)化為具體的制度安排。

（三）設(shè)立綠線、黃線、紅線生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)

雖然亟須構(gòu)建統(tǒng)一的長江生態(tài)保護(hù)機(jī)制把生態(tài)保護(hù)行動統(tǒng)一起來，但是具體的生態(tài)保護(hù)工作還需要各個部門、地方甚至是社會團(tuán)體實施，或許這也是環(huán)境公益訴訟得以產(chǎn)生的重要原因[12]?？梢?，長江保護(hù)法律體系必須對各部門、各地方的工作起規(guī)范性作用。2014 年修訂的新《環(huán)境保護(hù)法》第29 條確立了生態(tài)保護(hù)紅線制度，但此條僅為原則性的條款，“生態(tài)保護(hù)紅線”的內(nèi)涵與外延還需要進(jìn)一步明確[13]。長江保護(hù)立法應(yīng)當(dāng)明確“紅線”“黃線”“綠線”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，長江生態(tài)紅線規(guī)定的是禁止性事項，任何地方、個人都不能越過生態(tài)紅線，越過紅線就意味著對長江生態(tài)的破壞；生態(tài)黃線授權(quán)各地方、各部門可以根據(jù)實際情況進(jìn)行保護(hù)的事項，因為有些生態(tài)保護(hù)問題在不同地方的嚴(yán)重程度極不一致；生態(tài)綠線規(guī)定的是可以進(jìn)行必要的生態(tài)開發(fā)的一些事項。例如，各個地方可以利用長江的優(yōu)美環(huán)境進(jìn)行適度的旅游開發(fā)。同時，綠線還規(guī)定一定鼓勵性的事項，在《長江保護(hù)法》中“鼓勵”一詞就出現(xiàn)了12 次?！堕L江保護(hù)法》第7條提出要在長江流域建立標(biāo)準(zhǔn)體系。標(biāo)準(zhǔn)體系基本上確定了紅線與黃線、綠線的區(qū)別。因而綠線、黃線、紅線有時只是一種識別不同生態(tài)事項的標(biāo)準(zhǔn)，而不是要依據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)把具體事項都在法律文本中進(jìn)行羅列。

二、發(fā)展整體論的實現(xiàn)

長江保護(hù)法律體系應(yīng)當(dāng)為長江的可持續(xù)發(fā)展作出制度性安排。在立法過程中，需要運(yùn)用整體論統(tǒng)籌長江當(dāng)前與未來兩個發(fā)展面向，重要的是充分關(guān)注長江的發(fā)展方向，使立法從“后果控制型”邁向“風(fēng)險預(yù)防型”[14]，為各個地方的發(fā)展提供較為確切的指引。長江保護(hù)固然需要規(guī)定諸多直接生態(tài)保護(hù)措施，但也應(yīng)當(dāng)致力于構(gòu)建長效保護(hù)機(jī)制。這個機(jī)制最重要的作用就是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的良性互動。只有長江沿岸地區(qū)的經(jīng)濟(jì)得到持續(xù)發(fā)展，長江生態(tài)才可能得到持續(xù)性改善。如果把當(dāng)下的突出問題與可持續(xù)性保護(hù)機(jī)制統(tǒng)籌起來考慮，那么就要著眼于促進(jìn)長江沿岸產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、民眾生活方式、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變革。長江保護(hù)法律體系需要通過相應(yīng)的制度設(shè)計，引導(dǎo)長江沿岸各個地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，以此為長江保護(hù)提供持續(xù)性的動力。

（一）實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)共同發(fā)展

從宏觀上講，長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的首要任務(wù)就是促進(jìn)沿岸產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，這既有利于生態(tài)保護(hù)，也有利于推動沿岸經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，因為工業(yè)發(fā)展也面臨著環(huán)境約束[15]。換言之，在長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展過程中必須深入貫徹新發(fā)展理念，特別是要落實綠色發(fā)展的要求，構(gòu)建綠色產(chǎn)業(yè)，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)?！堕L江保護(hù)法》第6 章專門就“綠色發(fā)展”作出了具體規(guī)定。同時，長江保護(hù)法律體系不同于政策、行政命令的地方就在于，它通過具體規(guī)則引導(dǎo)各個地方自覺促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。雖然政策、行政命令的初衷是好的，但在實施過程中常常引起的是“運(yùn)動式”行為。政策、行政命令剛剛出臺時，各個地方不計成本、不考慮長遠(yuǎn)而大力推動實施，過一段時間又沒有了實施的動力，最終可能形成“運(yùn)動型治理機(jī)制”[16]。一些在短期內(nèi)可以完成的重大事項可以通過政策、行政命令的動員完成，但長江保護(hù)是一個長期性的事業(yè)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型也不可能一蹴而就，這就需要法律體系為全社會提供穩(wěn)定的預(yù)期，為保護(hù)長江的行動提供明確指引。

（二）實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展

長江是一個生態(tài)系統(tǒng)，為人類的生產(chǎn)、生活提供重要資源，但不能人為地把長江分割為不同的區(qū)域進(jìn)行資源開發(fā)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。長江沿岸各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異極大，有些城市已經(jīng)成為商業(yè)城市，有些城市還依靠高污染、高能耗、高排放的工業(yè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，有些地方甚至仍處于發(fā)展粗放型農(nóng)業(yè)階段。在以往長江保護(hù)實踐中，都沒有足夠地關(guān)注到各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異這一變量對長江保護(hù)的影響，因而很難形成長效保護(hù)機(jī)制。在整體論視域下，各個地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平構(gòu)成長江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展水平，而各個地方不平衡的發(fā)展水平可能會威脅經(jīng)濟(jì)帶的可持續(xù)發(fā)展，更可能使該地區(qū)生態(tài)保護(hù)不可持續(xù)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要一定的自然資源支持，生態(tài)保護(hù)也需要經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展作為支撐，這樣可以減少對自然資源的過度開發(fā)，也可以創(chuàng)造更多的生態(tài)保護(hù)方式。長江經(jīng)濟(jì)帶涉及多個省市，各地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡一致，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平更是差異較大，難以形成具體的共同利益。而根據(jù)公共選擇理論，共同利益是個體組織起來的重要因素[17]5-8，因而各個地方就很難采取一致的生態(tài)保護(hù)行動。《長江保護(hù)法》第65 條提出要促進(jìn)長江流域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，但沒有提出促進(jìn)各地區(qū)之間的平衡發(fā)展，只是在63 條提到中下游地區(qū)在生態(tài)環(huán)境修復(fù)時應(yīng)當(dāng)對長江流域江河源頭和上游地區(qū)予以支持。在此后的法律體系創(chuàng)制中，應(yīng)當(dāng)將長江流域生態(tài)保護(hù)法與長江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展統(tǒng)籌起來，為縮小各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平做出可行的制度性安排。

（三）實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

長江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展不可能一蹴而就，也不可能在某一個特定的時刻停止下來，發(fā)展是一個不斷向前的過程，這也是發(fā)展整體論的應(yīng)有之義。長江保護(hù)既要著眼于解決當(dāng)下發(fā)展中的突出問題，也要為長江的可持續(xù)性發(fā)展設(shè)定適當(dāng)?shù)哪繕?biāo)。《長江保護(hù)法》在第17 條規(guī)定，國家建立長江流域規(guī)劃體系。規(guī)劃體系可以為長江保護(hù)設(shè)定階段性目標(biāo)，并以階段性目標(biāo)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。1962 年生物學(xué)家萊切爾·卡遜出版的《寂靜的春天》一書中就有了可持續(xù)發(fā)展理論的萌芽。該理論的核心始終是關(guān)注代際之間的公平。而“保護(hù)選擇的多樣性”“質(zhì)量保持”“獲取保障”是實現(xiàn)代際公平的原則[18]37-49。長江在發(fā)展過程中出現(xiàn)了諸多違背上述原則的問題，如大量工業(yè)污水直接排向長江，河灘的石沙無序挖掘，圍河造田，等等?？梢哉f這些問題是當(dāng)下亟須解決的，也是長江保護(hù)首先應(yīng)面對的；有些問題則需要經(jīng)過長期的努力方能解決，特別是長江經(jīng)濟(jì)帶各個地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，更是需要各地的長期努力，發(fā)展中還可能不斷出現(xiàn)新問題，這就需要構(gòu)建長江保護(hù)的長效機(jī)制。此外，長江保護(hù)立法也要為長江保護(hù)設(shè)定較高層次的目標(biāo)。由于當(dāng)下長江流域的生態(tài)遭受破壞，環(huán)境保護(hù)問題十分突出，此時的保護(hù)更多地是一種低層次的“修復(fù)式”的保護(hù)，甚至把生態(tài)修復(fù)作為刑事司法的手段[19]，使長江恢復(fù)到應(yīng)有的良好狀態(tài)。實現(xiàn)此目標(biāo)后，在環(huán)境方面還應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)人與自然的和諧相處，在經(jīng)濟(jì)方面還應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)綠色發(fā)展的要求。

三、空間整體論的實現(xiàn)

長江干支流、左右岸、上中下游往往位于不同行政區(qū)域。為了實現(xiàn)空間整體論，《長江保護(hù)法》以流經(jīng)的相關(guān)19 個行政區(qū)域范圍為基礎(chǔ)，將法律適用的地域范圍確定為長江全流域相關(guān)縣級行政區(qū)域。如果將國家能力分為提取、滲透、規(guī)制、分配四大能力[20]17，那么國家的環(huán)保能力尚待增強(qiáng)，此時需要分解環(huán)保責(zé)任，使地方社會承擔(dān)更多責(zé)任。在實踐中，地方社會往往注重對流域自然資源的獲取，關(guān)注流域所具有的經(jīng)濟(jì)利益，而不大注重生態(tài)保護(hù)。

事實上，學(xué)術(shù)研究中出現(xiàn)了空間轉(zhuǎn)向[21]，空間要素歷來對制度的形成產(chǎn)生重要影響[22]?？臻g整體論指引長江保護(hù)立法關(guān)注空間要素，要求各地不僅要對本區(qū)域內(nèi)的流域進(jìn)行有效保護(hù)，而且要與其他地方相協(xié)調(diào)，共同履行保護(hù)長江的職責(zé)。長江在地理空間上是一個整體，這是由其自然屬性所決定的，但流域中的行政區(qū)域并不是以自然屬性為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分的。行政區(qū)域不管是作為保護(hù)長江生態(tài)的單位還是作為發(fā)展長江經(jīng)濟(jì)帶的單位，都可能違背長江固有的自然屬性，破壞其在地理空間上的統(tǒng)一性。生態(tài)空間的管制不僅要關(guān)注環(huán)境要素，而且要關(guān)注要素構(gòu)成的整體空間[23]。在國家層面也有諸多涉及長江的協(xié)調(diào)機(jī)制，但這些機(jī)制主要是針對某一項業(yè)務(wù)，都沒有關(guān)注到生態(tài)空間整體。

誠然，在實踐中只可能實現(xiàn)長江在地理空間上的相對統(tǒng)一性，不可能實現(xiàn)絕對意義上的統(tǒng)一性。長江保護(hù)法律體系如何通過具體的制度安排維護(hù)流域在地理空間上的相對統(tǒng)一性？一個重要方法就是適當(dāng)區(qū)分央地的不同職責(zé)，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。我國歷來重視中央和地方兩個積極性的充分發(fā)揮，“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多”[24]31。在長江保護(hù)中也應(yīng)當(dāng)如此。具體而言，國家層面主要負(fù)責(zé)制定長江保護(hù)的規(guī)劃，督促規(guī)劃的落實，評價各個地方保護(hù)長江取得的實效；而地方主要負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)具體措施的實施，充當(dāng)保護(hù)長江的責(zé)任主體，而不僅僅是行政單元。以往國家層面的機(jī)構(gòu)主要對長江的某一方面進(jìn)行保護(hù)，甚至有些事務(wù)還由多個部門負(fù)責(zé)，地方反而承擔(dān)了保護(hù)長江的綜合性職責(zé)，在治理中具有極大的權(quán)限。地方既是保護(hù)長江行動綱要的制定者，也是保護(hù)長江的實踐者，但地方事權(quán)的權(quán)能大小與財稅體制相關(guān)[25]，而在現(xiàn)有的財稅體制下，地方保護(hù)長江的能力十分有限；況且，諸多地方為了短期的經(jīng)濟(jì)利益，不僅沒有充分履行保護(hù)長江的職責(zé)，反而對長江過度開發(fā)，對流域的生態(tài)環(huán)境造成較大破壞。因此，為維護(hù)地理空間上的相對統(tǒng)一性，長江保護(hù)立法必須區(qū)分央地事權(quán)[26]，對央地的職責(zé)進(jìn)行較為明確的分配，地方應(yīng)主要集中力量開展長江保護(hù)的實踐，而長江保護(hù)的規(guī)劃則應(yīng)當(dāng)具有統(tǒng)一性，并建立長江保護(hù)實效評價機(jī)制。

建立長江保護(hù)實效評價機(jī)制應(yīng)當(dāng)成為長江保護(hù)法律體系的一大特色。我國當(dāng)下法治體系中缺乏必要的反饋機(jī)制[27]。對長江的保護(hù)，不僅涉及眾多地方，也涉及眾多不同部門；不僅要保護(hù)生態(tài)環(huán)境，而且要促進(jìn)沿岸經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實現(xiàn)可持續(xù)性保護(hù)。長江保護(hù)法律體系提供的應(yīng)當(dāng)是一種立體性的保護(hù)，需調(diào)動多種要素，此時應(yīng)構(gòu)建一套切實可行的評價機(jī)制，使各類保護(hù)主體的責(zé)任不僅是一種紙面上的責(zé)任，而且是一種行動中的主體難以規(guī)避的責(zé)任。事實上，反饋機(jī)制也有助于長江保護(hù)法律體系的不斷完善。生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求處于不斷變化中，新的生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求隨時可能產(chǎn)生，科技的發(fā)展也可能促使新的保護(hù)手段出現(xiàn)。法律體系必須適應(yīng)上述變化，依據(jù)反饋信息完善自身的具體規(guī)定。長江的生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是一個長期性的事業(yè)，不可能一蹴而就。這就意味著當(dāng)前做的很多工作不可能馬上取得實效，需要較長的時間對一些結(jié)構(gòu)性因素進(jìn)行優(yōu)化組合。雖然《長江保護(hù)法》第78條專門規(guī)定“國家實行長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制和考核評價制度”，但是缺乏可操作性的規(guī)定，還需要行政立法與地方立法對相關(guān)制度予以完善。

四、治理整體論的實現(xiàn)

上文所論及的生態(tài)整體論、發(fā)展整體論、空間整體論主要是事實層面的，長江保護(hù)法要根據(jù)這些固有的事實作出相應(yīng)的制度安排，尊重長江特有的自然屬性與社會屬性。長江保護(hù)立法是流域立法，它自身的價值在于實現(xiàn)流域的良好治理，這也是它所追求的最終目的。《長江保護(hù)法》的內(nèi)容也驗證了這一點。關(guān)于治理整體論的詞語在該法中多次出現(xiàn)，如“會同”“統(tǒng)籌”分別出現(xiàn)了25 次、19 次之多?，F(xiàn)代流域管理體系由流域目標(biāo)管理體系、流域治理技術(shù)體系、流域監(jiān)測預(yù)警體系、流域法律與政策保障體系和流域行政管理體系五部分組成[28]。流域治理體系是對管理體系的進(jìn)一步升華，實現(xiàn)良好治理的基本條件就是促進(jìn)流域內(nèi)各類要素的有序互動，因而在治理過程中更應(yīng)堅持整體論。

（一）成立長江綜合治理委員會

世界眾多流域治理經(jīng)驗表明，流域綜合治理中的組織保障至關(guān)重要。專門機(jī)構(gòu)的綜合治理、統(tǒng)一規(guī)劃及合理化科技運(yùn)用，不但使水質(zhì)得到改善、水資源得到利用，而且促進(jìn)了周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使流域的可持續(xù)發(fā)展成為可能[29]。在長江治理中，諸多部委以及沿岸的各省市都有一定的權(quán)限。雖然此種權(quán)限只限于某一具體領(lǐng)域、地域，但它在特定領(lǐng)域、地域是一種綜合性的治理權(quán)限。因為缺乏一個全域性的綜合治理主體統(tǒng)領(lǐng)流域治理實踐，每一領(lǐng)域、地域都成為一個獨(dú)立的治理單元。如果人為地把長江分割為多個不同的獨(dú)立治理單元，就必然與其自然屬性相違背，難以實現(xiàn)良好治理。省內(nèi)河流管理中，已有地方建立起一種新型的“跨部門、跨區(qū)域”的流域大部制管理模式[30]；長江水利委員會是水利部在長江流域的派出機(jī)構(gòu)，其職能在《長江水利委員會職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制方案》中有具體規(guī)定。長江流域的保護(hù)、發(fā)展涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)等多個方面。這些內(nèi)容在《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》中都有體現(xiàn)，但長江水利委員會的職能未能涵蓋這些方面，并且長江水利委員會不是對流域進(jìn)行全要素治理。《長江保護(hù)法》明確提出設(shè)立“國家長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制”，有必要把此種協(xié)調(diào)機(jī)制實體化，進(jìn)而設(shè)立“長江綜合治理委員會”，負(fù)責(zé)全流域、全要素的綜合性治理，并對該機(jī)構(gòu)的職能作出明確規(guī)定。它與其他部門、地方的關(guān)系也應(yīng)當(dāng)明確。長江綜合治理委員會不是長江流域唯一的治理機(jī)構(gòu)，卻是全流域唯一的綜合性治理機(jī)構(gòu)。

（二）構(gòu)建多元治理規(guī)范體系

在長江治理過程中應(yīng)當(dāng)尋求多元規(guī)范支持，實現(xiàn)長江流域的規(guī)則之治。以什么引領(lǐng)長江流域的治理實踐？過去實行“問題引領(lǐng)型”的治理策略，什么問題最為突出就調(diào)動大量的資源來處理，并不是遵循相應(yīng)的規(guī)則而是通過廣泛的社會動員，一旦問題得到初步緩解，這些力量又將急劇減弱，因而總是無法形成長效治理機(jī)制?？梢?，問題引領(lǐng)型的治理策略更類似于一種“運(yùn)動式”的治理方式。它固然有利于高效解決突出問題，但難以形成解決問題的長效機(jī)制。流域內(nèi)突出的生態(tài)問題的確需要特別的方式解決，水污染、過度捕撈、非法采砂等突出問題如果沒有得到迅速解決，就可能給長江帶來不可彌補(bǔ)的災(zāi)難。但是，一些問題如居民生活、企業(yè)生產(chǎn)方式的變革，屬于結(jié)構(gòu)性問題，必須建立相應(yīng)的長效解決機(jī)制來處理。

長江保護(hù)法律體系必須確立“規(guī)則引領(lǐng)型”的治理策略，依據(jù)規(guī)則引領(lǐng)長江治理實踐，尋求多元規(guī)則的支持。長江的治理需要頂層設(shè)計規(guī)則，也需要具體執(zhí)行規(guī)則。黨的十八大以來，逐步形成了以《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》《長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》等10 個專項規(guī)劃為支撐的頂層設(shè)計。這些都屬于長江保護(hù)中的政策，政策在環(huán)境保護(hù)中的作用十分重要。美國基于市場的政策就在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮了不可替代的作用[31]2-3。經(jīng)濟(jì)政策本身的目標(biāo)不僅在于提高所得水準(zhǔn)，而且在于改進(jìn)由綜合性的指標(biāo)構(gòu)成的“生活的質(zhì)”[32]305。同時，成熟的政策需要逐步制度化，構(gòu)建基于生態(tài)系統(tǒng)的流域立法[33]，《長江保護(hù)法》的制定就是一個重要的步驟。在一定意義上，法律是地方性的技藝，憑借地方知識來運(yùn)作[34]261。長江保護(hù)法律體系的建構(gòu)應(yīng)當(dāng)正確處理國家法律與地方性法規(guī)的關(guān)系，充分吸收地方性知識。我國《民法典》確立了“綠色原則”，物權(quán)制度、合同制度、侵權(quán)制度也必將回應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，[35]其他不少法律都可能涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，長江保護(hù)法律體系的創(chuàng)制必須注重與這些法律的有效銜接?？傊?，《長江保護(hù)法》的制定只是長江保護(hù)立法的第一步，還需要加快行政立法與地方立法，進(jìn)而完善長江保護(hù)法律體系。

（三）建立協(xié)同治理方式

長江保護(hù)立法應(yīng)確立協(xié)同治理方式，實現(xiàn)長江全域基礎(chǔ)上的全要素治理，《長江保護(hù)法》第6條也確立了協(xié)同治理原則。在理論上，長江管理體制是流域管理與區(qū)域行政管理并重[36]，各個地方把長江分割為諸多或大或小的行政區(qū)域，治理責(zé)任也被不斷分解，或許此種方式有利于治理任務(wù)的完成。在國家治理體系現(xiàn)代化不斷推進(jìn)的情況下，治理責(zé)任的分解具有一定的合理性。在實踐中，因為種種原因，地方承擔(dān)責(zé)任的意愿并不強(qiáng)烈，常常通過一系列方式規(guī)避應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。分割的行政區(qū)域管轄和部門管理體制容易使長江流域生態(tài)環(huán)境陷入“碎片化”治理困境，從而偏離流域整體性治理和公共治理要求[37]。協(xié)同治理就是把長江治理責(zé)任作為一個整體，并在國家層面確立治理責(zé)任，使各地方作為主體參與到治理責(zé)任實現(xiàn)的過程中，并在最大程度上調(diào)動各地方實現(xiàn)治理責(zé)任的積極性，形成互動式環(huán)境治理狀態(tài)[38]。協(xié)同治理是一種全要素的治理方式。我們要在國家層面明確全要素治理責(zé)任，使各個部門作為主體參與到治理過程，這樣就不是以要素為依據(jù)分配治理責(zé)任，而是以治理需求為依據(jù)分配治理責(zé)任。更重要的是，各個地方、部門都是作為主體參與到治理責(zé)任實現(xiàn)的過程，這是一個動態(tài)的過程，如果只是把責(zé)任分解到不同主體中，治理責(zé)任實現(xiàn)的過程性就難以顯現(xiàn)。在這里，協(xié)同治理方式不僅是一種全域性的、全要素性的治理方式，而且是一種全過程性的治理方式。它把治理責(zé)任的實現(xiàn)視為一種動態(tài)的過程，而不是一種靜態(tài)的分解方式。

五、結(jié)語

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視長江保護(hù)，制定了一系列關(guān)于長江保護(hù)、發(fā)展的政策，長江保護(hù)的政策體系已經(jīng)初步形成，長江保護(hù)的頂層設(shè)計已經(jīng)大體完成。當(dāng)前，長江保護(hù)的重點工作便是構(gòu)建較為完備的法律體系，在已有的頂層設(shè)計的指引下，將實踐中一些成熟的措施予以制度化、法律化。雖然《長江保護(hù)法》是我國首次針對某一特定流域制定的綜合性法律，但它只是長江保護(hù)立法的第一步，下一階段還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)長江保護(hù)的行政立法與地方立法，以此形成完善的長江保護(hù)法律體系。領(lǐng)域立法遵循社會特定領(lǐng)域的治理邏輯，當(dāng)把社會劃分為不同領(lǐng)域時，也就代表著不同的領(lǐng)域具有不同的發(fā)展邏輯；地域立法遵循地方社會的治理邏輯，各個地方在經(jīng)濟(jì)、文化等方面或多或少都存在一定的差異，特別是民族自治地方、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、超大城市更是具有與其他地方不同的治理邏輯。不管領(lǐng)域立法與地域立法遵循怎樣不同的治理邏輯，關(guān)注的領(lǐng)域、地域具有多大的差異，它們都是社會的立法，遵循的是社會治理邏輯。不可否認(rèn)的是，流域立法也是社會之法，它必須協(xié)調(diào)不同部門、地方之間的關(guān)系，也要對流域的資源進(jìn)行合理的配置，對流域保護(hù)的責(zé)任進(jìn)行合理的劃分。然而，流域立法確立任何一項宏大原則、做出任何一項制度安排、設(shè)計任何一項具體規(guī)則，都必須基于該流域所固有的自然屬性，遵循生態(tài)治理的內(nèi)在邏輯。整體論把長江的自然屬性與長江的保護(hù)有機(jī)勾連起來。在立法過程中遵循整體論，就是要進(jìn)一步探尋長江的治理邏輯，最終實現(xiàn)“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”的治理要求。

當(dāng)然，在長江保護(hù)法立法過程中，整體論不應(yīng)當(dāng)也不可能成為一種壟斷性的理論主張。一方面，整體論主要是為構(gòu)建長江保護(hù)法律體系的框架提供理論支持，確立長江保護(hù)立法的基本原則與價值取向，具體的規(guī)則設(shè)計必然會涉及其他眾多理論；另一方面，長江保護(hù)立法是流域立法的重要實踐，可以預(yù)見的是，隨著《長江保護(hù)法》的制定與實施，我國流域立法的進(jìn)程將加速推進(jìn)?，F(xiàn)階段，長江保護(hù)的頂層設(shè)計已經(jīng)大體完成。這一設(shè)計主要是通過政策體系建構(gòu)起來的。政策主要關(guān)注當(dāng)下長江保護(hù)實踐中最突出、最緊迫的問題，對未來的發(fā)展問題只是規(guī)定了一個大致的方向；而法律既有能力處理當(dāng)下的問題，也有能力促進(jìn)長江生態(tài)持續(xù)改善，促進(jìn)長江沿岸的產(chǎn)業(yè)持續(xù)轉(zhuǎn)型。因此，長江保護(hù)立法既要體現(xiàn)全社會保護(hù)長江的決心，體現(xiàn)全民保護(hù)長江的意志，還要體現(xiàn)長江自身的自然屬性，實現(xiàn)可持續(xù)性保護(hù)，把全社會的決心與全民的意志轉(zhuǎn)化為持續(xù)性的動力。