程旭

（鐵嶺市自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧鐵嶺 110866）

在當(dāng)前建設(shè)美麗中國(guó)，節(jié)約集約利用土地背景下，國(guó)土空間規(guī)劃改革勢(shì)在必行。此前粗放、缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃的空間規(guī)范方式亟待改革，當(dāng)前的空間規(guī)劃工作必須綜合權(quán)衡城市土地利用現(xiàn)狀、城市生態(tài)群落、公共服務(wù)配套設(shè)施、適宜人居環(huán)境等多重因素。受制于多個(gè)目標(biāo)管理的不確定性，各地對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃制定了多重管控政策，而這些政策之間缺乏協(xié)調(diào)性，導(dǎo)致國(guó)土空間規(guī)劃工作掣肘良多，舉步維艱。故此，著力提升國(guó)土空間規(guī)劃政策、規(guī)范的科學(xué)性、可行性，增加規(guī)范協(xié)調(diào)性，擴(kuò)展“多規(guī)合一”工作試點(diǎn)范圍，加大力度推行國(guó)土空間規(guī)劃“多規(guī)合一”勢(shì)在必行。

一、國(guó)土空間規(guī)劃“多規(guī)合一”政策背景及技術(shù)分析

1.國(guó)土空間規(guī)劃改革之“多規(guī)合一”政策背景

由于歷史因素，我國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程中對(duì)空間資源認(rèn)識(shí)偏差，過度追求效率及缺乏科學(xué)規(guī)劃的開展建設(shè)導(dǎo)致城市空間資源日益緊張，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展遭遇資源瓶頸。城市建設(shè)空間分布缺乏合理性給下一個(gè)五年計(jì)劃的空間規(guī)劃工作遺留了巨大的現(xiàn)實(shí)困難。在當(dāng)下“多規(guī)”齊管的局面下，城市各管理部門的規(guī)劃思路、價(jià)值定位、分類標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)劃方式、期限各異，導(dǎo)致國(guó)土空間規(guī)劃方案之間彼此矛盾、缺乏銜接，各部門數(shù)據(jù)之間格式不同，信息沒有實(shí)現(xiàn)共享、數(shù)據(jù)庫(kù)不兼容，“多規(guī)”規(guī)?？涨埃ㄔO(shè)標(biāo)準(zhǔn)沖突。因此，探索“多規(guī)合一”的管控政策規(guī)范體系，推進(jìn)城市科學(xué)、宜居、綠色發(fā)展勢(shì)在必行。

2.國(guó)土空間規(guī)劃“多規(guī)合一”技術(shù)分析

當(dāng)前，實(shí)施“多規(guī)合一”試點(diǎn)地區(qū)，如遼寧省沈陽(yáng)市、鞍山市等地，已開展空間規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)整合、統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式、規(guī)范工作流程、重置管控體系等一系列工作，統(tǒng)籌規(guī)劃，從整體上提升了國(guó)土空間規(guī)劃工作質(zhì)量。為了保障國(guó)土空間規(guī)劃政策及城市發(fā)展建設(shè)的可行性，試點(diǎn)城市沈陽(yáng)對(duì)土地信息、土地利用方案進(jìn)行綜合分析，對(duì)所涉圖斑進(jìn)行修復(fù)，對(duì)多圖紙信息進(jìn)行匯總，統(tǒng)籌掌握當(dāng)前城市空間利用狀況，對(duì)老城區(qū)、新城區(qū)、地上、地下空間及該市和平區(qū)為試點(diǎn)推進(jìn)的“樓宇經(jīng)濟(jì)”進(jìn)行全方位、多角度系統(tǒng)分析，以盤活存量為次要目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了空間資源的節(jié)約集約利用和城市的綠色發(fā)展。以建設(shè)美麗中國(guó)為總目標(biāo)，各試點(diǎn)地區(qū)在國(guó)土空間規(guī)劃規(guī)程中，落實(shí)“多規(guī)合一”、生態(tài)優(yōu)先原則，以遼寧省鞍山市為例，該市在推行國(guó)土空間規(guī)劃“多規(guī)合一”過程中以生態(tài)保護(hù)為核心目標(biāo)，進(jìn)行國(guó)土資源調(diào)配，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)空間修復(fù)良性互動(dòng)，落實(shí)生態(tài)環(huán)境、生物群路實(shí)時(shí)監(jiān)控與空間規(guī)劃信息共享，為數(shù)據(jù)整合和信息共享提供了成功的技術(shù)模板，為城市空間規(guī)劃提供了一條具有普遍示范意義的技術(shù)路線。

二、當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃體系改革的技術(shù)定位

1.與國(guó)家級(jí)空間規(guī)劃總體目標(biāo)相協(xié)調(diào)

當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃體系改革應(yīng)首先回應(yīng)國(guó)家級(jí)空間規(guī)劃總體目標(biāo)，與國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)高度統(tǒng)一，一致定位。在疫情導(dǎo)致的全球糧食緊張背景下，有力保護(hù)耕地、保障糧食安全是國(guó)土空間規(guī)劃的首要目標(biāo)，以此為優(yōu)先價(jià)值定位，落實(shí)空間規(guī)劃的“多規(guī)合一”；在此之下的價(jià)值位階是生態(tài)安全，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)綠色、可持續(xù)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)良性發(fā)展的必由之路；繼而實(shí)現(xiàn)空間資源及其附屬國(guó)土資源的集約、節(jié)約利用作為“多規(guī)合一”的延展性價(jià)值定位。

具體而言，以與國(guó)家空間規(guī)劃、空間管控一致為價(jià)值定位，在省級(jí)、地市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃過程中，強(qiáng)調(diào)資源環(huán)境、生態(tài)安全評(píng)價(jià)，強(qiáng)調(diào)“三區(qū)三線”劃定要求，合理開展國(guó)土空間規(guī)劃，對(duì)工業(yè)化進(jìn)程、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城鎮(zhèn)建設(shè)用地和永久基本農(nóng)田、永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃，提高對(duì)城鎮(zhèn)周邊地區(qū)土地開發(fā)利用的規(guī)劃層級(jí)和重視程度，以開發(fā)建設(shè)主城區(qū)的施工、勘查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)利用城鎮(zhèn)周邊地區(qū)，防止經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)生態(tài)空間的過度壓榨，同時(shí)，為城市未來的發(fā)展預(yù)留足夠的規(guī)劃空間。針對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行省級(jí)層面的統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)化國(guó)土空間管控模式，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，在“多規(guī)合一”思路指導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃的良性發(fā)展，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

2.實(shí)現(xiàn)部門聯(lián)動(dòng)，落實(shí)城市管理部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

國(guó)土空間規(guī)劃改革可以從空間管控體制為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行。一是增強(qiáng)各部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)信息共享，進(jìn)而推進(jìn)空間資源及其附屬資源的合理調(diào)配，落實(shí)“多規(guī)共享”政策紅利。二是集中事權(quán)，對(duì)城市空間進(jìn)行科學(xué)、合理的劃分，各部門領(lǐng)域內(nèi)的空間規(guī)劃內(nèi)容專業(yè)性強(qiáng)，唯有統(tǒng)籌規(guī)劃，互相協(xié)調(diào)，才能實(shí)現(xiàn)規(guī)劃價(jià)值合理排序，有效推進(jìn)“多規(guī)合一”理念下的資源合理配置，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃的前瞻性和科學(xué)性。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃一張圖，簡(jiǎn)化國(guó)土空間規(guī)劃流程，提高工作效率和辦事效率，服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為疫情之下重振經(jīng)濟(jì)助力。

3.以宏觀調(diào)控為參照系，進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃改革

國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)規(guī)劃范圍內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)等具有決定性意義的影響，因此，國(guó)土空間規(guī)劃必須以國(guó)家現(xiàn)階段宏觀調(diào)控目標(biāo)為參照系開展。改善此前的粗放型發(fā)展，轉(zhuǎn)發(fā)以高耗能、高度依賴國(guó)土空間為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，通過有效調(diào)整國(guó)土空間開發(fā)秩序，合理配置日趨緊張的空間資源，有效降低國(guó)土空間規(guī)劃工作中的歷史遺留因素負(fù)面影響，實(shí)現(xiàn)空間資源的可持續(xù)利用，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提高有力支撐。

三、“多規(guī)合一”視野下的國(guó)土空間規(guī)劃改革技術(shù)路線

1.構(gòu)建規(guī)劃管理新思路

現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式對(duì)地方政府在開展國(guó)土空間規(guī)劃工作時(shí)提供了新思路，國(guó)土空間規(guī)劃不僅限于以往的落實(shí)規(guī)劃管理，更強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)各職能部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，確保各規(guī)劃管理部門之間統(tǒng)籌進(jìn)行空間規(guī)劃，減少規(guī)劃沖突、重疊的負(fù)面影響。

2.加大部門之間信息共享力度

目前，各空間規(guī)劃部門仍采用紙質(zhì)辦公模式，未實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃工作中的信息共享，各部門之間信息平臺(tái)建設(shè)緩慢，各級(jí)政府仍停留在對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃信息實(shí)行分級(jí)管理。因此，加大信息平臺(tái)建設(shè)力度，實(shí)現(xiàn)部門之間信息共享十分重要，規(guī)范數(shù)據(jù)格式，實(shí)現(xiàn)信息互相通報(bào)，同步規(guī)劃工作流程，是實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的技術(shù)基礎(chǔ)。

“多規(guī)合一”在國(guó)土空間規(guī)劃中起著頂層設(shè)計(jì)的作用，故此，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃改革中的“多規(guī)合一”，對(duì)實(shí)現(xiàn)綠色、可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)美麗中國(guó)具有不可替代的作用。