楊箐叢，朱 江，詹 浩，高舒欣，陳泓媛

引言

規(guī)劃分區(qū)管控始于19世紀(jì)的德國(guó)和美國(guó)，目前已在全世界廣泛應(yīng)用，是當(dāng)今發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)利用控制的最主要方式[1]。我國(guó)土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃均提出過(guò)相應(yīng)的規(guī)劃分區(qū)要求，原土地利用總體規(guī)劃在第三輪全國(guó)修編時(shí)，提出了“省級(jí)綜合分區(qū)-市級(jí)土地利用功能分區(qū)-縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)土地用途管制分區(qū)”的分區(qū)體系，其中土地功能分區(qū)用以“控制和引導(dǎo)土地利用的主要功能”，土地用途管制分區(qū)用以“指導(dǎo)土地合理利用、控制土地用途轉(zhuǎn)變”。但在實(shí)際工作中是以期末地類(lèi)圖斑進(jìn)行真正的用地指標(biāo)管控和用途轉(zhuǎn)用控制，規(guī)劃分區(qū)未能發(fā)揮作用。且用途管制分區(qū)重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)用地轉(zhuǎn)用問(wèn)題，“城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)”內(nèi)并未進(jìn)一步細(xì)分，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)城鎮(zhèn)內(nèi)部的精細(xì)管理；原城市總體規(guī)劃在《城鄉(xiāng)用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（征求意見(jiàn)稿）》（2018）中提出5類(lèi)“城市功能區(qū)”的分區(qū)體系，用于在編制大城市、特大城市、超大城市總體規(guī)劃時(shí)，針對(duì)城市建設(shè)用地內(nèi)部、采用主要功能區(qū)塊布局方式替代傳統(tǒng)用地規(guī)劃，以試圖解決原“大中小類(lèi)”三級(jí)用地傳導(dǎo)剛性過(guò)強(qiáng)導(dǎo)致的總-控用地矛盾、相互不銜接問(wèn)題，但尚未進(jìn)一步在實(shí)踐中應(yīng)用。

在新的國(guó)土空間規(guī)劃體系下，“規(guī)劃分區(qū)—用地用海分類(lèi)”的全域空間分區(qū)分類(lèi)管控體系基本建立，主要在市縣層級(jí)的總體規(guī)劃層面發(fā)揮作用?！妒屑?jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》明確了兩級(jí)規(guī)劃分區(qū)的劃分方式與內(nèi)涵，包括7類(lèi)一級(jí)規(guī)劃分區(qū)和20類(lèi)二級(jí)規(guī)劃分區(qū)（圖1）。此外，《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類(lèi)指南（試行）》對(duì)全域用地用海分類(lèi)也進(jìn)行了明確。以上兩部指南共同支撐市縣國(guó)土空間規(guī)劃的編制和管理，初步明確了從規(guī)劃分區(qū)到用地用海分類(lèi)承接、傳導(dǎo)、細(xì)化落實(shí)規(guī)劃意圖的框架。但目前針對(duì)規(guī)劃分區(qū)的劃定方法與管控機(jī)制尚未出臺(tái)相關(guān)技術(shù)規(guī)程與指南，導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)踐工作中缺乏標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)、產(chǎn)生分歧、難以統(tǒng)籌。在此背景下，本文將基于問(wèn)題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向，梳理技術(shù)難點(diǎn)與要點(diǎn)，提出規(guī)劃分區(qū)的劃定思路以及管控機(jī)制，并以東莞水鄉(xiāng)功能區(qū)為案例，進(jìn)一步在實(shí)踐中運(yùn)用與驗(yàn)證。

1 問(wèn)題提出與相關(guān)研究綜述

1.1 現(xiàn)實(shí)困惑

當(dāng)前規(guī)劃分區(qū)劃定與管控的現(xiàn)實(shí)困惑主要表現(xiàn)為以下四個(gè)方面：

（1）劃定尺度沒(méi)有明確標(biāo)準(zhǔn)。三線的劃定技術(shù)要求已有對(duì)最小圖斑及最小孔洞面積的規(guī)定，但規(guī)劃分區(qū)的尺度與三線劃定技術(shù)要求的銜接還未明晰。若參考土地利用總體規(guī)劃土地用途分區(qū)的最小上圖面積規(guī)定，仍可能存在滿足面積規(guī)定卻零星分布的用地單元，分區(qū)的連片尺度、如何保持分區(qū)緊湊性和連續(xù)完整性的規(guī)則仍需更多地討論與實(shí)踐。

（2）邊界銜接關(guān)系仍未明晰。目前已有從用地聚合到分區(qū)過(guò)程的關(guān)于邊界關(guān)系的探索，如冷炳榮等[2]指出規(guī)劃分區(qū)的邊界與其他界線存在四種關(guān)系，需符合用地規(guī)整化要求、兼顧行政轄區(qū)范圍、銜接管理單元的職權(quán)范圍以及與區(qū)域性設(shè)施布置、城鄉(xiāng)規(guī)劃空間方案一致。但就不同層級(jí)規(guī)劃分區(qū)的邊界銜接重點(diǎn)、關(guān)系的討論較少。

（3）不同分區(qū)重疊時(shí)的沖突協(xié)調(diào)機(jī)制尚未明確，工作中難以統(tǒng)籌。在實(shí)際劃定工作中，往往出現(xiàn)同一空間范圍可能被劃入多個(gè)不同類(lèi)型分區(qū)的情況?！叭齾^(qū)三線”劃定的協(xié)調(diào)原則、操作技術(shù)、優(yōu)先次序機(jī)制已較為明確，對(duì)一級(jí)規(guī)劃分區(qū)的劃定具有一定的指導(dǎo)，但二級(jí)規(guī)劃分區(qū)的先后次序、多宜性矛盾解決機(jī)制和規(guī)則、操作性規(guī)程還沒(méi)有具體探討。

（4）規(guī)劃分區(qū)的管控和傳導(dǎo)機(jī)制不明晰，導(dǎo)致規(guī)劃分區(qū)意義作用不明，在實(shí)際工作中缺乏目標(biāo)導(dǎo)向，容易導(dǎo)致分區(qū)劃定原則的搖擺。

1.2 已有研究與不足

土地用途分區(qū)是土地使用規(guī)劃和空間規(guī)劃的結(jié)果，它涉及對(duì)特定區(qū)域的土地利用功能進(jìn)行安排，對(duì)土地開(kāi)發(fā)、土地管理和土地用途轉(zhuǎn)化進(jìn)行不同的規(guī)定[3]。目前已有的研究集中在劃定方法和管控要求等方面。

圖1 規(guī)劃分區(qū)類(lèi)型

劃定方法的已有研究包括評(píng)價(jià)單元、指標(biāo)體系、分區(qū)方法等維度。從評(píng)價(jià)單元來(lái)看，規(guī)劃分區(qū)多以現(xiàn)狀地類(lèi)圖斑[4]47、通信小區(qū)[5]、超影像對(duì)象[6]12、路網(wǎng)[7]和空間網(wǎng)格[8]214等作為基本評(píng)價(jià)單元進(jìn)行“自下而上”的空間分析；從評(píng)價(jià)指標(biāo)體系來(lái)看，目前研究普遍從資源環(huán)境承載力、開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度與未來(lái)發(fā)展?jié)摿9]3類(lèi)要素構(gòu)建指標(biāo)體系綜合判定分區(qū)類(lèi)型；從分區(qū)方法來(lái)看，主要包括定性分析、定量分析以及“3S”技術(shù)?；诰仃嚺袛?、聚類(lèi)分析、狀態(tài)空間法、多元線性判斷法、決策樹(shù)法等多元定量方法，利用POI[10]、出租車(chē)GPS[11]等數(shù)據(jù)，通過(guò)BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型[12]、卷積神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)CNN模型[6]23等模型和指標(biāo)頻數(shù)密度、樣方密度[8]215等評(píng)價(jià)指標(biāo)，設(shè)定閾值，采用GIS技術(shù)方法對(duì)基本單元進(jìn)行單一和混合功能類(lèi)別判斷，并通過(guò)專(zhuān)家集成法、主導(dǎo)因素法、頭腦風(fēng)暴法等定性方法，對(duì)區(qū)域劃定方案進(jìn)行定性判斷與調(diào)整。

管控體系的研究聚焦不同的管理工具與機(jī)制。用途管制、強(qiáng)度管控和形態(tài)引導(dǎo)是規(guī)劃管控技術(shù)工具的“三件套”[13]，在橫向空間劃分、縱向管控傳導(dǎo)上均能夠保證邊界清晰、傳導(dǎo)順暢，達(dá)到對(duì)空間資源要素的合理配置的作用[14]。參考程遙等[15]提出的國(guó)外用地分類(lèi)三種體系，總結(jié)國(guó)內(nèi)外國(guó)家分區(qū)管控的經(jīng)驗(yàn)，可分為框架與演繹機(jī)制、功能/用途管控機(jī)制、結(jié)構(gòu)性管控機(jī)制。框架與演繹機(jī)制以加拿大為代表，形成一種上下級(jí)規(guī)劃的政策分區(qū)與功能分區(qū)演繹關(guān)系、政策目標(biāo)與控制條件的“啟下承上”過(guò)程[16]。功能/用途管控機(jī)制以日本、德國(guó)、澳大利亞等國(guó)家為代表，如日本通過(guò)建筑用途兼容性管理，對(duì)12類(lèi)用途分區(qū)的管控采用允許建設(shè)、非允許建設(shè)的規(guī)則，并對(duì)建筑密度、容積率和建筑空間形態(tài)提出要求。結(jié)構(gòu)性管控機(jī)制對(duì)功能分區(qū)主導(dǎo)功能、非主導(dǎo)功能的比例協(xié)調(diào)、規(guī)?？刂频冉Y(jié)構(gòu)性管控。如新加坡在土地用途分類(lèi)規(guī)定了“白色用地”的主導(dǎo)用途、附屬用途、允許混合的各類(lèi)功能，及其占總建筑面積的比例。

基于相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和文獻(xiàn)綜述，有以下方面可進(jìn)一步完善。

（1）針對(duì)新規(guī)劃分區(qū)的劃定方法討論尚未開(kāi)展。早期規(guī)劃分區(qū)以經(jīng)驗(yàn)性和批判性研究為主，旨在完善國(guó)土空間功能分區(qū)的分類(lèi)方法；在國(guó)土空間規(guī)劃改革背景下，規(guī)劃研究與實(shí)踐開(kāi)始致力于國(guó)土空間功能在市縣層面的深化探討[17]，但對(duì)當(dāng)前已明確提出的規(guī)劃分區(qū)的劃定方法討論尚未開(kāi)展。

（2）對(duì)規(guī)劃分區(qū)的銜接、細(xì)化及規(guī)劃意圖討論不足。市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃規(guī)劃分區(qū)單元的劃定尺度、劃定方式側(cè)重于對(duì)一級(jí)分區(qū)[18]或城鎮(zhèn)功能單元[19]的單方面研究，較少兩級(jí)規(guī)劃分區(qū)的銜接性內(nèi)容。

（3）對(duì)規(guī)劃分區(qū)的管控要求尚不明晰。無(wú)論是總體規(guī)劃還是專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃或詳細(xì)規(guī)劃，都需要非常明確地界定傳導(dǎo)內(nèi)容和管控內(nèi)容，而且各類(lèi)傳導(dǎo)和管控方式之間還需要相互協(xié)同和配合，并且制定相應(yīng)的政策指引[20]。規(guī)劃分區(qū)后的管控機(jī)制是推動(dòng)實(shí)施的重點(diǎn)，也是各地需根據(jù)自身特點(diǎn)在規(guī)劃編制中予以深化、細(xì)化的重點(diǎn)內(nèi)容。

2 規(guī)劃分區(qū)劃定方法研究

2.1 規(guī)劃分區(qū)的劃定思路

按照《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》中明確的分區(qū)類(lèi)型及含義，統(tǒng)籌陸海全域，突出主導(dǎo)功能，逐級(jí)進(jìn)行劃分。

一級(jí)規(guī)劃分區(qū)劃定應(yīng)充分銜接生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線的劃定。優(yōu)先劃定生態(tài)保護(hù)區(qū)和農(nóng)田保護(hù)區(qū)。生態(tài)保護(hù)區(qū)為陸域生態(tài)保護(hù)紅線、海洋生態(tài)保護(hù)紅線集中劃定的區(qū)域?！渡鷳B(tài)保護(hù)紅線劃定指南》已明確提出“為減少紅線的破碎化程度，一般應(yīng)將面積小于1km2的獨(dú)立圖斑扣除”，故按此要求劃定的陸域生態(tài)保護(hù)紅線、海洋生態(tài)保護(hù)紅線已經(jīng)較為集中連片，可分別直接作為陸域、海域的生態(tài)保護(hù)區(qū)。農(nóng)田保護(hù)區(qū)則需以永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線為基礎(chǔ)，通過(guò)聚合手段劃定其中相對(duì)集中需嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域。其次劃定生態(tài)控制區(qū)，在生態(tài)保護(hù)區(qū)和農(nóng)田保護(hù)區(qū)之外，根據(jù)“雙評(píng)價(jià)”識(shí)別生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要區(qū)和生態(tài)環(huán)境脆弱敏感區(qū)，順應(yīng)自然地形地貌形態(tài)進(jìn)行劃定，作為需要強(qiáng)化生態(tài)保育、限制開(kāi)發(fā)建設(shè)的區(qū)域。之后，海域范圍內(nèi)除生態(tài)保護(hù)區(qū)和生態(tài)控制區(qū)以外的區(qū)域劃定為海洋發(fā)展區(qū)，陸域范圍內(nèi)落實(shí)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，劃定城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)以及其中城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)、城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)、特別用途區(qū)，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界以外的地區(qū)，依據(jù)重要采礦權(quán)范圍和規(guī)劃礦區(qū)、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)儲(chǔ)藏區(qū)等劃定礦產(chǎn)能源發(fā)展區(qū)，其他地區(qū)作為鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)。

二級(jí)規(guī)劃分區(qū)在一級(jí)規(guī)劃分區(qū)基礎(chǔ)上根據(jù)主導(dǎo)功能進(jìn)一步深化細(xì)化劃定。其中，城鎮(zhèn)集中區(qū)內(nèi)應(yīng)區(qū)分現(xiàn)狀保留地區(qū)、存量改造地區(qū)、規(guī)劃增量地區(qū)三種不同類(lèi)型，采用不同的方式劃定二級(jí)規(guī)劃分區(qū)：現(xiàn)狀保留地區(qū)以三調(diào)現(xiàn)狀建設(shè)用地類(lèi)型為基礎(chǔ)，按城鎮(zhèn)建設(shè)主導(dǎo)功能進(jìn)行地類(lèi)歸并劃定；存量改造地區(qū)應(yīng)結(jié)合更新改造意向方案進(jìn)行劃定；規(guī)劃增量地區(qū)應(yīng)強(qiáng)調(diào)對(duì)各類(lèi)生產(chǎn)生活和生態(tài)游憩空間的合理布置，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行主導(dǎo)功能區(qū)的劃分，并適度預(yù)留彈性，確定戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)的選址和布局。

鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)內(nèi)應(yīng)按照一定規(guī)模的要求，將中心村、重點(diǎn)村等較為集中連片的村莊地區(qū)劃定為村莊建設(shè)區(qū)，并在其中預(yù)留一定比例的村莊用地拓展區(qū)域。其他地區(qū)則按照生產(chǎn)類(lèi)型，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的地區(qū)劃定為一般農(nóng)業(yè)區(qū)，將規(guī)?；謽I(yè)生產(chǎn)的地區(qū)劃定為林業(yè)發(fā)展區(qū)，草原畜牧業(yè)發(fā)展為主的地區(qū)劃定為牧業(yè)發(fā)展區(qū)。

圖2 國(guó)土空間規(guī)劃體系下的規(guī)劃分區(qū)劃定技術(shù)路線

海洋發(fā)展區(qū)內(nèi)主要依據(jù)海域使用和管理要求，劃定漁業(yè)用海區(qū)、交通運(yùn)輸用海區(qū)、工礦通信用海區(qū)、游憩用海區(qū)、特殊用海區(qū)、海洋預(yù)留區(qū)共六類(lèi)二級(jí)規(guī)劃分區(qū)（圖2）。

2.2 分區(qū)劃定的尺度控制

生態(tài)保護(hù)區(qū)的最小劃定尺度應(yīng)滿足動(dòng)物的基本生境活動(dòng)需求和遷徙要求，各類(lèi)動(dòng)物的生境活動(dòng)范圍從十幾公頃到幾十平方公里差異巨大，而遷移廊道寬度亦隨著物種、廊道結(jié)構(gòu)、連接度、廊道所處基質(zhì)的不同而不同，如鳥(niǎo)類(lèi)的廊道寬度要求一般在10m或數(shù)10m，小型哺乳動(dòng)物的廊道要求一般在數(shù)百米，而大型哺乳動(dòng)物正常遷徙所需要的廊道寬度則需要幾公里甚至是幾十公里[21]。綜合以上因素，銜接《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》中已明確提出的劃定尺度要求，確定生態(tài)保護(hù)區(qū)的最小圖斑及最小孔洞面積為100ha。

農(nóng)田保護(hù)區(qū)在永久基本農(nóng)田基礎(chǔ)上，考慮對(duì)耕地及其周邊溝渠、田坎、農(nóng)村道路等分割要素的整合，按照斑塊距離小于50m聚合成一個(gè)斑塊，聚合后最小圖斑及最小孔洞面積為300畝（20ha）；城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)結(jié)合城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定要求，按照大概500畝連片開(kāi)發(fā)最小面積要求，確定最小劃定尺度為30ha；生態(tài)控制區(qū)劃定尺度參考生態(tài)保護(hù)區(qū)確定為100ha；礦產(chǎn)能源發(fā)展區(qū)的最小劃定尺度參考小型礦山的占地面積，一般不小于10ha；鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)參考不同地理環(huán)境下的耕作半徑，平原地區(qū)的耕作半徑一般在3000～4000m，低山緩坡地區(qū)的耕作半徑一般在800～1000m，高山陡坡地區(qū)的耕作半徑一般在200～300m，據(jù)此確定劃定最小圖斑及最小孔洞面積應(yīng)不小于10ha。

城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)內(nèi)居住生活區(qū)、綜合服務(wù)區(qū)、商業(yè)商務(wù)區(qū)、工業(yè)發(fā)展區(qū)、物流倉(cāng)儲(chǔ)區(qū)等二級(jí)分區(qū)與由城市主次干路劃分的地塊相銜接，按道路設(shè)計(jì)規(guī)范一般情況下主干路間距在800～1200m，次干路間距在400～600m，故劃定尺度一般在20～100ha之間。同時(shí)，參考《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50180-2018）中提出的5分鐘生活圈居住區(qū)（服務(wù)半徑約200～300m）、10分鐘生活圈居住區(qū)（服務(wù)半徑約500m）、15分鐘生活圈居住區(qū)（服務(wù)半徑約800～1000m）概念，居住生活區(qū)劃定尺度可在20～300ha之間；綠地休閑區(qū)參考《城市綠地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)》（CJJT 85-2017）中綜合公園的規(guī)模要求，最小劃定尺度為10ha；交通樞紐區(qū)一般為機(jī)場(chǎng)、鐵路站場(chǎng)、港口碼頭等區(qū)域，占地面積從幾十公頃到十幾平方公里不等，參考小型通用機(jī)場(chǎng)占地一般不小于500畝，確定交通樞紐區(qū)劃定尺度不小于30ha；另外，戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)作為重大戰(zhàn)略性功能控制的留白區(qū)域，劃定尺度不小于100ha。

圖3 一級(jí)規(guī)劃分區(qū)與自然地理單元邊界銜接示意圖

圖4 二級(jí)規(guī)劃分區(qū)與道路、地塊邊界銜接示意圖

圖5 日本國(guó)土規(guī)劃中五大地域重疊時(shí)的協(xié)調(diào)次序

鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)內(nèi)村莊建設(shè)區(qū)主要針對(duì)中心村等規(guī)模較大的連片村莊區(qū)域進(jìn)行劃定，參考相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，平原地區(qū)的中心村一般在300～500戶，山區(qū)中心村一般也大于100戶，按照宅基地用地面積限額的一般規(guī)定100m2/戶進(jìn)行計(jì)算，村莊建設(shè)區(qū)最小劃定尺度不小于1ha；一般農(nóng)業(yè)區(qū)、林業(yè)發(fā)展區(qū)、牧業(yè)發(fā)展區(qū)劃定尺度則銜接鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)確定為不小于10ha；海洋發(fā)展區(qū)內(nèi)二級(jí)分區(qū)劃定尺度較大，一般在100ha以上。

2.3 分區(qū)劃定的邊界銜接

劃定一級(jí)規(guī)劃分區(qū)的邊界主要與自然地理單元邊界相銜接。如，生態(tài)保護(hù)區(qū)、生態(tài)控制區(qū)的邊界應(yīng)盡可能結(jié)合山脈、河湖、森林公園、濕地公園等邊界進(jìn)行劃定（圖3），農(nóng)田保護(hù)區(qū)的邊界應(yīng)結(jié)合農(nóng)田邊界以及地形地貌變化進(jìn)行劃定。

二級(jí)規(guī)劃分區(qū)的邊界主要與地塊單元邊界相銜接，并盡可能符合用地規(guī)整化要求。如，城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)內(nèi)二級(jí)分區(qū)的邊界應(yīng)盡可能結(jié)合主要道路、重大設(shè)施、街區(qū)、地塊、項(xiàng)目紅線等邊界進(jìn)行劃定（圖4），鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)內(nèi)村莊建設(shè)區(qū)的邊界應(yīng)與村莊道路、地籍權(quán)屬等邊界相銜接。

2.4 分區(qū)劃定的沖突協(xié)調(diào)

按照《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》中提出的規(guī)劃分區(qū)劃定全域全覆蓋、不交叉、不重疊的基本要求，在實(shí)際劃定過(guò)程中，若出現(xiàn)同一空間范圍可能被劃入多個(gè)不同類(lèi)型分區(qū)的情況，應(yīng)按照一定優(yōu)先次序進(jìn)行協(xié)調(diào)。

一級(jí)規(guī)劃分區(qū)的協(xié)調(diào)應(yīng)體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先、底線優(yōu)先的原則，參考日本國(guó)土規(guī)劃中五大地域重疊時(shí)的協(xié)調(diào)次序，同時(shí)突出我國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田兩條底線的剛性，確定協(xié)調(diào)優(yōu)先次序?yàn)?，陸域范圍?nèi)生態(tài)保護(hù)區(qū)優(yōu)先于農(nóng)田保護(hù)區(qū)，農(nóng)田保護(hù)區(qū)優(yōu)先于生態(tài)控制區(qū)，生態(tài)控制區(qū)優(yōu)先于城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)，城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)優(yōu)先于礦產(chǎn)能源發(fā)展區(qū)，礦產(chǎn)能源發(fā)展區(qū)優(yōu)先于鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)，海域范圍內(nèi)生態(tài)保護(hù)區(qū)優(yōu)先于生態(tài)控制區(qū)，生態(tài)控制區(qū)優(yōu)先于海洋發(fā)展區(qū)。

二級(jí)規(guī)劃分區(qū)的協(xié)調(diào)應(yīng)突出主導(dǎo)功能，選擇更有利于實(shí)現(xiàn)規(guī)劃意圖的規(guī)劃分區(qū)類(lèi)型，此外，應(yīng)突出人本導(dǎo)向，優(yōu)先保障人居環(huán)境建設(shè)和生活服務(wù)類(lèi)的分區(qū)，如城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)內(nèi)建議一般情況下協(xié)調(diào)優(yōu)先次序?yàn)?，綜合服務(wù)區(qū)和綠地休閑區(qū)優(yōu)先于居住生活區(qū)，居住生活區(qū)優(yōu)先于商業(yè)商務(wù)區(qū)，商業(yè)商務(wù)區(qū)優(yōu)先于工業(yè)發(fā)展區(qū)和物流倉(cāng)儲(chǔ)區(qū)，交通樞紐區(qū)優(yōu)先于工業(yè)發(fā)展區(qū)和物流倉(cāng)儲(chǔ)區(qū)，戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)的優(yōu)先程度視具體情況而定；鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)內(nèi)協(xié)調(diào)優(yōu)先次序?yàn)榇迩f建設(shè)區(qū)優(yōu)先于一般農(nóng)業(yè)區(qū)、林業(yè)發(fā)展區(qū)和牧業(yè)發(fā)展區(qū)，后三者之間同樣以突出主導(dǎo)功能為原則進(jìn)行協(xié)調(diào)；海洋發(fā)展區(qū)內(nèi)應(yīng)優(yōu)先保障特殊用海區(qū)，其次是交通運(yùn)輸用海區(qū)，然后才是漁業(yè)用海區(qū)、工礦通信用海區(qū)和游憩用海區(qū)，海洋預(yù)留區(qū)的優(yōu)先程度視具體情況而定。

表1 國(guó)土空間規(guī)劃城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)內(nèi)功能分區(qū)管控要求及地類(lèi)兼容表

表2 德國(guó)建設(shè)用地使用規(guī)定（上限）

表3 香港都會(huì)區(qū)、新市鎮(zhèn)、鄉(xiāng)郊地區(qū)的工業(yè)用地強(qiáng)度分區(qū)要求

表4 香港都會(huì)區(qū)、新市鎮(zhèn)、鄉(xiāng)郊地區(qū)的住宅用地強(qiáng)度分區(qū)要求

3 規(guī)劃分區(qū)管控機(jī)制建議

3.1 傳導(dǎo)管控機(jī)制

對(duì)應(yīng)“五級(jí)三類(lèi)”的規(guī)劃體系，建立由“功能分區(qū)→用地分類(lèi)”的傳導(dǎo)關(guān)系，形成二級(jí)規(guī)劃分區(qū)到用地用海分類(lèi)的轉(zhuǎn)譯規(guī)則（表1），實(shí)現(xiàn)由市級(jí)總體規(guī)劃的功能控制到詳細(xì)規(guī)劃的用地管理的空間管控傳導(dǎo)。明確各類(lèi)功能分區(qū)內(nèi)主體構(gòu)成用地類(lèi)型（主導(dǎo)功能用地）、允許兼容的用地類(lèi)型（可兼容用地）以及不允許出現(xiàn)的用地類(lèi)型（不可兼容用地），使得總體規(guī)劃層次的功能分區(qū)布局能夠傳導(dǎo)和控制下一層次規(guī)劃的用地布局。同時(shí)，可在限定框架下賦予地方一定的自由度以適應(yīng)時(shí)空發(fā)展的需要，如設(shè)置適調(diào)功能區(qū)和地類(lèi)。

3.2 條件管控機(jī)制

3.2.1 明確規(guī)劃分區(qū)的“引導(dǎo)”、“控制”規(guī)則

在規(guī)劃分區(qū)中設(shè)立引導(dǎo)區(qū)與控制區(qū)，并制定相應(yīng)規(guī)則。引導(dǎo)區(qū)即以引導(dǎo)資源的正向配置為目標(biāo)，鼓勵(lì)相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目安排集中布置或相關(guān)建設(shè)活動(dòng)集中開(kāi)展。控制區(qū)是對(duì)城市景觀、用地環(huán)境、人民生活具有重要公益性空間進(jìn)行排他性控制的區(qū)域。該區(qū)域內(nèi)的城市用地僅能用于專(zhuān)項(xiàng)用途，并在規(guī)劃建設(shè)中優(yōu)先劃定并作為強(qiáng)制性要求進(jìn)行落實(shí)。也即，當(dāng)同一空間出現(xiàn)不同規(guī)劃意圖的矛盾時(shí)，其他規(guī)劃應(yīng)服從“控制區(qū)”，以保障公共利益。同時(shí)，通過(guò)規(guī)劃疊加，實(shí)現(xiàn)對(duì)同一空間不同屬性地類(lèi)的疊加，賦予分類(lèi)多重控制職能?？山Y(jié)合規(guī)劃分區(qū)進(jìn)一步明確各類(lèi)功能分區(qū)內(nèi)用途轉(zhuǎn)用的正負(fù)面清單，以引導(dǎo)用地結(jié)構(gòu)和布局向規(guī)劃方向不斷優(yōu)化。

3.2.2 體現(xiàn)區(qū)位差異的用地功能混合利用

鼓勵(lì)制定用地混合和兼容的具體細(xì)則要求，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市不同區(qū)位的用地兼容與混合進(jìn)行引導(dǎo)和管理。如德國(guó)的二級(jí)分區(qū)，根據(jù)城市開(kāi)發(fā)建設(shè)地塊的不同使用性質(zhì)進(jìn)一步分為10類(lèi)，其中特別住宅區(qū)、混合功能區(qū)和中心區(qū)體現(xiàn)了混合使用的特征，并對(duì)混合功能區(qū)的土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、建筑高度等作了嚴(yán)密規(guī)定。對(duì)比可發(fā)現(xiàn)，三類(lèi)區(qū)位差異的用地混合區(qū)均對(duì)居住、辦公、商業(yè)、無(wú)污染工業(yè)、公共服務(wù)設(shè)施以無(wú)條件許可，但建筑密度和容積率各有差異，體現(xiàn)了土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的差異化控制（表2）。

香港采用概括用途分類(lèi)進(jìn)行土地用途管控，每類(lèi)用地具有混合特征，設(shè)有經(jīng)常準(zhǔn)許用途與申請(qǐng)獲準(zhǔn)用途。同時(shí)根據(jù)區(qū)位差異，對(duì)工業(yè)用地、住宅用地的土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、人口密度、建筑層數(shù)等作了規(guī)定（表3、4）。如都會(huì)區(qū)內(nèi)現(xiàn)有工業(yè)區(qū)、都會(huì)區(qū)內(nèi)新工業(yè)區(qū)、新市鎮(zhèn)和鄉(xiāng)郊地區(qū)4類(lèi)不同區(qū)位內(nèi)的工業(yè)用地，其最高容積率、容積率可調(diào)整幅度以及工人人口密度的控制要求各不相同，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向上也有區(qū)別性引導(dǎo)。而不同區(qū)位的住宅用地，除對(duì)最高容積率存在差異性控制外，還對(duì)住宅用地的基礎(chǔ)設(shè)施限制條件、居住樓層等管控要求有差異性規(guī)定。

3.3 結(jié)構(gòu)性管控機(jī)制

3.3.1 主導(dǎo)功能與非主導(dǎo)功能的差異化管控

針對(duì)主導(dǎo)功能采用比重控制。在明確規(guī)劃分區(qū)中的主導(dǎo)用地類(lèi)型后，進(jìn)一步細(xì)化各類(lèi)分區(qū)中主導(dǎo)功能用地的比例控制范圍（建議≥70%），以及非主導(dǎo)功能用地的準(zhǔn)入類(lèi)型及其與主導(dǎo)功能用地的比例關(guān)系。

針對(duì)規(guī)劃分區(qū)中非主導(dǎo)功能，可提出差異化的布局要求。如居住生活區(qū)、工業(yè)發(fā)展區(qū)對(duì)綠地的布局要求，居住區(qū)的綠地建設(shè)應(yīng)以宅旁綠地為基礎(chǔ)，以小區(qū)公園（游園）為核心，以道路綠化為網(wǎng)絡(luò)，使小區(qū)綠地自成系統(tǒng)，并與城區(qū)綠地系統(tǒng)相協(xié)調(diào)；工業(yè)發(fā)展區(qū)的綠地應(yīng)結(jié)合“綠地緩沖帶”理念，采用外防護(hù)內(nèi)游憩、附屬綠地布局組團(tuán)化的布局方式。

3.3.2 加強(qiáng)留白、兼容用地的規(guī)劃開(kāi)發(fā)管理控制

以“留白”與“兼容”為突破點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)彈性用地的規(guī)劃、實(shí)施和管理機(jī)制。在功能分區(qū)層面，除明確留白區(qū)、用地混合功能區(qū)的用地類(lèi)型、建筑面積比例等基本要求，還需對(duì)數(shù)量比例、空間布局、用地效益、開(kāi)發(fā)時(shí)限、用地變更、空間形態(tài)等方面提出引導(dǎo)與要求，以引導(dǎo)城市空間結(jié)構(gòu)的合理布局和優(yōu)化調(diào)整。

如在規(guī)模方面，控制“留白用地（X）”在城市建設(shè)用地中的適度比例（借鑒新加坡早期“白地”階段控制比例，建議不高于5%），混合用地在城鎮(zhèn)建設(shè)用地中的適度比例（建議10～20%）。在空間布局方面，留白區(qū)要求控制在區(qū)位條件優(yōu)越、周邊環(huán)境成熟、發(fā)展?jié)摿薮蟮膮^(qū)域，具體可選擇新城開(kāi)發(fā)、商業(yè)中心、交通樞紐、歷史文化保護(hù)等地段；用地混合功能區(qū)則安排在城市老城中心區(qū)、區(qū)位較好的地段和城市亟待發(fā)展地區(qū)。

4 案例實(shí)證：東莞水鄉(xiāng)功能區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃規(guī)劃分區(qū)實(shí)踐

4.1 東莞水鄉(xiāng)功能區(qū)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀特點(diǎn)

東莞水鄉(xiāng)功能區(qū)位于東莞市西北部，地處東江沖積而成的東江三角洲平原，形成了“水、農(nóng)田、濕地”為核心的良好生態(tài)基底。改革開(kāi)放后，水鄉(xiāng)功能區(qū)的土地開(kāi)發(fā)建設(shè)進(jìn)度加快，逐步形成“城、廠、村、田、水、路”混合交織的空間狀態(tài)。

4.2 一級(jí)規(guī)劃分區(qū)劃定

陸域一級(jí)分區(qū)方面，在生態(tài)保護(hù)紅線（陸域）和永久基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上，優(yōu)先劃定生態(tài)保護(hù)區(qū)（陸域）、農(nóng)田保護(hù)區(qū)。在生態(tài)控制區(qū)的劃定中，凸顯水鄉(xiāng)聯(lián)圍的生態(tài)格局特色，重點(diǎn)考慮主干河道和主要分支河道，保持連接海洋、湖泊、濕地的水流暢通的水系格局。在城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)方面，重點(diǎn)考慮水鄉(xiāng)地區(qū)重要的城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)空間，盡量聚合成片。此外，圍繞農(nóng)田保護(hù)區(qū)周邊都市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要，結(jié)合重點(diǎn)打造的鄉(xiāng)村地區(qū)，劃定鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)。

海域一級(jí)分區(qū)方面，嚴(yán)格落實(shí)海域生態(tài)保護(hù)紅線作為生態(tài)保護(hù)區(qū)（海域），同時(shí)銜接《東莞市海洋功能區(qū)劃》，劃定海洋發(fā)展區(qū)（圖6）。

圖6 水鄉(xiāng)功能區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃一級(jí)規(guī)劃分區(qū)圖

4.3 二級(jí)規(guī)劃分區(qū)劃定

4.3.1 城鎮(zhèn)集中區(qū)

水鄉(xiāng)功能區(qū)現(xiàn)狀開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已達(dá)到45%，本輪國(guó)土空間規(guī)劃推動(dòng)存量為主、增存并舉的城鎮(zhèn)空間發(fā)展模式。因此水鄉(xiāng)首先重點(diǎn)識(shí)別增量地區(qū)和存量地區(qū)，并將存量地區(qū)劃分為城市更新重點(diǎn)地區(qū)和一般地區(qū)。針對(duì)增量和更新重點(diǎn)地區(qū)，在二級(jí)分區(qū)中優(yōu)先配置綜合服務(wù)區(qū)和商業(yè)服務(wù)區(qū)，同時(shí)合理配置生產(chǎn)生活配套性功能，利用軌道站點(diǎn)推動(dòng)TOD發(fā)展，補(bǔ)足城鎮(zhèn)發(fā)展短板。

4.3.2 鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)

（1）村莊建設(shè)區(qū)

將地景狀態(tài)保持鮮明“水田村”空間特征、保留傳統(tǒng)的村落空間肌理和較好嶺南水鄉(xiāng)風(fēng)貌以及鄉(xiāng)村價(jià)值資源豐富的村莊，保留為村莊建設(shè)區(qū)，未來(lái)以實(shí)施全域綜合整治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和人居環(huán)境提升為主。

（2）一般農(nóng)業(yè)區(qū)

結(jié)合現(xiàn)狀已建成或規(guī)劃培育建設(shè)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地、家庭農(nóng)場(chǎng)以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園，劃定為一般農(nóng)業(yè)區(qū)。

4.3.3 海洋發(fā)展區(qū)

水鄉(xiāng)功能區(qū)的海洋發(fā)展區(qū)主要使用功能為碼頭停泊水域、進(jìn)港航道、錨地等港口航運(yùn)功能。未來(lái)繼續(xù)保留和持續(xù)優(yōu)化水鄉(xiāng)功能區(qū)港口運(yùn)輸業(yè)務(wù)和服務(wù)功能，因此將海洋發(fā)展區(qū)細(xì)化為交通運(yùn)輸用海區(qū)（圖7）。

圖7 水鄉(xiāng)功能區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃二級(jí)規(guī)劃分區(qū)圖

4.4 規(guī)劃分區(qū)管控

水鄉(xiāng)功能區(qū)在規(guī)劃分區(qū)管控中應(yīng)重點(diǎn)考慮水系連通、岸線貫通和濱水空間環(huán)境品質(zhì)的管控，圍繞碧道網(wǎng)絡(luò)塑造水鄉(xiāng)特色風(fēng)貌、展示地區(qū)形象。首先，應(yīng)以河流水系作為生態(tài)安全底線，加強(qiáng)河湖管理線和藍(lán)線的管控，嚴(yán)防填埋或截?cái)嗨?，加?qiáng)水系生態(tài)環(huán)境防治。其次，在規(guī)劃分區(qū)內(nèi)圍繞水系周邊劃定引導(dǎo)區(qū)，針對(duì)規(guī)劃分區(qū)主導(dǎo)功能實(shí)施差異化引導(dǎo)。如在居住生活區(qū)內(nèi)引導(dǎo)公園、廣場(chǎng)、綠道、休閑設(shè)施等日常休閑活動(dòng)空間和慢行系統(tǒng)的布置，綜合服務(wù)區(qū)內(nèi)引導(dǎo)博物館、美術(shù)館、科技館、圖書(shū)館、展覽館等大型文化體育藝術(shù)公共設(shè)施的布置，加強(qiáng)用地混合功能引導(dǎo)。同時(shí)，水系岸線周邊應(yīng)注重空間組織、形態(tài)風(fēng)貌和岸線景觀的管控和引導(dǎo)。

結(jié)語(yǔ)

規(guī)劃分區(qū)管控是國(guó)內(nèi)外廣泛應(yīng)用的一種實(shí)施差別化國(guó)土空間管控的重要手段，我國(guó)土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃基于自身規(guī)劃管控側(cè)重點(diǎn)，均采用過(guò)不同類(lèi)型的分區(qū)管控方式。新的國(guó)土空間規(guī)劃體系已明確建立從7類(lèi)一級(jí)分區(qū)到20類(lèi)二級(jí)分區(qū)再到用地用海管理的全域分區(qū)分類(lèi)用途管制框架，各地在國(guó)土空間規(guī)劃編制的分區(qū)劃定實(shí)際操作中，應(yīng)按照已經(jīng)明確的一、二級(jí)分區(qū)類(lèi)型和含義，遵循突出主導(dǎo)功能、逐級(jí)劃定的思路，在劃定過(guò)程中需注意各類(lèi)規(guī)劃分區(qū)的劃定尺度、邊界銜接、沖突協(xié)調(diào)等技術(shù)要點(diǎn)。在分區(qū)管控方面，可考慮采用“功能分區(qū)→用地分類(lèi)”的傳導(dǎo)管控方式、正負(fù)面清單等用途準(zhǔn)入和轉(zhuǎn)用的條件管控方式、以及控制分區(qū)內(nèi)用地比重、布局要求等結(jié)構(gòu)性管控方式。

圖、表來(lái)源

圖1～4，表1：作者繪制；

圖5：作者根據(jù)日本《土地利用基本計(jì)畫(huà)の活用について》繪制；

圖6、7：《東莞水鄉(xiāng)功能區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃（2020-2035年）》；

表2：作者根據(jù)《德國(guó)城市用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)》繪制；

表3、4：作者根據(jù)《香港規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》繪制。