周 靜

（中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心，北京 100045）

農(nóng)村集體經(jīng)濟改革是事關(guān)我國基本經(jīng)濟制度和農(nóng)村基本經(jīng)營制度的一項重要任務(wù)。改革的目標是明晰產(chǎn)權(quán)、完善權(quán)能，激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素潛能，建立符合市場經(jīng)濟要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟運營新機制，不斷增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。2017—2019 年，全國基本完成了農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部明確要求，2021 年底完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度試點任務(wù)。因此下一步的工作重點應(yīng)聚焦在大膽創(chuàng)新集體資產(chǎn)增值的實現(xiàn)機制上。

1 政策背景及研究意義

2021 年初頒布的“中央一號”文件及《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要》提出，要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、全面推進鄉(xiāng)村振興。其中發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟是深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革、健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的一項重要任務(wù)。發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營是促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必要舉措，發(fā)展壯大新型集體經(jīng)濟是帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟多元化發(fā)展、帶動農(nóng)民持續(xù)增收的重要手段。發(fā)展集體經(jīng)濟組織和以農(nóng)民合作社為代表的適度規(guī)模經(jīng)營主體的意義不同：農(nóng)民合作社是農(nóng)民自愿集合，可以跨村甚至跨縣、跨省結(jié)合，以農(nóng)村土地的家庭承包經(jīng)營為主要活動的經(jīng)濟互助組 織；而集體經(jīng)濟組織是以村集體全體成員為服務(wù)對象，以從事經(jīng)濟活動為主，兼有社區(qū)管理職能的農(nóng)村基層管理單位。

集體經(jīng)濟組織，或股份制改革后成立的集體經(jīng)濟合作社也可以認為是一種新型經(jīng)營主體，其經(jīng)濟活動經(jīng)營范圍不局限于農(nóng)牧業(yè)種養(yǎng)殖及加工，可以調(diào)動的資源也不限于承包地。包括集體建設(shè)用地入市、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標交易、宅地基使用權(quán)的適度放開、農(nóng)村金融業(yè)務(wù)、集體資產(chǎn)資源資金的各種經(jīng)營管理等，都可以以集體經(jīng)濟組織為載體運作。發(fā)展壯大集體經(jīng)濟對促進農(nóng)民財產(chǎn)性和經(jīng)營性收入增加都有著重要意義［1］。

包括深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在內(nèi)的一系列農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革，是培育新型經(jīng)營主體、壯大集體經(jīng)濟組織的基礎(chǔ)［2-4］。早在2016 年12 月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，提出要逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢和保護嚴格的中國特色社會主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，建立符合市場經(jīng)濟要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟運行新機制，形成有效維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利的治理體系。2020 年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部要求全面推開農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點，推進資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革工作。但對昆明市等地的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，集體產(chǎn)權(quán)制度改革仍處于確權(quán)與賦能的初級階段，尚未能激發(fā)農(nóng)村集體資產(chǎn)和資源的組織化、市場化利用［5］。因此，以云南省昆明市集體產(chǎn)權(quán)制度試點改革成效及集體經(jīng)濟組織運行的典型案例為研究對象，提出發(fā)展新型集體經(jīng)濟需搶抓城鄉(xiāng)融合發(fā)展的市場機遇，促進多種要素形成合力的對策建議。

2 昆明市農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基本特征和問題

昆明市作為西南部區(qū)域性國際性中心城市，經(jīng)濟實力持續(xù)上升。昆明市地區(qū)生產(chǎn)總值在全國省會城市中的排名從2015 年第17 位提高到2019 年的第12 位。昆明市農(nóng)業(yè)種植以烤煙、花卉、蔬菜、鮮果和中藥材為特色，高原種植產(chǎn)業(yè)特色突出?！笆濉逼陂g農(nóng)林牧漁業(yè)增加值年均增長5.7%。

昆明市農(nóng)業(yè)增長勢頭良好，品牌化建設(shè)日見效果，但城鄉(xiāng)差異尚未有明顯改善。昆明市城鄉(xiāng)發(fā)展呈現(xiàn)明顯的大城市、大農(nóng)村模式，城鄉(xiāng)差距收入明顯高于成都、貴陽、重慶等西部省會城市。第一產(chǎn)業(yè)吸納了較多的勞動力，占昆明市就業(yè)人員總量的25%，但是勞動效率不高，一產(chǎn)增加值只占GDP 的4.2%，遠低于全國平均水平；農(nóng)村產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)單一的情況沒有明顯改變，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等三產(chǎn)服務(wù)業(yè)發(fā)育不足，吸納就業(yè)能力有限；昆明市農(nóng)村居民工資性收入僅為杭州的35%、成都的63%；財產(chǎn)性收入僅為杭州的73%、成都的29%。發(fā)展壯大新型集體經(jīng)濟，發(fā)展鄉(xiāng)村多元化產(chǎn)業(yè)，拓寬農(nóng)民增收渠道勢在必行。

3 昆明市自上而下的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革探索

3.1 昆明市集體經(jīng)濟組織基本情況

昆明市有集體經(jīng)濟經(jīng)營性收入的不多，集體經(jīng)濟基礎(chǔ)較為薄弱。根據(jù)2018 年農(nóng)經(jīng)統(tǒng)計年報，昆明市還有411 個村當年無經(jīng)營性收入，占到所統(tǒng)計村莊總數(shù)的30%。在972 個當年有經(jīng)營性收入的村中，年收入5 萬元以下的村占32%，50 萬元以上的村占15%。目前，昆明市已全面完成集體經(jīng)濟組織清產(chǎn)核資工作，并計劃于2022 年完成昆明市1 234 個行政村的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。

3.2 宜良縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點成效

為突破集體經(jīng)濟組織發(fā)展的瓶頸，昆明市積極爭取國家試點項目，其中宜良縣成為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革國家第二批100 個試點之一。宜良縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點工作于2018 年底全面完成宜良縣試點工作，在全面摸清家底、劃清產(chǎn)權(quán)邊界、規(guī)范集體經(jīng)濟組織創(chuàng)建機制等方面形成了有效的經(jīng)驗；以發(fā)展股份合作等多種形式的合作與聯(lián)合為導(dǎo)向，宜良縣的改革系統(tǒng)全面地完成了包括集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、確認集體經(jīng)濟組織成員身份、折股量化、股權(quán)設(shè)置及組建新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等重點改革任務(wù)。前后出臺了15 個指導(dǎo)性文件，形成了縣鄉(xiāng)村組4 級工作機制，成立了由縣委常委等50 個縣直部門主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）集體產(chǎn)權(quán)制度改革指導(dǎo)小組，形成連鄉(xiāng)包片責任制；改革全面成功地摸清了集體家底，掃清了長期的管理混亂；通過試點改革，宜良縣112 個村（社區(qū)）、821 個村小組已全部建立起了新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織；新建立的組織具有法人資格，明確了管理和經(jīng)營職能，分離了集體經(jīng)濟組織和村“兩委”的職能、權(quán)力和義務(wù)。

3.3 發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的挑戰(zhàn)

集體產(chǎn)權(quán)制度改革的主要目的是盤活農(nóng)戶資產(chǎn)、資源、資金，給“三資”賦能，引導(dǎo)帶領(lǐng)農(nóng)戶將承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、閑置農(nóng)房和現(xiàn)金等入股村集體經(jīng)濟組織，或結(jié)合工商資本下鄉(xiāng)，參股新型經(jīng)營主體，以實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)資本入股經(jīng)營活動，增加農(nóng)戶財產(chǎn)性收入。但從宜良縣改革后的實際情況看，產(chǎn)權(quán)改革工作雖然奠定了集體經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)，清理出來可以挖掘利用的沉睡資源，但集體經(jīng)濟組織發(fā)展仍相對乏力，企業(yè)和項目支撐弱，自主創(chuàng)收能力并沒有因為推動產(chǎn)權(quán)制度改革而顯著提高。集體產(chǎn)權(quán)改革后，宜良縣土地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地面積的52%，只略高于昆明市土地流轉(zhuǎn)平均水平。從昆明市角度看，集體經(jīng)濟兩極分化嚴重，多種經(jīng)營發(fā)展較好的集體經(jīng)濟組織往往在城市近郊，并且具備駕馭市場能力的集體經(jīng)濟致富帶頭人和能做好群眾工作的村兩委領(lǐng)導(dǎo)班子。

4 昆明市集體經(jīng)濟組織自下而上發(fā)展壯大的典型案例

4.1 集體經(jīng)濟組織自發(fā)發(fā)展的兩種模式

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，昆明市農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展主要存在2 種典型模式：集體經(jīng)濟股份合作制和全體村民參與的農(nóng)民合作社。集體經(jīng)濟股份合作制通常是被征地城市化的村集體，全部失地或保留少量集體土地和資產(chǎn)。農(nóng)民合作社通常為離城市較為偏遠的遠郊區(qū)，除了耕地、林地和生態(tài)資源沒有更多生產(chǎn)經(jīng)營資源和機會的村集體。

農(nóng)村改為社區(qū)之后，采用社區(qū)股份合作社或股份制公司的模式，鼓勵群眾以現(xiàn)金方式自愿入股，由社區(qū)兩委干部為公司的主要領(lǐng)導(dǎo)班子，或利用存量土地和資產(chǎn)搞多種經(jīng)營，或利用籌集的資金進行商業(yè)操作。由于投資具有主動權(quán)，經(jīng)營業(yè)務(wù)范疇靈活多元，又靠近城市市場，找準路子的社區(qū)集體經(jīng)營往往發(fā)展速度較快，效果比較理想。

村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民合作社等同。與下鄉(xiāng)的工商資本結(jié)合時通常采取“公司+合作社+農(nóng)戶”的模式，以農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖為主，輔以鄉(xiāng)村旅游開發(fā)。這類模式由農(nóng)民專業(yè)合作社作為連接個體農(nóng)戶和公司的紐帶，以全體村民或部分村民入社的形式形成連股連利，以土地流轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)，連片抱團發(fā)展統(tǒng)一經(jīng)營，有實力的村集體或合作社甚至可以為種植基地配套水利和道路等基礎(chǔ)設(shè)施。

4.2 七步場社區(qū)壯大集體經(jīng)濟的典型案例

昆明市呈貢區(qū)烏龍街道七步場社區(qū)是拆遷村融入城市發(fā)展大潮的典型案例。按照“選好班子、找準路子、以資源換資金、以存量換增量、以服務(wù)換創(chuàng)收、以出租換收益，堅持多元化發(fā)展”的路子，大力發(fā)展社區(qū)集體經(jīng)濟，80%以上的勞動力實現(xiàn)了就地就業(yè)。截止2018 年年底，集體總資產(chǎn)總額已達5 981萬元。七步場社區(qū)把握住了城鎮(zhèn)化發(fā)展機遇，可以總結(jié)出以下4點做法。

4.2.1 主動出擊成立專業(yè)公司

失地農(nóng)民在取得失地補償后面臨的最大的問題是讓資產(chǎn)保值升值，以避免“坐吃山空”。經(jīng)過1 年多的調(diào)研和戶主會等討論，2009 年9 月成立了失地農(nóng)民股份制公司，以“居委會+公司+居民”的模式，按社區(qū)每個居民5 000 元自愿集資入股，籌資1 000 萬元注冊了以土石方工程、市政公用設(shè)施和園林綠化施工為主營業(yè)務(wù)的呈貢豐樂經(jīng)貿(mào)有限公司，實現(xiàn)了社區(qū)居民人人有股份。

4.2.2 規(guī)范公司內(nèi)部管理機制

設(shè)立了完整的公司內(nèi)部機構(gòu)，加強內(nèi)部管理。選舉產(chǎn)生了董事會、監(jiān)事會、資產(chǎn)管理監(jiān)控中心、成本控制中心等部門，確立了股東代表大會、董事會、監(jiān)事會的民主決策權(quán)；責任落實到人，以工作業(yè)績?yōu)榈谝豢己藰藴剩回攧?wù)信息實現(xiàn)公開透明，經(jīng)營管理公示于民，發(fā)展決策問計于民，實現(xiàn)了全民參與和全程監(jiān)督。

4.2.3 多元化經(jīng)營防范風險

集體公司選擇參與在七步場社區(qū)轄區(qū)被征收的土地上開展的建設(shè)項目的土石方工程和綠化工程，注重工程品質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量使得公司與多家企業(yè)建立了良好的關(guān)系，贏得了下一步的發(fā)展機會。為增強抵抗風險能力，公司先后競購了呈貢新區(qū)核心區(qū)的近萬平方米的商鋪和棄土場的經(jīng)營使用權(quán)，建成了130 余公頃的綠化苗木基地，并擴展了物業(yè)管理、機械租賃等經(jīng)營業(yè)務(wù)。近年來，集體公司圍繞美麗鄉(xiāng)村建設(shè)大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，以“豆腐文化”為主題，宣傳傳承“七步場臭豆腐”呈貢非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。2017—2019 年成功舉辦了三屆“呈貢七步場豆腐文化旅游節(jié)”，以“豆腐宴”為主題的農(nóng)家餐廳已發(fā)展了10余家。

4.2.4 營收反哺社區(qū)建設(shè)

以集體經(jīng)濟的壯大為支撐，公司投入資金650 余萬元，相繼完成了社區(qū)道路硬化改造、治安防控設(shè)施配備、新建了社區(qū)文體服務(wù)中心和居家養(yǎng)老服務(wù)中心，提高了社區(qū)居民的生活質(zhì)量。

5 經(jīng)驗總結(jié)與發(fā)展建議

宜良縣為例的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點，重點任務(wù)聚焦在明晰產(chǎn)權(quán)上。宜良縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點探索了工作方法、規(guī)范了程序、建立起了組織，奠定了扎實的基礎(chǔ)。但是集體經(jīng)濟組織的發(fā)展壯大歸根到底還是要依靠各村自身的資源稟賦和市場能力。因此昆明市自下而上的集體經(jīng)濟發(fā)展案例中，在沒有系統(tǒng)和明確的政府政策和資金支持下，在村（社區(qū)）干部的帶領(lǐng)下，也可以自發(fā)完成理清權(quán)屬關(guān)系的工作，創(chuàng)出集體致富的路子。而有些村即使在政府主導(dǎo)下完成了改革，或因缺乏有駕馭市場經(jīng)濟能力的帶頭人，或因資源薄弱很難吸引企業(yè)和項目，鮮有發(fā)展創(chuàng)收的動能。

鄉(xiāng)村繁榮起來單靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是不夠的，而新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展需要集體組織和入鄉(xiāng)的城市企業(yè)、工商資本聯(lián)合發(fā)力。集體產(chǎn)權(quán)制度改革最終目的是為了推動有效的、市場化的資源配置，提高資源使用效率、打通要素流動的瓶頸、推動工商資本與農(nóng)村的土地和人力資本更好地結(jié)合，最終實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)民多渠道增收致富。在村集體理清權(quán)屬關(guān)系、成員關(guān)系等基礎(chǔ)上，為完成好、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，提出以下3點建議。

1）加強對集體經(jīng)濟組織經(jīng)濟發(fā)展的引導(dǎo)與幫扶。選擇資源稟賦和人才條件較好的村或社區(qū)重點幫扶指導(dǎo)。建議市、縣一級政府成立指導(dǎo)鄉(xiāng)村振興的政府主導(dǎo)的平臺機構(gòu)，由專業(yè)化人才對縣域村集體發(fā)展?jié)摿M行評估，并給予發(fā)展建議和實踐指導(dǎo)；平臺提供農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的專業(yè)化服務(wù)，并匯聚城鄉(xiāng)發(fā)展市場信息，促進企業(yè)和鄉(xiāng)村雙向?qū)影l(fā)展需求和資源。

2）賦予能人更大的舞臺和權(quán)限。要抓住領(lǐng)路人這個“牛鼻子”，大力培養(yǎng)和推舉集體經(jīng)濟組織的運營和管理人才，積極支持返鄉(xiāng)人才創(chuàng)業(yè)或擔任集體經(jīng)濟組織重要崗位；適當放活放寬村集體經(jīng)濟組織政經(jīng)分離的要求，使更多有能力的村兩委領(lǐng)導(dǎo)干部兼具經(jīng)濟發(fā)展職能，促進新型經(jīng)營主體快速抓住機遇的窗口期。

3）完善產(chǎn)權(quán)交易制度。因地制宜制定包括集體經(jīng)營性用地入市、宅基地有償自愿退出、建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省交易、生態(tài)資源等產(chǎn)權(quán)交易在內(nèi)的地方實施方案，使其法律化、組織化、規(guī)范化和細則化；進一步激活鄉(xiāng)村沉睡資源，完善其市場化交易、資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資金、資金變股金的制度設(shè)計，使各經(jīng)營主體的行為有約束、權(quán)益有保障；建議上級政策要更具備靈活度，在宅基地“三權(quán)分置”等改革事項上給基層下放決策權(quán)，允許地方謹慎的試錯探索，才更可能激活鄉(xiāng)村發(fā)展改革的內(nèi)生動力。