邵 琳，曹月娥

引言

國土空間是自然資源和建設(shè)活動的載體，而國土空間用途管制則是政府運用行政權(quán)力對空間資源利用進行管理的行為[1]。在城鎮(zhèn)化發(fā)展與生態(tài)文明持續(xù)推進的背景下，國土空間用途管制如何協(xié)同并貫徹實施成為新的國土空間規(guī)劃體系中的重要關(guān)注點[2-4]。在當(dāng)前“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系中，市縣級國土規(guī)劃是中間銜接層級，一方面需要落實上級國土空間規(guī)劃的核心要求，另一方面需要對所管轄的區(qū)域部署具體的開發(fā)保護工作安排[5]。相比較國家級和省級國土空間規(guī)劃，市縣級國土空間用途管制更加側(cè)重于實施性，應(yīng)探索適宜地方的空間管制體制，提高空間管制的準(zhǔn)確性和高效性。

我國幅員遼闊，各區(qū)域發(fā)展程度具有較大差異，東部地區(qū)已進入城鎮(zhèn)化中后期，以北上廣深為代表的發(fā)達地區(qū)已進入存量發(fā)展階段。而西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，在國家西部大開發(fā)的戰(zhàn)略推動下正迎來經(jīng)濟快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化快速推進的階段。而另一方面西部地區(qū)干旱少雨，荒漠化、水土流失等問題嚴重，生態(tài)環(huán)境相對脆弱[6]，因此西部的城鎮(zhèn)化推進過程必然面臨著更為嚴峻的空間資源開發(fā)與保護的矛盾，無法復(fù)制東部地區(qū)在空間用途管制中的成功經(jīng)驗。因此需要從思考我國在國土空間用途管制制度設(shè)計中的根本邏輯入手，基于西部地區(qū)市縣級地方資源特征，才能更好的理解現(xiàn)階段土地用途管制的現(xiàn)實矛盾及其成因，從而更有針對性的提出用途管制運作策略。

新疆阿克蘇地區(qū)是我國絲綢之路中路的重要節(jié)點，在“一帶一路”戰(zhàn)略和東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的背景下，地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)迎來了重要的發(fā)展機遇，從阿克蘇市一極獨大轉(zhuǎn)變?yōu)闁|（阿克蘇和阿拉爾）、西（庫拜一體化）兩核崛起，各縣級市工業(yè)園區(qū)建設(shè)勢頭強勁，發(fā)展意愿迫切。但與此同時阿克蘇市土地荒漠化嚴重，市域面積12.78萬km2中60.9%屬于荒漠化土地，生態(tài)脆弱且承擔(dān)著水土保持、防風(fēng)固沙和生物多樣性保護等重要生態(tài)功能，對南疆地區(qū)生態(tài)環(huán)境具有重大影響。在如此嚴格的生態(tài)約束條件下，要取得環(huán)境品質(zhì)提升與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟跨越的雙贏，阿克蘇地區(qū)國土空間用途管制無疑將面臨巨大的挑戰(zhàn)。2020年阿克蘇地區(qū)啟動了地區(qū)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級國土空間規(guī)劃編制，構(gòu)建分級、分區(qū)、分類的空間用途管制體系。本文將從分析不同土地所有制度下國土空間用途管制制度設(shè)計的邏輯差異入手，通過阿克蘇地區(qū)的實證分析探討現(xiàn)行市縣級國土空間用途管制在落實其管控重點中存在的問題，分析其成因并基于地方資源特征提出空間管制體系運作策略的創(chuàng)新思路。

1 不同土地所有制度下國土空間用途管制制度設(shè)計的邏輯差異

1.1 西方國家土地私有制下的空間用途管制制度設(shè)計

西方國家空間用途管制最早運用于城市相鄰?fù)恋亻g使用沖突問題，預(yù)先禁止某些不恰當(dāng)?shù)幕顒?，避免對相鄰?fù)恋氐那址甘强刂仆恋赜猛镜某霭l(fā)點。1916年紐約市執(zhí)行的土地使用區(qū)劃管理手段，是最早廣泛適用的空間管制方式之一[7]，此后空間用途管制主要體現(xiàn)在土地用途分區(qū)管制制度和規(guī)劃開發(fā)許可。土地用途分區(qū)管制制度的重點在于控制“什么不應(yīng)該發(fā)生”，劃分多個區(qū)塊，并且明確每個區(qū)劃的土地用途或者混合土地用途，并對地塊規(guī)模、地塊邊界、容積率、建筑密度等土地開發(fā)的強制性指標(biāo)制定明確要求[8]。而規(guī)劃開發(fā)許可重點在于將土地所有權(quán)和發(fā)展權(quán)剝離，英國1947年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定“土地開發(fā)權(quán)國有化”，開發(fā)者向地方政府規(guī)劃部門提出開發(fā)許可的申請，地方通過授予開發(fā)權(quán)來進行土地用途管制管理[9]。從兩類制度來看，都起到了在土地私有制的條件下對私人開發(fā)權(quán)的有效限制，在減少城市土地外部不經(jīng)濟現(xiàn)象上起到了重要作用。

但隨著西方經(jīng)濟的持續(xù)繁榮，土地私有制下開發(fā)的市場化過程造成了城市空間不斷向外拓展。例如在美國，規(guī)劃編制和開發(fā)控制主要屬于地方自治事務(wù)，區(qū)劃的制定和調(diào)整本質(zhì)上是地方政治博弈過程，不同利益主體的對于空間資源的爭奪表現(xiàn)為區(qū)劃條例的經(jīng)常性修改[10]。在巨大的經(jīng)濟利益推動下，西方很多城市出現(xiàn)了郊區(qū)化蔓延的趨勢[11]。在能源危機的背景下，為了制約人類幾乎無限的開發(fā)建設(shè)欲望，西方各國的用途管制工具趨于多樣化，主要分為空間約束型用途管制工具和空間差異化用途管制工具?？臻g約束型用途管制工具主要指以城市增長邊界、綠帶控制等為代表的強制性空間管理手段。最為典型是美國波特蘭的城市增長邊界管理，通過《城市增長管理功能規(guī)劃》、《都市區(qū)區(qū)域規(guī)劃框架》、《2040城市增長概念》等一系列協(xié)同互補的增長管理政策來約束城鎮(zhèn)的無序蔓延，引導(dǎo)城鎮(zhèn)的健康發(fā)展[12]。 空間差異化用途管制工具主要指在劃定區(qū)域內(nèi)不同發(fā)展特性的類型區(qū),制定其分區(qū)開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)和控制引導(dǎo)措施[13]。西方國家在區(qū)域規(guī)劃中主要運用“標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域”和“問題區(qū)域”兩類分區(qū)方法。這兩類管制工具主要從區(qū)域視角出發(fā)，約束利益主體對區(qū)劃的頻繁修改，避免城市蔓延趨勢。

從上述分析可見英國、美國等西方國家，在土地私有制下具有開發(fā)市場化和規(guī)劃管控分權(quán)化特征。例如美國區(qū)劃是為了解決市場和社區(qū)利益沖突產(chǎn)生的，主要運用于避免土地利用的負外部性；它的合法性基礎(chǔ)來源于司法部門的判例支持，因此區(qū)劃條例對于私人物業(yè)權(quán)的限制受到較大局限。同時區(qū)劃作為地方政治過程，容易受到地方利益集團影響被頻繁修改，導(dǎo)致區(qū)域空間發(fā)展的無序，難以對抗城市蔓延的趨勢，從而產(chǎn)生了城市增長邊界、區(qū)域空間差異化管制等政策工具。究其根本，西方國土空間管制的重點在于控制私人對于土地的開發(fā)利用，以公共權(quán)力避免產(chǎn)生損害公共利益的后果。

1.2 我國土地公有制下空間用途管制制度設(shè)計

不同于西方國家土地私有制的制度背景，從空間用途管制角度而言，我國城鎮(zhèn)土地國有制具有先天優(yōu)勢，政府代表國家行使全民所有土地的所有權(quán)，擁有完整的城鎮(zhèn)開發(fā)權(quán)，可以自上而下的實施國土空間用途管制。中央政府授權(quán)地方組織編制規(guī)劃，對土地用途和準(zhǔn)入規(guī)則進行管控，并對建設(shè)實施規(guī)劃許可管理。我國1984年《城市規(guī)劃條例》就提出對城市開發(fā)建設(shè)進行監(jiān)管，1989年《城市規(guī)劃法》建立了“一書三證”的空間用途管制制度。2008年《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，地方政府必須依據(jù)控制性詳細規(guī)劃進行土地出讓和規(guī)劃許可，并且建設(shè)過程中的任何變更都不得違背控制性詳細規(guī)劃的要求[14]。可見在我國土地公有制的制度背景下，通過自上而下的授權(quán)，市縣級人民政府依法組織規(guī)劃編制和管理，對于空間用途管制具有其天然合法性基礎(chǔ)，私人土地開發(fā)必須按照規(guī)劃條件進行建設(shè)，任何變更都受到嚴格的程序約束。

既然如此，在我國自上而下的層層規(guī)劃分解落實過程中，空間用途管制要求可通過上層次的規(guī)劃要求直接轉(zhuǎn)變?yōu)槭锌h級規(guī)劃編制中的規(guī)劃條件實施引導(dǎo)，理論而言不應(yīng)存在建設(shè)用地的不當(dāng)利用和無序擴張等現(xiàn)象。但實際從我國國土空間管制制度的演變可以看到，一直存在著地方建設(shè)用地極力擴展與自上而下空間管制政策不斷完善的博弈。改革開放初期，我國的城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃由地方政府組織編制，報上級政府批準(zhǔn)，因此這一時期城鎮(zhèn)空間發(fā)展基本由地方政府自我主導(dǎo)。同時我國采取分稅制的財政管理體制調(diào)動了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，并以GDP為主的政績考核機制激發(fā)了地方政府間的經(jīng)濟競爭[15]。城鎮(zhèn)空間是現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的重要空間載體，因此各地對建設(shè)用地的需求不斷增長，通過突破規(guī)劃規(guī)模、頻繁修改控制性詳細規(guī)劃等方式極力擴張建設(shè)用地范圍。

為了抑制耕地、生態(tài)用地被大量占用的趨勢，自上而下的空間管制政策不斷收緊與規(guī)范。1998年《中華人民共和國土地管理法》將“用途管制”確立為基本制度，將土地管理權(quán)從地方正式上收至中央和省級政府；強調(diào)了對于耕地的特殊保護，控制建設(shè)用地總量，嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。2009年原國土資源部在《市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制指導(dǎo)意見》中明確“三界四區(qū)”的空間管制制度。然而在中央政府特別強調(diào)對于耕地保護，嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)用后，地方政府將建設(shè)用地擴展的方向轉(zhuǎn)向綠色生態(tài)空間，區(qū)域的生態(tài)環(huán)境遭到破壞。為了抑制大量生態(tài)用地被占用的勢頭，各部門分別頒布了《森林法》、《草原法》、《水法》、《濕地保護管理規(guī)定》等法規(guī)條例[16]，依托各行政部門職能實施用途管制制度。在這一時期，森林、草原、水體等不同自然資源，它們的保護和管制職責(zé)分散在不同的行政職能部門，相互割裂、互不關(guān)聯(lián)[17]。為了維護生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性和整體性，2017年原國土資源部印發(fā)《自然生態(tài)空間用途管制辦法(試行)》，提出用途管制制度應(yīng)該全面覆蓋所有的自然生態(tài)空間。2018年組建自然資源部，通過頂層設(shè)計解決了生態(tài)要素管制的部門分割問題。

2 阿克蘇地區(qū)國土空間用途管制的現(xiàn)實困境

2.1 產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護的空間重疊，使地區(qū)國土空間用途管制矛盾突出

由于阿克蘇地區(qū)處于“一帶一路”的關(guān)鍵發(fā)展節(jié)點，在國家產(chǎn)業(yè)向西部轉(zhuǎn)移的過程，吸引了不少大型項目。但由于阿克蘇地區(qū)山體以及戈壁面積較大，并且多數(shù)縣級城鎮(zhèn)中心城區(qū)與不適宜建設(shè)空間相鄰，因此城鎮(zhèn)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)用地擴展受到嚴重制約。同時城鎮(zhèn)化建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展對用地指標(biāo)的要求也對建設(shè)用地管控規(guī)模形成沖擊，例如所轄縣規(guī)劃國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)，核心區(qū)規(guī)劃面積為19.93km2，而縣地方政府僅有2.6km2用地指標(biāo)，無法滿足產(chǎn)業(yè)入駐需求，類似情況在各縣較為普遍。

阿克蘇地區(qū)是新疆世界級精品旅游資源的富集區(qū)，豐富的旅游資源推動了阿克蘇地區(qū)旅游市場發(fā)展勢頭良好，近三年連年增長，2019年旅游接待達1250.2萬人次，是阿克蘇地區(qū)規(guī)劃的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。然而區(qū)域內(nèi)很多自然保護地、風(fēng)景名勝區(qū)、濕地公園位于生態(tài)紅線范圍內(nèi)，生態(tài)保護與旅游開發(fā)活動矛盾突出，例如溫宿縣天山大峽谷，受限于生態(tài)紅線范圍的嚴格保護要求，景區(qū)內(nèi)基本設(shè)施建設(shè)無法落地，提升游客接待規(guī)模難度較大。

2.2 空間管制橫向銜接不暢，對于地方的開發(fā)沖動存在管控盲區(qū)，管控規(guī)模屢遭突破

從空間規(guī)模管制來看，阿克蘇地區(qū)對各縣市管制分區(qū)提出明確規(guī)模要求的主要體現(xiàn)在土地利用總體規(guī)劃和各縣市的城市總體規(guī)劃。地區(qū)級土地利用總體規(guī)劃較多的體現(xiàn)了“自上而下”的剛性傳導(dǎo)，而各縣市的城市總體規(guī)劃則更多的體現(xiàn)了縣級地方政府的發(fā)展訴求，這兩類規(guī)劃屬于不同層級且原分屬不同部門管理，存在著規(guī)劃銜接不暢的現(xiàn)象。例如在地區(qū)級的土地利用總體規(guī)劃中規(guī)定所轄的溫宿縣允許建設(shè)區(qū)為169.36km2，有條件建設(shè)區(qū)為13.88km2，而在該縣城市總體規(guī)劃縣域空間管制規(guī)劃中適建區(qū)面積為251km2，顯著高于前兩者之和。對比地區(qū)級土地利用總體規(guī)劃和各縣市總體規(guī)劃，這一現(xiàn)象較為普遍，而部分縣市城市總體規(guī)劃中對各管制分區(qū)面積未做明確規(guī)定。

部門間、層級間對規(guī)模管制的銜接不暢，導(dǎo)致地區(qū)級層面所規(guī)定的管制規(guī)模要求被普遍突破并形成累積效應(yīng)。地區(qū)級土地利用總體規(guī)劃中提出到2020年允許建設(shè)區(qū)總面積為1246.17km2，有條件建設(shè)區(qū)總面積91.13km2，但到2018年阿克蘇全地區(qū)允許建設(shè)用地面積和有條件建設(shè)區(qū)實際執(zhí)行面積已超過規(guī)劃目標(biāo)年的管控規(guī)模。

2.3 現(xiàn)行空間用途縱向傳導(dǎo)不足，對地方土地開發(fā)的低質(zhì)低效尚未形成有效制約

現(xiàn)行空間規(guī)劃中總規(guī)層面的空間用途管制強制性內(nèi)容主要體現(xiàn)在土規(guī)的“三界四區(qū)“、城規(guī)的“三區(qū)四線”和環(huán)境影響評價；而控制性詳細規(guī)劃則是地方政府對建設(shè)項目實施規(guī)劃許可的主要依據(jù)?？傄?guī)層面的用途管制要求體現(xiàn)了宏觀層面的戰(zhàn)略意圖，需要通過控規(guī)和具體的規(guī)劃實施來落實細化，但實際阿克蘇地區(qū)縱向傳導(dǎo)不足，對地方土地開發(fā)中存在的低質(zhì)低效現(xiàn)象尚未形成有效的制約。

由于受到傳統(tǒng)分散家庭經(jīng)營模式影響，阿克蘇地區(qū)農(nóng)村居民點規(guī)模大、布局散亂等利用效率偏低現(xiàn)象顯著，部分村內(nèi)空閑地較多，2018年現(xiàn)狀農(nóng)村居民點人均用地面積為412.99m2/人，已遠超過《村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)（GB50188-2007）》及《新疆維吾爾自治區(qū)村莊規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則（2010）》等標(biāo)準(zhǔn)所規(guī)定上限。城鎮(zhèn)建設(shè)用地同樣存在閑置和低效利用現(xiàn)象，其中工業(yè)園區(qū)建設(shè)用地低效問題較為突出，容積率、建筑密度不高、開發(fā)和建成面積遠低于規(guī)劃面積，用地集約化程度偏低，存在部分廢棄廠房、土地閑置現(xiàn)象。

3 市縣級國土空間用途管制運作策略探索——以阿克蘇地區(qū)為例

統(tǒng)一用途管制是新的國土空間規(guī)劃體系下，進行空間開發(fā)保護的主要手段。如何保障西部地區(qū)城鎮(zhèn)化持續(xù)推動并有效抑制地方政府的發(fā)展沖動，市縣級空間用途管制將承擔(dān)重要的歷史使命，同時也為相關(guān)運作策略的創(chuàng)新提供了契機。

3.1 嚴格層級傳導(dǎo)，保障管控要素精準(zhǔn)落地

層次傳導(dǎo)問題是傳統(tǒng)空間管制失控的主要癥結(jié)，也是新的國土空間規(guī)劃體系重點強調(diào)的內(nèi)容，上一層規(guī)劃所提出的各類管控邊界、約束性指標(biāo)等管控要求必須在下一層次規(guī)劃的編制和實施中進行嚴格的細化和落實。

阿克蘇地區(qū)在地區(qū)國土空間用途管制中探索性的提出指標(biāo)傳導(dǎo)、控制線傳導(dǎo)和布局傳導(dǎo)三種傳導(dǎo)方式，一方面落實國家、省級國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略引導(dǎo)和底線約束要求，另一方面對所轄各縣的國土空間規(guī)劃以及控制性詳細規(guī)劃提出具體分解落實要求，從而有效指導(dǎo)各類空間管控要素精準(zhǔn)落地。

空間管制指標(biāo)傳導(dǎo)主要提出強制性指標(biāo)傳導(dǎo)和指導(dǎo)性指標(biāo)傳導(dǎo)兩類。強制性指標(biāo)傳導(dǎo)規(guī)定了生態(tài)保護紅線面積、永久基本農(nóng)田保護面積、耕地保有量、建設(shè)用地總面積、城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積、用水總量、林地保有量、基本草原面積和濕地面積指標(biāo)等。該類指標(biāo)作為規(guī)劃強制性內(nèi)容，必須嚴格落實上位規(guī)劃確定的量化要求，以量化形式在地區(qū)級規(guī)劃中予以明確并分配至所屬縣級規(guī)劃及控規(guī)中。指導(dǎo)性指標(biāo)傳導(dǎo)包括資源環(huán)境約束、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、公共空間提升和綜合防災(zāi)保障四方面。

控制線傳導(dǎo)主要體現(xiàn)“三條控制線”的劃定工作，地區(qū)層面要落實和細化省級國土空間規(guī)劃各類底線要求，并確定所轄各縣市生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護線的規(guī)模和邊界，對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界提出指導(dǎo)方案。縣級層面根據(jù)市級指導(dǎo)方案結(jié)合地方發(fā)展需求劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，并反饋地方，結(jié)合“一張圖”貫徹到底來實施精確表達和傳導(dǎo)。

布局傳導(dǎo)側(cè)重結(jié)構(gòu)性傳導(dǎo)，根據(jù)地區(qū)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展特征，明確劃分六大規(guī)劃分區(qū)，對空間區(qū)塊功能、用地準(zhǔn)入和管制規(guī)則作出原則性安全；在城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)細分為二級規(guī)劃分區(qū)，提出功能布局的原則性安排，確保了城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)的總體功能布局能有效傳導(dǎo)至縣級規(guī)劃或控制性詳細規(guī)劃。

3. 2精細化空間管制，提高地方土地利用集約度

可建設(shè)用地的極度有限性與生態(tài)環(huán)境的脆弱性決定阿克蘇地區(qū)的土地利用必須盡快改變當(dāng)前粗放的發(fā)展模式，實施精細化管理提高土地利用集約度。

積極盤活城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，推進工業(yè)園區(qū)發(fā)展格局向集約化發(fā)展。通過建筑密度、容積率、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施配置等強制性要求的細化落實促進用地布局粗放、容積率過低的工業(yè)園區(qū)優(yōu)化企業(yè)布局，提升用地集約度；清查廢棄工廠、空閑地，由地方政府及時收儲。

強化農(nóng)村建設(shè)用地管理，不同用地實施分類精細化管控。對于生存條件惡劣，自然災(zāi)害頻發(fā)的零散村和空心化嚴重的自然村，可以采用生態(tài)搬遷、合村并點等方式進行撤并搬遷。對新申請宅基地，要加強對宅基地申請、審批、使用的全程監(jiān)管，控制基地面積。

3.3 生態(tài)優(yōu)先，強化空間用途管制的地方特色

阿克蘇地區(qū)不僅是新疆重點風(fēng)沙的策源地，更是抗擊土地荒漠化、鹽堿化的最前沿，因此保護好阿克蘇地區(qū)生態(tài)環(huán)境是地區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)和根本，生態(tài)優(yōu)先必須成為該地區(qū)空間用途管制的首要導(dǎo)向，在適度發(fā)展過程中充分考慮地方資源特征和民族特色。

阿克蘇地區(qū)產(chǎn)業(yè)空間用地管制應(yīng)以生態(tài)環(huán)境承載力制定開發(fā)強度，充分考慮阿克蘇地區(qū)礦產(chǎn)資源、農(nóng)業(yè)種養(yǎng)資源、自然生態(tài)旅游資源的突出優(yōu)勢。改變目前“低、小、散”的問題，建立生態(tài)環(huán)境資源永續(xù)利用與產(chǎn)業(yè)特色鮮明、持續(xù)發(fā)展的空間資源配置格局。

阿克蘇農(nóng)村居民點主要采取庭院式居住模式，這是新疆特殊的干旱生態(tài)環(huán)境條件下形成的，在農(nóng)村建設(shè)用地管控中，應(yīng)尊重其地方民族特色，不應(yīng)該采取國家或地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)進行嚴格約束，而是遵循“嚴格控制農(nóng)村居民點中的養(yǎng)殖用地、逐步實現(xiàn)養(yǎng)殖規(guī)模化經(jīng)營, 高效利用農(nóng)村居民點中的空閑用地和種植用地”的原則加以控制，在順應(yīng)生態(tài)環(huán)境特征的同時延續(xù)地方文化肌理。

結(jié)論

在國土空間規(guī)劃改革背景下，市縣級國土空間用途管制是實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展相統(tǒng)一的重要實施載體。本文回溯了空間用途管制的發(fā)展演變，分析發(fā)現(xiàn)西方國家空間用途管制的制度修正是圍繞著限制私人土地開發(fā)權(quán)展開的，而我國空間用途管制的制度完善則呈現(xiàn)從地方到中央，從多部門分頭管理到“多規(guī)合一”統(tǒng)一管理的趨勢，根本目的在于抑制地方政府的開發(fā)沖動。進而以新疆阿克蘇地區(qū)為例，通過實證研究探討了現(xiàn)行市縣級國土空間用途管制中仍然存在著對于地方開發(fā)的管制盲區(qū)，未能有效制約土地開發(fā)的低質(zhì)低效趨勢；同時在單一剛性的空間管制約束下，地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護矛盾突出。在此基礎(chǔ)上提出運作策略的創(chuàng)新思路，包括嚴格層級傳導(dǎo)，保障管控要素精準(zhǔn)落地；通過精細化空間管制，提高地方土地利用集約度；以及生態(tài)優(yōu)先，強化空間用途管制的地方特色。