李 昕，慕 蓉，彭琪幟

引言

保障實(shí)體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)空間是國(guó)土空間規(guī)劃編制過程中優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)布局的重要目標(biāo)[1]，近年來珠三角地區(qū)各城市紛紛在國(guó)土空間規(guī)劃編制的同時(shí)，通過開展工業(yè)區(qū)塊規(guī)劃、劃定工業(yè)控制線來保護(hù)現(xiàn)有工業(yè)用地存量、支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，響應(yīng)國(guó)家建設(shè)制造業(yè)強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)。從深圳寶安區(qū)2016年劃定的70平方公里工業(yè)紅線及工業(yè)藍(lán)線[2]開始，2017年《佛山市產(chǎn)業(yè)發(fā)展保護(hù)區(qū)劃定》發(fā)布，2018年廣東省出臺(tái)政策明確提出“各地市要?jiǎng)澰O(shè)工業(yè)用地控制線或區(qū)塊線，保障重點(diǎn)制造業(yè)項(xiàng)目用地”[3]。此后《東莞市工業(yè)保護(hù)線管理辦法》（2018）、《惠州市區(qū)工業(yè)控制線劃定及管理規(guī)定》（2018）及《廣州市工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊管理辦法》（2020）等相繼出臺(tái)，工業(yè)區(qū)劃劃定成為珠三角地區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃的重要基礎(chǔ)。

我國(guó)工業(yè)用地規(guī)劃管理在實(shí)踐上起始于產(chǎn)業(yè)集聚的需求，早在2009年上海市在“兩規(guī)合一”工作中就規(guī)劃了104個(gè)集中工業(yè)區(qū)塊以鞏固產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢(shì)，溫州市在隨后開始針對(duì)舊工業(yè)區(qū)塊更新的不同路徑進(jìn)行規(guī)劃實(shí)踐。學(xué)術(shù)成果也多圍繞國(guó)內(nèi)已有實(shí)踐集中在珠三角和上海地區(qū)展開，研究主題經(jīng)歷了從產(chǎn)業(yè)集聚到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型帶來的工業(yè)區(qū)塊再開發(fā)問題，針對(duì)當(dāng)前工業(yè)用地粗放、土地產(chǎn)出不高、城市環(huán)境不佳等問題，結(jié)合具體城市在城市更新、用地置換、工業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等問題上的處理方法進(jìn)行研究。例如系統(tǒng)探討廣州市在工業(yè)用地的政策態(tài)度變遷和相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景[4]；基于順德經(jīng)驗(yàn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展保護(hù)區(qū)理念研究[5]；在制度變革和產(chǎn)權(quán)問題上探討城市存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型路徑[6]。關(guān)于國(guó)外城市工業(yè)用地規(guī)劃上，綜合性分析多個(gè)工業(yè)城市轉(zhuǎn)型規(guī)劃與機(jī)制[7]，也有詳細(xì)介紹紐約濱水工業(yè)區(qū)在新都市制造業(yè)驅(qū)動(dòng)下進(jìn)行更新的經(jīng)驗(yàn)[8]。

2015年國(guó)務(wù)院頒布了《中國(guó)制造2025》規(guī)劃，提出“制造業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主體”，大力推進(jìn)我國(guó)實(shí)施制造強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略計(jì)劃，狠抓以制造業(yè)為基礎(chǔ)的實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展。和西方國(guó)家相比，我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程起步較晚，目前珠三角城市所面臨的保護(hù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、留住城市制造業(yè)并推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等問題大多是西方國(guó)家在1950年代就經(jīng)歷過的。作為美國(guó)重要的工業(yè)城市，1980年代芝加哥為保護(hù)當(dāng)?shù)刂圃鞓I(yè)就業(yè)、逆轉(zhuǎn)城市人口流失，開始了近40年的以計(jì)劃制造區(qū)和工業(yè)走廊規(guī)劃為主的工業(yè)保護(hù)規(guī)劃以及配套政策的實(shí)踐。本文通過深入介紹芝加哥計(jì)劃制造區(qū)及工業(yè)走廊的發(fā)展，分析其形成背景、政策特點(diǎn)及演變、配套政策及其實(shí)施成效，為珠三角城市工業(yè)用地管理規(guī)劃體系的完善提供一定經(jīng)驗(yàn)借鑒。

1 芝加哥工業(yè)保護(hù)規(guī)劃的源起與發(fā)展

1.1 芝加哥去工業(yè)化發(fā)展的背景

作為美國(guó)重要的制造業(yè)城市，20世紀(jì)上半葉的芝加哥因其發(fā)達(dá)的鐵路網(wǎng)絡(luò)、豐富的資源，成為美國(guó)重要的制造業(yè)中心，以鋼鐵、金屬加工和機(jī)械制造為其核心產(chǎn)業(yè)。在此階段，市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的工業(yè)區(qū)緊鄰城市中心布局[9]。工業(yè)用地規(guī)劃上也順應(yīng)此特點(diǎn)，在1909年芝加哥城市規(guī)劃中為現(xiàn)狀工業(yè)用地旁預(yù)留了大量工業(yè)發(fā)展用地（圖1）。1945年左右芝加哥制造業(yè)發(fā)展及其人口擴(kuò)張達(dá)到頂峰，人口規(guī)模達(dá)到360萬(wàn)人，其中制造業(yè)就業(yè)人口達(dá)到約60萬(wàn)人（圖2），工業(yè)用地和鐵路交通用地占城市用地總規(guī)模的比重達(dá)14.5%，1946年城市規(guī)劃又預(yù)留了5.1%新增用地給制造業(yè)發(fā)展帶來的居住擴(kuò)張和新產(chǎn)業(yè)引入。

但是，由于戰(zhàn)后美國(guó)經(jīng)濟(jì)政策的影響，以及新技術(shù)和全球化的發(fā)展，企業(yè)逐漸向用地和設(shè)備成本更低的郊區(qū)甚至海外遷移，芝加哥工業(yè)開始出現(xiàn)明顯的去中心化特征。制造業(yè)就業(yè)人口逐年萎縮，至1980年代制造業(yè)就業(yè)人口流失了近一半。芝加哥著名的聯(lián)合貨運(yùn)碼頭（Union Stock Yard）由于制造業(yè)相關(guān)物流大量減少，于1971年關(guān)閉。而芝加哥的規(guī)劃政策也向商業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)變，規(guī)劃促進(jìn)市中心的服務(wù)業(yè)發(fā)展、支持企業(yè)遷移、加快城市環(huán)境建設(shè)，截止到1966年已有11平方英里的工業(yè)用地被更新再開發(fā)為其他類型的建設(shè)用地，規(guī)劃又增加了7平方英里的工業(yè)改造規(guī)模，當(dāng)時(shí)服務(wù)業(yè)、住宅及房地產(chǎn)業(yè)是芝加哥城市發(fā)展的重心，1962～1977年間芝加哥市中心辦公類型建筑面積增加了33平方英里。直到1983年，芝加哥地方政府和規(guī)劃重點(diǎn)仍在市中心的城市建設(shè)上。此時(shí)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)及就業(yè)危機(jī)已十分緊迫[9]，由此引了發(fā)嚴(yán)重的城市人口收縮問題，經(jīng)濟(jì)凋零。1979年到1989年的十年間，芝加哥制造業(yè)就業(yè)總量下降了36%[10]，城市總?cè)丝谝灿啥κ⑵诘?60萬(wàn)人下降到不足280萬(wàn)人。

1.2 自下而上推動(dòng)計(jì)劃制造區(qū)建立

20世紀(jì)80年代，芝加哥制造業(yè)的發(fā)展面臨多方壓力和阻礙：第一，制造業(yè)去中心化的程度持續(xù)加深；第二，市中心的復(fù)興刺激了工業(yè)區(qū)周邊的居住需求，進(jìn)一步加快城市更新中住宅和商業(yè)對(duì)工業(yè)區(qū)的侵蝕；第三，政策制定者更偏好城市發(fā)展服務(wù)業(yè)、住宅和房地產(chǎn)等第三產(chǎn)業(yè)。1977到1984年間，僅因?yàn)閘oft公寓的開發(fā)芝加哥就失去了7000個(gè)制造業(yè)崗位。由此產(chǎn)生的大量人口失業(yè)造成政治不穩(wěn)定的局面。以芝加哥金工協(xié)會(huì)為代表的多個(gè)社區(qū)組織1)聯(lián)合發(fā)起集會(huì)運(yùn)動(dòng)，要求滿足工人階級(jí)就業(yè)需求、制定保護(hù)和刺激工業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)期政策、呼吁城市發(fā)展惠及當(dāng)?shù)鼐用瘛?983年美國(guó)首位非裔市長(zhǎng)登上歷史舞臺(tái)，哈羅德·華盛頓（Harold Washington）當(dāng)選芝加哥市長(zhǎng)，其競(jìng)選重點(diǎn)就是支持地方運(yùn)動(dòng)、推進(jìn)社區(qū)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，由此計(jì)劃制造區(qū)的建立被正式提上日程[12]。經(jīng)過了長(zhǎng)達(dá)5年的反復(fù)爭(zhēng)論，1988年芝加哥首個(gè)PMD在克萊伯恩走廊（Clybourn Corridor）建立，其位于靠近碼頭的市中心，是商業(yè)住宅開發(fā)與制造業(yè)保護(hù)之間的沖突最為激烈的地方。

圖2 芝加哥制造業(yè)就業(yè)人口變化（1899-2015） (Wiliiams Sander, William Testa, 2016[11])

計(jì)劃制造區(qū)的出現(xiàn)標(biāo)志著芝加哥工業(yè)保護(hù)規(guī)劃的開始。根據(jù)《芝加哥區(qū)劃和土地利用條例》規(guī)定，計(jì)劃制造區(qū)（Planning Manufacturing District, 下文稱PMD）是連續(xù)5英畝或以上的區(qū)域，禁止住宅開發(fā)及其他特定用途。PMD是芝加哥在區(qū)劃體系（Zoning）中的一項(xiàng)政策創(chuàng)新[13]，劃定區(qū)域內(nèi)的土地用途大都被限制在制造業(yè)或其他生產(chǎn)性導(dǎo)向用途，嚴(yán)格限制工業(yè)用地的用途變更。其設(shè)立目的多元：①保護(hù)城市工業(yè)基礎(chǔ)；②基于市民福祉維持多樣化的經(jīng)濟(jì)生態(tài)；③對(duì)于尺度合適、區(qū)位優(yōu)良的工業(yè)用地，通過PMD的劃定強(qiáng)化其工業(yè)發(fā)展；④通過提供穩(wěn)定的、可預(yù)期的工業(yè)環(huán)境，鼓勵(lì)工業(yè)投資、工業(yè)現(xiàn)代化和工業(yè)擴(kuò)展；⑤最終促進(jìn)城市工業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)的增長(zhǎng)、維持城市活力。

PMD一般分為核心區(qū)和緩沖區(qū)，前者對(duì)土地利用和用途變更的限制十分嚴(yán)苛，后者則更開放多元，允許辦公、商業(yè)等功能的兼容。根據(jù)《克萊伯恩工業(yè)走廊計(jì)劃制造區(qū)條例規(guī)定》，不論是核心區(qū)還是緩沖區(qū)，PMD全部范圍內(nèi)禁止一切居住用途?？巳R伯恩PMD總面積為115英畝，由31英畝核心區(qū)與55英畝緩沖區(qū)及其他土地構(gòu)成，核心區(qū)土地僅允許進(jìn)行制造業(yè)或與制造關(guān)聯(lián)的工業(yè)活動(dòng)，緩沖區(qū)土地則允許多項(xiàng)兼容，將核心區(qū)與東北部的住宅商業(yè)聚集空間分隔開?？巳R伯恩PMD中25%的土地為公共鐵路交通用地，其余為私人土地。

1.3 自上而下政府引導(dǎo)PMD擴(kuò)大

克萊伯恩PMD經(jīng)過幾年的發(fā)展取得顯著成果，本地經(jīng)濟(jì)就業(yè)發(fā)展協(xié)會(huì)的一篇就PMD實(shí)施效果的評(píng)估報(bào)告，證明了PMD能在就業(yè)、稅收等多個(gè)方面起到積極有效的作用2)，并預(yù)測(cè)鵝島PMD的建立能夠增加4200個(gè)就業(yè)崗位、每年增加4000萬(wàn)美元地方稅收[14]。基于此，原本對(duì)PMD持保守態(tài)度的新任市長(zhǎng)小戴利3)對(duì)待工業(yè)保護(hù)的態(tài)度開始轉(zhuǎn)變，并在任期內(nèi)大力推動(dòng)PMD和工業(yè)走廊的建設(shè)[9]。自1988年至2007年間，15個(gè)PMD陸續(xù)建立起來，其中5個(gè)集中在城市主干道90和94號(hào)公路兩側(cè)，11個(gè)集中在市中心（圖3）。

從選址特點(diǎn)和劃定目標(biāo)上，15個(gè)PMD的建立可分為兩個(gè)階段：

第一階段（1988～1990年）：利用區(qū)劃工具進(jìn)行產(chǎn)業(yè)保護(hù)的工具剛開始被使用，PMD多設(shè)立于產(chǎn)業(yè)保護(hù)和地產(chǎn)發(fā)展矛盾尖銳的地區(qū)，基于同樣的社區(qū)產(chǎn)業(yè)保護(hù)沖動(dòng)、自下而上地推動(dòng)建立了前三個(gè)PMD，其規(guī)模適中，在115～170英畝之間。

第二階段（1998～2005年）：金西走廊PMD的建立標(biāo)志著政府秉承更積極的態(tài)度推動(dòng)PMD出臺(tái)。當(dāng)時(shí)保護(hù)性工業(yè)區(qū)劃成為政府重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，其劃定目標(biāo)也從最初的保護(hù)制造業(yè)基礎(chǔ)轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極為工業(yè)發(fā)展預(yù)留空間。后11個(gè)PMD建立于2004～2007年，其中10個(gè)集中2004～2005一年內(nèi)出臺(tái)，其政策力度可見一斑，且規(guī)模較大。但是與第一階段PMD不同，后11個(gè)PMD內(nèi)工業(yè)保護(hù)的本地需求并不明顯，有的PMD內(nèi)并不以制造業(yè)為主，例如2005年建立的皮爾森PMD其制造業(yè)就業(yè)人數(shù)只占總就業(yè)規(guī)模的27.5%，而這個(gè)數(shù)值在所有PMD的平均值為51.3%4)。但是，嚴(yán)格的用地管制卻造成PMD內(nèi)企業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新受到限制，質(zhì)疑和反對(duì)的聲音一直沒有消失。

2 工業(yè)保護(hù)規(guī)劃的擴(kuò)大與發(fā)展

2.1 基于PMD的工業(yè)走廊規(guī)劃

芝加哥工業(yè)發(fā)展底蘊(yùn)深厚、歷史悠久。工業(yè)制造業(yè)企業(yè)在一些沿河或沿鐵路線的區(qū)域內(nèi)聚集，自然形成走廊狀工業(yè)區(qū)，最早可追溯到1865年形成的Stockyards工業(yè)走廊[15]。經(jīng)歷了工業(yè)黃金時(shí)代和戰(zhàn)后持續(xù)衰退后，政府為了進(jìn)一步保護(hù)工業(yè)，開始在PMD基礎(chǔ)上主動(dòng)規(guī)劃工業(yè)走廊（Industrial Corridor）。1992年第一個(gè)北支工業(yè)走廊（North Branch）規(guī)劃出臺(tái)，在克萊伯恩走廊、埃爾斯頓走廊和鵝島等三個(gè)PMD范圍基礎(chǔ)上擴(kuò)展而來。

圖3 芝加哥計(jì)劃制造區(qū)分布圖

圖4 芝加哥計(jì)劃制造區(qū)及工業(yè)走廊分布

圖5 芝加哥都市制造業(yè)變化（1900-2013）

圖6 芝加哥城市人口規(guī)模變化（1900-2019）

工業(yè)走廊是包括PMD以及周邊相鄰的大規(guī)模工業(yè)活動(dòng)聚集區(qū)，它集中了城市除中央商務(wù)區(qū)之外的絕大多數(shù)就業(yè)。除了PMD的區(qū)劃手段，工業(yè)走廊的劃定綜合考慮了制造業(yè)集群、區(qū)域的交通和基礎(chǔ)設(shè)施利用情況及對(duì)區(qū)域發(fā)展?jié)摿Φ脑u(píng)估，為工業(yè)提供便捷交通和物流及完善的基礎(chǔ)設(shè)施。工業(yè)走廊內(nèi)任何土地用途變更都需要市議會(huì)和規(guī)劃委員會(huì)審查。

截至2017年芝加哥共規(guī)劃26個(gè)工業(yè)走廊，占了芝加哥所有規(guī)劃工業(yè)用地的2/3，全市土地的12%[16]，包括全部15個(gè)PMD（圖4）。與PMD相比，工業(yè)走廊在保護(hù)制造業(yè)、促進(jìn)就業(yè)的目的上是一致的，PMD為工業(yè)走廊內(nèi)的工業(yè)用地提供了明確限制的、額外的、有法律效力的保護(hù)。而工業(yè)走廊更像是一個(gè)集合了多種不同工業(yè)保護(hù)手段的區(qū)域，除了PMD區(qū)劃手段，大部分工業(yè)走廊內(nèi)含有稅收增額融資制度5)等促進(jìn)工商業(yè)發(fā)展的土地價(jià)值捕獲政策，同時(shí)配備以工業(yè)走廊基金（Industrial Corridor System Fund）等財(cái)稅項(xiàng)目，以降低工業(yè)用地減少的影響等。由此芝加哥形成了涵蓋區(qū)劃、用地、基礎(chǔ)設(shè)施、稅收策略等多元內(nèi)容的工業(yè)保護(hù)規(guī)劃系統(tǒng)。

2.2 工業(yè)保護(hù)規(guī)劃的政策成效

① 1980～2000年：PMD對(duì)制造業(yè)就業(yè)短期刺激強(qiáng)，提升城市整體就業(yè)吸引力

芝加哥工業(yè)保護(hù)規(guī)劃的相繼實(shí)施使得部分PMD內(nèi)的工業(yè)和相關(guān)就業(yè)的確在短期內(nèi)呈現(xiàn)出可喜的活力，1991～1995年芝加哥大都市區(qū)制造業(yè)就業(yè)人口增加了2.2%，但其后10年制造業(yè)就業(yè)規(guī)模持續(xù)波動(dòng)下滑，制造業(yè)占總就業(yè)規(guī)模的比例也一路下滑（圖5），由1980年代的35%降低到不足20%。但是以PMD為代表的工業(yè)復(fù)興計(jì)劃的對(duì)城市整體就業(yè)吸引力有所改善，從1950年代開始持續(xù)了近40年的芝加哥城市人口負(fù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)逐漸得到緩解，1990～2000年城市人口凈增了11.3萬(wàn)，增長(zhǎng)率達(dá)4.1%（圖6）。

② 2000年之后：PMD保證整體就業(yè)規(guī)模穩(wěn)定、先進(jìn)制造業(yè)得到顯著提升

根據(jù)2013年《計(jì)劃制造區(qū)現(xiàn)代化報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，PMD設(shè)置明顯改善了工業(yè)走廊的整體就業(yè)環(huán)境，尤其對(duì)先進(jìn)制造業(yè)的發(fā)展集聚效果顯著。2002～2013年所有工業(yè)走廊內(nèi)的就業(yè)規(guī)?？s小3.5%，其中沒有PMD的工業(yè)走廊就業(yè)規(guī)模損失了1/5，而具有工業(yè)保護(hù)區(qū)劃的工業(yè)走廊的整體就業(yè)規(guī)模得到6.5%的提升（圖7）。尤其是先進(jìn)制造業(yè)和制造業(yè)相關(guān)的電子科技等新興產(chǎn)業(yè)的就業(yè)規(guī)模提升顯著，后者幅度達(dá)到69.7%。以重工業(yè)為主的傳統(tǒng)制造業(yè)就業(yè)規(guī)模還是出現(xiàn)26%的負(fù)增長(zhǎng)，雖然相比沒有PMD的工業(yè)走廊其制造業(yè)損失幅度少2～3個(gè)百分點(diǎn)，但結(jié)構(gòu)性去工業(yè)化的影響巨大。

但也有文獻(xiàn)提到，PMD內(nèi)部分就業(yè)量有所增加的行業(yè)例如運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和行政服務(wù)，增加的大多是臨時(shí)職位。從全市行業(yè)情況看，PMD內(nèi)的平均薪資、居民收入都低于全市中位數(shù)[9]。由此PMD由于其對(duì)土地用途的限制一直成為政策爭(zhēng)議的焦點(diǎn)：一方面人們認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)由資源導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)槿瞬艑?dǎo)向，不應(yīng)該緊抓著土地不放，另一方面對(duì)工業(yè)用地的保護(hù)降低了街區(qū)內(nèi)的活力，最重要的是，先進(jìn)制造業(yè)本身需要更多樣化、更開放的城市空間，其發(fā)展也會(huì)帶動(dòng)周邊包括房地產(chǎn)、零售、酒店娛樂等其他非工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。限制頗多的土地利用區(qū)劃、持續(xù)下降的制造業(yè)人口及對(duì)創(chuàng)新和多樣化的需求，令社區(qū)和企業(yè)層面呼吁更靈活的工業(yè)用地規(guī)劃。

3 工業(yè)走廊現(xiàn)代化

3.1 工業(yè)走廊現(xiàn)代化的背景

2010年后美國(guó)制造業(yè)出現(xiàn)回流趨勢(shì)，生產(chǎn)模式和產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)力已經(jīng)與30年前截然不同。美國(guó)聯(lián)邦政府6)和地方政府7)都出臺(tái)了一系列法案和政策促進(jìn)工業(yè)、特別是先進(jìn)制造業(yè)的發(fā)展，希望由此帶動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新、城市經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新，通過提高對(duì)高素質(zhì)勞動(dòng)力的吸引力增強(qiáng)城市活力。而芝加哥更早感受到這一股浪潮的影響。2005年開始芝加哥又經(jīng)歷了一次去工業(yè)化浪潮，這次是以制造業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整為特征的結(jié)構(gòu)性去工業(yè)化，先進(jìn)制造業(yè)的發(fā)展成為政策制訂鼓勵(lì)的方向，傳統(tǒng)制造業(yè)發(fā)展的空間又一次被擠壓。由于缺乏特色產(chǎn)業(yè)8)，面對(duì)當(dāng)代工業(yè)現(xiàn)代化和先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展的浪潮，結(jié)構(gòu)性去工業(yè)化的影響對(duì)于芝加哥這樣的大城市尤為明顯。2000～2010年10年間芝加哥大都市區(qū)（MSA）流失了36.5%的制造業(yè)崗位，由此引發(fā)城市人口從290萬(wàn)又一次下滑到270萬(wàn)人9)。

工業(yè)走廊內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也發(fā)生根本性改變，制造業(yè)相關(guān)的商貿(mào)服務(wù)或信息技術(shù)支撐下的新興電子產(chǎn)業(yè)代替?zhèn)鹘y(tǒng)制造業(yè)成為多個(gè)工業(yè)走廊的支柱性產(chǎn)業(yè)，尤其是在最初建立PMD的北支、Ravenswood、Kinzie等工業(yè)走廊，而制造業(yè)服務(wù)相關(guān)的物流倉(cāng)儲(chǔ)產(chǎn)業(yè)也逐步在Pilsen、Little Village工業(yè)走廊占據(jù)主導(dǎo)地位（圖8）。

各類高附加值產(chǎn)業(yè)在工業(yè)走廊的入駐令租金飛漲，2016年芝加哥具有百年歷史的老牌制造商Finkl鋼鐵廠遷出克萊伯恩PMD、搬至租金更為優(yōu)厚的城市南部，成為工業(yè)保護(hù)區(qū)劃變革的最終推動(dòng)力。在呼吁PMD放松土地用途管制和對(duì)先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展多方激勵(lì)措施的背景下，2016年芝加哥規(guī)劃與發(fā)展部（Department of Planning and Development, DPD）在伊曼紐爾市長(zhǎng)10)的帶領(lǐng)下啟動(dòng)了工業(yè)走廊現(xiàn)代化計(jì)劃（Industrial Corridor Modernization Initiative）。

3.2 作為綜合性發(fā)展規(guī)劃的工業(yè)走廊現(xiàn)代化

工業(yè)走廊現(xiàn)代化計(jì)劃的主干是結(jié)合社區(qū)發(fā)展目標(biāo)、市場(chǎng)數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)設(shè)施評(píng)估、財(cái)稅計(jì)劃等信息對(duì)土地利用政策進(jìn)行調(diào)整和完善，尤其是讓具有PMD的工業(yè)走廊通過調(diào)整取消一些PMD限制，由此釋放相關(guān)工業(yè)用地潛力，改善與工業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的公共運(yùn)輸系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施，由此推進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)和高新技術(shù)導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而促進(jìn)就業(yè)并拉動(dòng)需求。2017年擁有最大勞動(dòng)力市場(chǎng)的的北支工業(yè)走廊率先發(fā)布其工業(yè)現(xiàn)代化框架。經(jīng)過對(duì)克萊伯恩PMD的調(diào)整，2019年在Finkl原址上的名為林肯公園（Lincoln Yards）的綜合體開發(fā)項(xiàng)目獲得批準(zhǔn)，整個(gè)項(xiàng)目?jī)r(jià)值13億美元[18]。截至2020年，共有北支、Kinzie、Ravenswood和Little Village等四個(gè)工業(yè)走廊發(fā)布其現(xiàn)代化框架，前兩個(gè)包括PMD范圍[19]。

圖7 芝加哥工業(yè)走廊就業(yè)結(jié)構(gòu)變化（2002-2011）

圖8 芝加哥工業(yè)走廊就業(yè)結(jié)構(gòu)變化（2002-2014）

圖9 北支工業(yè)走廊現(xiàn)代化PMD調(diào)整圖

在目標(biāo)上和內(nèi)容上工業(yè)走廊現(xiàn)代化規(guī)劃是一種綜合性的發(fā)展規(guī)劃：

① 規(guī)劃目標(biāo)上更加綜合多元。例如北支提出從經(jīng)濟(jì)到城市空間等三個(gè)現(xiàn)代化目標(biāo)：擴(kuò)大北支經(jīng)濟(jì)和就業(yè)中心的地位；提供便捷的、多樣的交通方式；利用和改進(jìn)現(xiàn)有的自然資源和建成環(huán)境，提升開放空間質(zhì)量。而在Kinzie計(jì)劃中還鼓勵(lì)以最高效、最可持續(xù)的方式充分利用現(xiàn)有工業(yè)遺產(chǎn)建筑、以保留片區(qū)特征[17]。

② PMD調(diào)整方式更多樣。根據(jù)實(shí)際產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)需求的情況進(jìn)行PMD調(diào)整是工業(yè)走廊現(xiàn)代化的首要內(nèi)容。例如北支現(xiàn)代化計(jì)劃中將原有4個(gè)PMD，取消其中的PMD1、大幅縮小PMD2和PMD5的面積、對(duì)PMD3的范圍也做了微調(diào)。北支760英畝范圍內(nèi)原PMD用地620英畝被削減了60%[20]（圖9）。而Kinzie工業(yè)走廊則并未縮減PMD規(guī)模，而是調(diào)整了PMD范圍內(nèi)核心區(qū)和緩沖區(qū)的位置及邊界，令原來位于西部的緩沖區(qū)布局在東部，更加臨近城市新興商業(yè)中心富爾頓市場(chǎng)（Fulton Market），由此容納更多的辦公零售商業(yè)和餐飲服務(wù)。

③ 規(guī)劃實(shí)施策略上更綜合多元。例如《北支工業(yè)現(xiàn)代化框架》關(guān)注重點(diǎn)在減少PMD限制范圍、增加開放空間、提升交通多樣性與可達(dá)性以及對(duì)走廊內(nèi)建筑新建、改建及保護(hù)提出設(shè)計(jì)指引。針對(duì)這些目標(biāo)，根據(jù)多樣化發(fā)展目標(biāo)，推出了綜合實(shí)施策略：

（1）產(chǎn)業(yè)策略：在許可的區(qū)域內(nèi)可進(jìn)行混合開發(fā)，以提供經(jīng)濟(jì)適用房和開放空間；促進(jìn)商業(yè)擴(kuò)張到其他工業(yè)走廊；整體設(shè)計(jì)城市環(huán)境，吸引先進(jìn)制造業(yè)企業(yè)；鼓勵(lì)芝加哥河沿岸公共空間構(gòu)建；促進(jìn)信息科技、制造業(yè)、批發(fā)業(yè)就業(yè)增長(zhǎng)。

（2）交通策略：改造現(xiàn)有道路提升流通性；增強(qiáng)走廊內(nèi)公交服務(wù)能力；改善慢性交通連接性；發(fā)展多交通方式聯(lián)運(yùn)。

（3）公共空間策略：整合考慮不同年齡和類型人群；改善跨河慢行交通路徑；新建北支鐵路系統(tǒng)并與現(xiàn)有鐵路連接；修復(fù)生物棲息地；新建至少10英畝公共活動(dòng)場(chǎng)所；鼓勵(lì)社區(qū)組織和文化機(jī)構(gòu)參與沿河開放空間建設(shè)[20]。

（4）財(cái)政支持策略：首先創(chuàng)建工業(yè)走廊基金（Industrial Corridor System Fund），基金通過對(duì)前PMD內(nèi)工業(yè)轉(zhuǎn)化為非工業(yè)的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行收費(fèi)，用來支持工業(yè)走廊其他部分發(fā)展，例如修復(fù)建筑與環(huán)境、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。鑒于北支的發(fā)展目標(biāo)，目前基金的幫助范圍并不包括北支，僅在北支內(nèi)收費(fèi)[21]。其次將鄰里機(jī)會(huì)獎(jiǎng)勵(lì)制度（Neighborhood Opportunity Bonus System）適用范圍擴(kuò)大到北支南區(qū)，在服務(wù)不足的社區(qū)鼓勵(lì)商業(yè)發(fā)展[22]。最后創(chuàng)立北支工業(yè)走廊獎(jiǎng)勵(lì)制度（North Branch Corridor Bonus System），根據(jù)項(xiàng)目容積率進(jìn)行收費(fèi)，其中70%用于建設(shè)走廊內(nèi)公共環(huán)境，并入工業(yè)走廊基金內(nèi)[23]。

4 對(duì)珠三角城市工業(yè)區(qū)劃探索的啟示

芝加哥工業(yè)保護(hù)規(guī)劃經(jīng)過三十多年的成熟完善，從單純的區(qū)劃保護(hù)工具、發(fā)展到配合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和稅收策略等多元內(nèi)容的工業(yè)廊道規(guī)劃，最終發(fā)展到城市文化保育、空間營(yíng)造等目標(biāo)和內(nèi)容更為多元的綜合性發(fā)展規(guī)劃，其實(shí)施策略也更為豐富。對(duì)照珠三角城市近年進(jìn)行的相關(guān)工業(yè)區(qū)塊規(guī)劃（表1），提出以下政策借鑒。

4.1 工業(yè)保護(hù)區(qū)劃的編制應(yīng)循序漸進(jìn)、合理推進(jìn)

工業(yè)保護(hù)規(guī)劃的核心環(huán)節(jié)是保護(hù)范圍的劃定，在充分考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、土地產(chǎn)出效率和市場(chǎng)需求等基礎(chǔ)上，將有產(chǎn)業(yè)發(fā)展保護(hù)價(jià)值的土地納入范圍，但整個(gè)過程需要循序漸進(jìn)、“量力而行”，切忌一刀切。芝加哥15個(gè)PMD規(guī)劃的出臺(tái)歷經(jīng)17年，每個(gè)區(qū)劃的出臺(tái)都經(jīng)過充分的討論，尤其后期的規(guī)劃是在前期PMD實(shí)施效果充分評(píng)估2)基礎(chǔ)之上才陸續(xù)出臺(tái)的。反觀珠三角城市的工業(yè)保護(hù)規(guī)劃，第一規(guī)模大，一出臺(tái)動(dòng)輒上百平方公里，規(guī)劃對(duì)現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況是否充分考慮難免令人質(zhì)疑；其二一刀切，各市一級(jí)保護(hù)比例普遍在70%以上，惠州市一級(jí)工業(yè)控制線占比竟高達(dá)97.8%。而《廣州市工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊管理辦法》則規(guī)定“各區(qū)納入工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊的規(guī)劃工業(yè)用地面積占全區(qū)規(guī)劃工業(yè)用地面積比例原則上不少于80%”，全然不顧各區(qū)在國(guó)土空間規(guī)劃中生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)或城市發(fā)展區(qū)的差異定位。這樣一次性、大規(guī)模、一刀切的規(guī)劃出臺(tái)給規(guī)劃本身的合理性、政策可行性、政策影響評(píng)估等各方面都造成難度。

表1 珠三角城市工業(yè)用地保護(hù)規(guī)劃相關(guān)信息

另外制造業(yè)在珠三角占比頗具規(guī)模，例如東莞工業(yè)用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地比例達(dá)到49%，低端村級(jí)工業(yè)園的升級(jí)轉(zhuǎn)型是城市面臨的大問題。而前期產(chǎn)業(yè)用地的粗放開發(fā)和目前工業(yè)保護(hù)導(dǎo)向的粗放規(guī)劃，使得控制線內(nèi)的工業(yè)用地既有清退轉(zhuǎn)型需要，又有增量擴(kuò)張的目標(biāo)。因此在工業(yè)區(qū)塊線的劃入及管控上，出現(xiàn)了尷尬的即保護(hù)又清退的局面。

4.2 工業(yè)保護(hù)區(qū)劃的原則是在保護(hù)而非保量

芝加哥計(jì)劃制造區(qū)的發(fā)展經(jīng)歷了自下而上社區(qū)推動(dòng)到自上而下政府引導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，雖然在20世紀(jì)50年代到21世紀(jì)初的政治生態(tài)深刻影響了城市工業(yè)保護(hù)規(guī)劃的發(fā)展11)，但自始至終社區(qū)需求、市場(chǎng)動(dòng)力才是計(jì)劃制造區(qū)得以實(shí)現(xiàn)并維系的基礎(chǔ)。最初幾個(gè)PMD的劃定，就是在制造業(yè)與房地產(chǎn)業(yè)沖突最嚴(yán)重的地方劃區(qū)保護(hù)制造業(yè)。此后PMD的劃定脫離了保護(hù)需求的迫切性，轉(zhuǎn)向滿足政府意向大規(guī)模保存預(yù)留產(chǎn)業(yè)用地，范圍內(nèi)一些沒有保護(hù)需求的用地被PMD限制了發(fā)展，這正是PMD被批評(píng)的重點(diǎn)，也是因?yàn)檫`背了市場(chǎng)需求。

目前珠三角各市進(jìn)行的工業(yè)保護(hù)規(guī)劃紛紛把“?？偭俊弊鳛橐?guī)劃原則，雖然發(fā)展制造強(qiáng)國(guó)、保存實(shí)體經(jīng)濟(jì)需要基本空間，但單一指標(biāo)導(dǎo)向的規(guī)劃對(duì)市場(chǎng)需求的忽視顯而易見，而市場(chǎng)力量在城市工業(yè)區(qū)改造、城市更新項(xiàng)目中是完全不可或缺的。

4.3 工業(yè)保護(hù)區(qū)劃的實(shí)施需要綜合配套

一方面，工業(yè)保護(hù)規(guī)劃不能只停留在劃定工業(yè)控制線、單純保量的層面，對(duì)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)所需的各類配套支持需要及時(shí)跟上，例如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、各類科技創(chuàng)新政策、稅收優(yōu)惠等等。芝加哥工業(yè)保護(hù)規(guī)劃包括規(guī)劃框架、土地區(qū)劃、基礎(chǔ)設(shè)施和交通配套、稅收優(yōu)惠及基金支持等各類綜合性內(nèi)容。珠三角各城市在工業(yè)區(qū)塊線劃定上，基本將相關(guān)產(chǎn)業(yè)用地及發(fā)展備用地劃入，但更近一步的稅收優(yōu)惠、企業(yè)發(fā)展支持等，往往僅限制于一些較高等級(jí)開發(fā)區(qū)或新區(qū)，不能對(duì)劃入工業(yè)控制線的所有工業(yè)用地適用，那么不可避免的工業(yè)控制線的劃定會(huì)對(duì)后續(xù)工業(yè)用地更新的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、投資吸引造成困難。

另一方面，工業(yè)保護(hù)規(guī)劃需要完善的法律制度和管理機(jī)制保障其有效性。芝加哥工業(yè)保護(hù)規(guī)劃的實(shí)施保障主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是將PMD納入正式區(qū)劃，具有法律效力并嚴(yán)格限制變更；二是將全市的工業(yè)保護(hù)區(qū)組織為26個(gè)工業(yè)走廊，每個(gè)工業(yè)走廊是個(gè)相對(duì)獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)，擁有編制規(guī)劃框架等權(quán)利。法律地位上，珠三角各城市的工業(yè)控制線沒有明確的法律地位，盡管在文本上強(qiáng)調(diào)了“保護(hù)”，但從變更程序上看，法律效力是明顯弱于控規(guī)的[24]。在管理機(jī)構(gòu)上，深圳市工業(yè)區(qū)塊線由區(qū)政府管理，廣州市工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊則由廣州市工信局、規(guī)自局、發(fā)改委、空港委等多個(gè)部門共同管理，順德則成立了“產(chǎn)業(yè)發(fā)展保護(hù)區(qū)建設(shè)專責(zé)組辦公室”，管理機(jī)制差異巨大、效果也參差不齊。

總結(jié)來看，珠三角城市工業(yè)保護(hù)區(qū)劃需要首先在充分考慮市場(chǎng)動(dòng)力的原則下，避免指標(biāo)驅(qū)動(dòng)型規(guī)劃、循序漸進(jìn)、合理推進(jìn)，通過完善法律制度及設(shè)立區(qū)域級(jí)的專門管轄機(jī)構(gòu)，出臺(tái)基礎(chǔ)設(shè)施、稅收金融等綜合配套政策保障其實(shí)施，并促進(jìn)各個(gè)工業(yè)區(qū)塊的個(gè)性化、高質(zhì)量發(fā)展。

圖、表來源

圖1：參考文獻(xiàn)[9]； 圖2：參考文獻(xiàn)[11]；

圖3：參考文獻(xiàn)[19]； 圖4：參考文獻(xiàn)[16]；

圖5：參考文獻(xiàn)[11]； 圖6、7：作者繪制；

圖8：參考文獻(xiàn)[17]； 圖9：參考文獻(xiàn)[20]；

表1：作者繪制。

注釋

1）這樣的危機(jī)中，首先出現(xiàn)的是一系列工業(yè)發(fā)展組織和地方工業(yè)保護(hù)策略。其中包括成立專門行業(yè)促進(jìn)組織以加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)聚集、支持勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)展，例如芝加哥金工協(xié)會(huì)。這些策略和組織都不是市政府層面的，它們大多集中在迫切需要進(jìn)行工業(yè)保護(hù)的社區(qū)。

2）評(píng)估PMD實(shí)施效果的文件名稱為《Keeping Jobs for Chicago‘s Future》。

3）1987年華盛頓市長(zhǎng)因突發(fā)疾病在任期逝世，小戴利市長(zhǎng)上臺(tái)。

4）數(shù)據(jù)出自2013年出版的一份由商業(yè)機(jī)構(gòu)撰寫的《計(jì)劃制造區(qū)現(xiàn)代化報(bào)告》中，是根據(jù)2002年P(guān)MD所在全部工業(yè)走廊的就業(yè)數(shù)據(jù)計(jì)算而得。

5）稅收增額融資制度（Tax Increment Financing, TIF）指政府在衰退地區(qū)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資，促進(jìn)當(dāng)?shù)匕l(fā)展。當(dāng)?shù)亻_發(fā)成功、房地產(chǎn)價(jià)值提升后，以增稅的方式回收先前投入的公共資金。但有研究表明，對(duì)于芝加哥工業(yè)用地而言，TIF并不能起到提升價(jià)值的作用。

6）聯(lián)邦政府層面，奧巴馬政府推出“先進(jìn)制造業(yè)伙伴關(guān)系計(jì)劃”（Advanced Manufacturing Partnership, AMP），旨在保證美國(guó)制造能力及行業(yè)安全，推進(jìn)先進(jìn)材料、機(jī)器人技術(shù)、節(jié)能生產(chǎn)技術(shù)等高新產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展。

7）芝加哥市政府層面，2011年發(fā)布《芝加哥可持續(xù)工業(yè)》及2013年的第二階段計(jì)劃《芝加哥可持續(xù)工業(yè)：制造業(yè)計(jì)劃》。明確了支持工業(yè)增長(zhǎng)的四個(gè)策略：①地理優(yōu)勢(shì)最大化，突出土地使用政策的作用；②充分利用當(dāng)?shù)匚锪骶W(wǎng)絡(luò)，改善公路貨運(yùn)、港口和內(nèi)河運(yùn)輸；③基礎(chǔ)設(shè)施效用最大化；④推動(dòng)政府、制造企業(yè)、技術(shù)人員和教育者在工業(yè)上的協(xié)作。

8）相比較以生物科技為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的波士頓，以及其他擁有其獨(dú)特產(chǎn)業(yè)類型和生態(tài)定位的城市相比，芝加哥顯得“普通”。

9）數(shù)據(jù)來源：https://fred.stlouisfed.org/series/SMU171698030000 00001A。

10）伊曼紐爾市長(zhǎng)2011年當(dāng)選，接任小戴利市長(zhǎng)，是工業(yè)走廊現(xiàn)代化的主要推動(dòng)者。

11）戴利(Richard J. Daley)從1955年任芝加哥市長(zhǎng)到1976年去世，一直將發(fā)展的重點(diǎn)放在市中心建設(shè)，忽視工業(yè)甚至鼓勵(lì)工業(yè)外遷，他認(rèn)為工業(yè)就應(yīng)該出現(xiàn)在郊區(qū)。其后華盛頓市長(zhǎng)從 1983年到1988年在任，他支持PMD的建立并積極提供協(xié)助，但是華盛頓于任期突發(fā)疾病去世，代理市長(zhǎng)對(duì)PMD并不感興趣，1990年鵝島PMD建立后制度推進(jìn)出現(xiàn)停滯。