梁印龍，田 莉，嚴(yán)雅琦，吳雅馨

引言

1990年代以來，我國城市發(fā)展普遍經(jīng)歷了建設(shè)用地的高速擴(kuò)張，借助征地制度和城鄉(xiāng)二元土地制度，大量農(nóng)村土地由農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，由集體轉(zhuǎn)為國有。由于征地過程中土地增值收益分配模糊，失地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理、后續(xù)生活難以保障等現(xiàn)象頻發(fā)[1]，征地矛盾不斷激化嚴(yán)重影響了城市發(fā)展建設(shè)速度。以廣東為代表的沿海省市開始在實(shí)踐中探索留用地政策，對于緩解征地過程中政府與被征地農(nóng)民之間的激烈對抗成效顯著[2]。2017年黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，留用地作為集體所有的經(jīng)營性建設(shè)用地，其重要性或承擔(dān)的角色已經(jīng)突破征地補(bǔ)償?shù)姆懂?，更是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要空間載體。然而，由于留用地政策屬于地方性探索，長期以來留用地土地發(fā)展權(quán)模糊、不完整，在實(shí)際開發(fā)利用過程中受到農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)、空間選址、功能用途、開發(fā)強(qiáng)度等多方面抑制，普遍面臨留用地指標(biāo)兌現(xiàn)難、落地難、開發(fā)建設(shè)難的困境。存量留用地指標(biāo)的難以落實(shí)又進(jìn)一步增加了后續(xù)征地難度，嚴(yán)重影響城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展。

當(dāng)前，正處在國土空間規(guī)劃編制的關(guān)鍵時(shí)期，必須高度重視農(nóng)村留用地問題。國土空間規(guī)劃的編制將形成新一輪的城鄉(xiāng)土地發(fā)展權(quán)再分配格局，如何在國土空間規(guī)劃中落實(shí)好留用地，不僅是對失地農(nóng)民“遲到的補(bǔ)償”，也是釋放留用地土地發(fā)展權(quán)能，發(fā)揮“造血”功能，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合的重要支撐。因此，本文將基于土地發(fā)展權(quán)的視角，分析我國留用地政策的演變路徑，總結(jié)當(dāng)前國土空間規(guī)劃中留用地土地發(fā)展權(quán)受抑制的特征表現(xiàn)，并以廈門、杭州、廣州等城市留用地開發(fā)利用實(shí)踐為例，提出國土空間規(guī)劃中留用地開發(fā)利用的若干建議。

1 我國集體留用地的政策演進(jìn)與相關(guān)研究

1.1 留用地政策的發(fā)展歷程

留用地是指“國家征收農(nóng)村集體土地后，按實(shí)際征收土地面積的一定比例，作為征地安置另行安排給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織用于發(fā)展生產(chǎn)的建設(shè)用地”，是為了緩和征地矛盾、不斷提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而出現(xiàn)的一種地方性征地補(bǔ)償政策，因此，其發(fā)展演變與我國征地政策緊密相關(guān)。建國以來，我國征地政策主要經(jīng)歷了起步、調(diào)整、轉(zhuǎn)型、完善、改革和重塑六大發(fā)展階段（圖1），而征地補(bǔ)償?shù)暮诵膶?dǎo)向則經(jīng)歷了“以農(nóng)安農(nóng)”→“留地安置、多種途徑”→“市場導(dǎo)向、多元安置”→“提高標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范有序”→“留地留物業(yè)上升為法律”等重要階段，留用地政策正是形成于1978～1998年征地政策的轉(zhuǎn)型階段。具體而言，1953年，我國出臺了第一部比較完整的土地征用法律規(guī)定——《政務(wù)院關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》，由于當(dāng)時(shí)工業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較差，征地后只能提出“以農(nóng)安農(nóng)”的策略，即被征地農(nóng)民在農(nóng)業(yè)上安置。到了1982年，《國家建設(shè)征用土地條例》針對失地農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力首次提出了“留地安置”，改變了原先“以農(nóng)安農(nóng)”的征地補(bǔ)償措施。隨后，在1986年、1999年兩版土地管理法中逐步提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、加大安置力度、明確留地留物業(yè)安置的重要性。進(jìn)入2000年以后，隨著城市發(fā)展進(jìn)入高速擴(kuò)張時(shí)期，征地加速帶來的矛盾催生了對留用地政策的迫切需求，以廣東、浙江、福建、上海等為代表的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)省市積極探索出臺留用地管理辦法，各地實(shí)踐不斷拓展完善留用地政策。2010年，國土資源部出臺《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》，從用地性質(zhì)、指標(biāo)落實(shí)、空間選址、開發(fā)利用等方面提出了一系列較為嚴(yán)格的管控引導(dǎo)措施，以提高留地安置的規(guī)范性和科學(xué)性。2020年，新的《中華人民共和國土地管理法》頒布實(shí)施，將“留地留物業(yè)安置”上升到法律層面，標(biāo)志著留用地政策進(jìn)入新的發(fā)展階段。

留用地政策設(shè)計(jì)的初衷是希望能夠?qū)崿F(xiàn)城市與鄉(xiāng)村、政府與集體（失地農(nóng)民）的雙贏局面。1980年代初期至今，留地安置模式為城市高速擴(kuò)張時(shí)期的征地工作做出了重大貢獻(xiàn)。但是，留用地開發(fā)利用也積累了大量矛盾。首先，不少城市的留用地指標(biāo)因缺少“農(nóng)轉(zhuǎn)用”建設(shè)用地指標(biāo)、不合規(guī)劃、政府審批過程復(fù)雜等原因長期難以落實(shí)，形成欠賬不斷累積，產(chǎn)生了許多歷史遺留問題；其次，村集體主導(dǎo)的留用地開發(fā)由于自身開發(fā)運(yùn)營能力不足，普遍出現(xiàn)層次低、管理失序、布局混亂、土地利用效益低下等問題。留用地不僅難以保障失地農(nóng)民長期收益和村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反而成為政府與村集體、村民之間的重要矛盾，導(dǎo)致后續(xù)征地工作難以推進(jìn)，影響到城市重大項(xiàng)目的落地開發(fā)，背離了留用地政策的設(shè)計(jì)初衷。

圖1 我國征地相關(guān)政策演變過程

1.2 留用地既有研究綜述

近年來，在土地制度改革、鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等大背景下，農(nóng)村集體留用地相關(guān)研究趨熱，逐漸成為法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、土地管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃等學(xué)科的交叉研究領(lǐng)域。學(xué)者們從留用地的政策制度設(shè)計(jì)、現(xiàn)狀存在問題、開發(fā)利用模式、規(guī)劃管理建設(shè)、土地發(fā)展權(quán)益等方面對留用地進(jìn)行了廣泛多元的研究[2-10]。近些年來，“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系提出以來，土地發(fā)展權(quán)成為重要的研究視角[11-13]。鄭文娟等認(rèn)為留用地政策實(shí)質(zhì)上是地方政府和被征地農(nóng)村對土地發(fā)展權(quán)的再分配，是讓集體與農(nóng)民分享城市化過程中集體土地增值收益的一種方式[3]。留用地將地方政府征地補(bǔ)償?shù)呢?cái)政壓力轉(zhuǎn)移到土地上，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)通過留用地與城市發(fā)展形成利益共同體，其收益能夠伴隨城市化的發(fā)展而不斷增值，是城市和農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的互相讓渡與共享[10]。然而，留用地土地發(fā)展權(quán)權(quán)能的賦予和釋放都深度依賴規(guī)劃許可，各層次規(guī)劃對土地的控制功能與土地發(fā)展權(quán)的制度性安排具有明顯的呼應(yīng)關(guān)系[11]。因此，農(nóng)村集體留用地土地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于規(guī)劃運(yùn)作[7]。但是由于留用地屬于地方性政策探索，并不具有全國典型性，目前針對國土空間規(guī)劃與留用地開發(fā)利用相關(guān)研究的數(shù)量和深度非常不足。

就留用地規(guī)劃而言，在傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，村莊規(guī)劃和控規(guī)是與留用地開發(fā)利用最直接相關(guān)的兩大規(guī)劃類型。譚都從村莊規(guī)劃的維度提出留用地是村莊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為核心的政策之一，并研究了留用地在村莊規(guī)劃中存在的問題與應(yīng)對策略[14]。陳興認(rèn)為控規(guī)是實(shí)現(xiàn)政府對農(nóng)村留用地合理有序建設(shè)控制和保障公共利益的重要抓手，并將廣州市村級留用地的空間選址與控規(guī)“一張圖”管理平臺進(jìn)行了比對研究，發(fā)現(xiàn)存在高達(dá)60%的沖突地塊[15]?？梢?，由于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃用地布局中并沒有對留用地作明確規(guī)定，導(dǎo)致留用地的選址缺乏規(guī)劃依據(jù)而遭到排擠[16]。此外，廣州、杭州等留用地開發(fā)利用較為成熟的地區(qū)，還編制了留用地專項(xiàng)規(guī)劃以保障其落地。陳曉明等在廣州市花都區(qū)留用地統(tǒng)籌規(guī)劃中，為了解決留用地村社各自為政的分散低效開發(fā)問題，提出了“統(tǒng)籌規(guī)劃、強(qiáng)化實(shí)施”的思路，并細(xì)化探索出指標(biāo)與空間統(tǒng)籌、增量與存量統(tǒng)籌、指標(biāo)與權(quán)益統(tǒng)籌、空間與政策統(tǒng)籌的“四統(tǒng)籌”規(guī)劃建設(shè)思路[17]。杭州西湖區(qū)在留用地布點(diǎn)規(guī)劃中秉承“化小為大、聚散為整、集中布局、組團(tuán)開發(fā)”的思路，打破鎮(zhèn)街、村社行政邊界，全區(qū)統(tǒng)籌集中布局，促進(jìn)高效、規(guī)?；_發(fā)與建設(shè)。

2 留用地的權(quán)能分析與開發(fā)模式

2.1 留用地土地發(fā)展權(quán)的權(quán)能特征分析

2.1.1 城鄉(xiāng)土地雙軌制度下“模糊缺陷”的土地發(fā)展權(quán)

留用地本質(zhì)上仍然是城鄉(xiāng)二元土地管理和市場分割制度的延續(xù)[18]，導(dǎo)致留用地土地發(fā)展權(quán)存在先天的缺陷性和模糊性。首先，我國集體建設(shè)用地土地發(fā)展權(quán)經(jīng)歷了從最初完整賦予農(nóng)民到集體化時(shí)期縮小，再到現(xiàn)行制度初步確立，被逐步收歸國有，但是在市場制度需求強(qiáng)烈刺激下又開始探索放開的過程[11]。尤其是2014年實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略以來，集體建設(shè)用地土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利束在不斷拓展，持續(xù)推進(jìn)了集體建設(shè)用地使用權(quán)的有償流轉(zhuǎn)、抵押貸款、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等一系列“同地同權(quán)”制度改革。但相較于國有建設(shè)用地，仍然不夠系統(tǒng)且市場化程度不足；其次，由于留用地屬于地方性政策探索，國家層面缺乏頂層設(shè)計(jì)的制度保證，其土地權(quán)能呈現(xiàn)出高度的模糊性。例如權(quán)屬模糊，廣東、浙江部分地區(qū)留用地保留為集體建設(shè)用地，但也存在國有性質(zhì)的留用地，導(dǎo)致土地期限、稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、開發(fā)利用程序上的顯著差異；又如土地用途規(guī)定模糊，不同城市之間、同一城市的不同地區(qū)之間都可能存在差異，甚至同一地區(qū)歷史上的規(guī)定也存在前后不一的情況，廣東某地級市1990年代預(yù)統(tǒng)征時(shí)期產(chǎn)生的留用地分為生產(chǎn)性和生活性兩大類，早期甚至可用于房地產(chǎn)開發(fā)。但2009年之后形成的留用地不再區(qū)分生產(chǎn)和生活，一律以落地規(guī)劃確定的功能認(rèn)定，也明確禁止用于房地產(chǎn)開發(fā)，留用地用途的歷史問題也成為重要的矛盾點(diǎn)。此外，留用地開發(fā)強(qiáng)度的管控缺乏標(biāo)準(zhǔn)存在較大的不確定性，村集體間的區(qū)別管控容易引發(fā)協(xié)商矛盾。

2.1.2 傳統(tǒng)法定規(guī)劃體系管制下“備受抑制”的土地發(fā)展權(quán)

我國土地發(fā)展權(quán)配置呈現(xiàn)政府主導(dǎo)的計(jì)劃式管理方式[11]，是一種以新增建設(shè)用地指標(biāo)為載體、通過國家權(quán)力自上而下配置的公共資源[13]。由于土地開發(fā)的機(jī)會和指標(biāo)不是無限的，土地發(fā)展權(quán)就成為了一種稀缺資源，從而形成競爭市場[13]。但實(shí)際上，政府通過壟斷土地一級市場以及公共部門的規(guī)劃權(quán)牢牢掌握了土地發(fā)展權(quán)的配置權(quán)力。長期以來，以宏觀調(diào)控為導(dǎo)向的國有建設(shè)用地配置優(yōu)先權(quán)顯著高于以局部利益為導(dǎo)向的集體建設(shè)用地配置[19]，形成了對集體建設(shè)用地土地發(fā)展權(quán)的長期抑制。當(dāng)前，國土空間規(guī)劃具有顯著的配置、約束土地發(fā)展權(quán)的職能。留用地的建設(shè)用地指標(biāo)、權(quán)屬、空間選址、土地用途、開發(fā)強(qiáng)度等將受到總規(guī)、詳規(guī)（控規(guī)、村莊規(guī)劃）等不同層次國土空間規(guī)劃的空間管制約束。缺乏農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)、不符合國土空間規(guī)劃要求已經(jīng)成為留用地開發(fā)利用過程中最重要的兩大限制因素。

2.1.3 傳統(tǒng)落地到村、零散開發(fā)模式下“粗放低效”的土地發(fā)展權(quán)

從全國各地早期留用地開發(fā)利用實(shí)踐來看，普遍呈現(xiàn)出以村社（甚至村小組）為單元、破碎零散、粗放低效的開發(fā)格局。究其原因，村集體普遍希望將留用地落實(shí)在本村甚至自然村、村小組內(nèi)，這就導(dǎo)致留用地土地開發(fā)價(jià)值將受制于村莊所處區(qū)位，留用地的潛在土地價(jià)值難以提升。區(qū)位較差的村莊由于土地價(jià)值低、市場需求弱、招商難度大而難以建設(shè)，即便勉強(qiáng)建成后也面臨產(chǎn)出效益低的窘境。而區(qū)位較好的村莊盡管留用地土地價(jià)值較高，但受制于村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力、開發(fā)運(yùn)營能力有限、土地規(guī)模小等原因，難以開發(fā)建設(shè)大型項(xiàng)目，一般只能選擇土地出租、自建（代建）廠房出租的方式建設(shè)低端專業(yè)市場、廠房和倉庫，浪費(fèi)了潛在的土地發(fā)展權(quán)價(jià)值。因此，傳統(tǒng)留用地分散落地到村到組、再由村集體零散開發(fā)的模式是造成留用地低效利用的重要原因，也是對留用地潛在土地發(fā)展權(quán)的抑制。

2.2 留用地的多元化開發(fā)運(yùn)營模式

盡管當(dāng)前留用地土地發(fā)展權(quán)“模糊不完整且備受抑制”，但國土空間規(guī)劃和土地制度變革給地方實(shí)踐提供了較大的創(chuàng)新空間，留用地開發(fā)運(yùn)營模式呈現(xiàn)出多元化態(tài)勢。留用地指標(biāo)經(jīng)過存量抵扣、貨幣補(bǔ)償、指標(biāo)流轉(zhuǎn)、置換物業(yè)、實(shí)物留地等多種兌現(xiàn)方式后，轉(zhuǎn)化為“資金、物業(yè)、土地”三大要素，不同要素下形成了靈活多樣的開發(fā)運(yùn)營模式（圖2）。

2.2.1 留用地指標(biāo)兌現(xiàn)為“資金”的開發(fā)運(yùn)營模式

通過貨幣補(bǔ)償或指標(biāo)流轉(zhuǎn)，未落實(shí)的留用地指標(biāo)可以兌現(xiàn)為現(xiàn)金，這部分資金既可以在村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行合理分配，也可以由村集體自行或?qū)ふ掖頇C(jī)構(gòu)將資金用作價(jià)值投資以獲取長期性收益。

2.2.2 留用地指標(biāo)兌現(xiàn)為“物業(yè)”的開發(fā)運(yùn)營模式

當(dāng)前，由于城市建設(shè)用地指標(biāo)的限制，各地鼓勵(lì)留用地指標(biāo)置換物業(yè)，從留地轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲舴?、留物業(yè)、留產(chǎn)業(yè)”安置，解決土地指標(biāo)落地難、留地經(jīng)營難的同時(shí)，也解決了留地使用中與周邊規(guī)劃銜接難、開發(fā)層次低等問題[18]。獲得物業(yè)后，村集體可選擇自主運(yùn)營，獲取運(yùn)營物業(yè)帶來的全部收益，但存在較大的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)；也可由政府或企業(yè)進(jìn)行返租運(yùn)營，村集體可獲得穩(wěn)定的租金收入，這種模式風(fēng)險(xiǎn)小、收入穩(wěn)定，是目前比較流行的集體物業(yè)運(yùn)營模式。

2.2.3 留用地就地開發(fā)或“異地集中”的運(yùn)營模式

“土地”要素的開發(fā)運(yùn)營模式是當(dāng)前留用地開發(fā)利用的最重要內(nèi)容。根據(jù)留用地的落實(shí)與開發(fā)特征可將其歸納為“落地到村、分散開發(fā)”和“集中落地、政府統(tǒng)籌”兩大類。

圖2 留用地多元化的指標(biāo)兌現(xiàn)和開發(fā)運(yùn)營模式

圖3 “金包銀”模式示意圖

圖4 廣州市花都區(qū)留用地鎮(zhèn)街統(tǒng)籌示意圖

圖5 不同層次國土空間規(guī)劃與留用地開發(fā)利用關(guān)系

在“落地到村、分散開發(fā)”方面，留用地落地后可采用村集體自主開發(fā)（對村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力和運(yùn)營能力具有較高要求）、村企合作開發(fā)（土地出租BOT模式、自建物業(yè)出租、股份合作模式）、企業(yè)主導(dǎo)（留用地入市出讓、整村舊改）等多種模式。由于留用地分散落實(shí)到村，區(qū)位成為留用地開發(fā)的重要因素，針對城鎮(zhèn)區(qū)、工業(yè)區(qū)、農(nóng)業(yè)地區(qū)等不同功能地域內(nèi)的留用地，需要因地制宜選擇合適的開發(fā)模式。廈門的“金包銀”模式創(chuàng)造性地將工業(yè)園區(qū)發(fā)展與農(nóng)村留用地開發(fā)相結(jié)合，將留用地劃定在緊鄰規(guī)劃產(chǎn)業(yè)園區(qū)的農(nóng)村集體土地上，通過統(tǒng)一規(guī)劃，利用留用地為工業(yè)區(qū)提供生活配套服務(wù)，并以產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)帶動(dòng)留用地集體經(jīng)營性物業(yè)的發(fā)展、為被征地村民提供可持續(xù)的收益來源，實(shí)現(xiàn)了地方發(fā)展與農(nóng)民利益的“雙贏”[7]?！敖鸢y”模式將留用地地塊的開發(fā)用途分為“金邊”和“銀里”（圖3）?！敖疬叀敝傅氖橇粲玫赝鈬y(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的商業(yè)用房，一般用途為底層商業(yè)服務(wù)設(shè)施和上層外來人口公寓，利用毗鄰工業(yè)園區(qū)的優(yōu)勢發(fā)展后勤、食宿、商業(yè)服務(wù)等配套設(shè)施，并為村民和集體創(chuàng)造經(jīng)營性收入來源；“銀里”指的是原址回遷的被征地農(nóng)民集中居住區(qū)、以及服務(wù)于回遷農(nóng)民生產(chǎn)生活的內(nèi)部配套改造，村莊內(nèi)部環(huán)境按照城市標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

在“集中落地、政府統(tǒng)籌”方面，根據(jù)統(tǒng)籌層級的不同可分為市（區(qū)）級統(tǒng)籌開發(fā)和鎮(zhèn)級統(tǒng)籌開發(fā)兩類，分別以杭州西湖區(qū)的“三統(tǒng)一”模式和廣州花都區(qū)的“鎮(zhèn)級統(tǒng)籌”模式為典型。杭州市西湖區(qū)于2017年開創(chuàng)了留用地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一管理的“三統(tǒng)一”開發(fā)模式。統(tǒng)一規(guī)劃是指整合優(yōu)化留用地布點(diǎn)規(guī)劃，將留用地布點(diǎn)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃相銜接，同時(shí)編制留用地產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，明確業(yè)態(tài)定位；統(tǒng)一開發(fā)是指由區(qū)屬國企西湖投資集團(tuán)負(fù)責(zé)留用地開發(fā)建設(shè)，實(shí)行全區(qū)留用地一盤棋開發(fā)利用；統(tǒng)一管理是指項(xiàng)目建成后，村級集體經(jīng)濟(jì)組織所持物業(yè)可委托西湖投資集團(tuán)等運(yùn)營管理，按照同等物業(yè)評估價(jià)確定物業(yè)返租價(jià)格?！叭y(tǒng)一”模式中政府不僅將區(qū)位好、土地價(jià)值高的商業(yè)商務(wù)地塊供村集體選擇，還將留用地的土地出讓金全部返還村集體，極大促進(jìn)了村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升。而村集體在獲得政府讓利后，也需要承擔(dān)相應(yīng)的做地成本和部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)義務(wù)，《西湖區(qū)留用地合作開發(fā)管理實(shí)施意見》中就明確提出做地成本原則上由村（社）自行承擔(dān)；廣州花都區(qū)為了解決留用地開發(fā)“星星點(diǎn)點(diǎn)、低效零散”的局面，提出了“園區(qū)引領(lǐng)、鎮(zhèn)級統(tǒng)籌”的創(chuàng)新思路[20]。其中，“園區(qū)引領(lǐng)”是指以全區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略引領(lǐng)留用地規(guī)劃與開發(fā)的舉措，改變以往留用地選址規(guī)劃以地塊為單位的做法，全區(qū)規(guī)劃十大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，圍繞園區(qū)對留用地進(jìn)行集中選址、統(tǒng)籌開發(fā)?！版?zhèn)級統(tǒng)籌”是指在留用地落實(shí)規(guī)劃中，改變以往以村為單位的指標(biāo)落實(shí)方法，以鎮(zhèn)街為單位，以多輪協(xié)商的方式統(tǒng)籌各村零散留用地指標(biāo)、集中選址，最終形成37個(gè)鎮(zhèn)街級留用地統(tǒng)籌區(qū)（圖4），并對各統(tǒng)籌區(qū)提出發(fā)展指引，明確用地布局、產(chǎn)業(yè)策略、開發(fā)指標(biāo)及模式等。杭州與廣州的政府統(tǒng)籌模式在指標(biāo)和空間上都有效整合了留用地，并將留用地發(fā)展與城市發(fā)展、產(chǎn)業(yè)園區(qū)戰(zhàn)略相結(jié)合，提高了留用地的使用效率和規(guī)模效益。

從上述留用地開發(fā)模式中可以看出，各地留用地開發(fā)模式正在從村級零散開發(fā)向政府集中統(tǒng)籌開發(fā)轉(zhuǎn)變，從村集體自行開發(fā)向村企合作、政府統(tǒng)租等方式轉(zhuǎn)變。廈門“金包銀”工程、杭州“三統(tǒng)一”模式、廣州花都“鎮(zhèn)街統(tǒng)籌區(qū)”實(shí)踐證明，如果沒有政府統(tǒng)一規(guī)劃和運(yùn)作，即使將留用地的土地發(fā)展權(quán)劃歸農(nóng)民，僅依靠村集體、農(nóng)民個(gè)體的運(yùn)作，難以保障農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益[21]。同時(shí)，由政府來統(tǒng)籌留用地開發(fā)能夠更為順暢的銜接國土空間規(guī)劃的管制要求，能夠更好地契合城市的發(fā)展訴求，政府的統(tǒng)籌規(guī)劃與運(yùn)作是留用地土地發(fā)展權(quán)得到價(jià)值提升的關(guān)鍵因素。

3 留用地開發(fā)利用與國土空間規(guī)劃的關(guān)系

從留用地“指標(biāo)-空間-用途-實(shí)施”的全過程開發(fā)利用來看，與國土空間規(guī)劃之間存在著從“總規(guī)-詳規(guī)-實(shí)施”的緊密關(guān)聯(lián)（圖5）。

3.1 總體規(guī)劃階段：三區(qū)三線“空間劃定”+建設(shè)用地“指標(biāo)控制”

在國土空間總體規(guī)劃階段，通過三區(qū)三線的“空間劃定”和建設(shè)用地的“指標(biāo)控制”初步許可了不同區(qū)域內(nèi)的土地發(fā)展權(quán)，哪些土地具有發(fā)展權(quán)，哪些土地被限制或剝奪了發(fā)展權(quán)。留用地的落實(shí)必須同時(shí)獲得空間和指標(biāo)上的雙重許可，而當(dāng)前背景下留用地土地發(fā)展權(quán)很可能將面臨空間和指標(biāo)的雙重抑制。空間方面，國土空間總體規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)“分區(qū)管控、統(tǒng)籌高效”的空間利用原則與傳統(tǒng)落實(shí)到村、分散布局的留用地模式存在根本性空間沖突，后者很容易導(dǎo)致留用地被劃入生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間而使發(fā)展權(quán)受到抑制，被劃入生態(tài)紅線、基本農(nóng)田保護(hù)紅線內(nèi)的留用地的土地發(fā)展權(quán)則被完全剝奪。因此，為增強(qiáng)留用地在國土空間總體規(guī)劃中的重要性，建議城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的留用地應(yīng)納入城市建設(shè)用地，參與城市建設(shè)用地平衡[16]。此外，傳統(tǒng)留用地開發(fā)利用模式亟需轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)政府的統(tǒng)一規(guī)劃和運(yùn)作能夠更為順暢地銜接國土空間規(guī)劃的管制要求。當(dāng)兩者矛盾不可調(diào)和時(shí)，也需要有相應(yīng)的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移政策，彌補(bǔ)留用地因國土空間規(guī)劃區(qū)域管控要求而損失的土地發(fā)展權(quán)。例如三區(qū)三線劃定后，對于生態(tài)紅線、基本農(nóng)田保護(hù)紅線內(nèi)的土地發(fā)展權(quán)剝奪，可借鑒美國的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移（TDR）、發(fā)展權(quán)購買（PDR）等政策，形成區(qū)域土地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償機(jī)制。

指標(biāo)方面，為了保障城市國有建設(shè)用地指標(biāo)供給，往往會壓縮農(nóng)村地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)，未落實(shí)留用地指標(biāo)很容易成為被壓縮對象。同時(shí)，不少城市在編制留用地專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)，也提出“減少實(shí)物留地”的原則思路，部分城市鼓勵(lì)通過貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞絹硐绰鋵?shí)留用地指標(biāo)，其核心目的就是要縮減農(nóng)村留用地落地規(guī)模，降低留用地對建設(shè)用地總規(guī)模指標(biāo)和年度計(jì)劃指標(biāo)的占用。涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的留用地，要納入年度土地利用計(jì)劃，在批準(zhǔn)規(guī)模和時(shí)序上受到不同程度的抑制。農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)無法落實(shí)也成為了留用地土地發(fā)展權(quán)受抑制的關(guān)鍵原因。因此，在國土空間總體規(guī)劃層面需要探索相應(yīng)的指標(biāo)保障機(jī)制，例如留用地指標(biāo)專項(xiàng)制度，在市縣層面進(jìn)行一定比例的預(yù)留，而不是直接分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并根據(jù)留用地落實(shí)需求的輕重緩急進(jìn)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一分配。由于留用地指標(biāo)與城市建設(shè)用地指標(biāo)是此消彼長的關(guān)系，因此真正能落實(shí)的留用地指標(biāo)較為有限，需要探索通過置換物業(yè)等“以地?fù)Q房”的方式來兌現(xiàn)留用地指標(biāo)，保障村集體因物業(yè)獲得的收益不低于留地收益。此外，積極拓展其他途徑落實(shí)留用地，如結(jié)合鄉(xiāng)村振興，將留用地落實(shí)與鄉(xiāng)村文旅項(xiàng)目掛鉤，通過“點(diǎn)狀供地”等方式解決指標(biāo)問題等。

3.2 詳細(xì)規(guī)劃階段：用地權(quán)屬區(qū)分+土地用途細(xì)化+開發(fā)強(qiáng)度量化

在國土空間詳細(xì)規(guī)劃階段，主要涉及控規(guī)和村莊規(guī)劃。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)外的留用地將面臨不同的規(guī)劃情景，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的留用地在控規(guī)中往往需要轉(zhuǎn)化為國有建設(shè)用地；而城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的留用地適宜落實(shí)在村莊規(guī)劃中，以集體建設(shè)用地為主。

在進(jìn)行鄉(xiāng)村振興的過程中需要一定的勞動(dòng)力，應(yīng)該調(diào)動(dòng)農(nóng)民勞動(dòng)的積極性。如果積極性不高的話，即使再好的扶持政策效果也不明顯。

在控規(guī)中，主要通過用地性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度等對留用土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行細(xì)化量化。但是，現(xiàn)有的控規(guī)體系難以有效落實(shí)留用地。在用地性質(zhì)方面，名義上集體留用地除了不能用于商品房開發(fā)外，可用于其他工商業(yè)用途。但實(shí)際上，留用地的功能受到控規(guī)的嚴(yán)格約束，導(dǎo)致留用地實(shí)際能落到控規(guī)中的功能遭到大幅削減。村集體想要區(qū)位好、土地價(jià)值高的優(yōu)質(zhì)地塊往往不符合規(guī)劃要求，或政府不愿意將高經(jīng)濟(jì)價(jià)值的土地交給村集體。按照控規(guī)用地性質(zhì)落實(shí)的留用地，村集體又不滿意。開發(fā)強(qiáng)度方面，目前尚沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，普遍的做法是按照控規(guī)的容積率分區(qū)來確定留用地的開發(fā)強(qiáng)度，但容易造成選址在工業(yè)用地上的留用地容積率受損，引發(fā)不同區(qū)域留用地容積率的不公平。總之，控規(guī)中留用地的功能用途細(xì)化和開發(fā)強(qiáng)度量化，其本質(zhì)上是村集體與城市政府對高價(jià)值地塊土地發(fā)展權(quán)的爭奪，村集體處于相對弱勢的地位，其確定取決于政府與集體的利益博弈。

“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃作為最末端的國土空間規(guī)劃，是各類型上位規(guī)劃矛盾沖突的集中點(diǎn)。留用地落實(shí)難突出表現(xiàn)在農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)缺乏以及留用地功能、開發(fā)強(qiáng)度等的確定缺少依據(jù)。同時(shí)，新體系下村莊規(guī)劃屬于詳細(xì)規(guī)劃范疇，即要用詳規(guī)的方式來管控和引導(dǎo)村莊建設(shè)，以便于村莊具體建設(shè)按照規(guī)劃進(jìn)行實(shí)施。而鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱，極易受外力影響，發(fā)展存在很大不確定性，傳統(tǒng)詳規(guī)的管控方式容易陷入“過于詳細(xì)”的局面，造成留用地開發(fā)難以適應(yīng)市場的靈活需求。因此，在村莊規(guī)劃中亟需探索留用地落實(shí)及開發(fā)利用的彈性機(jī)制。2019年自然資源部辦公廳出臺了《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》（以下簡稱《通知》）為村莊規(guī)劃中探索留用地彈性“留白”機(jī)制提供了政策契機(jī)?！锻ㄖ分兄赋觥案鞯乜稍诖迩f規(guī)劃中預(yù)留不超過5%的建設(shè)用地機(jī)動(dòng)指標(biāo)”，而留用地正好符合要求可納入村莊建設(shè)用地機(jī)動(dòng)指標(biāo)進(jìn)行供給。《通知》還提出“對一時(shí)難以明確具體用途的建設(shè)用地，可暫不明確規(guī)劃用地性質(zhì)，待建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃審批時(shí)落地機(jī)動(dòng)指標(biāo)、明確規(guī)劃用地性質(zhì)”，這也啟示留用地的彈性功能設(shè)置，只需明確留用地作為大類產(chǎn)業(yè)用地即可，但不再進(jìn)行商業(yè)服務(wù)業(yè)、工業(yè)倉儲、旅游等小類細(xì)分。

3.3 規(guī)劃實(shí)施階段：以“一書三證”為代表的行政許可

在國土空間規(guī)劃實(shí)施階段，留用地土地發(fā)展權(quán)的取得需要通過一系列的規(guī)劃申請和許可，主要表現(xiàn)為政府審批的“一書三證”，是留用地最終取得土地發(fā)展權(quán)的關(guān)鍵。但在實(shí)際工作中，留用地的規(guī)劃審批程序復(fù)雜，需要多層級、多部門之間的來回審批，往往耗時(shí)耗力，甚至出現(xiàn)程序還沒走完，前序?qū)徟募呀?jīng)失效的情況。因此，未來需要在留用地審批管理方面進(jìn)行“簡政放權(quán)”，推動(dòng)行政審批體制創(chuàng)新，大幅簡化審批程序，加快審批速度。在這方面，廣東省自然資源廳在最新出臺的《關(guān)于推進(jìn)征收農(nóng)村集體土地留用地高效開發(fā)利用的通知》中已經(jīng)提出了“加快簡化辦理留用地規(guī)劃許可手續(xù)”的創(chuàng)新試點(diǎn)。

綜上，留用地開發(fā)利用需要國土空間規(guī)劃三個(gè)階段的銜接配合、缺一不可?？傮w規(guī)劃階段，通過“三區(qū)三線”劃定和建設(shè)用地指標(biāo)配給許可留用地的發(fā)展權(quán)能；詳細(xì)規(guī)劃階段，通過控規(guī)和村莊規(guī)劃細(xì)化量化留用地的權(quán)屬、土地用途和開發(fā)強(qiáng)度；規(guī)劃實(shí)施階段，通過“一書三證”等行政審批取得最終的開發(fā)利用權(quán)限。而在現(xiàn)行的規(guī)劃體制下，留用地的土地發(fā)展權(quán)在國土空間規(guī)劃的不同階段均會受到一定程度的抑制，亟需通過規(guī)劃編制和政策創(chuàng)新突破困境釋放土地權(quán)能。

4 留用地開發(fā)利用的創(chuàng)新路徑與模式思考

大規(guī)模農(nóng)村留用地指標(biāo)未落實(shí)，而城市發(fā)展空間日益緊張、城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)供給有限的雙重壓力下，如何在矛盾交織中探索出一條既能保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益，又能促進(jìn)城鄉(xiāng)土地集約利用和經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的路徑，從根本上實(shí)現(xiàn)公平與效率的平衡，是當(dāng)前國土空間規(guī)劃背景下留用地開發(fā)利用的重要挑戰(zhàn)。

留用地開發(fā)利用的全過程環(huán)節(jié)復(fù)雜，涉及建設(shè)用地指標(biāo)落實(shí)、空間選址、土地用途細(xì)化、開發(fā)強(qiáng)度量化以及行政許可審批等。因此，留用地土地發(fā)展權(quán)的精準(zhǔn)釋放需要從土地制度、國土空間規(guī)劃管制、開發(fā)模式等多方面的創(chuàng)新聯(lián)動(dòng)?；诖耍P者提出當(dāng)前國土空間規(guī)劃背景下留用地開發(fā)利用的幾點(diǎn)建議：

首先，在土地制度層面，隨著“同地同權(quán)”土地制度改革的不斷推進(jìn)，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)展完善留用地土地發(fā)展權(quán)的權(quán)能架構(gòu)。例如將集體留用地作為新時(shí)期農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，積極先行先試入市。

其次，加強(qiáng)留用地在各層次國土空間規(guī)劃中的落實(shí)、銜接與傳導(dǎo)。（1）總規(guī)層面，探索建立留用地指標(biāo)專項(xiàng)制度，保障留用地建設(shè)用地指標(biāo)供給。積極拓展留用地指標(biāo)供給途徑，如以“點(diǎn)狀供地”等方式落實(shí)涉及鄉(xiāng)村振興的留用地。國土空間規(guī)劃體系應(yīng)形成“基于土地發(fā)展權(quán)的空間配置思路”，探索土地發(fā)展權(quán)的配置與轉(zhuǎn)移政策工具，只有土地發(fā)展權(quán)能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)域轉(zhuǎn)移，才能促進(jìn)留用地的集中集約高效開發(fā)，落實(shí)規(guī)劃意圖；（2）詳細(xì)規(guī)劃層面，無論是控規(guī)還是村莊規(guī)劃，都應(yīng)探索對用地功能、開發(fā)強(qiáng)度等的彈性管控。例如在控規(guī)中創(chuàng)新留用地的彈性落地方式，對用地性質(zhì)和開發(fā)強(qiáng)度先不做剛性規(guī)定，探索留用地基準(zhǔn)功能、基準(zhǔn)容積率、獎(jiǎng)勵(lì)容積率等彈性概念，可以根據(jù)實(shí)際開發(fā)情況做出靈活調(diào)整。在村莊規(guī)劃中探索留用地彈性“留白”機(jī)制，“預(yù)留用地不定性”、“預(yù)留指標(biāo)不落地”等管理彈性能夠更好地適應(yīng)鄉(xiāng)村發(fā)展的不確定性[22]；（3）實(shí)施層面，探索在規(guī)劃審批許可中簡化辦理留用地規(guī)劃許可手續(xù)，不斷打通留用地土地發(fā)展權(quán)釋放的制度路徑。

最后，因地制宜創(chuàng)新留用地多元化開發(fā)利用模式。從“村級自主零散開發(fā)”走向“政府統(tǒng)籌集中開發(fā)”是當(dāng)前的主要趨勢，在政府統(tǒng)籌下積極引入市場力量，創(chuàng)新多元化的收益方式，保障失地農(nóng)民的長期收益。總之，加強(qiáng)國土空間規(guī)劃管制與留用地開發(fā)模式的聯(lián)動(dòng)創(chuàng)新，將是保障農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展與鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵路徑。

圖、表來源

圖1～3、5：作者繪制；

圖4：廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)研究院.廣州市現(xiàn)代城市更新產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心[R]. 2019.