◎李 丹,魏 帥

東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱150030

一、引言

作為分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)重要手段的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，我國(guó)自20世紀(jì)30年代開始便已進(jìn)行初步探索。1949年后，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)受到更多關(guān)注，但受客觀條件制約，1958—1982年，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)處于停辦狀態(tài)。改革開放以后，特別是在2004年開始政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)和2007年開始中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)后，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展進(jìn)入快車道[1]。目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)深度為0.88%，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)密度為286元/人，業(yè)務(wù)規(guī)模位居亞洲第一、全球第二。2019年，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、銀保監(jiān)會(huì)、國(guó)家林業(yè)和草原局共同發(fā)布《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，這既是中央全面深化改革作出的戰(zhàn)略抉擇，也是農(nóng)村金融業(yè)強(qiáng)化自身水平的需要，還標(biāo)志著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段。在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略制度框架和政策體系基本形成、農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)全面開展的階段，推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展能在防范化解“三農(nóng)”領(lǐng)域突出矛盾和問題上精準(zhǔn)發(fā)力，更好地推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

2019年，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入672.48億元，同比增長(zhǎng)17.35%，占財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)行業(yè)保費(fèi)收入的5.2%；提供風(fēng)險(xiǎn)保障38,061億元，同比增長(zhǎng)9.85%，反映出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求呈增加趨勢(shì)。從新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)迅猛發(fā)展的原因是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展始終與各時(shí)點(diǎn)經(jīng)濟(jì)體的資源稟賦及結(jié)構(gòu)相契合，遵循比較優(yōu)勢(shì)，具有鮮明的“中國(guó)特色”。2003年，龍文軍和鄭立平借鑒“科學(xué)發(fā)展觀”思想，提出利用農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)來保障農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展[2]。2004年，國(guó)家開始政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)，隨后衍生出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的理念，認(rèn)為制度創(chuàng)新是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的助推器[3]。呂曉英和李先德將系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模型用于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策分析，檢驗(yàn)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可持續(xù)性[4]。李新立利用神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)和遺傳算法構(gòu)建評(píng)價(jià)模型，總結(jié)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和效果[5]。徐婷婷和榮幸基于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的歷史沿革，認(rèn)為我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已進(jìn)入政府誘導(dǎo)發(fā)展和市場(chǎng)自發(fā)發(fā)展融合的階段[6]。這些研究為同期農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)踐明確了方向，并為未來農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展打下良好基礎(chǔ)。黨的十九大報(bào)告提出“高質(zhì)量發(fā)展”概念后，隨著全面深化改革和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)的理念逐步成為指導(dǎo)實(shí)踐的必然要求和理論研究熱點(diǎn)，并于2019年正式進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，現(xiàn)有研究基于經(jīng)營(yíng)主體、實(shí)務(wù)從業(yè)者、風(fēng)險(xiǎn)保障以及政府、經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)和投保方三方主體協(xié)同配合的視角提出了相應(yīng)建議[7][8][9][10]。

盡管2004年以來的“中央一號(hào)文件”高度重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相對(duì)于其他財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)發(fā)展仍顯緩慢，印證了新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)中政府要給予軟制度和硬設(shè)施保障的理論。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)此提出“政府引導(dǎo)+強(qiáng)制度+市場(chǎng)機(jī)制”等建議，但較少回顧2004年以來農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策和制度的“精華”與“糟粕”，較少觸及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策和制度的試錯(cuò)經(jīng)驗(yàn)。在此背景下，本文以財(cái)政補(bǔ)貼、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)品管理視角，系統(tǒng)梳理十幾年來農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策與制度演變軌跡，以歷史發(fā)展觀視角統(tǒng)籌認(rèn)識(shí)現(xiàn)有政策和制度基礎(chǔ)的質(zhì)量問題，并提出未來高質(zhì)量發(fā)展路徑。

二、強(qiáng)基礎(chǔ)助力高質(zhì)量發(fā)展：我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策與制度的演變

(一)保費(fèi)補(bǔ)貼種類及范圍逐漸擴(kuò)大

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展需要以有力的保障性基礎(chǔ)為先決條件，從2004年至今，我國(guó)一直通過對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供財(cái)政補(bǔ)貼來夯實(shí)保障性基礎(chǔ)。諸多學(xué)者認(rèn)為，財(cái)政補(bǔ)貼可以解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈問題[11]，沒有政府的財(cái)政補(bǔ)貼就沒有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)[12]。國(guó)際常用農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的分類有保費(fèi)補(bǔ)貼、經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、再保險(xiǎn)補(bǔ)貼等[13]，其中，保費(fèi)補(bǔ)貼為我國(guó)采取的主要辦法。

中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的有關(guān)精神和政策指導(dǎo)可分為三個(gè)重要時(shí)期，對(duì)應(yīng)三個(gè)重要時(shí)期，財(cái)政部有三次相應(yīng)的重要實(shí)踐。

1.補(bǔ)貼政策預(yù)熱期+初次試水實(shí)踐期

2004年“中央一號(hào)文件”首次提出因地制宜實(shí)施保費(fèi)補(bǔ)貼政策，拉開了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的序幕。2006年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見》(簡(jiǎn)稱“國(guó)十條”)中的第三條聚焦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，提出要探索中央和地方財(cái)政補(bǔ)貼的方式、品種和比例，最終醞釀出首部試點(diǎn)辦法，即財(cái)政部于2007年施行的《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)管理辦法》，在試點(diǎn)地區(qū)開展效果反饋良好后，財(cái)政部隨即決定開始保費(fèi)補(bǔ)貼的推廣應(yīng)用。

2.推廣應(yīng)用實(shí)踐+補(bǔ)貼政策改革期

2008—2009年，財(cái)政部印發(fā)并分別于同年施行《中央財(cái)政種植業(yè)保險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》《中央財(cái)政養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》《中央財(cái)政森林保險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》等相關(guān)文件，進(jìn)一步擴(kuò)大了試點(diǎn)范圍及補(bǔ)貼險(xiǎn)種。隨著我國(guó)改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，2013年黨的十八屆三中全會(huì)研究通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，改革的目光更多地投向了“推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”，提出完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。2014年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見》(簡(jiǎn)稱“新國(guó)十條”)提出9個(gè)方面29條關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的政策措施，其中，第二十九條再次強(qiáng)調(diào)要完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼政策。此外，2013—2016年的“中央一號(hào)文件”均對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼工作提出新要求，財(cái)政部更加注重保費(fèi)補(bǔ)貼種類及范圍的優(yōu)化升級(jí)。

3.優(yōu)化升級(jí)實(shí)踐+補(bǔ)貼政策減負(fù)期

為緩解產(chǎn)糧大縣財(cái)政支出壓力，2016年1月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于加大對(duì)產(chǎn)糧大縣三大糧食作物農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持力度的通知》，并于年底出臺(tái)新版《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》(自2017年1月1日開始施行)，綜合規(guī)定了玉米、能繁母豬、森林、青稞等15個(gè)中央財(cái)政補(bǔ)貼險(xiǎn)種標(biāo)的與保費(fèi)補(bǔ)貼比例，在提高了產(chǎn)糧大縣玉米、水稻、大豆保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼力度的同時(shí)，還鼓勵(lì)各地對(duì)特色險(xiǎn)種給予適當(dāng)?shù)谋ＹM(fèi)補(bǔ)貼。2018年，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于開展三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的通知》，內(nèi)蒙古、遼寧、安徽、山東、河南、湖北等6個(gè)省份的部分試點(diǎn)縣不再負(fù)擔(dān)縣級(jí)保費(fèi)補(bǔ)貼。為合理確定農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體承擔(dān)的保費(fèi)水平，2017—2019年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布年度《重點(diǎn)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策》，明確了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在投保上述15個(gè)中央財(cái)政補(bǔ)貼險(xiǎn)種標(biāo)的(2019年又納入水稻、小麥、玉米制種保險(xiǎn))時(shí)的自繳保費(fèi)比例一般不超過20%。此外，人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于2019年聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見》，鼓勵(lì)財(cái)政條件允許的地方政府加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼力度，拓寬財(cái)政補(bǔ)貼險(xiǎn)種。

(二)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與約束條件逐步規(guī)范

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展需要以規(guī)范的經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)為補(bǔ)充條件，多年來，我國(guó)通過為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)營(yíng)造良好環(huán)境來優(yōu)化經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)。2012年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)符合相應(yīng)條件并需要“經(jīng)國(guó)務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法批準(zhǔn)”。2013年，保監(jiān)會(huì)制定了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)資格管理的通知》，規(guī)定了農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)資格條件和審批程序。2015年1月，保監(jiān)會(huì)出臺(tái)了《相互保險(xiǎn)組織監(jiān)管試行辦法》，提出涉農(nóng)相互保險(xiǎn)組織的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)可適當(dāng)降低。2015年3月，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》，取消農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)資格審批事項(xiàng)。2016年，國(guó)務(wù)院對(duì)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》進(jìn)行了部分修訂，在保留了保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)符合相應(yīng)條件的同時(shí)，刪除保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)“經(jīng)國(guó)務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法批準(zhǔn)”的表述，從政策層面降低了保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，激發(fā)市場(chǎng)活力。

由于我國(guó)幅員遼闊，各地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)存在差異性，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作的開展環(huán)境也千差萬別，故中央允許各省份根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r制定更具適用性的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)政策。目前，各省份農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)類型主要有多家競(jìng)爭(zhēng)、有限競(jìng)爭(zhēng)和無競(jìng)爭(zhēng)(協(xié)會(huì))等。多家競(jìng)爭(zhēng)體現(xiàn)為各家保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)均可來本地經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，政府樂見其成并期盼借此優(yōu)化市場(chǎng)結(jié)構(gòu)；有限競(jìng)爭(zhēng)的形式較多，既可以是政府分配多家保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的承保份額，也可以按地區(qū)、按險(xiǎn)種劃分競(jìng)爭(zhēng)邊界，政府還能和保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)聯(lián)合共保，但也有一省只允許一家或兩家保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的情況；無競(jìng)爭(zhēng)(協(xié)會(huì))模式是在特定領(lǐng)域由非營(yíng)利性的“協(xié)會(huì)保險(xiǎn)人”(特殊保險(xiǎn)組織形式)提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，如漁業(yè)互助保險(xiǎn)(漁業(yè)互保協(xié)會(huì))、農(nóng)機(jī)互助保險(xiǎn)(中國(guó)農(nóng)機(jī)化協(xié)會(huì)安全互保工作委員會(huì))等。

各地農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)準(zhǔn)入與競(jìng)爭(zhēng)政策雖不盡相同，但中央和地方政府均提倡農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)適度競(jìng)爭(zhēng)，以專項(xiàng)檢查和績(jī)效考評(píng)來規(guī)范市場(chǎng)，力求為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展提供良性經(jīng)營(yíng)環(huán)境。一方面，在多家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的地區(qū)，通過績(jī)效考核確定下一年度的承辦資格，凈化和規(guī)范當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)。以《內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼工作績(jī)效考評(píng)管理辦法》為例，各級(jí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)本地農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)“嚴(yán)格考評(píng)完善進(jìn)入退出機(jī)制”“嚴(yán)格監(jiān)督檢查”“開展績(jī)效評(píng)價(jià)”，在政策上明確對(duì)考核不合格或達(dá)到退出條件的旗縣區(qū)級(jí)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，并將考核結(jié)果優(yōu)劣作為引入競(jìng)爭(zhēng)的依據(jù)。另一方面，各地方政府通常給予開發(fā)新型農(nóng)險(xiǎn)產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)一定的政策優(yōu)惠，維持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作的持續(xù)開展，鞏固市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)環(huán)境的穩(wěn)定性，同時(shí)要求經(jīng)營(yíng)者強(qiáng)化自身經(jīng)營(yíng)水平，提高自身市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力以保證在本地長(zhǎng)期持有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承辦權(quán)，共同營(yíng)造良好經(jīng)營(yíng)環(huán)境。2019年10月，為落實(shí)《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》的要求，銀保監(jiān)會(huì)草擬了《關(guān)于強(qiáng)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)條件管理的通知》，進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制。2020年6月，銀保監(jiān)會(huì)正式發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)條件的通知》，給予農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)共保體中阻礙競(jìng)爭(zhēng)、抑制創(chuàng)新、“搭順風(fēng)車”的機(jī)構(gòu)兩年的整改過渡期，并建立了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)退出機(jī)制。

(三)產(chǎn)品種類及服務(wù)管理更重需求

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展需要以精準(zhǔn)的服務(wù)為助力條件，多年來，我國(guó)通過創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品管理來拓寬服務(wù)基礎(chǔ)。2016年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《全國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃(2016—2020年)》，研究出臺(tái)對(duì)地方特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)的中央財(cái)政以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策，將主要糧食作物制種保險(xiǎn)納入中央財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼目錄，地方特色險(xiǎn)種進(jìn)入了蓬勃發(fā)展時(shí)期，逐步形成具有優(yōu)勢(shì)特色的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品管理制度，即因地制宜、專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)地方特色農(nóng)產(chǎn)品、兼顧新形態(tài)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁需求。

2019年1月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于開展中央財(cái)政對(duì)地方優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)的通知》，在內(nèi)蒙古、山東、湖北、湖南、廣西、海南、貴州、陜西、甘肅、新疆等省份進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)政策試點(diǎn)，對(duì)針對(duì)小農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等開展的符合條件的地方優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)按照保費(fèi)的一定比例給予獎(jiǎng)補(bǔ)。一年的試點(diǎn)期限結(jié)束后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部編制了《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃(2020—2022年)》，不僅提出要推動(dòng)開展中央財(cái)政對(duì)地方優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)，還鼓勵(lì)地方建立針對(duì)性的特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)制度，發(fā)展農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)，并鼓勵(lì)各地探索農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種，滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體的多層次、多樣化風(fēng)險(xiǎn)保障需求。2020年6月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)大中央財(cái)政對(duì)地方優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)以獎(jiǎng)代補(bǔ)試點(diǎn)范圍的通知》，將試點(diǎn)地區(qū)擴(kuò)大至20個(gè)省份，將保險(xiǎn)標(biāo)的或保險(xiǎn)產(chǎn)品由不超過兩種增加至三種。此外，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也是脫貧攻堅(jiān)的有效助力手段，可減少優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)主體“因?yàn)?zāi)致貧”的后顧之憂，如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)務(wù)院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好2020年產(chǎn)業(yè)扶貧工作的意見》，提出加快發(fā)展貧困地區(qū)特別是“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)的特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)，推動(dòng)優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)擴(kuò)大品種覆蓋面和加大保障力度。由此可見，地方特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品管理有助于穩(wěn)定本地特色農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng)，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，發(fā)揮了強(qiáng)效的“惠農(nóng)”作用[14]。

在鼓勵(lì)創(chuàng)新險(xiǎn)種的同時(shí)，各級(jí)政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建立健全服務(wù)體系均提出相應(yīng)要求。在宏觀層面，中國(guó)保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)于2016年發(fā)布《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)通則》，規(guī)范了種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)七大質(zhì)量要求，并從實(shí)際操作方面全方位地規(guī)范了對(duì)內(nèi)約束、對(duì)外服務(wù)、投訴處理的流程。2019年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《關(guān)于2019年度金融支農(nóng)創(chuàng)新試點(diǎn)政府購買服務(wù)有關(guān)事宜的通知》并指出，為使用農(nóng)業(yè)農(nóng)村部信息直報(bào)系統(tǒng)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體點(diǎn)對(duì)點(diǎn)提供信貸保險(xiǎn)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)，探索相關(guān)涉農(nóng)信息數(shù)據(jù)共享共用。2020年，銀保監(jiān)會(huì)先后印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好疫情防控金融服務(wù)的通知》《關(guān)于進(jìn)一步加大“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)扶貧工作力度的通知》，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的“增品、擴(kuò)面”作為疫情防控金融服務(wù)的重要一環(huán)。在地方政府層面，以2017年《安徽省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)擴(kuò)大試點(diǎn)實(shí)施方案的通知》為例，要求農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理規(guī)定，扎實(shí)做好試點(diǎn)工作的業(yè)務(wù)宣傳、承保理賠、查勘定損和防災(zāi)減損等各項(xiàng)服務(wù)工作，切實(shí)履行主體責(zé)任，建立健全基層保險(xiǎn)服務(wù)體系，加強(qiáng)從業(yè)人員政策培訓(xùn)和素質(zhì)提升，著力提高服務(wù)質(zhì)量與水平。

三、統(tǒng)籌認(rèn)識(shí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的政策與制度基礎(chǔ)

(一)逐步健全的保費(fèi)補(bǔ)貼政策提供了保障性基礎(chǔ)

我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼區(qū)域與補(bǔ)貼標(biāo)的范圍逐年擴(kuò)大，使得更多農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體得以受惠。2007年，財(cái)政部選擇內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、湖南、新疆、四川等省份為中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)，玉米、水稻、大豆、小麥、棉花為中央財(cái)政補(bǔ)貼險(xiǎn)種標(biāo)的，中央與省級(jí)財(cái)政均承擔(dān)25%的保費(fèi)；2008年，試點(diǎn)范圍增加了河北、山西等省份以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、中央直屬墾區(qū)，種植業(yè)補(bǔ)貼險(xiǎn)種標(biāo)的進(jìn)一步覆蓋了花生、油菜及國(guó)務(wù)院認(rèn)定的其他農(nóng)作物，中央與省級(jí)財(cái)政分別承擔(dān)35%和25%的保費(fèi)，并新增了能繁母豬(中央與省級(jí)財(cái)政分別承擔(dān)50%和30%的保費(fèi))、奶牛(中央與省級(jí)財(cái)政均承擔(dān)30%的保費(fèi))及國(guó)務(wù)院認(rèn)定的其他養(yǎng)殖品種的養(yǎng)殖業(yè)補(bǔ)貼險(xiǎn)種標(biāo)的，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)以及中央直屬墾區(qū)可獲得中央財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼比例分別高達(dá)80%及60%，但此時(shí)仍有9個(gè)省份未納入補(bǔ)貼范圍；此后，財(cái)政部逐步拓展保費(fèi)補(bǔ)貼區(qū)域及標(biāo)的并上調(diào)保費(fèi)補(bǔ)貼比例，2012年，中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼險(xiǎn)種區(qū)域覆蓋至全國(guó)，基本涵蓋三大主糧、棉花等主要農(nóng)作物和林業(yè)、能繁母豬、生豬、奶牛。隨著各級(jí)政府農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼力度逐年加大，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參保意識(shí)逐漸增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)更加活躍。2007—2018年，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)原保費(fèi)收入由51.8億元增長(zhǎng)至572.65億元，各級(jí)政府保費(fèi)補(bǔ)貼總額由40.6億元增長(zhǎng)至428億元，年補(bǔ)貼比例平均達(dá)到75%—80%。由于我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率是包括分保、研發(fā)、經(jīng)營(yíng)費(fèi)用等的綜合費(fèi)率，雖然中央財(cái)政僅給予保費(fèi)補(bǔ)貼，實(shí)際上亦支持了保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行險(xiǎn)種開發(fā)、產(chǎn)品定價(jià)等活動(dòng)，但是保費(fèi)補(bǔ)貼年環(huán)比增速低于原保費(fèi)收入年環(huán)比增速，且扣除補(bǔ)貼后的保費(fèi)收入變化幅度較大，如2010年和2014年分別跌至-24.89%和-2.48%，反映出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)規(guī)模較為依賴各級(jí)政府的財(cái)政補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體自繳保費(fèi)數(shù)額波動(dòng)較大等問題。

財(cái)政部還設(shè)定了差異化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼比例，以2008年被納入中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)的黑龍江省為例，非墾區(qū)現(xiàn)行中央、省級(jí)、縣(市、區(qū))級(jí)和農(nóng)戶種植業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)承擔(dān)比例為0.4∶0.25∶0.15∶0.2[15]，而中央財(cái)政一并承擔(dān)了由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)的保費(fèi)補(bǔ)貼份額，以較高比例(65%—72.5%)補(bǔ)貼墾區(qū)，且保障品種、范圍、標(biāo)準(zhǔn)都遠(yuǎn)高于非墾區(qū)，這種差異化保費(fèi)補(bǔ)貼有力地支持了規(guī)?；r(nóng)業(yè)，減輕了農(nóng)業(yè)大省財(cái)政負(fù)擔(dān)，但也導(dǎo)致墾區(qū)內(nèi)外存在巨大的差異，致使一省之內(nèi)農(nóng)險(xiǎn)發(fā)展不平衡的問題更加突出。

盡管部分地方財(cái)政具有保費(fèi)補(bǔ)貼減免資格，但目前大多數(shù)地區(qū)依舊按照“縣(市、區(qū))、省級(jí)、中央”的順序向農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提供保費(fèi)補(bǔ)貼，由于部分財(cái)政能力較差的農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)難以負(fù)擔(dān)相應(yīng)的保費(fèi)補(bǔ)貼數(shù)額，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)也得不到中央財(cái)政補(bǔ)貼，既給財(cái)政弱區(qū)造成經(jīng)濟(jì)壓力，又拉大了地區(qū)間農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展差距[16]，產(chǎn)生補(bǔ)助累退效應(yīng)[17]，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看制約了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平的持續(xù)提高，阻礙了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼效率。由此可見，目前的保障性基礎(chǔ)距離高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的達(dá)成還有一定距離。

(二)日益完善的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)政策提供了經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)

我國(guó)政府堅(jiān)持并完善針對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的管理制度，使市場(chǎng)環(huán)境更加清朗。近年來，銀保監(jiān)會(huì)堅(jiān)持開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專項(xiàng)檢查，多數(shù)省份銀保監(jiān)局均建立了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)考核制度，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)資格管理，規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出程序。2018年年初，銀保監(jiān)會(huì)對(duì)部分農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)開出9張罰單，合計(jì)罰款405萬元，3名高管被取消任職資格，3家分公司被責(zé)令禁止開展農(nóng)險(xiǎn)新業(yè)務(wù)一年。2019年年初，內(nèi)蒙古銀保監(jiān)局因部分農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保、理賠檔案不真實(shí)、不完整，違反了《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》(2015年修訂)第八十六條規(guī)定，下發(fā)了5張行政處罰決定書，涉及機(jī)構(gòu)罰款共計(jì)145萬元，個(gè)人罰款共計(jì)52萬元。2020年年初，新疆銀保監(jiān)局對(duì)某農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)下屬兩家分公司下發(fā)6張行政處罰決定書，涉及機(jī)構(gòu)罰款共計(jì)55萬元，警告相應(yīng)分公司副總經(jīng)理并罰款共計(jì)10萬元。四川銀保監(jiān)局因某農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)分公司的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保、理賠資料不真實(shí)，違反了《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》第二十九條規(guī)定，對(duì)公司負(fù)責(zé)人警告并罰款5萬元，在一定程度上起到整頓市場(chǎng)秩序的作用。

目前，政府與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)、銀保監(jiān)會(huì)的邊界仍存在三種不清楚的情況。一是政府“越位”。我國(guó)還沒有統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)招投標(biāo)規(guī)制，當(dāng)多家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)均有意向進(jìn)駐某地農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)時(shí)，如果當(dāng)?shù)卣狈?duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)效果的科學(xué)評(píng)價(jià)體系，便需耗費(fèi)大量時(shí)間與人力、物力才能遴選出合適的機(jī)構(gòu)，甚至出現(xiàn)個(gè)別政府有償分配農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)資源，破壞正常經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政府補(bǔ)貼資金流失，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)效率下降。此類情況表現(xiàn)為部分政府過多干涉農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)，截留保費(fèi)、拖欠保費(fèi)補(bǔ)貼，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)資金“短路”，在出險(xiǎn)后難以按照保險(xiǎn)合同正常賠付而不得不與政府“商定”賠償方案，最終損害參保農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的應(yīng)有權(quán)益。二是政府“缺位”。在多數(shù)地區(qū)，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和個(gè)人違規(guī)后的約束和處罰力度相較于“業(yè)務(wù)利益”(1)指農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)為機(jī)構(gòu)、個(gè)人及地方政府政績(jī)帶來的“私利”。較小，也未建立違規(guī)機(jī)構(gòu)負(fù)面清單，結(jié)果是當(dāng)事人僅被罰款卻未受到任何從業(yè)禁止類處罰，涉事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)也未被清退出市場(chǎng)。三是歸屬“有別”。陽光農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)公司歸屬銀保監(jiān)會(huì)監(jiān)管，而漁業(yè)互保協(xié)會(huì)、中國(guó)農(nóng)機(jī)化協(xié)會(huì)安全互保工作委員會(huì)歸屬農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和民政部管理，專業(yè)性不強(qiáng)導(dǎo)致監(jiān)管的有效性較差[18]。

除了邊界不清楚以外，由于信息共享的技術(shù)手段尚不成熟，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)較難處理數(shù)據(jù)失真問題、監(jiān)管機(jī)構(gòu)較難獲得實(shí)時(shí)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、職能部門較難建立起對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的信任，這種不通暢的涉農(nóng)信息開放和傳輸渠道阻礙了政府與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的信息共享。

(三)更富特色的產(chǎn)品管理制度提供了服務(wù)性基礎(chǔ)

我國(guó)政府更加重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品創(chuàng)新及推廣，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)范圍及能力逐步提高。針對(duì)重要大宗農(nóng)產(chǎn)品的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，已逐步形成“全面推廣、主要補(bǔ)貼”的中央財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品管理制度。隨著土地有序流轉(zhuǎn)，新形態(tài)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體越來越多，顯現(xiàn)出更加具體化、特殊化的新型風(fēng)險(xiǎn)保障需求。在綜合實(shí)際情況與保險(xiǎn)業(yè)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，我國(guó)創(chuàng)新了具有“中國(guó)特色”的指數(shù)保險(xiǎn)、大棚保險(xiǎn)、農(nóng)民(漁民)意外傷害保險(xiǎn)、信用保證保險(xiǎn)(涉農(nóng)方向)等一系列涉農(nóng)保險(xiǎn)，以及“保險(xiǎn)+融資+擔(dān)?！苯鹑谥мr(nóng)產(chǎn)品與服務(wù)，進(jìn)一步滿足了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的多種實(shí)際需求，此種創(chuàng)新在世界范圍內(nèi)亦處于領(lǐng)先水平[19]。隨著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體增添了產(chǎn)業(yè)扶貧的信心，增強(qiáng)了發(fā)展優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)業(yè)的動(dòng)力。具有“地標(biāo)性”社會(huì)意義的優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品多數(shù)是所在地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱性產(chǎn)業(yè)，如內(nèi)蒙古自治區(qū)的牛羊肉、海南省的橡膠等，優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)可為其提供風(fēng)險(xiǎn)保障，有效促進(jìn)各地優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展。目前，農(nóng)牧大省(自治區(qū))均已關(guān)注到農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的化解需求，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)積極開發(fā)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)新險(xiǎn)種并給予獎(jiǎng)補(bǔ)政策支持，制定了多樣的優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)產(chǎn)品管理制度。

部分地區(qū)在中央“脫貧不脫政策”的要求下，利用新型涉農(nóng)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧”服務(wù)。以甘肅省保險(xiǎn)扶貧試點(diǎn)為例，不僅利用政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)構(gòu)建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性風(fēng)險(xiǎn)的“防風(fēng)墻”，而且進(jìn)一步利用涉農(nóng)貸款保證保險(xiǎn)化解融資風(fēng)險(xiǎn)，破解新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體“融資難，融資貴”問題。在新冠肺炎疫情防控期間，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在線宣傳、咨詢、承保、理賠、融資技術(shù)的運(yùn)用，穩(wěn)定了農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖戶和農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，加大了對(duì)春耕春種的金融支持，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)水平得到逐步改善，助力減災(zāi)止損維穩(wěn)[20]。

目前，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品種類及服務(wù)的管理中還存在諸多共性和個(gè)性問題。首先，多數(shù)省份的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件還未達(dá)到氣象指數(shù)保險(xiǎn)的硬件標(biāo)準(zhǔn)，易導(dǎo)致基差風(fēng)險(xiǎn)，適用性有待提高[21]；其次，部分省份生搬硬套其他省份的制度，沒有真正了解當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的風(fēng)險(xiǎn)保障新需求；再次，“一刀切”的保險(xiǎn)費(fèi)率不符合不同市縣的實(shí)際情況，沒有形成“本地化”的、科學(xué)的保險(xiǎn)費(fèi)率擬訂和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，部分政府官員甚至將風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃責(zé)任完全推卸給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，忽視了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；最后，個(gè)別省份的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款保證保險(xiǎn)試點(diǎn)“有名無實(shí)”，缺乏配套的管理辦法[22]。以上四個(gè)方面問題，從長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)，不利于更好地服務(wù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體需求，減緩了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)密度擴(kuò)大的進(jìn)程，阻礙了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)農(nóng)民得實(shí)惠格局的建立，可見目前的服務(wù)性基礎(chǔ)距離高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的達(dá)成還有一定距離。

四、我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的未來路徑

從上文對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策與制度的回顧式研究可以看出，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展階段開啟以來已形成較為堅(jiān)實(shí)的保障性、經(jīng)營(yíng)性、服務(wù)性基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體保費(fèi)負(fù)擔(dān)更輕、受惠面更廣，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)風(fēng)氣更加清朗、更加合規(guī)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品開發(fā)更加注重特殊需求?，F(xiàn)有政策與制度試錯(cuò)實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)，清晰地反映出目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)間的差距，必須認(rèn)清不足、正視距離、秉要執(zhí)本、守正創(chuàng)新，從以下路徑推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展。

(一)以“多險(xiǎn)種+多層次”保障提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)深度和密度

在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展階段，中央財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)的種類應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上逐漸覆蓋民生基本需求的經(jīng)濟(jì)作物、畜禽、水產(chǎn)等，推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)借助財(cái)政補(bǔ)貼的杠桿撬動(dòng)作用獨(dú)立開發(fā)優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)，從而賦予農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體更多險(xiǎn)種選擇空間并提高其投保主動(dòng)性，以達(dá)到提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)深度目的。在構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品體系過程中，應(yīng)以財(cái)政補(bǔ)貼基本險(xiǎn)為基礎(chǔ)，降低此類產(chǎn)品的農(nóng)戶自繳保費(fèi)比例甚至免繳；以增加附加險(xiǎn)或商業(yè)險(xiǎn)供給的方式，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體自繳保費(fèi)比例來對(duì)等提高保障額度，滿足不同需求主體的高保額投保意愿，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)密度的進(jìn)一步擴(kuò)大。基層政府可將多層次農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)嵌入當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)村振興工作計(jì)劃，不僅為農(nóng)產(chǎn)品提供基礎(chǔ)的成本保障，而且為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供一攬子綜合險(xiǎn)、融資工具等，從而逐步達(dá)到“一戶多?！钡娘L(fēng)險(xiǎn)控制預(yù)期。

(二)以“地區(qū)間+品類間”差異化補(bǔ)貼政策實(shí)現(xiàn)保費(fèi)補(bǔ)貼相對(duì)公平

在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展階段，中央財(cái)政應(yīng)在現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)減免保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，考慮逐漸承擔(dān)糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)和深度貧困地區(qū)的保費(fèi)補(bǔ)貼，減輕當(dāng)?shù)刎?cái)政壓力，以縮小省級(jí)政府間農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)差距。政府應(yīng)考慮到不同農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體投保險(xiǎn)種品類不同、面臨的風(fēng)險(xiǎn)水平不同，對(duì)其提供差異的保費(fèi)補(bǔ)貼。為小農(nóng)戶投保提供更高比例的補(bǔ)貼，相當(dāng)于提供幾近免費(fèi)的低保障“基本險(xiǎn)”；為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體投保提供正常比例的補(bǔ)貼，但通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)創(chuàng)新開發(fā)符合政策導(dǎo)向的、適合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的各類保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，相當(dāng)于為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供更全面的、較高保障水平的“附加險(xiǎn)”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)保費(fèi)補(bǔ)貼在品類間的相對(duì)公平。

(三)以明晰的政府權(quán)責(zé)規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)

在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展階段，政府只需當(dāng)好“裁判員”，并做好保費(fèi)補(bǔ)貼、大災(zāi)賠付、數(shù)據(jù)支持、監(jiān)管檢查、違規(guī)處罰等非經(jīng)營(yíng)工作，避免干預(yù)過多而影響市場(chǎng)的正常適度競(jìng)爭(zhēng)。中央和地方層面的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作小組應(yīng)劃分政府各部門間的工作權(quán)限，督促各部門協(xié)調(diào)合作，在政府與銀保監(jiān)會(huì)的協(xié)同上盡量做到專業(yè)專職專管。利用國(guó)內(nèi)、國(guó)外有利形勢(shì)構(gòu)建完善的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系，在大災(zāi)之年，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)承擔(dān)不起或超出責(zé)任范圍不予承擔(dān)的情況下，多方分擔(dān)、共同賠付，構(gòu)建包含政府、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)(2)2020年8月，銀保監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)籌建中國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)股份有限公司，此前農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)共同體。在內(nèi)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散結(jié)構(gòu)。最重要的是政府應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持和完善專項(xiàng)檢查與績(jī)效考評(píng)，提倡適度競(jìng)爭(zhēng)并建立負(fù)面清單，加大對(duì)違規(guī)機(jī)構(gòu)和個(gè)人的處罰力度，最終形成規(guī)范、良性發(fā)展的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。

(四)以“向內(nèi)監(jiān)察”和“向外公開”方式加強(qiáng)監(jiān)管合規(guī)和社會(huì)監(jiān)督

在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展階段，可在現(xiàn)有中國(guó)銀保信農(nóng)險(xiǎn)平臺(tái)基礎(chǔ)上引入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)信息區(qū)塊鏈，通過傳感器等設(shè)備實(shí)時(shí)上傳共享標(biāo)的的種植、養(yǎng)殖數(shù)據(jù)，破解農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)數(shù)據(jù)失真難題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)管控和精準(zhǔn)賠付。向內(nèi)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)利用區(qū)塊鏈簡(jiǎn)化和加速公開承保、查勘、賠付等一系列辦理流程；銀保監(jiān)會(huì)應(yīng)利用區(qū)塊鏈中的真實(shí)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)提高對(duì)違規(guī)行為處理效率，消解農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)謊報(bào)瞞報(bào)的可能性；氣象和水利等職能部門應(yīng)向信息區(qū)塊鏈提供自然條件數(shù)據(jù)，助力農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)有效識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)。向外，政府應(yīng)監(jiān)督農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)做到“五公開”“兩到戶”，提高查勘定損理賠效率，讓公眾了解和監(jiān)督農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)建設(shè)情況。

(五)以動(dòng)態(tài)費(fèi)率的制定和實(shí)施補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基礎(chǔ)設(shè)施短板

在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展階段，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變思想，主動(dòng)補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基礎(chǔ)設(shè)施短板，通過“請(qǐng)專家”“進(jìn)田間”“搞測(cè)算”完成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃，使其更具適用性和實(shí)用性。基層農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)正視自身的展業(yè)難易程度、精準(zhǔn)確定運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)用，并向上級(jí)機(jī)構(gòu)如實(shí)匯報(bào)，從而為厘定保險(xiǎn)費(fèi)率提供參考標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作小組應(yīng)該在此項(xiàng)工作中發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，督促政府和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)共同探索一省之內(nèi)、一市之內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)序列，加速制定科學(xué)動(dòng)態(tài)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率機(jī)制，為豐富當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品種類、提供農(nóng)民急需的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)打好基礎(chǔ)。