李 云 ，方 晶

引言

受傳統(tǒng)理念影響，在城市發(fā)展建設(shè)過(guò)程中人們對(duì)于海洋空間的認(rèn)知相對(duì)片面，大多數(shù)沿海城市都將海洋當(dāng)作城市的邊界，在快速化發(fā)展時(shí)期通過(guò)無(wú)序開(kāi)發(fā)利用、圍填海等活動(dòng)把海洋轉(zhuǎn)變成土地，并以此不斷拓展陸域空間，導(dǎo)致海洋生態(tài)資源空間受到侵占，水環(huán)境惡化、自然岸線減少等問(wèn)題陸續(xù)出現(xiàn)，給生態(tài)環(huán)境造成了不可逆轉(zhuǎn)的破壞?，F(xiàn)如今海洋空間作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)健康發(fā)展的重要載體，已經(jīng)成為未來(lái)城市發(fā)展的重要突破口。

在新一輪國(guó)土空間規(guī)劃改革體系下，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了山、水、林、田、湖、草、海等全域全要素統(tǒng)一管理的新階段。2015年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》指出：“建立陸海統(tǒng)籌、區(qū)域聯(lián)動(dòng)的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)機(jī)制?！保糯蠊ぷ鲌?bào)告也明確提出“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”的重要發(fā)展戰(zhàn)略部署，這代表著在我國(guó)頂層設(shè)計(jì)上已經(jīng)意識(shí)到陸海統(tǒng)籌利用對(duì)于海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性。緊扣改革思路，探討陸海全資源統(tǒng)籌下海洋管理和空間規(guī)劃發(fā)展需求，消除不同政府部門和層級(jí)對(duì)于海洋使用管控認(rèn)知的差異以達(dá)到海洋功能協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)沿海城市的陸海生態(tài)空間資源保護(hù)和海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)具有重要的戰(zhàn)略指導(dǎo)作用。

1 海洋規(guī)劃管理歷程及問(wèn)題

1.1 概念解讀

海洋空間規(guī)劃指的是以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的一種區(qū)域性海洋管理措施，是用來(lái)實(shí)現(xiàn)基于生態(tài)系統(tǒng)的海域利用管理的有效工具[1]。陸海統(tǒng)籌本質(zhì)就是保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)，即在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、資源合理利用和生態(tài)安全的基礎(chǔ)上，在陸海兩大自然資源系統(tǒng)中構(gòu)建一個(gè)綜合協(xié)調(diào)的管理模式。

1.2 我國(guó)海洋管理變革歷程

海洋空間規(guī)劃是海洋管理的重要工具，也是治理海洋空間、促進(jìn)海洋可持續(xù)利用的重要手段。新中國(guó)成立70年來(lái)，我國(guó)的海洋管理機(jī)制經(jīng)歷了行業(yè)管理、協(xié)調(diào)管理綜合管理到陸海統(tǒng)籌四個(gè)階段，實(shí)現(xiàn)了從分散向綜合管理的轉(zhuǎn)變（表1）。20世紀(jì)50年代至80年代末，我國(guó)海洋事業(yè)剛剛起步，這個(gè)時(shí)期海洋以行業(yè)管理為主，側(cè)重于對(duì)海洋科學(xué)研究工作的安排和部署，缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。從90年代開(kāi)始，隨著海洋開(kāi)發(fā)力度的加大和第一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的完成，國(guó)家海洋局開(kāi)始負(fù)責(zé)管理全國(guó)海洋工作，海洋管理的內(nèi)容也從過(guò)去的組織科研調(diào)查擴(kuò)展到海域使用、環(huán)境保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域。進(jìn)入21世紀(jì)，國(guó)家對(duì)海洋綜合管理的重視程度提升，要求海洋局綜合協(xié)調(diào)海洋事務(wù)并加強(qiáng)海洋戰(zhàn)略研究，但此時(shí)海洋管理工作和執(zhí)法力量仍然分散在多個(gè)不同部門之間，“五龍鬧海”的問(wèn)題得不到解決。2013年國(guó)務(wù)院順應(yīng)時(shí)代發(fā)展對(duì)海洋綜合管理利用的要求，重新組建國(guó)家海洋局，將涉海執(zhí)法隊(duì)伍和相關(guān)職能進(jìn)行整合，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各涉海部門的工作，基本結(jié)束了我國(guó)分散的海洋管理模式，至此我國(guó)海洋綜合管理體制基本確立。

2015年至今是海洋發(fā)展的改革階段，自然資源部的成立整合了海洋管理職責(zé)，為海洋事業(yè)、海洋管理注入了新的動(dòng)力、確立了新的起點(diǎn)，同時(shí)也為陸海統(tǒng)籌掃除了障礙，長(zhǎng)久以來(lái)海洋多部門管理的矛盾和隱患從根源被消除，海域和陸域的綜合統(tǒng)籌管理成為現(xiàn)實(shí)（圖1）。新的時(shí)代背景下，自然資源部統(tǒng)一管理的體制改革，將海洋納入國(guó)土空間規(guī)劃體系，為我國(guó)海洋事業(yè)發(fā)展帶了新的契機(jī)，同時(shí)也為陸海一體化奠定了基礎(chǔ)。

1.3 海洋規(guī)劃管理存在問(wèn)題

（1）陸?？臻g規(guī)劃體系存在差異

目前我國(guó)陸海域在規(guī)劃管理體系上存在一定差異。從規(guī)劃管控角度來(lái)看，陸域規(guī)劃側(cè)重于事先布局，形成了從總體規(guī)劃-管控圖則-城市設(shè)計(jì)的完整規(guī)劃管控體系，達(dá)到了精細(xì)化管理。而海洋空間規(guī)劃偏重于行業(yè)規(guī)范管理，多重視流程，而對(duì)實(shí)際的實(shí)施過(guò)程關(guān)注較少，實(shí)施內(nèi)容也只包括功能和管理要求上的指導(dǎo)作用，沒(méi)有明確具體的規(guī)定，也沒(méi)有形成系統(tǒng)化的制度指引和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于自身差異性較大的海域，難以進(jìn)行具體使用決策的指導(dǎo)。

（2）海洋空間規(guī)劃體系尚不成熟

國(guó)土空間規(guī)劃是一個(gè)“五級(jí)三類”網(wǎng)狀規(guī)劃體系，在豎向上分為五級(jí)：國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級(jí)；橫向上分為總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。目前我國(guó)海洋空間規(guī)劃尚未成熟，各層級(jí)之間缺乏有機(jī)聯(lián)系，并且規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管和評(píng)估環(huán)節(jié)不被重視。同時(shí)部分規(guī)劃存在內(nèi)容重疊，以及各個(gè)規(guī)劃間銜接不夠和規(guī)劃落實(shí)性不強(qiáng)等問(wèn)題，導(dǎo)致海洋管理的效率低下，現(xiàn)行海洋空間規(guī)劃體系不能有效運(yùn)行。

表1 海洋管理體制變革歷程

圖1 陸?？臻g規(guī)劃管理對(duì)比模式圖

（3）陸海交接地區(qū)使用功能存在沖突

海岸帶是實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)籌的重要的一個(gè)區(qū)域，同時(shí)是陸海功能的邊界。從功能上來(lái)看，由于陸地和海洋規(guī)劃對(duì)于海岸帶空間的定位有所差異，從而導(dǎo)致多種功能相互爭(zhēng)奪的場(chǎng)面，近年來(lái)沿海城市的海岸帶功能沖突越來(lái)越激烈，不同的岸線區(qū)域功能之間都可能存在空間矛盾。例如，對(duì)于海岸帶附近分布有天然氣及核電站等能源類設(shè)施的地段，其特殊管控要求和安全標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)和發(fā)展旅游休閑功能相違背；另外還存在海岸生態(tài)管控和居民使用訴求相矛盾的現(xiàn)象。

2 國(guó)內(nèi)外海洋管理及規(guī)劃研究

2.1 國(guó)外海洋管理及規(guī)劃研究進(jìn)展

國(guó)外海洋空間規(guī)劃的出現(xiàn)最初是由于歐洲各國(guó)對(duì)發(fā)展海洋保護(hù)區(qū)產(chǎn)生需求，同時(shí)由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可避免會(huì)對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生破壞、在海域使用過(guò)程產(chǎn)生各類矛盾，從而大多數(shù)國(guó)家開(kāi)始意識(shí)到時(shí)空因素在海洋管理中是不可或缺的，多用途管理這一手段開(kāi)始在海洋空間管理中受到重視[2]，其中澳大利亞的大堡礁海洋公園就是海洋空間規(guī)劃最初的實(shí)際應(yīng)用案例。

對(duì)海洋空間管理及規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容有所提及的文件最早可以追溯到1992年，由聯(lián)合國(guó)環(huán)境和發(fā)展大會(huì)發(fā)布的《21世紀(jì)議程》，它在該文件內(nèi)中針對(duì)海洋空間在使用管理上出現(xiàn)的問(wèn)題提出了針對(duì)性的建議和措施；在此之后歐盟分別于2002年、2005年、2006年以及2007年發(fā)布了《海岸帶綜合管理建議書(shū)》、《歐盟海洋環(huán)境策略綱要》、《歐洲未來(lái)海洋政策綠皮書(shū)（2006）》以及《海洋綜合政策藍(lán)皮書(shū)》，分別對(duì)以下問(wèn)題進(jìn)行了闡述：（1）海洋空間規(guī)劃在區(qū)域資源管理當(dāng)中的地位；（2）對(duì)海洋空間規(guī)劃的支持性框架的分析；（3）海洋空間規(guī)劃是解決日益嚴(yán)重的海洋經(jīng)濟(jì)沖突和保護(hù)海洋生態(tài)多樣性等尖銳現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的重要手段；（4）把海洋空間規(guī)劃作為恢復(fù)海洋環(huán)境健康的一種手段，并制定全歐盟成員國(guó)統(tǒng)一的海洋空間規(guī)劃以及相關(guān)的管理原則和指導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)海洋發(fā)展可持續(xù)性的關(guān)鍵。相關(guān)研究也表明，海洋空間規(guī)劃的相關(guān)理論對(duì)于海岸帶綜合管理的發(fā)展和以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的海洋管理起到了較大的正面效應(yīng)[1]。2007年，歐盟發(fā)布《海洋綜合政策藍(lán)皮書(shū)》，強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)海洋發(fā)展的可持續(xù)，必須要把海洋空間規(guī)劃作為恢復(fù)海洋環(huán)境健康的一種手段，并且將要制定全歐盟成員國(guó)統(tǒng)一的海洋空間規(guī)劃以及針對(duì)該規(guī)劃的管理原則和指南。在一系列海洋政策的推動(dòng)下，包括非歐盟成員國(guó)的歐洲各國(guó)開(kāi)始通過(guò)海洋空間規(guī)劃開(kāi)展各自的海洋開(kāi)發(fā)與管理工作，并最終取得良好的收益。英國(guó)和德國(guó)、荷蘭等國(guó)家率先完成了其領(lǐng)海范圍內(nèi)的海域利用規(guī)劃和區(qū)劃工作，并形成了復(fù)雜的“地方—區(qū)域—國(guó)家—國(guó)際”規(guī)劃管理體系，其中海洋空間管理被作為關(guān)鍵手段[3]。從2006年開(kāi)始，政府間海洋委員會(huì)開(kāi)始將海洋空間規(guī)劃應(yīng)用于實(shí)際操作，并把保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)作為根本原則，并陸續(xù)發(fā)布針對(duì)空間規(guī)劃實(shí)施的具體管理細(xì)則以及應(yīng)用技術(shù)框架，在一定程度上推動(dòng)了美國(guó)海洋空間規(guī)劃的落地實(shí)施[1]。

經(jīng)過(guò)實(shí)踐積累，各國(guó)對(duì)于海洋規(guī)劃管理的研究和了解逐漸深入，基于此，歐美國(guó)家建立起了一套將生態(tài)系統(tǒng)作為基礎(chǔ)的海洋管理模式，同時(shí)以海洋空間規(guī)劃為主要手段的管理工作也獲得了豐富的研究成果，為我國(guó)海洋綜合管理和空間規(guī)劃發(fā)展提供了很多成功經(jīng)驗(yàn)。

2.2 國(guó)內(nèi)海洋管理及規(guī)劃研究進(jìn)展

20世紀(jì)80年代，我國(guó)開(kāi)始了對(duì)海洋空間規(guī)劃的系列研究探索，通過(guò)不斷學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)的海洋規(guī)劃理論經(jīng)驗(yàn)，并應(yīng)用到本土中來(lái)。早先的研究是針對(duì)海洋國(guó)土規(guī)劃的基本性質(zhì)和主要內(nèi)容進(jìn)行論述，對(duì)比美國(guó)和日本的海洋國(guó)土規(guī)劃實(shí)踐，分析我國(guó)海洋開(kāi)發(fā)現(xiàn)存問(wèn)題并提出可實(shí)施性的意見(jiàn)[4]；

2006年，“十一五”規(guī)劃提出要在我國(guó)推進(jìn)形成主體功能區(qū)，進(jìn)行全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的編制，同時(shí)要將海洋國(guó)土空間也包括在內(nèi)，功能區(qū)劃就是海洋空間規(guī)劃在國(guó)內(nèi)的實(shí)踐[5]。王權(quán)明等學(xué)者通過(guò)總結(jié)國(guó)外利用海洋空間規(guī)劃的實(shí)踐情況，梳理經(jīng)驗(yàn)并與我國(guó)功能區(qū)劃進(jìn)行了初步的對(duì)比分析，在海洋功能區(qū)劃的劃分方法、實(shí)施監(jiān)督和管理細(xì)則等方面提出實(shí)質(zhì)性建議[6]。隨后有學(xué)者整理了國(guó)際社會(huì)上海洋空間規(guī)劃的研究熱點(diǎn)及發(fā)展趨勢(shì)，海洋空間規(guī)劃作為基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋利用管理有效措施，對(duì)于海洋空間綜合管理具有重要意義[7]。通過(guò)對(duì)一些發(fā)達(dá)國(guó)家的海洋空間規(guī)劃的理論體系、實(shí)施框架、實(shí)踐活動(dòng)和成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，為我國(guó)重經(jīng)濟(jì)而輕生態(tài)的海洋開(kāi)發(fā)管理提供區(qū)域?qū)嵺`參考[2]。同時(shí)學(xué)者們聚焦于現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)海洋空間規(guī)劃的理論和編制階段，并進(jìn)行相關(guān)研究探索，為我國(guó)海洋空間規(guī)劃體系的構(gòu)建和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。研究?jī)?nèi)容主要包括對(duì)海洋主體功能區(qū)劃的基本問(wèn)題討論[8]，包括構(gòu)建評(píng)價(jià)體系、提出方法路徑[9]，分別構(gòu)建分類指標(biāo)體系[10]等。也有學(xué)者建立了有關(guān)海洋功能區(qū)劃各個(gè)方面完整的理論體系[11]。徐偉在進(jìn)行海洋功能區(qū)劃評(píng)價(jià)探討中，將理論和方法相結(jié)合，對(duì)全國(guó)海洋功能區(qū)劃實(shí)施評(píng)價(jià)體系構(gòu)建的結(jié)果進(jìn)行總結(jié)，為我國(guó)海洋空間規(guī)劃改革指引了方向[12]。

國(guó)務(wù)院于2015年8月審批發(fā)布了《全國(guó)海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》，為了呼應(yīng)國(guó)家的號(hào)召，廣東、山東、天津和遼寧等具有豐富海洋資源的省份相繼在2017年底發(fā)布并實(shí)施因地制宜的海洋主體功能區(qū)規(guī)劃，另外其他的沿海城市也在這個(gè)海洋規(guī)劃的熱潮中相繼完成主體功能區(qū)規(guī)劃的審查工作。作為國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)，“海洋主體功能區(qū)規(guī)劃”通過(guò)分類指導(dǎo)和分區(qū)管理，建立科學(xué)高效的海洋空間開(kāi)發(fā)格局，但是系統(tǒng)性空間規(guī)劃內(nèi)容、技術(shù)和管理體系在實(shí)施管理層面仍然有所缺失[13]。王鳴岐等學(xué)者提出了實(shí)現(xiàn)海洋空間規(guī)劃“多規(guī)合一”的總體構(gòu)想，并設(shè)計(jì)了具體實(shí)現(xiàn)路徑[14]。黃杰則分析了國(guó)土空間規(guī)劃視角下構(gòu)建海洋空間規(guī)劃體系存在的問(wèn)題以及策略展望，強(qiáng)調(diào)只有加強(qiáng)陸海統(tǒng)籌建設(shè)，才能促進(jìn)區(qū)域一體化保護(hù)與發(fā)展[15]。

綜合來(lái)看，我國(guó)相比于歐美國(guó)家在構(gòu)建海洋空間規(guī)劃體系這一方面起步較晚，但在后續(xù)推進(jìn)過(guò)程中后來(lái)居上，迅速發(fā)展。為了避免實(shí)踐過(guò)程中用海矛盾的發(fā)生，對(duì)海域的使用提出合理的規(guī)范，我國(guó)在進(jìn)行海洋空間規(guī)劃相關(guān)研究尤其是建立管理制度方面不斷探索。經(jīng)過(guò)近30年的發(fā)展，海洋綜合管理的理念與方法得到更新，空間規(guī)劃的技術(shù)理論體系也在不斷完善、方法逐漸成熟，在海洋開(kāi)發(fā)與管理中發(fā)揮了重要作用。在新的時(shí)代背景下，建立海洋強(qiáng)國(guó)等一系列決策部署和生態(tài)文明建設(shè)要求，都將海洋空間規(guī)劃作為治理海洋的重要理念和工具提升到更重要的位置。只有將陸地和海洋視為一個(gè)整體環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)，增強(qiáng)陸海聯(lián)動(dòng)性，對(duì)現(xiàn)階段海洋空間規(guī)劃體系進(jìn)行梳理，主動(dòng)融入國(guó)土空間規(guī)劃大框架，才能真正意義上實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的管理統(tǒng)籌。

3 全要素空間規(guī)劃體系下的陸海統(tǒng)籌

3.1 海洋空間規(guī)劃是陸海統(tǒng)籌管理的重要工具

海洋作為國(guó)土空間的重要組成，在長(zhǎng)期大規(guī)模開(kāi)發(fā)利用時(shí)期，在國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)中承擔(dān)著重要角色。2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，要構(gòu)建“以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國(guó)統(tǒng)一相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系”，之后相繼出臺(tái)的系列政策性文件，都為新時(shí)代國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)保護(hù)格局提供了指引，共同推進(jìn)形成了標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)明確和科學(xué)高效的國(guó)土空間規(guī)劃體系。在改革背景下，自然資源部加掛了海洋局牌子，將陸海自然資源納入統(tǒng)一管理體系，實(shí)現(xiàn)了空間管制和資源配置的有效銜接，為陸海一體化奠定基礎(chǔ)。海洋空間規(guī)劃作為陸海統(tǒng)籌管理的重要工具，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)資源、環(huán)境、生態(tài)與人口、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系，促進(jìn)海洋自然資源的可持續(xù)開(kāi)發(fā)和利用，是符合海洋事業(yè)、海洋綜合管理的時(shí)代潮流和發(fā)展大勢(shì)。

3.2 海陸統(tǒng)籌是海洋空間規(guī)劃編制的核心理念

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，陸域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受到了人口、資源和環(huán)境等問(wèn)題的影響，海洋經(jīng)濟(jì)開(kāi)始成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展的重要載體，對(duì)擴(kuò)展發(fā)展空間也起到了非常重要的作用。陸海統(tǒng)籌的的概念最早來(lái)源于十二五規(guī)劃，以制定并實(shí)施海洋發(fā)展戰(zhàn)略為手段，實(shí)現(xiàn)海洋資源的合理開(kāi)發(fā)、控制以及海洋管理能力的提升。十八大、十九大政府工作報(bào)告多次強(qiáng)調(diào)必須堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，并提出加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)和任務(wù)。在相關(guān)文件的指引下，我國(guó)陸海統(tǒng)籌的定位逐漸清晰，主要包括協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和海岸帶及海洋綜合管理這兩部分。在此基礎(chǔ)下，依據(jù)相關(guān)法律，以海岸帶專項(xiàng)規(guī)劃為切入點(diǎn)，以用途管制為手段，編制統(tǒng)一的海洋空間規(guī)劃，推進(jìn)海洋和陸域空間規(guī)劃的有效銜接，加快融入自然資源統(tǒng)一管理大框架下的國(guó)土空間規(guī)劃體系，謀劃支撐海洋領(lǐng)域的發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)，實(shí)現(xiàn)陸海國(guó)土空間統(tǒng)籌管理的全域覆蓋。

4 深圳市陸海統(tǒng)籌管理及規(guī)劃思路

4.1 深圳市陸海統(tǒng)籌規(guī)劃管理過(guò)程

深圳市是一個(gè)因海而生、因海而興的特大型經(jīng)濟(jì)中心城市，改革開(kāi)放40年來(lái)深圳市的快速城鎮(zhèn)化就是不斷親海、向海的過(guò)程。因?yàn)槌鞘嘘懹蛸Y源的有限性，同時(shí)人們把追求經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)作為社會(huì)發(fā)展的價(jià)值導(dǎo)向，因此造成了深圳市填?？臻g在1996～2010年間的急劇擴(kuò)張（圖2）。隨著時(shí)間發(fā)展，填海造地對(duì)生態(tài)的負(fù)面影響不斷顯現(xiàn)，以及海域使用管理法等一系列法律法規(guī)的出臺(tái)，填?？臻g的盲目擴(kuò)張逐步得到了控制。

2012年，深圳市海洋局并入深圳市規(guī)劃國(guó)土資源委員會(huì)，在全國(guó)范圍內(nèi)率先實(shí)現(xiàn)規(guī)劃、國(guó)土和海洋管理三合一，建立了陸海統(tǒng)籌的體制機(jī)制平臺(tái)，基本實(shí)現(xiàn)了管理架構(gòu)上的陸海一體化管理?；趯?duì)陸海關(guān)系健康化的考慮，以及陸海統(tǒng)籌發(fā)展的深刻認(rèn)知，深圳市從保護(hù)海洋和利用海洋入手， 從2016年開(kāi)始編制《深圳市海岸帶綜合管理和保護(hù)規(guī)劃》，聚焦于海岸帶的綜合管理。劃定深圳海岸帶范圍，總面積859km2，其中陸域面積299 km2，海域面積為560km2（圖3）。

圖2 1996～2010年深圳市填海熱點(diǎn)區(qū)情況

圖3 規(guī)劃范圍圖

圖4 海岸帶灣區(qū)單元?jiǎng)澐謭D

4.2 全要素統(tǒng)籌的規(guī)劃內(nèi)容與特色創(chuàng)新

在此規(guī)劃中，深圳市充分考慮生態(tài)文明建設(shè)需求和以人為本的發(fā)展理念，將海洋與城市發(fā)展相結(jié)合，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大重要環(huán)節(jié)，以生態(tài)優(yōu)先為價(jià)值導(dǎo)向，充分滿足人的需求，建立 “海域+陸域”全域生態(tài)空間。深圳市海岸帶規(guī)劃的編制主要從三個(gè)方面展開(kāi)，規(guī)劃上以可持續(xù)利用海洋生態(tài)環(huán)境為出發(fā)點(diǎn)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)陸?？臻g功能，多元化定位灣區(qū)單元發(fā)展，實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)籌一體化；管理上通過(guò)推動(dòng)深圳市海岸帶綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建立來(lái)實(shí)現(xiàn)海岸帶綜合管理；建設(shè)上通過(guò)海岸管控區(qū)和空間控制指引實(shí)現(xiàn)對(duì)不同項(xiàng)目的嚴(yán)格管控。

（1）嚴(yán)守生態(tài)底線，強(qiáng)調(diào)生態(tài)功能

生態(tài)保護(hù)區(qū)管控制度已經(jīng)在深圳陸海區(qū)域落實(shí)，但由于各自保護(hù)目標(biāo)不同，海洋生態(tài)紅線和陸域的生態(tài)控制線所確定的生態(tài)空間，敏感性強(qiáng)且單獨(dú)存在，尤其是大量聚集的人類活動(dòng)會(huì)對(duì)濱海生態(tài)空間產(chǎn)生影響。因此海岸帶規(guī)劃進(jìn)一步推進(jìn)綠色空間建設(shè)，打通生態(tài)綠廊，構(gòu)建陸海生態(tài)綠廊網(wǎng)絡(luò)，提高深圳市海岸帶的生態(tài)服務(wù)價(jià)值。例如在深圳灣建造人工沙灘，既增強(qiáng)岸線功能又增添市民參與度。規(guī)劃還通過(guò)細(xì)化海洋生態(tài)紅線和陸域生態(tài)控制線來(lái)進(jìn)行無(wú)縫對(duì)接，并提出控制指引，強(qiáng)化生態(tài)修復(fù)和用地管控，突出陸?？臻g的融合共生。

（2）搭建綜合管理平臺(tái)，促進(jìn)合作

改革前我國(guó)海岸帶涉及管理部門很多，同一空間內(nèi)事權(quán)不明職責(zé)不清，迫切需要建構(gòu)綜合管理機(jī)制和平臺(tái)，制定相應(yīng)管理辦法才能有效地推動(dòng)陸海一體化發(fā)展。深圳市試圖通過(guò)在規(guī)劃委員會(huì)下分成立海岸帶綜合管理委員會(huì)，來(lái)協(xié)資源本底調(diào)查、獲取詳細(xì)海洋基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，從而支撐海岸帶保護(hù)和利用，提升綜合管理水平。同時(shí)建立海岸帶動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，定期反饋并發(fā)布相關(guān)信息。根據(jù)部門協(xié)調(diào)和信息平臺(tái)互通，還可以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政府部門間信息共享，促進(jìn)管理合作提升工作效率。

（3）明確功能布局，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

深圳市海岸帶規(guī)劃堅(jiān)持統(tǒng)籌路海經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在空間上進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局分工，并對(duì)相應(yīng)開(kāi)發(fā)活動(dòng)和準(zhǔn)入產(chǎn)業(yè)進(jìn)行控制，推動(dòng)區(qū)域要素的合理配置，例如西部則重點(diǎn)把握該片區(qū)在物流傳輸上的優(yōu)勢(shì)，以海洋科技及海洋裝備產(chǎn)業(yè)作為重點(diǎn)開(kāi)發(fā)對(duì)象進(jìn)行發(fā)展。深圳市著力強(qiáng)化海洋科技創(chuàng)新型，培養(yǎng)新興產(chǎn)業(yè)，逐步推進(jìn)海洋新城的規(guī)劃建設(shè)的落實(shí)，并通過(guò)規(guī)劃手段將海洋科技相關(guān)企業(yè)集聚于固定片區(qū)，使得在海洋智能裝備等領(lǐng)域共互相促進(jìn)發(fā)展從而形成核心優(yōu)勢(shì)，并推進(jìn)大空港海洋新興產(chǎn)業(yè)基地和立新湖海洋電子產(chǎn)業(yè)園建設(shè)，促進(jìn)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展。

（4）深化法定圖則，推進(jìn)統(tǒng)籌管理

在新一輪的國(guó)土空間規(guī)劃改革體系下，深圳市海岸帶規(guī)劃編制按照要求將法定圖則拓展到海域范圍。在全市海岸帶區(qū)域，劃分出15個(gè)灣區(qū)單元，來(lái)加強(qiáng)灣區(qū)陸海管控。規(guī)劃對(duì)每一個(gè)單元分別展開(kāi)陸海一體化的空間詳細(xì)規(guī)劃探索編制，從功能布局、道路交通、配套設(shè)施等方面綜合來(lái)考慮陸海需求，推進(jìn)陸海協(xié)同發(fā)展（圖4），同時(shí)對(duì)海岸帶法定圖則規(guī)劃提出特定的技術(shù)指引和控制要素。目前深圳市已經(jīng)在部分灣區(qū)單元開(kāi)啟試點(diǎn)研究，對(duì)于陸海規(guī)劃體系的對(duì)接，從規(guī)劃編制、審批機(jī)制和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)各方面進(jìn)行深入探索，從而達(dá)到真正的海洋精細(xì)化管控。

5 陸海統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展構(gòu)想

5.1 整合海洋空間規(guī)劃，構(gòu)建陸海統(tǒng)籌新格局

抓住國(guó)土空間規(guī)劃體系改革的機(jī)會(huì)，基于海洋生態(tài)系統(tǒng)，通過(guò)梳理各個(gè)規(guī)劃間的關(guān)系，在豎向上編制詳細(xì)規(guī)劃和相應(yīng)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)開(kāi)發(fā)管理工作的進(jìn)行，橫向上加大規(guī)劃銜接力度，探索多規(guī)融合的協(xié)調(diào)機(jī)制，積極推進(jìn)城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃的銜接。并且為了日后的統(tǒng)一規(guī)劃以及發(fā)展利用能夠順利進(jìn)行，陸域國(guó)土空間的相關(guān)用途以及海洋資源利用的相關(guān)途徑也將會(huì)在新的分類標(biāo)準(zhǔn)中進(jìn)行名稱上的統(tǒng)籌銜接。將各類空間規(guī)劃整合成一張藍(lán)圖和一本規(guī)劃，構(gòu)建合理有效的海洋空間規(guī)劃體系。

5.2 提高規(guī)劃管理效益，搭建陸海一體信息平臺(tái)

海洋空間規(guī)劃需要管理和技術(shù)、制度的共同支持。在海洋空間規(guī)劃體系下建立專門化的管理平臺(tái)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好陸海規(guī)劃的整合統(tǒng)一，提高規(guī)劃的管理效益，從而實(shí)現(xiàn)海洋的可持續(xù)發(fā)展。新的海洋空間規(guī)劃體系應(yīng)該在自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上建立基礎(chǔ)信息平臺(tái)，整合各類空間管理數(shù)據(jù)，從而推進(jìn)政府部門相互之間以及社會(huì)之間的數(shù)據(jù)共享和信息交互。另外為了利于社會(huì)大眾以及相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)能充分跟進(jìn)當(dāng)前海洋開(kāi)發(fā)利用情況，根據(jù)實(shí)際需要將海洋空間規(guī)劃的政策、用海信息、用海許可證等信息進(jìn)行公開(kāi)公示。

5.3 健全實(shí)施監(jiān)管機(jī)制，提升海洋空間規(guī)劃的實(shí)操性

我國(guó)存在的海洋管理不到位問(wèn)題，主要原因是當(dāng)前的海洋空間規(guī)劃較大程度將注意力放在程序上，而對(duì)于實(shí)施以及評(píng)估兩個(gè)環(huán)節(jié)較為輕視，從而使得編制、實(shí)施以及監(jiān)督三方相互分離。陸海統(tǒng)籌管理需要在編制、審批、監(jiān)測(cè)等方面進(jìn)行改革，建立健全規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管制度，包括海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)，海洋空間規(guī)劃的定期體檢，強(qiáng)化規(guī)劃編制、實(shí)施和監(jiān)測(cè)的部門合作；健全相應(yīng)技術(shù)保障，并制定系列管控規(guī)范，包括詳細(xì)規(guī)劃和編制技術(shù)指引；根據(jù)海洋開(kāi)發(fā)利用發(fā)展情況適時(shí)調(diào)整發(fā)展策略，從而提升規(guī)劃的實(shí)用性和可操作性。

總結(jié)

建立以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的海洋空間規(guī)劃體系，全面提升海洋資源開(kāi)發(fā)保護(hù)水平，是實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)籌的發(fā)展途徑，也是未來(lái)海洋規(guī)劃管理發(fā)展的趨勢(shì)。但當(dāng)前我國(guó)在海洋空間規(guī)劃方面存在許多不足。例如海洋空間規(guī)劃體系不成熟，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不完善，規(guī)劃之間重疊沖突、缺乏統(tǒng)籌，海洋行政管理部門職能交叉等問(wèn)題，以及規(guī)劃本身重過(guò)程、輕實(shí)施、少評(píng)估，公眾參與度低，在很大程度上降低了海洋空間規(guī)劃管理科學(xué)性。深圳作為海洋規(guī)劃管理創(chuàng)新的先驅(qū)城市，把岸帶作為陸海耦合的重要空間，在生態(tài)保護(hù)的基礎(chǔ)上，對(duì)海岸帶產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行優(yōu)化，以灣區(qū)單元為基礎(chǔ)探索編制陸海統(tǒng)籌的詳細(xì)規(guī)劃；同時(shí)對(duì)岸帶陸海域?qū)嵭芯?xì)管控，通過(guò)構(gòu)建綜合的管理機(jī)制和平臺(tái)來(lái)加強(qiáng)實(shí)施保障，這些管控措施為有效解決陸海分割的規(guī)劃管理問(wèn)題提供了思路，也為全國(guó)其他沿海城市提供了一個(gè)很好的陸海統(tǒng)籌規(guī)劃管理的示范樣本?，F(xiàn)階段我國(guó)陸海利用方式還存在很大差異性，實(shí)現(xiàn)陸海全資源統(tǒng)籌下的功能協(xié)調(diào)發(fā)展，仍需對(duì)規(guī)劃管理制度及法律機(jī)制進(jìn)行深入探索和推進(jìn)，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建完善的海洋空間規(guī)劃體系，促進(jìn)一體化的海洋空間開(kāi)發(fā)和利用，才能早日實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國(guó)目標(biāo)。

圖、表來(lái)源

圖3、4：深圳市海岸帶綜合保護(hù)和利用規(guī)劃（2018-2035）

其余圖、表均由作者繪制。