◎丁建彪

吉林大學(xué) 行政學(xué)院，長春130012

政策針對特定的問題而制定，而問題又內(nèi)嵌于一個社會的基本結(jié)構(gòu)中，并受到社會環(huán)境的影響。同樣,政策以有效解決問題為評估標(biāo)準(zhǔn)，而政府組織是一個社會中公共權(quán)威和公共資源的最大擁有者，只有借助政府這一組織形式，才能更有效地解決政策問題。在現(xiàn)代國家，政黨是領(lǐng)導(dǎo)或組織政府的重要載體，通過黨政復(fù)合結(jié)構(gòu)可將政治勢能轉(zhuǎn)化為政策效能。由此可見，政策學(xué)習(xí)與政策問題、社會環(huán)境、政府和政黨等因素密切相關(guān)。近年來，農(nóng)村扶貧政策研究的內(nèi)容不斷豐富，但其演變機理卻較少為人們所關(guān)注。本文嘗試從政策學(xué)習(xí)視角出發(fā)，系統(tǒng)和全面地闡釋扶貧政策演變的過程，并概括和提煉出演變的內(nèi)在機理，為豐富和完善政策學(xué)習(xí)理論提供中國素材、經(jīng)驗和智慧，同時對扶貧政策的演變提出一種新的分析框架。

一、內(nèi)生學(xué)習(xí)：農(nóng)村扶貧政策演變的基本動力

內(nèi)生學(xué)習(xí)也被稱為“經(jīng)驗吸納型”學(xué)習(xí)，是指政策行為主體吸收過去政策產(chǎn)生的經(jīng)驗和教訓(xùn)，不斷完善和優(yōu)化現(xiàn)有政策或在未來政策決策中加以借鑒和吸納的行為過程?！罢咧贫ㄕ卟⒉皇且粋€理論家，而是尋求知識和經(jīng)驗的社會工程師。在政策制定環(huán)節(jié)，經(jīng)驗具有獨特的地位，它表明一個建議并不是基于政策制定者頭腦中的隨意猜想”[1]。內(nèi)生學(xué)習(xí)會受到經(jīng)驗判斷和不同時空背景的影響，是一種局部性經(jīng)驗的積累和擴散，但依據(jù)前一階段政策取得的正反兩方面經(jīng)驗教訓(xùn)，并通過學(xué)習(xí)機制進行學(xué)習(xí)，對后一階段政策的變遷和完善具有重要價值，因為政策的目標(biāo)、投入的資源和選取的工具在某種程度上具有相對的獨立性。內(nèi)生學(xué)習(xí)使中國農(nóng)村扶貧政策從最初的分散救濟式扶貧轉(zhuǎn)向了開發(fā)式扶貧，并最終導(dǎo)向精準(zhǔn)扶貧，從而極大地提升了扶貧政策內(nèi)容和執(zhí)行方式的科學(xué)化水平。

改革開放之初，受制于扶貧理念、經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收入總量和貧困人口基數(shù)大(1)按照當(dāng)時確定的貧困標(biāo)準(zhǔn)，1978年我國貧困人口達2.5億人，貧困發(fā)生率為30.7%。等因素影響，分散救濟式扶貧是農(nóng)村扶貧政策的主要選擇，并應(yīng)急地緩解了貧困人口的生存問題。如中央以及省級政府向貧困地區(qū)調(diào)撥糧食和棉布等生活物資，基層政府對極端貧困戶進行糧食救濟等。這些物資被分散到不同地區(qū)，覆蓋到不同群體，貧困人口反而得到的物資數(shù)量少，難以滿足其基本的生存需要，出現(xiàn)了“稀釋效應(yīng)”;用于農(nóng)田、水利和道路等方面的物資則過于分散，僅在條件較好、相對富裕的地區(qū)發(fā)揮了作用，出現(xiàn)了“馬太效應(yīng)”。兩種效應(yīng)的雙重疊加導(dǎo)致貧困群體的生存處境難以得到根本性改善，并在改革過程中被進一步邊緣化。一方面，貧困群體難以分享到“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”帶來的制度紅利。這一制度以傳統(tǒng)的行政村和生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)，無論土地分配的數(shù)量還是質(zhì)量，各地均存在較大差異。與相對富裕的地區(qū)相比，貧困地區(qū)面臨著生產(chǎn)環(huán)境惡劣和靠天吃飯等困境，加之繳納數(shù)額較大的農(nóng)業(yè)稅和各種附加費，使貧困群體的生存處境更加艱難。另一方面，國家當(dāng)時在農(nóng)村地區(qū)普遍實行工農(nóng)業(yè)價格“剪刀差”政策。貧困家庭用于消費支出的成本不斷上升，而糧食價格卻長期處于低位水平。多重因素導(dǎo)致分散救濟式扶貧政策難以為繼，迫切需要變遷以發(fā)揮其應(yīng)有的效能。

政策行為主體在對“稀釋效應(yīng)”和“馬太效應(yīng)”系統(tǒng)和深度反思的基礎(chǔ)上，將救濟式扶貧政策轉(zhuǎn)變?yōu)殚_發(fā)式扶貧政策。這一轉(zhuǎn)變不僅有效規(guī)避了前一階段政策帶來的不利后果，還拓展了政策的內(nèi)涵，豐富了政策的執(zhí)行方式。一是中央政府對貧困標(biāo)準(zhǔn)作出認(rèn)定，為政策調(diào)整奠定了科學(xué)依據(jù)。有關(guān)部門在對6.7萬戶村民家庭消費支出調(diào)查的基礎(chǔ)上，將1985年農(nóng)村人均純收入206元作為貧困標(biāo)準(zhǔn)，且后續(xù)多次進行提高。二是調(diào)整了扶貧資金的投放范圍。從1994年起，中央將用于廣東、浙江、江蘇、山東、福建、遼寧等發(fā)達省份的扶貧信貸資金予以調(diào)整，投放到貧困狀況更嚴(yán)重的中西部省份，而且今后不再向這6個省份投放。三是堅持集中連片開發(fā)原則。中央將貧困人口集中的中西部少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)、特困地區(qū)等作為扶貧開發(fā)的重點，并將“六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山—太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)等連片特困區(qū)和已實施特殊政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆等”[2]三地三州作為扶貧攻堅主戰(zhàn)場。四是建立農(nóng)村最低生活保障制度。從2007年起，中央政府建立起覆蓋全國范圍的農(nóng)村最低生活保障制度，標(biāo)準(zhǔn)由縣級以上人民政府按照當(dāng)?shù)卮迕衲軌蚓S持全年基本生活的水平確定，如所需吃飯、穿衣、用水和用電等費用，以滿足困難群體基本的生活需要。

開發(fā)式扶貧吸收了分散救濟式扶貧帶來的正反兩方面的經(jīng)驗和教訓(xùn)。在前期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上，進一步開展了大規(guī)模的農(nóng)田、水利和道路等設(shè)施建設(shè)，以改善生產(chǎn)條件，同時發(fā)展規(guī)模較大的種植、養(yǎng)殖和加工業(yè)，并依托資源優(yōu)勢，開發(fā)有競爭力的名優(yōu)稀特產(chǎn)品。此外，針對分散救濟式扶貧造成的“等、靠、要”思想，國家在倡導(dǎo)貧困群體自力更生精神的同時，大幅提升以工代賑資金，鼓勵和支持貧困群體投工投勞，并加大科技文化等方面的宣傳和培訓(xùn)力度，增強貧困群體自我發(fā)展能力以及提升可行能力，然而，開發(fā)式扶貧政策也不可避免地存在政策目標(biāo)模糊、執(zhí)行方式粗放、扶貧資源大水漫灌以及扶貧資金浪費、截流、貪占等問題。

2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南省湘西土家族苗族自治州考察時提出精準(zhǔn)扶貧思想，并在此后系統(tǒng)性地發(fā)展和豐富了以“扶貧對象、項目安排、資金使用和脫貧成效精準(zhǔn)，目標(biāo)、任務(wù)、責(zé)任和舉措明確”為內(nèi)涵的精準(zhǔn)扶貧理論體系?！皬姆鲐毠ぷ鏖_發(fā)的內(nèi)容看，習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想的內(nèi)容集中體現(xiàn)在‘扶持誰’‘誰來扶’‘怎么扶’‘如何退’四個核心問題的闡述上”[3]。在精準(zhǔn)扶貧理論體系的指導(dǎo)下，農(nóng)村扶貧政策轉(zhuǎn)變?yōu)橐跃珳?zhǔn)為核心原則的政策體系。這一政策體系主要包括五個方面的內(nèi)容：一是開展精準(zhǔn)識別并將識別結(jié)果與扶貧措施掛鉤。國家制定統(tǒng)一識別辦法，以縣為單位，按照規(guī)?？刂?、分級負(fù)責(zé)、動態(tài)管理原則，剔除不符合條件的人口，及時納入符合條件但遺漏和返貧的人口，然后對每個貧困戶建檔立卡，并將相關(guān)數(shù)據(jù)錄入扶貧信息系統(tǒng)。在此基礎(chǔ)上，堅持因地制宜、分類指導(dǎo)、突出重點、注重實效的原則，通過產(chǎn)業(yè)扶持、轉(zhuǎn)移就業(yè)、易地搬遷、教育支持、醫(yī)療救助等精準(zhǔn)措施，實現(xiàn)扶貧資源優(yōu)化配置和幫扶措施到村到戶。二是推行特色扶貧脫貧項目和產(chǎn)業(yè)。黨和政府積極引導(dǎo)國有企業(yè)和民營企業(yè)在貧困地區(qū)設(shè)立各類產(chǎn)業(yè)投資基金，借助市場化運作方式，吸引其從事資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化等項目建設(shè)。特色項目主要包括光伏發(fā)電、入股分紅、小額貸款、電商扶貧等類型?！霸谔厣椖可?，每個貧困縣選擇2—3個光伏電站、光伏農(nóng)業(yè)設(shè)施作為重點項目，以增加直接收入”[4]。特色產(chǎn)業(yè)主要包括休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村文化旅游、種植養(yǎng)殖等內(nèi)容?；鶎臃鲐氈黧w通過市場化運作，借助企業(yè)、公司加貧困戶的捆綁體系，確保特色產(chǎn)業(yè)收益穩(wěn)定和貧困戶收入穩(wěn)步增長。三是擴大救助、保險和醫(yī)療等手段的覆蓋范圍和強度。國家加大醫(yī)療救助、臨時救助、慈善救助等體系建設(shè)，并將貧困人口全部納入重特大疾病救助范圍，同時提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)和完善村民基本養(yǎng)老保險制度，積極引導(dǎo)農(nóng)村貧困人口參保續(xù)保。國家除了對貧困人口參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的個人繳費部分實行財政補貼以外，還對大病治療實行分類救治和先診療后付費的結(jié)算機制，大幅降低了貧困群體的支出成本。四是完善財政、金融和保險服務(wù)機制。國家運用多種政策工具向金融機構(gòu)提供長期的、低成本的融資規(guī)模和資金投放，從而鼓勵和引導(dǎo)各類金融機構(gòu)加大扶貧開發(fā)的金融支持和保障力度。例如，國家建立健全融資風(fēng)險分擔(dān)和補償機制，以及支持有條件的地方設(shè)立扶貧貸款風(fēng)險補償基金；各級政府由財政按基礎(chǔ)利率貼息，支持農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行等金融機構(gòu)為貧困戶提供小額信貸；國家還鼓勵和支持農(nóng)業(yè)擔(dān)保機構(gòu)擴大農(nóng)業(yè)保險在貧困地區(qū)的覆蓋范圍。五是支持革命老區(qū)開發(fā)建設(shè)。中共中央和國務(wù)院在對中央蘇區(qū)、陜甘寧、左右江、大別山、川陜等老區(qū)優(yōu)先制定振興發(fā)展規(guī)劃的同時，以重點區(qū)域、重點領(lǐng)域、重點人群為突破口，推動大型項目、重點工程、新興產(chǎn)業(yè)優(yōu)先向老區(qū)安排，同時中央財政的一般性轉(zhuǎn)移支付、各類涉及民生的專項轉(zhuǎn)移支付資金等優(yōu)先向老區(qū)傾斜。各級扶貧主體鼓勵和引導(dǎo)各類銀行、金融機構(gòu)總行合理擴大在革命老區(qū)分支機構(gòu)的授信審批權(quán)限，加大扶貧和支農(nóng)再貸款力度，為老區(qū)開發(fā)建設(shè)提供金融支持。在資源開發(fā)與生態(tài)補償領(lǐng)域，國家提高了革命老區(qū)礦產(chǎn)、油氣資源開發(fā)收益的地方留成比例，以強化資源開發(fā)的拉動效應(yīng)，同時將符合條件的老區(qū)優(yōu)先納入重點生態(tài)功能區(qū)補償范圍，優(yōu)先建立起生態(tài)保護補償機制，以此促進貧困地區(qū)發(fā)展和貧困人口增收。

從政策學(xué)習(xí)的角度看，精準(zhǔn)扶貧政策吸納了前兩個階段政策的有益經(jīng)驗，同時對其不足和弊端進行了矯正。在扶貧政策演變過程中，內(nèi)生學(xué)習(xí)的表現(xiàn)尤為清晰和明顯，構(gòu)成政策演變的基本動力。一方面，通過“府際”層面開展的各類觀摩活動和經(jīng)驗交流等學(xué)習(xí)機制，扶貧主體將各級扶貧行動者取得的有效經(jīng)驗進行推廣，為其他地區(qū)完善政策內(nèi)容和豐富執(zhí)行方式提供有益資源；另一方面，通過領(lǐng)導(dǎo)人的基層調(diào)研，將部分地區(qū)政策內(nèi)容和執(zhí)行過程中暴露出的不足和弊端等層層反饋，完善和優(yōu)化部分政策內(nèi)容和執(zhí)行方式。如將最低生活保障制度與扶貧開發(fā)“兩線合一”，以解決各自獨立運行帶來的制度性成本過高問題，以及用精準(zhǔn)滴灌的方式取代粗放的大水漫灌等執(zhí)行方式。

二、社會學(xué)習(xí)：農(nóng)村扶貧政策演變的關(guān)鍵中樞

社會學(xué)習(xí)旨在促使政策行動者更好地理解和把握政策問題，并依據(jù)新的理解和把握來調(diào)整政策目標(biāo)、目標(biāo)群體范圍、執(zhí)行方案、工具選擇等。社會學(xué)習(xí)的內(nèi)容不僅包含政策問題的生成機制、因果關(guān)系、內(nèi)在規(guī)律、深層次內(nèi)核，還包括問題和環(huán)境變化對政策內(nèi)容、執(zhí)行方案、執(zhí)行方式、評價標(biāo)準(zhǔn)帶來的影響等方面展開的討論、交流和互動的行為過程。信息發(fā)布、討論和交流、專家咨詢和反饋、各類討論會和聽證會等是社會學(xué)習(xí)的主要形式。在社會學(xué)習(xí)的過程中，不同行動者通過多樣化的形式了解到其他行動者的觀點、訴求、意見，并借助學(xué)習(xí)機制將不同的觀點進行聚合，以達成特定的共識。這些共識又與學(xué)習(xí)和討論的公共事務(wù)的內(nèi)在屬性、問題生成原因及其解決之道聯(lián)系在一起，因而既充實了學(xué)習(xí)和討論的信息基礎(chǔ)，也拓展了對學(xué)習(xí)和討論事務(wù)的理解和認(rèn)識空間?！吧鐣W(xué)習(xí)涉及政策領(lǐng)域中政策精英對根本性方面的主導(dǎo)性觀點的再思考，以及關(guān)于政策問題、介入路徑和目標(biāo)群體根本性因果推理(causal reasoning)的再確認(rèn)和再調(diào)適”[5]。雖然社會學(xué)習(xí)受到一個社會特定的文化、規(guī)范、習(xí)俗、制度、心理等因素影響，但其對政策演變發(fā)揮著中樞性的驅(qū)動功能，因為外在因素并不會對政策演變起到根本性作用。

農(nóng)村扶貧政策針對的是貧困問題。在社會學(xué)習(xí)的驅(qū)動下，扶貧行動者對致貧因素的認(rèn)識得以深入和系統(tǒng)，從最初的收入、消費、基本保障等要素轉(zhuǎn)向深層次的可行能力、權(quán)利保護、制度供給等要素，同時對貧困根源的認(rèn)識也由原來的經(jīng)濟發(fā)展水平低、發(fā)展資源不足和個體差異大等表層因素，轉(zhuǎn)向內(nèi)生性致貧、公共服務(wù)和資源配置不充分不均衡等深層次因素?！皩τ趯?dǎo)致人們陷入貧困或無法擺脫貧困的因素，另一種觀點則強調(diào)影響個人做出上述選擇時有種種不同但卻有規(guī)律可循的結(jié)構(gòu)性因素，如父母社會經(jīng)濟狀況的差異，種族和性別的不同等”[6]。經(jīng)過不斷的社會學(xué)習(xí)，導(dǎo)致貧困問題的深層次機制被揭示出來，這些深層次的機制又通過社會學(xué)習(xí)機制反饋到扶貧政策的各個方面，促使政策內(nèi)容、執(zhí)行方式、資源供給和參與主體等方面發(fā)生了重要變革。

1.社會學(xué)習(xí)使執(zhí)行主體重視社會組織的作用。社會組織是除了政府組織以外擁有較多資源、管理經(jīng)驗、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、真實信息的主體。在參與扶貧脫貧這類“強社會”屬性的事務(wù)中，其擁有的靈活性和專業(yè)性優(yōu)勢得到充分釋放。一方面，社會組織成員處在扶貧脫貧第一線，對不同地域、區(qū)域的扶貧問題認(rèn)識充分，掌握著較為真實和準(zhǔn)確的信息，為決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)提供多樣化的信息，有助于政策內(nèi)容和執(zhí)行方式的精準(zhǔn)化和精細(xì)化；另一方面，社會組織擁有完善的組織網(wǎng)絡(luò)和專業(yè)經(jīng)驗，在大規(guī)模調(diào)動全社會扶貧資源的過程中，其擁有的組織動員能力得到發(fā)揮，增強了扶貧政策的執(zhí)行力。在介入特色項目的過程中，社會組織確保了項目的穩(wěn)定性和較好的收益,如中國扶貧基金會動用成員擁有的經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)、金融、工商管理、社區(qū)發(fā)展等方面的專業(yè)性知識，有力地促進了扶貧工作的廣泛開展?！爸袊鲐氈驹阜?wù)促進會充分調(diào)動基層群體中的‘能人’，通過組織培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)和項目對接、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的實踐，對部分群體進行授權(quán)，然后利用這部分群體的先鋒作用，帶動其他貧困群體脫貧致富”[7]。在這種背景下，政策行為主體不但細(xì)化和落實了社會組織參與扶貧脫貧的稅收和行政事業(yè)性費用的減免，而且健全了政府購買扶貧服務(wù)的相關(guān)制度，為其參與扶貧政策執(zhí)行提供保障。通過定期與社會組織開展溝通與交流，及時解決了它們遇到的實際困難，并給予必要的資金和項目支持，使其擁有的各類優(yōu)勢和潛力得到充分發(fā)揮。

2.社會學(xué)習(xí)確保貧困群體深度參與政策的執(zhí)行過程。貧困群體作為政策結(jié)果的受益者，他們對政策執(zhí)行的后果有著相對客觀的理解和切身感受，提出的改進建議具有一定的針對性和獨特性。政策執(zhí)行過程吸納目標(biāo)對象的認(rèn)知和體驗，可使行動者了解他們的需求和訴求，有效矯正如指標(biāo)配額、對象識別、資金使用、項目運行等方面的偏差。扶貧政策內(nèi)嵌于特定的現(xiàn)實環(huán)境中，連接著目標(biāo)與結(jié)果。不同的執(zhí)行主體往往會按照他們對問題的理解和特定的現(xiàn)實條件，選擇和變異部分執(zhí)行方式，結(jié)果造成“執(zhí)行偏差”?！皥?zhí)行偏差”既源于政策調(diào)整相較于政策問題變化的滯后性，也源于上下級行動者間存在的“信息不對稱”。貧困群體恰恰擁有相對真實和準(zhǔn)確的信息，他們參與政策執(zhí)行過程能夠有效規(guī)避滯后性帶來的不利后果和克服“信息不對稱”現(xiàn)象，以此提升政策執(zhí)行的精準(zhǔn)性。另外，貧困群體參與政策執(zhí)行過程可以促進扶貧資源使用的精準(zhǔn)和收益分配的公平。扶貧資源本質(zhì)上是因貧困問題產(chǎn)生和出現(xiàn)的，無論何種形式的經(jīng)營和使用,貧困群體擁有監(jiān)督權(quán)和收益權(quán)是由扶貧資源的本質(zhì)屬性和內(nèi)在要求所決定的，貧困戶參與資源配置能有效防止扶貧資源的截留、流失和浪費。同樣，貧困戶參與收益的分配可形成差異化原則，對那些因身體殘疾喪失基本勞動能力和可行能力的貧困戶給予較多的分配，以體現(xiàn)分配正義的實質(zhì)，從而防止簡單化的按數(shù)量分配形式。在社會學(xué)習(xí)的驅(qū)動下，基層扶貧主體制定了貧困群體參與扶貧政策過程的流程和規(guī)范，以及貧困戶參與項目運行、收益分配的基本準(zhǔn)則，并建立起意見反饋的各類渠道，充分保障了貧困群體的參與廣度和深度。

3.社會學(xué)習(xí)強化了不同維度協(xié)作與交流的順利推進。橫向維度體現(xiàn)為東部地區(qū)與中西部地區(qū)間針對產(chǎn)業(yè)接續(xù)和專業(yè)人才的協(xié)作。東部地區(qū)擁有完整的產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、實施、管理優(yōu)勢，扶貧行動者將部分勞動密集的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至中西部地區(qū)，尤其是貧困地區(qū)，為貧困地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展提供持續(xù)動力。同樣，東部地區(qū)擁有數(shù)量龐大的專業(yè)技術(shù)人才，尤其是金融、農(nóng)林管理、電子商務(wù)等貧困地區(qū)急需的人才資源。既可通過合理的引導(dǎo)和激勵機制補充貧困地區(qū)需要的人才資源，也可通過相互學(xué)習(xí)和交流提高本地人才的質(zhì)量。在扶貧政策實際執(zhí)行過程中，不同行為主體確立了優(yōu)勢互補、互利共贏、長期合作、共同發(fā)展的原則，借助政府引導(dǎo)、企業(yè)協(xié)作、社會幫扶、職業(yè)培訓(xùn)等方式，推動產(chǎn)業(yè)升級和人才交流，形成“人才促進產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)帶動人才聚集”的良性循環(huán)格局?？v向維度體現(xiàn)為中央和地方干部雙向互動交流，通過黨政干部垂直雙向掛職交流推動政策有效執(zhí)行。“扶貧開發(fā)是一項專業(yè)性、綜合性很強的工作。因此，需要有一支吃苦耐勞、業(yè)務(wù)精湛、愛崗敬業(yè)的干部隊伍”[8]。更高層次的干部擁有相對廣闊的視野、專業(yè)知識、資源優(yōu)勢，他們下派到基層可為貧困地區(qū)發(fā)展帶來新的理念、思維和做法?；鶎痈刹康捷^高層級的部門和單位鍛煉，也可提高其對貧困問題全面性和復(fù)雜性的認(rèn)識，從而更新已有的觀念、思維和傳統(tǒng)，并借助社會學(xué)習(xí)機制的傳遞和擴散效應(yīng)，帶動更多干部更新現(xiàn)有的知識結(jié)構(gòu)、問題認(rèn)知模式，有效解決貧困背后的一些深層次問題。

4.社會學(xué)習(xí)促成扶貧政策與其他政策的銜接與整合。貧困問題的復(fù)雜性和多維性決定了扶貧政策與其他政策銜接與整合的必要性。土地政策是解決貧困問題的重要抓手。貧困地區(qū)擁有一定數(shù)量的土地資源，釋放其潛在價值并探索多重收益途徑成為扶貧政策的重要著力點。扶貧行為主體將部分扶貧資金投向合作社和農(nóng)業(yè)公司，鼓勵他們開展土地流轉(zhuǎn)和擴大生產(chǎn)規(guī)模，利用規(guī)?；黾迂毨舻氖杖搿Ｔ谶B片特困地區(qū)和國家級貧困縣，政策行為主體通過市場化模式吸引社會資金參與未開發(fā)和未利用土地的整理和修復(fù)，并允許被整理和修復(fù)后的土地指標(biāo)在省內(nèi)或跨省間進行交易，以此擴大本地的財政收入和貧困戶收入。扶貧政策與環(huán)境政策的銜接有助于提升各自的政策效能。貧困地區(qū)環(huán)境資源存在“兩極化”現(xiàn)象。部分地區(qū)擁有優(yōu)質(zhì)和豐富的環(huán)境資源，通過旅游、養(yǎng)老服務(wù)、高端飲用水品牌開發(fā)等措施，可有效增加扶貧資源的供給范圍和補充渠道；另一部分地區(qū)卻面臨著環(huán)境資源匱乏的問題，“深度貧困地區(qū)生存條件比較惡劣，自然災(zāi)害多發(fā)，地理位置偏遠(yuǎn)，地廣人稀，資源貧乏”[9]，只有通過環(huán)境綜合治理、生態(tài)補償、易地搬遷等措施，才能將資源劣勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展機遇。林業(yè)資源為特色種植養(yǎng)殖、深加工、深度旅游等提供了資源優(yōu)勢，與林業(yè)相關(guān)的加工業(yè)要求的知識和技能相對單一，貧困戶可介入性高，林業(yè)政策的優(yōu)化和完善尤其是林權(quán)改革紅利的釋放，擴大了貧困戶的就業(yè)并增加了他們的收入。

社會學(xué)習(xí)強化了扶貧行為主體對貧困問題認(rèn)知的多維性和復(fù)雜性，改變了決策者的思考方式，將前期被忽視的價值和原則重新予以尊重和考慮，并將這種認(rèn)知、理解和價值原則傳導(dǎo)到政策過程中，增加了參與主體的范圍、協(xié)作的廣度和深度，以及政策資源供給的渠道，最終形成大扶貧格局。

三、政治學(xué)習(xí)：農(nóng)村扶貧政策演變的重要保障

政治學(xué)習(xí)是指政策行動者就政策釋放的政治內(nèi)涵、時代價值、未來走向和影響政策的政治因素，以及政策過程涉及的執(zhí)行體制、責(zé)任認(rèn)定、考核標(biāo)準(zhǔn)等展開學(xué)習(xí)的行為過程?！罢螌W(xué)習(xí)與政策行動者的戰(zhàn)略和程序有關(guān)。當(dāng)政治學(xué)習(xí)形成政策演變的結(jié)果時，它有時會構(gòu)成先決條件”[10]。政治學(xué)習(xí)也被稱為“戰(zhàn)略型”學(xué)習(xí)，旨在提高政策行動者對現(xiàn)有政策的認(rèn)知程度、執(zhí)行強度以及在社會層面的關(guān)注度，從而增強政策在政治層面的可接受性。政治學(xué)習(xí)受到國家結(jié)構(gòu)、執(zhí)行體制、權(quán)力運行機制、政黨政治等因素的影響，因而并不是所有的政策都體現(xiàn)出政治學(xué)習(xí)的屬性，而只有那些重大的、全局性、根本性的政策才體現(xiàn)政治學(xué)習(xí)的特征。

在扶貧政策的制定、執(zhí)行、考核、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)，政治學(xué)習(xí)發(fā)揮了統(tǒng)合性功能。一方面，政治學(xué)習(xí)使扶貧行動者認(rèn)識到，扶貧政策事關(guān)執(zhí)政黨以人民為中心的執(zhí)政理念的有效落實，事關(guān)執(zhí)行的集中統(tǒng)一和步調(diào)一致，事關(guān)不同主體職責(zé)和使命、要求與擔(dān)當(dāng)?shù)膰?yán)格恪守，只有按照黨中央的統(tǒng)一原則和要求行事，才能如期實現(xiàn)總體目標(biāo)和具體子目標(biāo)；另一方面，政治學(xué)習(xí)使扶貧政策的執(zhí)政主體、監(jiān)督、考核方式等發(fā)生了根本性變化，為執(zhí)政黨介入政策過程提供了有效的黏合劑。扶貧政策作為一項厚植黨的執(zhí)政根基、體現(xiàn)社會公平正義、保障弱勢群體權(quán)益和尊嚴(yán)的全局性、戰(zhàn)略性、根本性政策，執(zhí)政黨必然要高度介入政策的全過程，而政治學(xué)習(xí)則承載了執(zhí)政黨介入的有效媒介，從而將政策演變引向了政治決定政策的全過程。在確保政策有效執(zhí)行、提升目標(biāo)群體獲得感和滿意感的同時，政治學(xué)習(xí)強化了執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位并鞏固了執(zhí)政基礎(chǔ)。具體而言，政治的突出內(nèi)涵在于價值理念的定位、頂層設(shè)計、組織動員等優(yōu)勢，而政策內(nèi)容則涉及任務(wù)的分解、資源的投送、事務(wù)的解決等方面。政治與政策間存在一定的張力和沖突。政治學(xué)習(xí)促進了政治勢能轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝艿倪M程，并確保了“不同執(zhí)行層次之間的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，監(jiān)督、考核和懲戒等手段的有效實施，以及扶貧駐村工作的順利開展”。

1.政治學(xué)習(xí)確保了中央、省級和市縣等三級執(zhí)行主體的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。扶貧脫貧過程貫徹“中央統(tǒng)籌、省級負(fù)總責(zé)和市縣抓落實”的執(zhí)行機制。中央統(tǒng)籌側(cè)重從宏觀層面確立統(tǒng)一完整的組織架構(gòu)、人事布局、資源投入，以及制定扶貧脫貧的總體目標(biāo)、實施原則和路線圖、時間表，并對實施過程開展統(tǒng)一的監(jiān)督和考核；省級負(fù)責(zé)側(cè)重依照本地區(qū)位優(yōu)勢、資源稟賦、貧困程度、財政實力等因素，在中央統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上由省級黨委和政府制定并出臺落實總體目標(biāo)和相應(yīng)實施原則的省級方案、措施標(biāo)準(zhǔn)、具體要求，以及制定明確的脫貧標(biāo)準(zhǔn)和考核內(nèi)容；市縣則將中央和省級的扶貧規(guī)劃和要求轉(zhuǎn)化為具體的行動方案和工作進度。在實踐過程中，中央、省級和市縣等三級執(zhí)行主體依據(jù)的信息基礎(chǔ)、關(guān)注的聚焦點、事項考量的因素等存在差異，如何形成有效的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，實現(xiàn)三者間的集體行動，具有關(guān)鍵性意義。政治學(xué)習(xí)為協(xié)調(diào)與統(tǒng)一發(fā)揮了重要的媒介作用。“政治是社會學(xué)習(xí)的過程，在此過程中，決策者們往往集體地學(xué)習(xí)如何行事”[11]。一方面，省級層面需要就扶貧脫貧事務(wù)展開政治理論學(xué)習(xí)，中央層面出臺的方案和文件以及領(lǐng)導(dǎo)人專題講話，尤其是習(xí)近平總書記的講話、報告、演講、指示、批示等內(nèi)容構(gòu)成政治學(xué)習(xí)的重點。通過集中的政治學(xué)習(xí)，扶貧行為主體系統(tǒng)、全面、準(zhǔn)確地掌握了扶貧脫貧的戰(zhàn)略要求和實質(zhì)內(nèi)容，真正理解了扶貧脫貧在政治層面的戰(zhàn)略價值和意義，確保了在全省(自治區(qū)、直轄市)范圍內(nèi)統(tǒng)一組織動員和組織實施。此外，省級層面也將本域內(nèi)形成的扶貧脫貧的經(jīng)驗和方法、實際面臨的難點和盲點等通過政治學(xué)習(xí)機制反饋至中央層面，使中央制定的總體目標(biāo)和原則要求具有一定的兼容性和靈活性。另一方面，市縣層面不僅通過政治學(xué)習(xí)機制將中央的要求直接轉(zhuǎn)化為本域內(nèi)的行動方案，還將省級出臺的方案和細(xì)則以及主要領(lǐng)導(dǎo)的動員講話和部署作為政治學(xué)習(xí)的重要內(nèi)容，分層分步分類實施省級層面的要求，確保中央、省級和市縣行動的統(tǒng)一。

2.政治學(xué)習(xí)使考核、督查和巡視巡察等手段得以有效實施。一方面，考核和督查是政府系統(tǒng)內(nèi)部對扶貧脫貧工作開展全流程管控的重要手段，對確保扶貧政策執(zhí)行的集中統(tǒng)一、任務(wù)的層層分解、責(zé)任的明確擔(dān)當(dāng)、措施的嚴(yán)格落實等均發(fā)揮了不可或缺的作用?？己藘?nèi)容主要包括黨政領(lǐng)導(dǎo)班子、扶貧干部和相關(guān)人員的責(zé)任落實和減貧成效等內(nèi)容。考核主體設(shè)置具體的考核指標(biāo)，主要包括扶貧資金使用、貧困戶收入增長、貧困人口數(shù)量減少、貧困縣退出等內(nèi)容，以此促進執(zhí)行主體在按照總體目標(biāo)要求、路線圖和時間表執(zhí)行扶貧政策的同時，發(fā)現(xiàn)實際工作與目標(biāo)要求存在的差距和不足之處，并按照考核指標(biāo)要求有針對性地加以改進和完善，從而實現(xiàn)按時如期脫貧的攻堅任務(wù)。另一方面，督查工作在宏觀層面上涉及東西部協(xié)作扶貧、財政涉農(nóng)資金整合、重點扶貧項目實施情況等；在中觀層面上涉及行業(yè)扶貧、專項扶貧、定點扶貧等；在微觀層面上涉及貧困戶識別、退出程序和標(biāo)準(zhǔn)等。通過常態(tài)化督查，確保執(zhí)行主體按照明確的節(jié)奏、要求來精細(xì)化地落實扶貧政策的各項要求，防止選擇性執(zhí)行行為的出現(xiàn)和蔓延。對扶貧領(lǐng)域的專項巡視和巡察則是執(zhí)政黨利用自身的監(jiān)督系統(tǒng)進行全覆蓋、無死角的監(jiān)督，其不但超越了政府系統(tǒng)的范圍，而且具有更強的懲戒效果。這一新型手段主要聚焦于扶貧主體落實主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任、部門責(zé)任的情況，以及不同主體是否按照相關(guān)的程序、要求、進度、收益規(guī)定等內(nèi)容精準(zhǔn)執(zhí)行扶貧政策。

這些手段要深入實施下去，既需要監(jiān)督客體認(rèn)識到手段實施的重要性和必要性，也需要其了解和掌握相關(guān)的規(guī)定和內(nèi)容，并主動接受監(jiān)督。同樣，監(jiān)督主體也需要了解扶貧政策實際執(zhí)行所要求的知識、經(jīng)驗和能力。監(jiān)督主體與客體則利用政治學(xué)習(xí)機制相互學(xué)習(xí)，從而實現(xiàn)彼此對各自責(zé)任、任務(wù)、要求的清晰認(rèn)識和明確定位。通過政治學(xué)習(xí)，一方面使監(jiān)督客體更為清晰地認(rèn)識到扶貧政策在實際執(zhí)行過程中易于出現(xiàn)廉政風(fēng)險的地方，從而在實際扶貧工作中確立起高壓線思維和底線意識，嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定和要求行事，并對出現(xiàn)的各類背離規(guī)定和要求的行為及時加以矯正；另一方面，也使監(jiān)督主體認(rèn)識到扶貧工作的復(fù)雜性和艱巨性，在實際監(jiān)督過程中給予監(jiān)督客體一定的彈性空間和容錯免責(zé)的機會，從而促使執(zhí)行主體創(chuàng)造性地開展工作，以取得扶貧脫貧的更大成效。

3.政治學(xué)習(xí)使扶貧駐村工作得以順利開展。駐村工作是中國共產(chǎn)黨貫徹“群眾路線”和“密切聯(lián)系群眾”重要的組織載體。在當(dāng)代中國的政治運作過程中，執(zhí)政黨通過組織系統(tǒng)向基層下派各種形式的工作隊，以此動員、宣傳和引導(dǎo)黨的路線、方針、政策在基層的貫徹與落實，是一種可行且有效的做法。扶貧駐村工作的實質(zhì)是執(zhí)政黨動用系統(tǒng)內(nèi)部的組織資源助力扶貧脫貧的過程。組織系統(tǒng)將熟悉黨群工作的干部派到基層組織軟弱渙散、戰(zhàn)斗力不強的貧困村，增強基層組織的戰(zhàn)斗堡壘作用；將熟悉經(jīng)濟工作的干部派到產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、集體經(jīng)濟脆弱的貧困村，帶動發(fā)展經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)聚集，增加貧困戶的收入和集體經(jīng)濟的實力；將熟悉社會工作的干部派到矛盾糾紛突出、社會發(fā)育滯后的貧困村，幫助解決脫貧攻堅面臨的社會難題，增強社會發(fā)展的活力和動力。這些駐村干部和人員又將自己所在的后盾單位的各類資源、資金、技術(shù)、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等嵌入貧困地區(qū)，實現(xiàn)后盾單位資源與不同地區(qū)扶貧資源的有效對接，進一步擴大扶貧資源供給的范圍和強度，在很大程度上提升了扶貧脫貧的質(zhì)量。

組織系統(tǒng)要將各級各類干部和人員選派到區(qū)位條件差、路途遠(yuǎn)、生活質(zhì)量不高、資源相對匱乏的邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)，政治學(xué)習(xí)發(fā)揮了重要的功能。政治學(xué)習(xí)讓駐村干部和人員認(rèn)識到扶貧政策體現(xiàn)著各級領(lǐng)導(dǎo)的決心和意志，應(yīng)將這項工作化作內(nèi)在于心的自覺行動，并在實際工作中“顧大局、講奉獻、敢盡責(zé)和善擔(dān)當(dāng)”，真正為貧困群體辦實事和解難題。在政治學(xué)習(xí)機制的引導(dǎo)下，各級黨委和政府根據(jù)貧困村實際需要和因村選人組隊原則，精準(zhǔn)選派政治素質(zhì)強、能力突出，特別是有培養(yǎng)前途的中青年干部參與駐村幫扶工作，做到每個建檔立卡貧困村都有駐村幫扶工作隊，每個貧困戶都有幫扶責(zé)任人，并積極健全選拔、培訓(xùn)、管理、考核、激勵、保障等舉措，以此充分調(diào)動駐村干部的積極性和主動性。

政治學(xué)習(xí)使扶貧政策資源供給的渠道多元化，既具有傳統(tǒng)意義上的政府系統(tǒng)資源，也涵蓋了政黨系統(tǒng)的組織資源。同時使政策執(zhí)行過程的監(jiān)督內(nèi)容和手段發(fā)生了根本性的變化，既包括政府系統(tǒng)的主體責(zé)任，也包括相關(guān)的政治責(zé)任，實現(xiàn)了政治責(zé)任和行政責(zé)任的高度統(tǒng)一，從而推動了扶貧政策內(nèi)涵的豐富和外延的擴大。

四、結(jié)論

扶貧政策聚焦于貧困問題，而貧困問題具有高度的權(quán)變性和復(fù)雜性。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展、貧困群體自我能力的提高、扶貧資源的不斷投入，推動了貧困程度減輕和貧困人口減少。在新的情勢下，針對先期貧困問題的政策就呈現(xiàn)出滯后性和效能衰減的問題，需要政策及時演變以有效應(yīng)對新情況和新問題。內(nèi)生學(xué)習(xí)確保了政策演變的連續(xù)性和合理性，防止了政策演變過程中因決策者偏好、關(guān)注焦點的轉(zhuǎn)移甚至主觀性的臆斷導(dǎo)致政策內(nèi)容和執(zhí)行方式的斷裂，從而確保了政策的科學(xué)性。同樣，由于扶貧政策的持續(xù)介入，剩余的部分貧困群體呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性的貧困狀態(tài)，因而針對這部分貧困群體的反貧困政策，無論在政策的內(nèi)容、執(zhí)行主體或執(zhí)行方式上均需要通過重大的政策革新。社會學(xué)習(xí)在這一過程中發(fā)揮了關(guān)鍵性的中樞性功能，其促進了扶貧行為主體從深層次的角度來認(rèn)識和理解貧困問題，呈現(xiàn)出問題推動政策演變的特征，提升了扶貧政策的全面性和系統(tǒng)性。在當(dāng)代中國的政治結(jié)構(gòu)和執(zhí)行體制中，執(zhí)政黨處于核心的領(lǐng)導(dǎo)地位，承擔(dān)著扶貧政策價值理念定位、頂層設(shè)計、組織動員等職責(zé)，并借助政黨系統(tǒng)的優(yōu)勢確保政策預(yù)期目的和成果的實現(xiàn)，實現(xiàn)政治勢能向政策效能的有效轉(zhuǎn)化。政治學(xué)習(xí)為執(zhí)政黨的介入提供了黏合劑，并承載了轉(zhuǎn)化器的功能，為扶貧政策的演變提供了重要保障。

中國扶貧政策的演變是多層次政策學(xué)習(xí)共同作用的結(jié)果，而不能僅僅從某個單一的層面去闡釋。這種多層次的政策學(xué)習(xí)構(gòu)成政策演變的內(nèi)在機理，既為傳統(tǒng)的政策學(xué)習(xí)理論的完善和豐富提供了中國經(jīng)驗和中國智慧，也為分析和研究中國的政策變遷提供了新的框架。