程旭

（鐵嶺市自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧鐵嶺 112000）

在當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃“多規(guī)合一”的政策背景下，中辦發(fā)文明確要求各地在進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)，實(shí)行“雙標(biāo)準(zhǔn)”，即開展環(huán)境承載能力和國(guó)土空間規(guī)劃適宜性評(píng)估兩項(xiàng)評(píng)估，落實(shí)“全國(guó)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、科學(xué)高效”的“五級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃體系。但在國(guó)土空間規(guī)劃工作過程中，一些地區(qū)出于短期地方利益，仍或多或少的忽視環(huán)境承載能力，以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)追求短期經(jīng)濟(jì)利益，基于此，本文對(duì)生態(tài)文明視野下的國(guó)土空間規(guī)劃工作進(jìn)行探討，以這項(xiàng)工作的成熟模式為藍(lán)本，比對(duì)羅列當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃工作中存在的問題，并探求解決這些問題的技術(shù)路線，以期對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)土空間規(guī)劃工作有所裨益。

一、環(huán)境承載能力范圍內(nèi)開展國(guó)土空間規(guī)劃的積極意義

1.樹立生態(tài)價(jià)值，建設(shè)生態(tài)文明體系

當(dāng)前的國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)該遵循人與自然的和諧發(fā)展，疫情之下經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與區(qū)域生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善的價(jià)值統(tǒng)一。生態(tài)價(jià)值是國(guó)土空間規(guī)劃價(jià)值體系中的新元素，要做好頂層設(shè)計(jì)，全方位、多角度，統(tǒng)籌推進(jìn)以環(huán)境承載能力為底線的國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)。以遼寧省為例：遼寧省在我國(guó)東北地區(qū)的生態(tài)環(huán)境中占據(jù)重要地位，且由于歷史上發(fā)展重工業(yè)，生態(tài)環(huán)境亟待改善，遼寧省多年以來一直堅(jiān)持實(shí)施以生態(tài)環(huán)境為首要價(jià)值訴求的國(guó)土空間規(guī)劃工作，在環(huán)境治理方面取得了重要進(jìn)展，不僅提振了東北老工業(yè)基地經(jīng)濟(jì)，也走出了綠水青山就是金山銀山的成功規(guī)劃之路。按照國(guó)土空間規(guī)劃工作中，整體統(tǒng)籌落實(shí)，支持試點(diǎn)現(xiàn)行的工作方針，遼寧省在盤錦市紅海灘自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行生態(tài)文明試點(diǎn)工作，劃分核心區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)、緩沖區(qū)，實(shí)行相關(guān)政策法規(guī)的試點(diǎn)先行，推進(jìn)具有爭(zhēng)議，亟需經(jīng)驗(yàn)，需要試點(diǎn)先行的改革政策、規(guī)定，落實(shí)重點(diǎn)改革任務(wù)，探索可推廣的，具有廣泛適用價(jià)值的改革路線，為國(guó)土空間規(guī)劃與環(huán)境承載能力兩項(xiàng)價(jià)值評(píng)估體系的建立提供具有普遍意義的經(jīng)驗(yàn)。

2.開展生態(tài)評(píng)估，完善國(guó)土空間規(guī)劃體系

在國(guó)家戰(zhàn)略層面，重構(gòu)生態(tài)安全的評(píng)估體系，在各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃工作中，引入生態(tài)評(píng)估制度，將生態(tài)安全置于國(guó)土空間規(guī)劃諸多價(jià)值訴求的首位，構(gòu)建以綠色發(fā)展為導(dǎo)向的國(guó)土空間規(guī)劃新格局。在我國(guó)進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃工作初期，出于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的迫切需要和外部環(huán)境的巨大壓力，各級(jí)政府在進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃的過程中，重視空間資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，忽視其生態(tài)環(huán)境意義，從而導(dǎo)致我國(guó)在取得巨大經(jīng)濟(jì)成就的同時(shí)，在國(guó)土空間規(guī)劃領(lǐng)域遺留了一系列問題，一些地區(qū)生態(tài)環(huán)境的惡化，直接威脅了生態(tài)安全，使得區(qū)域范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展面臨資源環(huán)境瓶頸。為改善上述狀況，我們必須在國(guó)土空間規(guī)劃過程中引入生態(tài)評(píng)估體系，從而在制度層面上完善我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃工作。

3.建設(shè)宜居環(huán)境，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃社會(huì)價(jià)值

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公眾的關(guān)注點(diǎn)從物質(zhì)層面逐漸轉(zhuǎn)移到生態(tài)環(huán)境，而綠水青山是最普惠、最公平的公共產(chǎn)品。以遼寧省為例：隨著國(guó)土空間規(guī)劃工作對(duì)環(huán)境評(píng)估、生態(tài)評(píng)估的兼顧，遼寧省生態(tài)環(huán)境日益優(yōu)化，但由于歷史遺留問題，在生態(tài)環(huán)境方面仍存在結(jié)構(gòu)性問題，因而遼寧省在盤錦市申請(qǐng)建設(shè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，探索以改善結(jié)構(gòu)性問題為導(dǎo)向的國(guó)土空間規(guī)劃新路徑，加快補(bǔ)齊經(jīng)濟(jì)人文環(huán)境中的生態(tài)短板，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃的社會(huì)價(jià)值。

二、構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系工作中存在難點(diǎn)

1.忽視生態(tài)環(huán)境，規(guī)劃監(jiān)管置后

一些地區(qū)的生態(tài)評(píng)估在國(guó)土空間規(guī)劃中仍處于工程建設(shè)完成之后，即在整個(gè)工程開展過程中，無視環(huán)境問題，對(duì)工程可能對(duì)屬地生態(tài)微生物群落的破壞、土壤結(jié)構(gòu)的不可逆改變不加干預(yù)，僅在工程完工，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值之后，對(duì)生態(tài)環(huán)境予以評(píng)估，敷衍了事，在自然資源管理工作中，放任工程建設(shè)前期對(duì)所涉宗地資源環(huán)境的破壞，基于此，各級(jí)政府有必要在國(guó)土空間規(guī)劃工作的全過程中，引入環(huán)境評(píng)估，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境建設(shè)的雙贏。

2.浪費(fèi)生態(tài)資源，規(guī)劃不盡合理

目前，個(gè)別地區(qū)的國(guó)土空間規(guī)劃體系不完善，導(dǎo)致重復(fù)規(guī)劃、重復(fù)建設(shè)，即一個(gè)宗地在開發(fā)建設(shè)后，出于其他工程建設(shè)的相鄰權(quán)，不得不在生態(tài)資源已遭受破壞的情況下，再次開展施工建設(shè)，導(dǎo)致生態(tài)資源破壞加劇。例如：反復(fù)挖掘土壤，導(dǎo)致耕層結(jié)構(gòu)多次被破壞，區(qū)域內(nèi)微生物群落改變，植被豐度直線下降。故此，應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開展國(guó)土空間規(guī)劃，避免生態(tài)資源的反復(fù)浪費(fèi)。

三、構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系的技術(shù)路線

1.樹立生態(tài)優(yōu)先理念，完善國(guó)土空間規(guī)劃體系

樹立生態(tài)優(yōu)先理念，即在開展國(guó)土空間規(guī)劃之初，即考慮到生態(tài)安全和規(guī)劃宗地的環(huán)境承載能力，在落實(shí)規(guī)劃過程中，對(duì)屬地生態(tài)安全進(jìn)行實(shí)時(shí)遠(yuǎn)程監(jiān)控和不定期動(dòng)態(tài)巡查，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境良性發(fā)展的雙贏。例如：在進(jìn)行城鎮(zhèn)周邊地區(qū)規(guī)劃過程中，注意標(biāo)志高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)及林地、草場(chǎng)、灘涂等等，落實(shí)耕地保護(hù)紅線，避免為追求地區(qū)短期經(jīng)濟(jì)利益，犧牲生態(tài)環(huán)境。

2.落實(shí)生態(tài)保護(hù)政策，完善國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)技術(shù)

由于生態(tài)保護(hù)職能與國(guó)土空間規(guī)劃職能在歷史上分屬于不同部門，故此規(guī)劃部門工作人員對(duì)生態(tài)保護(hù)政策不甚了解，生態(tài)保護(hù)監(jiān)控、管理技術(shù)手段落后，導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)政策在國(guó)土空間規(guī)劃過程中無法有效落實(shí)。隨著政府機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，許多地區(qū)生態(tài)修復(fù)與國(guó)土空間規(guī)劃職能劃入同一部門，以遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心國(guó)土空間規(guī)劃與生態(tài)修復(fù)部為例，上述職能劃分有利于生態(tài)保護(hù)在國(guó)土空間規(guī)劃工作中的落實(shí)，和技術(shù)革新。

3.強(qiáng)化環(huán)境導(dǎo)向分析，補(bǔ)足國(guó)土空間規(guī)劃短板

在國(guó)土空間規(guī)劃過程中，不能強(qiáng)求全國(guó)各省份在規(guī)劃方法上整齊化一，各省應(yīng)該因地制宜，根據(jù)各自地貌、環(huán)境特征，完善規(guī)劃體系，補(bǔ)足規(guī)劃短板。

例如，我國(guó)南北方地區(qū)，環(huán)境差異很多，南方炎熱多雨，北方寒冷干燥，這就要求南方地區(qū)在規(guī)劃道路時(shí)考慮到防澇、排水、耐熱，而北方需要考慮防凍、防雪。再如：在土壤耕層結(jié)構(gòu)不同的宗地，進(jìn)行生態(tài)修復(fù)規(guī)劃時(shí)，需要采取不同的技術(shù)路線，避免千篇一律，不顧環(huán)境特征，粗放發(fā)展。